强化三农资金管理及审计的思考

第一篇：强化三农资金管理及审计的思考

强化“三农”资金管理及审计的思考

杨贤军

党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大战略任务，十七大报告进一步强调要统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设，明确指出“解决农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重”。推进新农村建设，有效解决“三农”问题，已成为各级党委、政府的工作重心。随着各种支农、惠农政策的扶持力度不断加大，财政支持“三农”的农业专项资金也在不断增多，如何规范和加强“三农”资金管理，提高资金使用效益？这是摆在我们面前的新课题。努力解决好这个问题，是落实国家惠农政策的需要，也是巩固“三农”基础地位，促进农村社会稳定，实现农村经济又好又快发展的有效举措。

一、加强“三农”资金管理与审计的重要性

“三农”资金，既包括财政预算安排的农业专项支出，也涵盖预算外农业专项资金、政策性农业专项贷款及外资运用农业项目的资金。它的资金范围很广，各级政府、财政部门安排、拨付和筹集的用于“三农”工作的水利、农业、畜牧、林业、渔业、农机、气象、农村交通、农村教育、扶贫开发、抗灾救济、社会保障、涉农补助、农业综合开发、国债专项等资金，都属于“三农”资金范畴。近年来，随着我国“三农”政策扶持力度加大，各级财政安排的“三农”资金愈来愈多，支出比重大幅度提高。2007年，中央财政预算安排用于“三农”的各项支出达到3917亿元，占中央财政预算总支出的14.58%，比2006年增加520亿元，增长15.3%。从怀化市鹤城区来看，“三农”资金规模也是相当大的。2007年，全区“三农”资金支出5207万元（不含农村教育支出）。其中，区本级财政预算安排农林水事务支出1423万元，上级财政补助支出3784万元（农口渠道补助991万元，经济建设口渠道补助2793万元）。“三农”资金极大地促进了

全区农村经济发展和新农村建设。

由于“三农”资金管理方式及手段滞后，“三农”资金在投入机制、监督管理、使用效益等方面还存在一些不足的地方，财政支农项目的申报管理不到位，资金运行不规范，资金在使用管理过程中经常被截留、挪用、挤占，有的被弥补单位经费缺口，有的被用于消费性支出，甚至被用于堂楼馆所的建设，真正用于项目上的资金被大打折扣。因而，规范和加强“三农”资金管理及审计显得尤为重要。一是贯彻落实中央“三农”方针政策的需要。中央十分重视“三农”工作，着力解决“三农”问题，确立了“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予、少取、放活”的基本方针，出台了一系列支农、惠农政策。让这些政策执行好、落实好，是我们各级、各有关部门的责任和义务，规范和加强“三农”资金管理及审计，也是我们不折不扣落实中央“三农”政策的具体体现。二是加快推进社会主义新农村建设的需要。农村经济基础薄弱，新农村建设的任务繁重，资金需求量巨大，“三农”资金管理的好坏直接关系到新农村建设的效果。管理好、使用好有限的建设资金，使其发挥最大效益，对新农村建设至关重要。三是提升农业发展水平，促进农民增收的需要。通过政策引导和资金扶持，可在农村有重点地培育农业主导产业，发展现代农业和高效农业，提升农业发展水平；通过扶持农民增收项目，可逐步建立农民增收的长效机制，稳步提高农民收入；通过扶持农村基础建设，可以增强农业的可持续发展能力，实现农业的长远发展。加大资金投入是提升农业发展水平、促进农民增收的前提和保障，加强资金管理、提高资金效益是提升农业发展水平、促进农民增收的关键和保证。

二、“三农”资金管理的有效途径

首先，要加强农业项目的申报管理。财政支农项目管理是支农资金支出的前提和基础，决定了支农资金流向及支出规模，必须确保项目的科学性和合理性。为防止一些地方在支农项目的申报上不根据本地实际，不进行科学规划和论证，盲目追求脱离实际的所谓大项目、高新技术项目，甚至造就了形象、政绩工程,既劳民伤财，又留下了沉重的债务包袱。因而，对农业项目的申报要立足实际，科学规划，统筹安排支农项目，并建立完善支农项目库；改革现有财政支农项目立项和资金审批办法，对财政支农资金实行专项分类管理，避免有项目无资金和以项目套资金等现象发生；严格项目管理，对建设性财政支农项目都要进行财政投资评审，落实项目法人责任、政府采购、合同管理等制度。对粮食直补、良种补贴等涉农补助和农村优抚救济、扶贫救灾等财政支农项目支出，要实行公示制度，力求公开、公正、公平；对已完工验收的项目，不要只建不管或重建轻管，要落实项目管护制度，以发挥项目的长期效益。

其次，要以进一步提高“三农”资金的使用效益为目标，不断创新管理方式。一是推进和规范部门预算管理，涉及有管理支农资金职能的单位和部门，要实行部门预算项目支农资金的规范管理，在充分考察和科学论证的基础上，确定部门预算项目支农资金的重点和投向。二是按照支农资金“专人管理、专帐核算、专款专用”的管理原则，按项目进度由国库集中支付资金，实行报帐制管理，从源头堵塞支农资金流失的漏洞。三是建立财政支农项目绩效评价制度，相关部门要研究制定支农项目绩效评价考核指标，将资金使用、内部责任、项目监督等纳入绩效评价指标内容，绩效评价的结果与今后的支农项目申报立项挂钩。四是加强监督管理，搞好全程跟踪管理。财政、审计、纪检监察部门要对支农项目的申报立项、项目实施、项目竣工验收全过程进行监督管理，发现问题后要采取限期整改、停拨资金、追回拨款、除消项目资格等处罚措施，同时要落实“问责”制，追究相关责任人的违纪违法责任。

三、深化“三农”资金审计监督，保障资金安全、规范、高效、有序运行一是突出审计重点，加大监督力度。当前在“三农”资金审计对象的选择上，应重点关注新农村建设确定的重点工程项目和投入规模大、涉及面广的重点专项资金。如扶贫资金、水利资金、农业专项发展资金、农业综合开发资金、农村社会保障资金、农村基础设施建设资金、农村通乡通村公路建设资金、各种涉农政

策性补助等资金都应作为重点资金的审计对象。这些重点项目和资金事关全局，直接影响国家支农惠农政策的执行和落实。只要抓住了这些工作重点，就抓住了关键，能够达到事半功倍的效果。如近年来，我区对退耕还林专项资金每年都进行专项审计，监督好资金的管理使用，纠正了一些存在的问题，为推进退耕还林工程的实施起到了较好的促进和保障作用。在审计内容的确定上，要关注“三农”资金的分配、拨付、使用各个环节，检查资金管理情况和使用效果，促进相关政策落实到位。对资金分配环节的审计，主要检查“三农”资金的分配是否科学合理规范，是否保证和突出了重点，已经确定的农业项目是否在资金上予以落实。对资金拨付环节的审计，主要检查滞留闲置、挤占挪用资金的问题，督促资金及时足额拨付到位。对资金使用环节的审计，既要严厉查处各种违法违规问题，注意保护农民的切身利益，又要检查评价资金的使用效果，促进合理有效地利用“三农”资金。

二是改进审计方式，提高监督质量。做好“三农”资金审计，需要进一步改进审计工作方式方法，关键要把握四个结合。第一，坚持审计与审计调查相结合。农业审计由于行业的特殊性，许多项目属于资金量小涉及面广的类型，为保证合理的监督面，就要多开展审计调查。只有将审计和审计调查结合起来，才更有利于提高“三农”资金审计的整体效果。第二，坚持账面审计与农户调查相结合。“三农”资金的财务账目多保留在财政或相关的实施主管部门，账面审计可以摸清资金投入的总体规模，但难以核实资金支出的真实性。因而，必须延着资金流向，深入项目实施地的乡镇、农户进行检查。第三，坚持资金审计与建设项目审计相结合。对“三农”资金用于建设工程项目，不仅要审计有关项目建设支出账，检查支出的真实性、合理性、合法性，还要加强项目建设情况的审计，对项目质量、项目数量等进行实地核对。第四，坚持资金分配方案与方案审计相结合。审计部门应将资金分配环节的事后审计变为事前审计，对资金分配方案进行审计，提前介入，参与监督，以利分配方案的合理合法、公正公平。

三是提出审计建议，增强监督效果。对“三农”资金审计的目的是促进提高资金的使用效益，强化资金管理，落实国家的农业政策，切实维护广大农民的切身利益。因此，在“三农”资金审计工作中要注意分析把握总体情况，分析“三农”资金投入、使用和项目管理的整体情况，由点及面地对审计情况进行深入评析。审计报告要注意揭示带有普遍性、倾向性、规律性的突出问题，在深入查处问题的基础上，分析问题产生的原因，提出具有针对性、预见性、前瞻性的审计建议，发挥审计监督的建设性作用，达到加强管理、完善政策的目的。

作者单位：怀化市鹤城区财政局 杨贤军

第二篇：采取切实有效措施强化农发资金管理

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采取切实有效措施 强化农发资金管理

宁夏回族自治区农业综合开发办公室

资金管理一直是农业综合开发管理工作的重点。按照国家农业综合开发资金和项目管理有关规定，结合宁夏实际，严格实行“三专”管理，全面推行财政无偿资金县级报帐制，积极探索省级提款报账制，有效地促进完善了我区农发资金和项目管理机制，强化了资金管理的责任意识，保障了财政资金安全运行、有效使用。

一、严格执行国家农业综合开发资金管理制度，建立健全本地区农发资金监管体系

用制度管理资金运行，监督项目实施。根据财政部、国家农发办下发的有关制度和办法，及时制订、印发农发资金管理的实施办法和细则，利用各种会议机会，加强业务培训。

二、严格实行“三专”管理，从源头归顺资金管理渠道

凡立项实施农业综合开发项目的市县（区），涉及财政资金都要求实行专人管理、专账核算、专款专用的“三专”管理，大部分市县还继续保留专户储存，使农发财政资金进出有序、轨迹清晰、核算方便，从资金筹集、拨付源头上就统一了管理，归顺了渠道。有效防止了滞留资金、虚假配套、乱支乱用等问题，及时、全面、准确反映农发资金的筹措和投向使用情况。

A

三、全面推行县级报账制，完善内部监督审核机制

各市县农发办事机构均设立农业综合开发资金报账专户，全面推行财政无偿资金县级报账制，严把项目工程预算、施工、验收、决算四个环节。对实行工程招投标或承包的项目，按照项目计划批复建设内容，由施工单位根据中标（承包）合同，提出用款申请，经工程监理公司和项目建设单位核实后，先预付合同价的30%，保证工程启动实施，随后根据施工单位、监理单位、项目建设单位有关人员签字盖章的工程进度结算表以及验收意见等，陆续支付资金，已办理竣工决算并经验收合格后，扣除10%质量保证金，一年后无问题再支付。对未实行工程招投标或承包的项目，由县农发办和农口业务部门，根据下达项目实施计划批复，预付部分启动资金，项目完工后，实施单位根据竣工验收单和开具的原始发票，经县级农发办有关人员审核签字后，据实报账支付。对产业化经营项目财政无偿资金，由项目实施单位以真实、有效的原始票据报账。

经过实践，实行县级报账制，取消了“以拨代支”的支付方式，减少了资金拨付的中间环节，规范了报账范围和审批权限，严肃了财经纪律，提高了资金使用的透明度，强化了资金管理的责任意识，减少了资金管理的违纪违规行为，有力推进了项目建设招投标制、监理制、法人制管理，加强了内部管理之间的密切协作和沟通，优化了事前有预算，事中有结算，事后有决算的管理秩序，促进了项目建设向规范化管理方向发展。

四、坚持不动产抵押机制，规范财政有偿资金管理

借出有偿资金时，除逐级签订借款合同外，坚持采用不动产抵押等措施，切实将债权债务落到实处，确保按期回收。回收到期有偿资金时，除提前下达催款通知、进行调查摸底、加强宣传工作外，还采取经济、行政、法律的手段加紧回收、与安排项目计划任务和分配财政资金规模挂钩等措施，促使其按期还款；对因自然灾害等原因造成确实难以偿还的财政有偿资金，积极申请延期还款和呆帐核销；对连续两年不积极主动回收上缴到期有偿资金的市县，年终通过预算结算予以扣回。

五、积极配合审计部门开展审计，加大外部监督检查力度

自治区农发办每年都主动邀请或申请审计厅在安排审计工作计划时，将农发资金作为专项进行全面审计或抽查审计或委托地市县审计；每年7月项目省级验收前，各市县农发办主动邀请同级审计部门对项目资金使用管理情况进行审计监督，对提出的问题积极整改。同时，每年都积极配合各级审计部门和财政监督机构等做好农发专项资金的审计和监督检查工作。从2005年开始，聘请社会中介机构对农发资金的到位、使用、管理等情况，分分项目核查，进行全方位全过程的检查审计，使资金监督检查工作经常化、制度化，强化了资金管理意识，培训提高了基层财会人员业务水平。

六、积极探索有效管理机制，创新资金运行管理模式

（一）按照“综合因素法”分配下达投资控制指标。土地治理项目按“综合因素法”分配下达中央财政投资控制指标，以资金控制项目规

模；产业化经营项目中央财政投资控制指标实行总量控制，全区范围内筛选确定项目，不分县下达指标，确保重点地区、重点项目。

（二）加强预算管理，确保配套资金足额落实到位。每年10月份，自治区农发办根据当年国家农发办批复下达中央财政投资指标情况和下一年工作重点，就开始测算分析下一年自治区本级财政配套资金情况，及时向厅领导和预算处汇报，当年预算能追加的尽量追加，当年不能解决的，及时打入下一预算安排解决，从而保证了自治区本级财政配套资金的足额落实到位甚至超配；市县级财政配套资金主要是根据自治区下达的投资控制指标，通过预算安排解决。自治区对市县配套资金实行奖优罚劣、“倒配制”等配套保障机制。即在规定期限内，达不到规定配套比例的，相应地调减投资控制指标；没有安排配套资金的，原则上不安排项目，调减的投资指标调剂给有配套能力的项目市县；搞虚假配套的，按比例扣减下一年投资分配指标。

（三）加快资金支出进度，保证项目顺利实施。每年春季施工前，根据分配投资控制指标，提前下拨30%省级配套资金，确保当年项目启动实施；项目计划批复后，及时下达中央财政预算支出指标和省级财政配套资金。同时，督促市县加快预算支出进度，加快完工工程结算和报账支付工作。

（四）积极推行项目资金公示制。让项目区群众心里明白项目内容、项目投资和投工投劳数等。有的市县在项目区附近农户房屋墙上或项目区标志碑上，将项目实施内容和投资计划以及项目施工单位、建设单位名称、电话等公示于众，项目区群众对此十分满意。

还有的市县农发办在每年项目审定前，通过媒体向全县各乡镇公示，使各乡镇明白当年的项目资金和任务量、对项目前期工作的要求以及立项条件等，从而促进了竞争立项机制。

（五）积极探索创新对部分土地治理项目财政资金实行省级提款报账制管理模式。近几年来，我们在实施一些引进外资项目和跨区域重点项目工程建设中，遇到了资金报帐慢、报账难等问题。如：在实施荷兰政府贷款农田暗管排水工程项目时，从设计到施工设备、施工技术，全区只有一家施工单位具备此项施工能力；在中部干旱带地区建立的现代节水农业示范区，灌溉模式为大型移动式喷灌，从设备的引进招标采购，到安装调试和运营管理，涉及报批部门多，手续繁杂，协调工作量大，科技含量高，市县一级农发办难以胜任和完成；还有一些跨县水利骨干配套改造工程，由市县直接组织实施，涉及规划设计方案审定和跨县工程协调以及组织大型机械设备施工等重大问题，难以保证工期和质量等等。为此，我们首先将涉及类似项目工程的财政无偿资金，统一划拨到自治区农发办开设的农发项目资金专户，实行集中统一报帐；项目工程由自治区农发办直接面向社会招标确定施工单位，同时委派工程监理公司对工程进行监理。工程完工后由自治区农发办会同涉项市县农发办及监理公司共同验收，并办理工程管护和相关资产移交手续等。对其中涉及引进大型机械设备和大宗工程物资的，均由自治区农发办牵头，面向社会统一招标采购。通过不断实践、探索、创新和完善，立足宁夏直管县体制，对农业综合开发涉及的此类重点项目工程，考虑到季节性强、施工组织要求高、一次性投入多，由项目市县具体组织实施难度大等实际情况，尽量由自治区农发办统一组织实施，有关

市县积极配合，项目涉及财政资金实行区级提款报账制。实践证明，这一管理模式有效降低了工程成本，节约了时间，确保了项目顺利实施和资金安全使用。去年6月份，王建国主任在宁夏农发工作会议上对此予以评价：“通过建立稳定的投入机制、创新运行管理模式，探索实行重大骨干工程财政区级提款报帐制，显著提高了资金使用效率，为创新农发财政资金投入和使用方式作出了重要贡献。”

第三篇：初析县级审计机关“三农”资金审计路数

在社会主义新农村建设进程中，国家及地方政府投入到农村、农业、农民的资金、物资（以下简称“三农”资金）数额大，项目多，情况复杂。由于主客观因素所致，这些“三农”资金在为新农村建设发挥作用的同时，其运作过程中，是否存在被挤占、挪用，甚至贪污等问题，其效益如何？审计机关应如何以科学发展理念为指导，进行监督成为了各级审计机关，尤其是县级审计机关直接面临的一个重要问题。应如何解决？笔者拟结合工作实践，对县级审计机关“三农”资金审计路数作以初浅探析。

一．县级“三农”资金的管理和分布“点多、面广”

一是“三农”资金管理部门多。在现行政府部门职能的分工下，一般情况下，县级涉及对“三农”资金进行分配、管理和使用的部门单位多达数十个，主要有：县扶贫办，县林业局，县财政局及乡镇财政所、县水利局及相关单位，县教育局及所属农村中小学、县交通局，县畜牧局，县卫生局及农村合作医疗定点医院，县财政局及乡镇财政所、县级农村信用合作社及乡镇农村信用合作社，县农电局，县广播电视局，县农机局、县民政局等。在这些部门里，直接涉及“三农”的如农业局、林业局、水利局、水资源办、土地局、扶贫办等，他们承担着组织分配财政拔付的大量的新农村建设资金的重要职能。因此，在对其审计时，要在把握政策和突出重点上下工夫，关注全局性问题，促进这些部门提高预算管理水平，提高财政资金使用效益。

二是“三农”资金分布广。“三农”资金的结构、数量和分布因各个地区农业的发展程度、农民的生活水平的高低而不同。以吉林省通榆县为例，全县总人口36.25万，其中农村人口占68.5%。大致与国家总比例水平持平（我国现有9.2亿农业人口，占全国总人口的70%），是一个以农业为主的国家级贫困县，其新农村建设任务十分繁重。目前接受国家投入和通过本地筹措涉及“三农”的惠农专项资金主要有：退耕还林补助资金、小流域综合治理补助资金、“村村通”道路工程建设资金、农村中小学“两免一补”资金、农村新型合作医疗补贴资金、中低产田改造资金、农村安全饮水资金、农村泥草房改造安居工程补助资金、森林草原防火资金、畜禽防疫资金、良种保种改良资金、农业综合开发资金、农村公路建设资金、粮食直补资金、农机具购置补贴、土地补偿款、农网改造资金，农村有线电视安装资金、农村低保资金等几十项。这些“三农”资金具有“投入点多、使用面广”的特点，使用管理主要在县、乡、村，如果管理不到位，很容易发生违法违规问题，且短时间内难以完全纠正。县级审计机关处在新农村建设的第一线，监督好”三农”资金资金，当属责无旁贷，且首当其冲。在审计中应坚持把真实性、合法性审计作为现阶段“三农”资金审计的基础。另一方面，”三农”资金政策性强，党和国家惠农政策是否真正落到实处最终要从政策目标的实现程度上反映出来。所以，“三农”资金审计要在做好真实性、合法性审计的前提下，以惠农政策执行情况为切入点，从提高政策执行效果入手，发现和反映问题，提出完善政策的意见和建议。应结合县级”三农”资金管理和分布“点多、面广”的特点，在流动中对其进行审计监督，促使其管理规范、使用有序并产生最佳效益。

二．县级“三农”资金审计方式、方法的设定

在“三农”资金的运行过程中，审计机关承担着对这些资金筹措、归集、管理、发放和使用是否公开、公平、公正及其社会效益进行监督的职责。“三农”资金审计的方式、方法有别于其他资金审计。应该因资金性质、因事而设定。

一是工作思路“六清一兼顾”。从审计实践看，审计人员在实施“三农”资金审计时，应做到“六清一兼顾”，即专项资金使用政策心里清、资金总量头脑清、资金管理使用情况调查清、存在问题理顺清、产生问题分析清、审计建议路数清。同时，兼顾做好资金使用效益的审计评价。

二是应因时、因事确定工作重点。注意在“三农”资金分布和运行路线中找寻资金的滞留点、受益点，并将其作为审计关注的重点和关键点。例如：目前，在新农村建设中，农村饮水改造工程、泥草房改造安居工程、道路村村通工程、以大病统筹为主的农村新型合作医疗等四个方面的“三农”资金及项目为政府、农村居民和社会所关注，可以确定为现阶段“三农”资金审计的重点。

三是审计组织形式易统不易散。“三农”资金审计政策性强，涉及面广，资金分散，社会关注度高，而且审计对象主要在基层农村，应运用不同于其他专业审计的组织方式和工作方法。在审计中宜采取“五统一”的审计方式，即统一审计方案、统一取证模式、统一政策口径、统一审计处理、统一报告格式等。

四是工作方式易详不易简。“三农”资金审计是一项常审常新的工作，其审计手段、组织形式和工作方法要因审计项目的特点而确定。有的“三农”审计项目宜采

第四篇：六项措施强化全市救灾资金物资管理使用情况思考

**市纪委监察局采取六项措施加强对该市7·3洪灾救灾资金物资管理使用监督检查。

一是规范救灾款物募集。要求各乡（镇、街道）、各部门、各单位有序组织救灾捐赠活动，按上级规定的组织和途径捐赠款物。加强对募捐活动的指导和监督，有关单位在接受捐赠过程中，做到定点、定时，专人管理。

二是加强救灾款物管理。要求各单位对

捐赠情况进行及时汇总，逐级上报，接收的所有救灾资金和物资必须全部纳入监管范围，做到专账管理、帐实相符、专户储存、专款专用、专物专用。按照政务公开等规定，建立救灾款物信息披露制度，及时公开、公示救灾资金、物资的接收、管理、拨付等情况，做到账务清晰、公开透明、群众知情。任何单位和个人不得滞拨滞留、挤占挪用、贪污私分、弄虚作假、损失浪费。

三是加强对救灾款物管理使用情况的监督检查。坚决查处在救灾捐赠资金和物资的募集、管理方面顶风违纪、违法行为，对贪污私分、虚报冒领、截留克扣、挤占挪用救灾款物等行为，迅速查办，从重处理；对失职渎职、疏于管理、迟滞拨付救灾款物造成严重后果或严重毁损浪费救灾物资的，严肃追究有关领导和直接责任人的责任。涉嫌犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。

四是开展专项检查活动。市纪委监察局派检查组从7月13日起，采取听汇报、查资料、看账本、随机走访的方式，对全市救灾物资管理和使用情况开展一次专项检查。

五是加强组织领导。市纪委监察局成立救灾资金物资监督检查领导小组，由市纪委副书记、监察局局长任组长，相关职能室负责人为成员。各受灾乡（镇、街道）也成立了相应机构，并按照“谁主管、谁负责”的原则，督促职能部门各司其职，各负其责，共同做好监督检查工作。

六是畅通监督渠道。积极发挥村民议事小组、村纪检委员、党员代表、群众代表的作用，主动听取他们的意见，自觉接受群众的监督。市纪委还设立并公布了专项举报电话和电子邮箱，方便群众举报。

第五篇：论强化农业政策性银行服务“三农”的思考三稿

内蒙古财经大学双学士学位论文

论强化农业政策性银行服务“三农”的思考

作 者 谢东艳 系 别 公共管理学院 专 业 金融学 年 级 2010级金融八班 学 号 102122124 指导教师 辛桂华 导师职称 副教授

摘要

农业、农村和农民问题，是国家的根本问题，关系社会稳定，关系改革开放和现代化建设的大局。解决了“三农”问题，就是解决了国家问题。走有中国特色的解决“三农”问题之路，认清“三农”问题的本质，迫切需要国家政策和金融机构的扶持。农业政策性银行作为政府实施宏观调控，农业支持与保护政策，弥补市场经济失灵的重要手段，在支持和服务农业农村经济发展中担负着义不容辞的重要职责。目前，我国农业政策性银行发展还不成熟，今后一段时间必须以创新的观念和方法构建适合我国国情的农业政策性金融体系。

关键字：农业政策性银行 农业 三农

Abstract

The agriculture,the countryside and the farmer question, are the national basic question, the relations social stability, the relations reform and open policy and the modernization general situation.Has solved “three agriculture” the question, has solved the national issue.Walks has the Chinese characteristic solution “three agriculture” road of the question, clearly recognizes “three agriculture” the question essence, urgent need national policy and financial organ supportThe agricultural policy-type bank implements the macroeconomic regulation and control as the government, the agricultural support and the protection policy, makes up the market economy malfunction the important method, is shouldering the bounden important responsibility in the support and in the service agriculture rural economy development..At present, Our country Agriculture Policy-type Bank development is not mature, next period of time will have to innovate the idea and the method construction will suit our country national condition the agricultural policy-type finance system.Keywords: Agriculture policy bank Agriculture Three agriculture

目录

一、我国农业政策性银行概述................................................1

（一）农业政策性银行涵义..............................................1

（二）农业政策性银行的职能............................................1

二、农业政策性银行服务“三农”的必要性....................................1

（一）农业在国民经济中具有战略性和基础性地位..........................1

（二）我国城乡发展不平衡，收入差距较大................................2

（三）金融业自身改革与发展的需要......................................2

（四）弥补商业性融资不足..............................................2

三、我国农业政策性银行服务“三农”的现状及存在的问题分析..................2(一)农业政策性银行支持“三农”发展的现状..............................2

（二）农业政策性银行服务“三农”存在的问题............................3

四、强化我国农业政策性银行服务“三农”的对策建议..........................4

（一）拓宽各种可能的融资渠道..........................................4

（二）调整信贷方向，拓展农发行的业务范围..............................5

（三）加强农发行信贷风险的管理，健全运营机制..........................5

（四）建立健全相关法律体系............................................6

五、结束语................................................................6 参考文献..................................................................6 后记......................................................................7

论强化农业政策性银行服务“三农”的思考

一、我国农业政策性银行概述

（一）农业政策性银行涵义

农业政策性银行，是以政府发起、组织为前提的，以国家信用为基础，以配合和执行政府农业和农村产业政策、区域发展政策为主要目的，不以盈利为主要目标的，在农业及其相关领域从事资金融通，支持和保护农业生产，促进农业、农村经济发展和农民

1收入增加的一种特殊的金融行为。农业政策性银行所从事的业务不仅局限于农业、林业、牧业、副业、渔业，还包括农村其他的产业，服务的对象主要是“三农”问题的主体，即农民、农村和农业。

（二）农业政策性银行的职能

农业政策性银行的作用主要是给农业生产以直接扶持、支持农产品的价格。对农业生产的直接扶持主要是通过发放大量的没有利息或利息较少的贷款，从而使农业生产有良好的条件，使农业生产成本降到最低，降低和分散农业生产的风险，使农产品在市场上有竞争优势，处于有利地位；对农产品价格的支持是农业政策性银行通过发放大量的没有利息或利息较少的钱给农户，从而有利于收购和储备农产品，使农产品在市场上不会缺货，价格不会有太大的变化，使农民可以接受生产农产品。其在扶持农业发展的实践过程中主要有扶持、诱导、补充三种职能。

二、农业政策性银行服务“三农”的必要性

农业生产没有良好的环境做后盾，对资金具有强烈的需求；融资者的利息负担能力低，管理困难，有不少贷款只能依靠农户的诚信状况。因此其他银行对农业生产的投入愿望较低。另外，农业自身积累比较少，其数量远远难以满足自身发展的需要，因此仅仅依靠财政资金和商业性金融中介机构的融资是不能满足需求的。由于农业生产各种不利的条件，农业的发展急切需要一定的资金对其进行支持，以改善其发展环境，而这就需要专门的农业政策性银行为其提供帮助，使农业实现稳定良好的发展，使农民富裕。

（一）农业在国民经济中具有战略性和基础性地位

农业是工业、服务业等产业发展的前提。我国正处于经济社会转型的重要时期，农 1贾康，中国政策性金融向何处去，中国经济出版社

业和农村经济面临着严重的考验，同时我国农业的生产方式也正在发生着历史性变革。为使我国农业在国际上有竞争优势，扩大国际影响，实现农业与农村经济的稳定发展，国家经济发展和金融体制改革的重要任务必须以建立健全和发展农业政策性银行为中心。

（二）我国城乡发展不平衡，收入差距较大

我国拥有九百六十万平方公里的土地，人口非常多，地区间经济发展水平和速度各不相同，在市场经济发展还处于初级阶段的情况下，国家给农业帮助的金钱还较少，需要加强政府对市场经济发展的引导作用。政府通过采取各种政治、经济手段，有效解决单靠市场自己无法解决的问题，使农业政策性银行更加健全，使其对农业经济的发展进行有效管理，从而更好地发挥其支农作用。

（三）金融业自身改革与发展的需要

在解决农民、农业以及农村问题的同时，农业政策性银行也需要不断地改革和发展，不断地创新和进步。农业政策性银行要渐渐地加大其在农村地区的范围，增加对农村地区的服务。在服务农业生产的同时，其自身也可以得到发展。

（四）弥补商业性融资不足

农业政策性银行在帮助农业发展的过程中发挥着重要作用。它一方面贯彻和配合国家的农业产业政策，为农业的发展提供一定的资金支持，通过政策性融资活动扶持农业发展；另一方面弥补由于市场失灵造成的农业生产的商业性资金投入不充裕，以帮助农业和农村经济的又好又快又稳定的发展。

三、我国农业政策性银行服务“三农”的现状及存在的问题分析

(一)农业政策性银行支持“三农”发展的现状

中国农业发展银行是农业政策性银行的重要组成部分，在国家支农的过程中发挥着重要作用，帮助国家有效地实施宏观调控。在帮助农业生产发展中有非常重要的责任。中国农业发展银行对三农的支持贷款可以简单地分为政策性贷款、准政策性贷款和商业性贷款三类。

1.政策性贷款主要用于粮棉油的收购业务

中国农业发展银行发放的农业政策性贷款大部分都用于粮棉油的收购，其对于流通领域给予了很大的资金支持，从而使农业政策性银行支农的作用得不到很好的发挥。而粮棉油收购贷款的实际使用者是粮棉油流通企业，农民只能间接的通过向流通企业出售粮棉油产品而获得一小部分钱。农业政策性贷款实际上只是增加了农副产品的卖的数量，而对于其生产没有很大的帮助；对于农民来说，生产农产品所需要的钱还是没有增加，也没有直接与农业发展银行发生任何经济关系。2.农业综合开发以及对农村基础设施建设贷款投入的情况

2007 年，经我国银监会批准，中国人民银行开始向农村基础设施建设投入贷款、增加对农业综合开发和农村流通领域建设的贷款。对于农村流通领域和基础设施建设投入贷款的比例在不断增加，截至2011 年3 月，农发行累计向349 家企业发放农村流通体系建设贷款197.67 亿元。截止至2009 年末，支持新建和改造农村公路13.37 万公里，建设和改造输变电线路2.26 万多公里，复垦土地面积177 万亩。截至2010 年末，农发行涉农水利建设贷款余额达1037.41 亿元。2 3.商业性贷款帮助农业发展的现实情况

中国农业发展银行为支持农业生产的发展，所进行的商业性贷款主要有产业化龙头企业贷款、农业小企业贷款、农业科技贷款和农业生产资料贷款。3但从当前的现实情况来看，商业性贷款的规模比起政策性贷款的要小很多，而这也是农业发展银行利润很少的原因之一。在农业发展银行发放的商业性贷款中，产业化龙头企业贷款所占的比例较大，而进行的其他商业性贷款的比例较小。

（二）农业政策性银行服务“三农”存在的问题

从目前的实际来看，农村只有很少的金融资源、其生存的条件也不是很好、常常发生亏损，因此工商银行、中国银行、建设银行三家国有商业银行已经从以农业为主的农村地区退出，还留在农村的银行也只是简单的办理存款业务，而使得农村的许多闲置钱财都流向外面，对于“三农”投入很少。而具有政策性金融职能的农业发展银行，其在支持农业发展的各个方面都表现的不是很令人满意，政策性银行的功能没有很好的行使。农业政策性银行的发展存在一些问题，主要体现在： 1.总体“贫血”，农业政策性银行资金来源渠道的单一性

对农业生产发展投入的资金比较少是一个严重的问题。农发行的资金来源一般为:政府的财政资金，包括财政借款、财政贴息、税收减免等、向中央银行借款、发行债券、4在所包括的业务范围内的企事业单位存款和财政性存款等。农业发展银行自1994年成立以来,除了财政拨付的资金以外,其信贷资金的来源除了向中央银行借款,主要是通过人民银行下达指令性派购计划,从而使商业性金融机构购买其发行的金融债券筹集。可是农业发展银行发行的金融债券到现在为止还没有全部实现在市场上发行，购买者单一，经过商业金融机构过滤的资金,筹资需要很多的金钱。从当前的情况来看,国家财政对于农业发展银行的贷款风险补偿机制还没有完全建立好。政府财政对农业发展银行的支持不够多,除了对粮棉油的收购贷款业务给予一定的补贴外,许多免税、补贴的政策并没有真正实行。

2.金融需求只能满足很小一部分

（1）从目前情况来看，农村经济对金融服务已有各种各样的要求，但金融服务还不能满足农村的需要。由于金融机构还存在各种各样的问题，长时间以来,农业发展银行能提供的金融产品非常少,基本上只有传统的存贷汇业务,其他金融服务非常少。存款也仅仅是传统的定期和活期存款,贷款也只是对于种殖业和养殖业, 除了能够基本满足农业简单再生产贷款需要外，农民的消费性借贷也只能是依靠农民之间相互的借还。提供的有关农村生产的服务还比较的少，不够其需要。

（2）农发行业务范围很小,实力不足。1998年以来,农业发展银行有关农业的许多贷款业务都划分给了农业银行,而它只是简单的负责农副产品收购后资金的供应和管理。由于农业发展银行只有一小部分业务，其支农作用得不到很好的发挥,对农产品的 23 杨童舒，农业政策性银行服务三农问题探析，沈阳师范大学学报，2011年6期 杨童舒，农业政策性银行服务三农问题探析，沈阳师范大学学报，2011年6期 4 张眉，中国农业发展银行支农策略研究，内蒙古大学，2011年

支持只是停留在了表面的流通方面，而对于农产品的更深层次的加工不能提供很多的资金以帮助其发展。2004年后虽然农业发展银行的贷款业务范围与以前相比已经很大了,但是其支农作用仍有一定的阻碍,在许多方面还是无法发挥其功能。而且农业发展银行本来建行的时间就较短,长期以来从事的业务又很少,本身实力不强,因此在支农方面其功能发挥的不是很好。

3.信贷管理体系还不是很健全，需要进一步完善

商业性贷款业务开始的时间比较晚,它的许多特点和规律都与政策性的不同,应该针对其具体的特点和规律而制定不同的管理方法,建立起符合实际需要的管理体系。同时,商业性贷款的管理手段也比较落后,风险的预防手段也明显落后于国内外的同行业,而且商业性贷款管理的科技水平也需要进一步的提高。在责任的具体落实上,各级管理行和基层承担的相应风险不明确,最终形成权责不清的状况。4.缺少相关的法律保障体系

虽然当前我国对银行的法律保护措施不断加强，但政策性银行的立法工作做的不是很到位。农业发展银行自1994年成立以来，法律保护还是仅仅只注重表面形式，缺乏真正意义上的法律立法措施和保障。对于农业发展银行来说,并没有规定明确的开展业务活动的边界,除了简单的办理粮棉政策性业务外,其他的业务活动还正处于摸索的阶段,严重的影响了农业发展银行的发展和履行职能。农业发展银行存在的这些问题使得其很难满足“三农”问题的资金需要。

四、强化我国农业政策性银行服务“三农”的对策建议

目前，要想解决我国的农民农业和农村问题，其关键在于又快又好的发展农村经济和使农民富裕，另外，新农村建设的许多方面都离不开金钱的支持，而这些只靠财政资金是远远不够的，客观上需要金融资金的投入和帮助。

在我国广大的农村领域，不仅商业性银行很薄弱，政策性银行也很薄弱。这种“双薄弱”的制度安排存在严重缺陷，仅仅依靠扩大业务范围、转变体制机制是不可以解决的，必须以创新的观念和科学的方法发展属于自己的农业政策性银行。我国农业政策性银行的改革不能只关注表面形式、增加业务，更要注重农村经济的实际情况，使农村政策性银行整体功能得到最大发挥。

（一）拓宽各种可能的融资渠道

1.增加农业政策性银行的资金。在财力成为制约新农村建设“瓶颈”的情况下,国家和地方各级财政的能力有限,因此需要通过大规模的政策性金融贷款来解决农业发展缺少资金的问题。中央政府应出台相关的政策,及时增加和补充农业政策性银行的资金,以增强其支农后劲，确保农业的发展有充裕的资金支持。

2.吸纳国外的先进经验,开展吸收储蓄存款的业务。农发行可以在一些地区开展储蓄存款业务,但要将吸收的资金用于农业贷款，同时加强监管,确保将吸收的存款用在“刀刃上”，避免农发行出现流动性问题。同时农发行的储蓄业务也有利于其建立现代化的银行制度。

3.设立国家农业发展基金,并且由农业政策性银行进行专项管理和使用。其来源主要有四:即从国有土地出让金中提取一定比例、从经营性企业包括国有企业和乡镇企业的销售收入中提取一定比例、从经营性基本建设项目的收益中提取一定比例、改革农产

品购销体制,将以往用于消费和流通领域里的财政补贴作为农业发展基金的一项主要来源。

4.可以利用政府担保从国外借款。主要包括国际金融机构,如国际货币基金组织、世界银行及其附属机构一国际农业开发委员会、国际农业组织等；亚洲开发银行及外国政府和金融机构的各种低息、优惠、援助性质的开发性贷款和国际商业贷款。此外,也可以利用政府担保在外国发行债券,以筹集长期资金。

（二）调整信贷方向，拓展农发行的业务范围

1.针对农业类企业的风险资金支持。此类业务农业发展银行可以自己进行,也可以在自己的担保下让别的机构帮助开展。这类风险资金是为了满足小额信贷所无法满足的农村生产领域的资金需要。这在国外是有先例的,如玻利维亚的“农村发展计划”和“公司投资计划”，因为农村地区较高的运作成本和风险妨碍了这些资金向农村的投入。

2.支持开展农业保险或者再保险。当前我国农业保险的不景气是因为缺乏各种相关的政策支持,所以各保险公司不愿意开展此类业务,而且我国现行的《保险法》对农业险也未涉及,并且也没有制订其他与农业险有关的政策。政府可以组建专门的政策性农业保险机构也可以委托其他银行开展这项业务。

3.开展各种各样的业务。农业发展银行可以利用自己接近农业企业的优势,开展投资银行业务,收购有潜力的农业企业或者为这些企业潜在的并购者提供一些咨询的建议,或者是自己寻找一些好的企业,然后由自己或者其他机构把这些企业收购。农发行这样做的目的不是单单为了挣钱而是为了使农业和农村的经济得到更好的发展。

4.农业贷款担保、再担保和票据贴现业务等中间业务。这些业务的开展将有利于需要金钱的农户顺利地从其他金融机构借到所需要的金钱。而农发行不但可以从中挣到因帮助农户和金融机构的钱,同时也可以吸引更多的人将钱投到农村,增加了农业生产经济发展的资金。因为如果商业银行能从这些农户中挣到钱,有利可图，它就会自己继续进行此项活动,主动与农业发展银行建立业务联系。经过一段时间,我国农业政策性银行和商业性银行就可以建立良性的互动。

（三）加强农发行信贷风险的管理，健全运营机制

1.完善一级法人治理结构。依据农业政策性银行经营管理职能的实际需要和自身的实际情况,不断调整内部结构,进行优化配置，逐步完善业务体系,使业务系统管理更加有组织和规范；逐步完善农业发展银行的垂直管理体系,明确清晰的规定各个分行在垂直管理体制中的职责分工；对于各级行要给予符合自身情况的相应的权力。

2.完善内部经营机制。逐步研究与改进与农业政策性银行经营发展模式相协调的、符合我国国情的绩效管理目标考核体系；做好农业政策性银行的内部监督工作；完善有关信贷资产的保全措施,建立符合实际情况且能够实行的预防风险的机制。

3.根据“区别对待、分类指导”的原则,针对特殊的贷款实行特殊的信贷政策。对于收购资金的贷款将继续按照现行的政策执行。伴随着政策向农业生产领域的倾斜，农业政策性银行应积极吸收世界银行、亚洲开发银行等其他银行的先进经验,建立适合自己实际情况的项目贷款管理措施并严格执行,将信贷风险的可能性降到最小。

（四）建立健全相关法律体系

从我国的实际国情出发，制定符合自身特点的监管和考核评价办法以及规定，使农业发展银行的各种经营行为更加规范，依法对其进行监督和管理。尽早制定有关农业政策性银行的法律和条例，使农业发展银行的经营和活动更加合法。制定清晰的法律法规可以防止不良分子钻空，防止因政府的补贴而使得人们因贪小便宜而道德上出现问题，使农业发展银行保持稳健，持久运行。

五、结束语

农业发展离不开资金的投入，如今农业经济发展的瓶颈也是资金投入的不足和无效。农业政策性银行的信贷供给具有其独特的优势，因此，加大政策性资金投入的力度，无疑会对农业经济的发展起到很大的促进作用。为了能使农业政策性银行更好的担负起在全面建设社会主义和谐社会的大环境下建设社会主义新农村的责任，担负起保护、支持和解决“三农”问题的责任，应该对农业政策性银行进行深层次改革以实现其自身可持续发展。

参考文献：

1.贾康，中国政策性金融向何处去，中国经济出版社

2.杨童舒，农业政策性银行服务三农问题探析，沈阳师范大学学报，2011年6期 3.张眉，中国农业发展银行支农策略研究，内蒙古大学，2011年

4.陈荣，农业政策性银行支持农业经济发展的研究，南京农业大学,2007年

后记

感谢我的导师辛桂华老师，本论文的撰写工作都是在我的导师辛老师的直接关怀和悉心指导下完成的。辛老师对我论文思路的完善和结构的调整等方面提出了许多宝贵的意见和建议，为我顺利完成论文的写作提供了极大的帮助。辛老师还在我论文资料的搜集方面提供了非常大的帮助。她严谨的学风、渊博的知识和执着的敬业精神对我产生了深刻的影响，并让我受益终身。借此机会，真诚的感谢辛老师对我的帮助和教诲。