建设单位加强对施工承包商建设资金监管的理论与实践

第一篇：建设单位加强对施工承包商建设资金监管的理论与实践

建设单位加强对施工承包商建设资金监

管的理论与实践

［摘 要］本文从理论和实践角度充分论述交通项目建设过程中，建设单位加强对施工承包商建设资金监管的必要性和可行性。

［关键词］交通建设 建设单位 施工承包商建设资金监管

根据交通部交财发（2000）195号《交通基本建设资金监督管理办法》的权威解释，交通基本建设资金是指纳入国家和地方基本建设投资计划，用于交通基本建设项目的资金。广义的交通基本建设资金监管是指各级交通主管部门和建设单位依据国家法律法规和有关制度，通过建立健全内部控制制度，规范资金使用行为，对交通建设资金的使用实施的监督和管理。

本文所谓的“建设单位加强对施工承包商建设资金监管”（以下简称“建设资金监管”）是指在项目建设期间，建设单位依据与施工承包商签订的施工合同及其附件中有关条款的规定，对施工承包商在承包项目建设过程中所取得的资金，指定银行开户，专户储存，并通过建设单位、施工承包商和银行三方协议，对施工承包商所取得的建设资金使用情况进行监督和管理，以确保建设资金专款专用，推进建设项目顺利实施的措施。

一、实行建设资金监管的必要性和可行性

（一）实行建设资金监管是优质、安全、高效地完成交通基建项目的现实需要

交通基础设施建设具有投资规模大、建设周期长、技术复杂等特点，如何按期优质地完成项目建设任务，有效控制质量、工期、投资三大要素，并做好建设期的安全工作，是一项贯穿项目建设始终的复杂的系统工程。在这项工作中，资金管理是关键要素之一，做好资金管理工作的核心是及时、有效地筹措和调度资金，确保工程建设资金的供应，降低筹资成本；同时，加强资金管理，保证资金按国家有关规定和合同条款及时、准确地支付和专款专用。

资金管理工作可以分为两个方面，其一是项目法人单位（包括建设单位）的资金管理，其二是施工承包商的建设资金管理。在目前的项目管理工作中，往往只重视项目法人单位和建设单位自身的资金管理，而对施工承包商建设资金使用过程中的管理工作则有所忽视。少数施工承包商从本位主义的角度出发，外借、挪用、转移建设单位支付的工程建设资金，或用于购置本单位生产管理用车辆设备、建造办公生活用房，或用于弥补少数由于资金到位不及时而拖欠工程款的项目的施工用资金缺口，其结果是支付及时的项目的建设资金被挪用到非本项目的开支上去，导致工程建设形成新的资金缺口，进而影响工程质量、进度和施工安全，因此，为了确保交通基建项目的建设资金完全用于本项目建设，保证交通建设项目的顺利实施，交通建设项目法人单位和建设单位在做好自身建设资金管理的同时，有必要对支付给施工承包商的建设资金加强监管。

（二）实行建设资金监管是有关法规和制度的政策要求

根据交通部交财发（2000）195号《交通基本建设资金监督管理办法》第五条的规定：交通基本建设资金监督管理的基本原则是：

1.专款专用的原则。交通基本建设资金必须用于经批准的交通基本建设项目。交通基本建设资金按规定实行专户存储，专款专用，任何单位或个人不得截留、挤占和挪用。

2.全过程监督控制原则。交通主管部门和建设单位对交通基本建设资金的筹集和使用进行全过程的监督检查，建立健全资金使用的内部控制制度，确保交通基本建设资金的安全、合理和有效使用。

3.分级负责、分级监督管理的原则。按照交通基本建设资金来源渠道，采取“一级管一级”的监督管理方式，实行分级负责，分级监督管理。

上述原则首先要求各级交通主管部门和建设单位严格执行建设计划和项目概算，不得挪用建设资金，不得将交通建设资金用于计划外工程和项目，不得擅自改变项目建设内容，扩大建设规模，提高建设标准；同时，要求各级交通主管部门和建设单位结合各自实际，制定相应制度，采取必要措施，确保交通建设资金的专款专用。建设单位支付给施工承包商的工程款是交通建设资金的重要组成部分，因此，加强对施工承包商建设资金使用过程的监管是保证建设资金专款专用的必要措施。

（三）实行建设资金监管符合交通建设项目特有的商品属性

交通建设项目的实施过程是通过建设单位与施工承包商签订施工合同的形式予以明确的，在施工合同中，双方明确了工程内容、质量标准、建设工期和工程价款等要素，实质上，是施工承包商通过提供自有的技术、劳务和设备，按建设单位的要求，为对方完成施工标的的过程，从经济学的角度看，施工标的也是一种商品，但这种商品与普通的商品相比，有其特殊的商品属性。

普通的商品交易都为现货交易，一方提供商品或劳务，另一方支付价款，交易的过程是短暂的，而交通建设施工项目这一特殊的商品则不然，除了其技术含量比较高外，最大的特殊点在于建造过程持续时间相当长，也就是商品交易过程比较复杂，其间，由于环境、政策、和市场等因素可能发生变化，对于交易双方而言，这个过程都存在一定的风险。从施工承包商方面来看，如果在施工过程中由于各种原因导致项目停工，将遭受很大损失；对于建设单位而言，如果施工质量不能满足要求，工期得不到保证，其损失同样是无法弥补的。

虽然建设单位在招标之初，通常会对投标企业的资质审查严格把关，但众所周知，由于参与公路等交通基建项目的施工企业，多数是国有或国有控股企业，我国的国有企业尽管经过了十多年的改革，但目前仍在一定程度上存在机制不灵活、管理粗放、流动资金不足、设备落后等通病，建筑施工企业也不例外，仅依靠招标时的资质审查显然不能规避上述风险。

同时，在签订施工合同后，施工承包商依据合同规定给建设单位办理了履约保函、预付款保函以及银行信贷证明，但履约保函只是由银行出具的对施工承包商履行合同的保证，并不能对质量和工期起到完全的担保作用。因为履约保函的金额一般仅为合同总价的5%，远不足以补偿由于质量和工期的问题给建设单位造成的损失，至于社会效益方面损失更是无法估量的。预付款保函是对建设单位支付给施工承包商的预付款债权的担保，银行信贷证明是银行给予施工承包商贷款额度的证明，与工程质量和工期没有直接关系，可见，仅靠施工承包商出具的履约保函和预付款保函等是不能保证质量和工期的。

因此，在目前我国的建设市场环境下，要保证质量和工期，除了施工承包商投入必要的设备、资金和技术力量外，加强对施工企业的管理（包括采取资金监管等措施）是必不可少的，这也是建设项目特有的商品属性所决定的。

（四）实行建设资金监管的可行性

对施工承包商实行建设资金监管在项目管理中尚不多见，是一个新生事物，实践表明，在其实施过程中，由于有关的政策法规和外部环境在不断变化，不可避免地会遇到一些矛盾和困难。同时，由于对施工承包商项目部实行建设资金监管涉及施工承包商总公司的资金调度和管理方面的权限，也会引起部分施工承包商总公司方面对建设资金监管制度的不同意见，因此，要顺利实行建设资金监管，首先要解决其合法性问题。

建设单位在项目招标时，即应将实行建设资金监管的条款和有关协议文本纳入招标文件。工程施工承包合同和其他经济合同一样，是通过“要约”与“承诺”的过程签订的，施工单位对一个项目进行投标，就视同为对该项目招标文件中所列条件的响应，其投标价格也应考虑了由于实行资金监管对其施工成本产生的影响，招标文件是施工承包合同的有效组成部分，因此，以合同的形式明确实行建设资金监管的范围、方式、内容和各自的权责，可以解决其合法性问题。

其次，在实行建设资金监管过程中，签约各方是平等的法律主体，权利和义务是对等的，建设单位在对施工承包商建设资金进行监管的过程中，首先有义务按照合同条款规定的时间和方式，及时向施工承包商支付预付款、工程进度款和保留金等，同时，按照合同规定，为施工承包商做好服务工作，切实履行合同中规定的义务，这是顺利实施建设资金监管的前提。

再次，建设资金监管协议的条款制订应尽可能详尽、完整、全面，具有可操作性。在实施过程中，对施工承包商资金使用的情况是进行合规性审查而非审批，只有在发现施工承包商转移、挪用工程建设资金时，才能予以拒付。从这个层面上看，资金监管活动就如同建设单位要求施工承包商在项目实施过程中必须配备相应的设备和足够的技术、重要管理人员并不得随意离场一样，是加强项目管理，保证工程质量与进度的措施之一，总体的思路是建设资金监管不能干预施工承包商的正常生产经营活动。

从上述理论表明，建设单位加强对施工承包商建设资金的监管是必要和可行的。

二、实行建设资金监管的范围和方式

在项目建设期间，施工承包商在项目所在地成立的项目经理部主要有以下几项资金来源：1.施工承包商按合同规定自备的流动资金；2.建设单位支付给施工承包商的动员预付款和材料预付款；3.工程进度款；

4.保留金；5.其他收入。

同时，施工承包商的开支主要包括以下几个方面：1.人员费用及日常管理性开支；2.设备和材料采购、租赁费；3.支付给分包单位的工程款；4.上级单位收取的管理费、利润和代收代缴的各项费用；5.各种税费；6.其他支出。

为了有效控制、监督和管理施工承包商的各项资金活动，在资金监管过程中，以上各项收支除保留金、人员费用及日常管理性开支和各种税费外都应纳入监管的范围。其中，收入部分重点是确保资金划入专户；支出部分则应将设备、材料采购租赁费、支付给分包单位的工程款、上级单位收取的管理费和利润以及代收代缴的各项费用作为监管的重点。

关于建设资金监管的方式问题，我们认为，建设单位支付给施工承包商的资金，由于在使用权上已经发生转移，不宜由业主直接审查这部分资金的使用，而建设单位对资金主要关心的是其能否按合同约定在本工程项目中合理地使用，也就是建设单位需要监督资金使用的过程，这与直接管理是有区别的，建设单位在这里行使的是监督权。而银行在协助做好资金管理方面有某些天然的优势，在银行结算层面对资金流动封闭监控具有可行性。通过银行协控和业主内部管理相结合的双系统控制手段，充分发挥银行对资金流动信息的掌握优势，建立资金流动信息的收集、反馈、沟通的信息交流平台，通过这个平台监控资金使用，纠正资金使用的偏差，将资金管理“专款专用”的大原则贯彻到每一笔资金的使用中，必然能保证整个项目

资金规范使用。而银行在整个建设资金监管过程中，如同工程监理单位一样，作为独立的第三方，也可以公正的态度协助建设单位做好监管工作，从某些方面看，受托银行就是工程建设过程中的资金监理。

三、建设资金监管的程序和基本内容

委托银行进行建设资金的监管，其核心内容可归纳“指定开户、专户储存、专款专用、银行监督”四个方面，具体为：

（一）建设单位在项目招标前，将“指定开户、专户储存、专款专用、银行监督”的要求列入招标文件，作为合同文件的一个部分在签订合同后予以执行。

（二）由建设单位对施工所在地的银行进行考察，通过对各银行信誉、人员素质、服务质量等多方面要素进行比选，确定项目施工承包商的开户银行。

（三）在确定中标单位后，即由建设单位召集施工承包商和银行，共同协商并签定“建设资金管理协议书”，明确建设资金监管的内容、方式和各方的权责。

（四）“建设资金管理协议书”的主要条款：

1.签约各方：甲方为建设单位、乙方为施工承包商、丙方为经办银行。

2.建设资金监管的主要内容：

（1）乙方为完成项目施工成立的项目经理部在丙方开设基本结算户，并保证不在当地其他银行另行开户。

（2）甲方保证按照施工承包合同规定的条件和时间，及时将动员预付款、材料预付款和工程进度款（保留金除外）按期、按计量汇入乙方在丙方开设的账户，以保证建设资金专户储存。

（3）乙方必须将甲方所拨资金及自备流动资金专项用于本项目建设，保证不外借、挪用、转移资金；不通过权益转让、抵押、质押、担保等任何其他方式使用基本结算户的资金，以确保专款专用。

（4）丙方成立由相关人员组成的项目工作小组，明确业务流程，提高工作效率，杜绝“压票”现象，为乙方提供便捷有效的银行业务服务。

（5）丙方受甲方委托对乙方在丙方开设的基本结算户资金收支情况进行监督，具体项目为。

A.乙方在办理总额超过“建设资金管理协议书”中约定的金额以上的材料和设备等采购、租赁结算业务时，应附有关合同、协议、材料验收证明和发票复印件。丙方根据乙方提供的上述材料，核查其所购材料、设备是否用于本项目建设，对本工程以外的购货款项，有权拒绝办理；对于乙方购买应急材料和设备时可先办理支付，但事后必须要求乙方补备有关资料，以确保采购或租赁的材料、设备用于本项目建设。

B.乙方向分包单位支付工程款时，应附分包合同及经监理工程师确认的支付文件复印件。丙方根据乙方提供的上述材料，核查其支付款项是否真实，对分包单位以外的支付或超过监理确认金额的支付有权拒绝办理。

C.乙方向上级单位缴纳管理费、各项基金、利润、机械设备及周转材料租赁费等款项时，应附上级单位出具的转账通知等有关资料复印件。丙方根据乙方提供的上述材料，会同指挥部核查其管理费、各项基

金、利润、机械设备及周转材料租赁费等款项的支付是否符合施工承包商投标文件确定的管理费率、基金提取率及工程进度，对超过提取标准或超工程进度的有关费用支付，有权拒绝办理。

（6）甲方在发现乙方将本项目资金外借、挪用、转移时，有权中止工程支付，直至乙方改正为止。

（7）甲方可不定期抽查丙方对乙方的资金收支监督情况，如丙方不能履行其责任，甲方有权中止本协议。

（8）在乙、丙双方由于资金使用等有关问题发生争议时，甲方应负责协调、解决。

（9）丙方定期将建设资金监管执行情况、乙方前一周期的大额收支情况及报备资料整理后送甲方。

3.甲、乙、丙三方都应履行保密责任，不得将其他两方的业务情况透露给三方以外的其他单位或个人。

四、建设资金监管过程中的注意点

（一）根据国家有关法律规定，企业有自主经营权，银行有为客户保密的义务，为了妥善解决法律方面的问题，建设单位将“指定开户、专户储存、专款专用、银行监督”的要求作为专用条款列入招标文件，投标人对标的进行投标即视为响应了招标文件的所有条款；在签订施工承包合同的同时，三方签署“建设资金管理协议书”，作为施工承包合同的一个附件，在合同签订后予以执行，避免了在执行过程中可能引起的法律纠纷。

（二）慎重选择受托银行是成功实施建设资金监管的重要保障。从整个监管过程看，银行起着非常重要的作用，能否有效监管建设资金，在很大程度上取决于银行的信誉、服务水平、经办人员的工作责任心和对工程项目的熟悉程度，因此，对银行的正确选择是实施监管的关键环节之一。

（三）有效协调三方关系是保证资金监管顺利实施的重要手段。资金监管工作是在建设资金的收付结算环节实现对资金的管理的，客观上增加了施工承包商和银行的工作量，同时，监管过程中还会遇到一些在制订监管协议时未能考虑到的问题，因此，努力协调三方关系在监管过程中显得尤为重要。建设单位应通过定期召开资金监管协调会议、不定期走访施工承包商和监管银行、根据政策及形势变化对监管条款作适当调整等方法，及时解决监管过程中出现的问题和矛盾。在执行监管协议过程中，建设单位应首先严格履行自身的义务，及时足额支付各项工程款，在督促施工承包商切实履行监管协议的同时，适时对银行的监管情况进行检查，以便及时发现并纠正问题，保证监管工作的顺利实施。

（四）在执行过程中应明确目的，抓大放小。实行建设资金监管的最终目的是为了加强资金管理，确保专款专用和资金供应，促进工程按期优质完成，基于以上目的，没有必要对施工承包商所有的收支项目都进行监管。因此，在实行监管过程中，建设单位应贯彻抓大放小的原则，主要监管施工承包商的材料、设备采购租赁费、分包支付及向上级缴纳管理费及代收代缴的各项费用等相关项目，以防止少数施工承包商外借、挪用、转移建设资金。其他方面不宜管得过多过死，以免干扰施工承包商的正常经营活动，进而影响工期。

（五）资金监管工作应得到监理单位的支持和配合。在材料和设备采购过程中，除了由银行根据资金监管协议审查购货合同外，还应与监理等相关单位建立了有效的信息交流机制，取得了监理单位的支持和配合，确认所采购的材料和设备是否全部用于本工程；对分包单位的支付是否确实，也应得到监理的确认。

（六）在建设资金监管过程中应注意原则性与灵活性的有机结合。对施工承包商的建设资金监管采用“建设资金管理协议书”的形式，为实行监管提供了法律依据，因此在执行过程中，应始终按协议办事，坚持维

护协议的严肃性。同时，工程建设周期越长、规模越大，在建设过程中发生变更和突发事件的概率就越大，在此类事件发生时，为了保证工程质量和工期，施工承包商可能会根据建设单位或监理的要求，临时采购部分材料或设备，由此可能发生计划外的大额开支，在这种情况下，建设单位和银行应体现出必要的灵活性，本着实事求是的原则，服从、服务于工程建设的大局，为施工承包商的资金使用开绿灯，同时，应督促其尽快完善相关手续，保证建设资金监管工作的正常进行。

五、润扬大桥建设过程中实行建设资金监管的实际效果

在润扬大桥长达四年半的建设过程中实行建设资金监管，指挥部始终坚持实事求是、与时俱进的原则，一方面根据形势不断调整和完善资金监管协议，另一方面有效协调三方关系，认真执行资金监管条款，自开工以来，所有标段均实行了建设资金监管并取得了良好的效果。

（一）切实保证了建设资金的专款专用。通过日常的检查审核制度，规范承包人资金的使用，杜绝了工程资金使用过程中容易发生的外借、挪用、转移等违规行为，保证了建设资金供应链的稳定运行。

（二）提升了工程质量，推进了工程进度。资金是工程的血液，通过实行建设资金监管制度，使润扬大桥建设得到了充足的资金保障，在工程材料、设备和人力组织等方面都能适时加强力度；由于资金充足，付现能力强，更易组织到优质的材料设备，对提高工程内在品质起到了支撑作用，同时，也能争取到材料设备供应价格方面的优惠。

（三）促进了工程管理水平的提高。资金监管制度营造了协作共赢的管理局面，建设单位、施工承包商、银行三方既相互监督又相互协作，通过对财务资源的有效整合，使银行寓监管于服务之中，建设单位寓监督于协调之中，施工承包商在接受监管中赢得了充足的资金保障，三方协作联动，推动了工程各项管理工作的顺利开展和管理水平的不断提高。

（四）推进了润扬大桥的廉政建设。工程建设中易出现腐败行为，其中一个重要原因是对建设资金使用管理不到位，建设资金监管制度实行事前监督、事后披露的措施，使用什么钱、用于何处事前都有监控措施，事后通过监管报表等资料予以信息公开，降低了腐败行为发生的可能性。

对施工承包商的建设资金收支活动进行监管，加强对建设资金使用过程的管理，有效提高了整个项目的资金管理水平，确保了建设资金的专款专用，进而保证了项目的顺利实施。同时，对施工承包商而言，通过建设资金监管也促使其进一步提高资金运作、调度的能力；建设资金的专款专用促进了项目的按期完成，也有利于施工承包商降低施工成本；通过与银行的有效合作，还可以进一步密切银企合作的关系，享受银行提供的便捷有效的业务服务。从银行方面来看，虽然工作量有所加大，但通过资金监管，直接了解和监控项目资金的使用情况，大大提高了对大桥项目货款安全性的控制程度；同时，增加了较为固定的客户，吸引了一定的存款；此外，通过为施工承包商办理银行承兑汇票、保函及提供流动资金贷款等，提高了经济效益，也达到了工作的目的。因此，润扬大桥的建设资金监管工作取得了一举多得、几方共赢的成效。

第二篇：建设单位对安全生产文明施工的监管措施

 建设单位对安全生产、文明施工的监管措施

一、安全生产

1．施工现场(工地)安全出产实施项目司理负责制。成立健全安全社团保障系统，制定以及完美安全出产办理轨制，人员到位责任到人。

2．施工现场(工地)必需具备杰出的施工环境以及作业前提，步入施工现场的所有人员必需笃守施工现场安全办理划定(轨制)。

3．施工人员必需颠末上岗前的安全出产教诲，应备有各个工种安全出产手册或须知，并做到每1个职工做事的人一册，特殊工种须经专业培养训练，持证上岗。

4．施工现场入口及危险作业部位应设置必要的提醒、警示等各种安全提防标志，制止有可能发生的不测伤害。

5．施工现场秘须做好防火、防电、防爆以及防坠等防护事情。⑴必需笃守国度有关救火划定，各种救火举措措施配置齐全，并由专人负责，经常查抄以及定期改换。油库易燃品储存等重点防火地区范围必需禁止火源步入。

供电路布设及施工用电必需笃守有关安全用电的规程以及划定，并应制止防碍正常作业以及交通。

（2）爆破作业前必需报本地公安部分批准。火工产物的使用以及办理必需笃守国度有关划定，火工产物的运输、存放必需接受本地公安部分的监督、引导以及办理。

(3)高空作业必需笃守有关作业规程，设置必要的安全防护网或防护雕栏，视具体环境使用安全带等防护装备。

6．施工现场必需杜绝违章批示、违章作业、违违劳动纪律的“三违”行为。

7．施工现场应成立完美的机具装备例保、检修轨制，包管机械装备正常安全运转。

8．施工单位要加强汛期施工安全办理，成立防汛社团机构，制订出完美、行患上通的应急预案，社团防汛抢险队伍，并筹办必要的抢险物资。对峙汛期二十四小时值班以及带领带班轨制。

9．在河流、水渠内举行桩基施工的单位，要合理安排工程进程项度，尽量避开汛期施工。如在汛期施工或在河身上建有营区及堆放建筑材料的，要做好切实行患上通的安全防洪措施。10．施工单位的取土场、弃土场严格按照水土保持预设要求及时举行处理以及必要的维护，防止水土流失、滑坡以及拥塞河流等现角的发生。11．办理处将对各施工合同段的安全出产举行定期、不定期查抄，对存在变乱隐患的将举行停工整改。12．因为责任过失造成在建的公路工程坍毁、报废以及造成人员受伤以及死亡或重大经济损失的，施工单位必需按照划定及时向办理处及有关部分报告。13．公路工程变乱等级区分清楚、申请报告时限以及申请报告内部实质意义按照交通部《公路工程质量变乱等级区分清楚以及报告轨制》执行。对重大质量以及人员受伤以及死亡变乱，施工单位必需在变乱发生1小时内办理处及其它行政主管部分。并在8小时内，报出《公路工程重大变乱快报》。14．在本项目招标过程中，施工企业的安全出产素质是对其选择的一项重要内部实质意义，施工企业要求符合招标文件中有关安全出产的要求。各施工单位开工前在总体施工社团预设中要具体说明安全出产保障措施。15．监理单位应具备施工现场安全出产的监理知识以及能力，相识安全出产规章轨制，当真履行相应职责以及义务，对发明的安全隐患，要及时举行改正。

二、文明施工 1．施工企业在开工前做好施工社团预设，绘制好总体最简单的面安插图，应结构合理，文明责任区区分清楚明确，并有明显标记。同时设置明显的标牌，标明工程项目名称，工程概况，建设单位、预设单位、监理单位、项目司理以及技术负责人的姓名、开工日期及计划交工日期。

2．项目司理部必需实施方针办理，应将施工社团收集网、方针计划、工序交代流程、质量方针及办理轨制上墙，并按季、月举行方针细化。本工程项目将准行计算机动态跟踪办理，各单位应配备必要的装备，软件及人员。

3．施工现场所有办理人员、监理人员都必需佩戴胸卡(上岗证)，同时按照办理处的有关要求统一着装。

4．施工现场(工地)作业道路应保持平整，设有路标。机具以及材料应做到“二整”：机械装备保持状况杰出、整洁、停置整洁：施工材料堆放有序、储存规整合理，并插置标明牌。

5．工地现场外观应做到“三洁”：施工厂地整洁、生活环境清洁、施工产物美观干净。

场区及施工规模内的沟道、地面无废料、垃圾以及油污，应做到工完、料尽、地清。

办公区、作业区、堆栈等场所内部应整洁有序，生活区中食堂、供排水、浴室、宿舍应符合防火、卫生、透风、照明等要求。

6．施工合同段内主要机关物前应设置标牌，标明名称、施工负责人、技术负责人，旁站监理等内部实质意义标牌。

7．各类拌杂场(站)内地区范围必需举行场地硬化处理，材料分隔堆放，设断绝墙，并有标牌标明名称、规格，对洋灰、钢材等，需设置置防雨、隔潮举措措施。

8．现场使用的主要机械装备(柏油砼拌杂装备、摊铺机、压路机等)应配设“装备标志牌”标明装备名称、出产厂家、出场日期，使用状况，操作人员姓名等。

现场使用的主要拌杂装备，如沥清拌杂楼，无机料拌杂楼，洋灰砼拌杂站等，应在节制室设立混淆料出产拌杂的配合比节制牌。

9．施工现场每1个施工点，均应有负责人现场批示施工，主要部位应有技术人员在岗，现场批示以及技术要认识操作工艺要求以及质量标准。10．合理安排施工工序，有可能对路面造成污染的从属工序要提早举行或采取相应的保护措施，有碍于层间结合的工序不准在路面上施工或堆放材料。11．施工车辆行驶的便道应举行同样平常性养护，包管晴天桥式起重机无扬尘，雨后能桥式起重机无积水，不影响本地群众正常生活、出产以及通行。

12．施工企业应具有环保意识，对施工中产生的废料不成乱弃乱放，应按要求运往指定所在举行处理存放：对易于造成环境污染的施工材料，在运输、存放及使用过程中，应采取有用措施，使之污染或将污染降到最小限度。

13．现场举行的各项施工操作，必需按施工前的施工操作安排，或按相应的有关划定举行做到条理清晰，严重有序，杜绝违章操作以及野蛮施工。14．监理人员对施工企业的文明施工环境应任何时间举行监督查抄，对不克不及餍足文明要求的要及时予以申令整改。

15．施工结束后做好监时占地的恢复事情，对施工中占用的地方道路、桥梁等做好恢复事情。

三、罚 则

1．对违违本划定，施工现场存有变乱隐患，或存有野蛮施工现象的项目司理部，办理处将责令其限期整改，如整改仍未到达要求的，限期清退出场，并将刊在报纸上交通厅。对因此造成的建设单位的损失，由施工企业负担赔偿。

2．旁站监理及其驻地办对变乱隐患视若无睹，办理处将对其举行警告或辞退，责令驻地办限期整改，并通报攻讦；对因此造成建设单位的损失，将视情节由其负担赔偿或清退出场。

第三篇：建设单位对安全生产文明施工的监管措施1

建设单位对安全生产、文明施工的监督措施

为了加强建设单位对工程建设安全生产的监督管理，保障人民群众和财产安全，根据《建设工程安全生产条例》，对建设工程安全生产、文明施工的要求，坚持安全第一、预防为主的方针，制定安全、文明施工监督措施。

1、向施工单位提供施工现场及毗邻区域内供水、排水、供电、供气、供热、通信广播电视等地下管线资料，相邻建筑物和构筑物、地下工程的相关资料，保证资料的真实、准确、完整。

2、要求与本工程相关的单位，必须按国家颁布的建设工程安全生产法律、法规和强制性标准执行，合理制定施工工期。

3、给施工单位提供一个完善的安全、文明施工环境，保证水、电、道路畅通、场地平整。

4、在编审该工程概算时，确定建设工程安全作业环境及安全施工措施所需费用。

5、杜绝施工单位购买、租赁、使用不符合安全施工要求的安全防护用具、机械设备、施工机具及配件、消防设施和器材。

6、及时审核施工单位的安全生产施工组织方案并监督实施。

2011年6月8日

第四篇：中国银行监管理论与实践的新发展

中国银行监管理论与实践的新发展

现代金融学理论认为：“银行业监管无非是一般公共监管理论在现代银行业的具体应用”。中国银监会及其派出机构作为政府的代表，肩负着银行监管的重任。三年来，银监会系统致力进行监管制度、方式和手段创新,有力推动了银行监管理论和实践新的发展。

一、资本约束监管

从风险监管的角度看，资本是一个缓冲器，资本高低直接关系着银行承担风险和抵御非预期损失的能力，对银行自身安全具有特别重要的意义。所谓监管资本，即指监管当局规定银行必须持有的最低资本，包括核心资本和附属资本两部分。监管当局以资本充足率为核心制定并采取的一系列监管标准、方法和行动称为资本监管。资本监管成为当今对银行业实施审慎监管的核心内容之一。

我国从1996年开始也实行了资本监管，但在不少方面与国际标准差距较大，导致资本充足率明显高估，此外，对资本充足率偏低的银行，也没有规定明确的监管措施。在全面借鉴巴塞尔新、旧资本协议的前提下，2004年初，银监会发布了《商业银行资本充足率管理办法》，标志着我国银行业资本监管有了新的突破。

两年来，该办法确定的资本约束机制发挥了极其重要的作用。一方面，银行的资本约束意识明显增强，纷纷采取“分子”和“分母”对策，通过敦促股东注资，调整资产结构，改善经营状况，引进合格战略投资者，发行长期次级债券、可转债，上市或增资扩股等多种方式补充资本。另一方面，银监会加强了对资本充足的监管检查。到2005年末，资本充足率达到8%的银行已达40家，达标行资产占比约达73%。从我国实际出发，银监会今后把我国银行业实施新资本协议的基本策略确定为“两步走”和“双轨制”，积极鼓励国内大型银行加快内部评级体系建设，提升风险管理水平。

二、风险为本监管

纵观国际银行业监管模式的演进，可以清楚地归纳出这样一条发展轨迹：一是合规性监管阶段。即监管银行是否执行有关金融规定，监管主要是基于对资金价格、业务范围、市场准入等的直接控制。合规性监管主要是一种事后查处，这种方法市场敏感度较低，不能及时全面反映银行风险，相应的监管措施也滞后于市场发展。二是资本为本监管阶段。在20世纪90年代中期，开始强调银行须持有足够的资本抵御风险。但是在复杂的经营环境下，仅有简单的关于资本的定量比率是不够的。三是风险为本监管阶段。以香港为例，风险为本的内涵为：先确定和衡量银行营运时所面对的各种风险，进而敦促银行采取有效的管理措施，防范和化解风险。其基本特征有：必须建立在对银行风险的识别与计量之上；将风险划分为潜在风险数量和风险管控质量两部分，分别进行分析评价；风险评估须通过标准化的方式进行，风险分类及评估方法应符合国际惯例和最新要求；根据风险评估结果，尽可能地将监管资源集中在银行机构所面对的最大风险环节；风险为本监管是一个持续监管的循环过程。风险为本的监管模式，渗透和充斥着更多的数据收集以及分析与预测，标志着银行监管迈上了更高层次。

银监会适时顺应和升华了国际银行业监管实践的变迁，在成立之初就启动了银行业金融机构监管信息系统建设工程——“1104工程”。逐步确立了风险为本监管的基本框架，实行现场检查与非现场监管的分离，建立非现场监管与现场检查相互衔接，相互配合的有效协作机制，逐步向风险为本监管方式过渡。“1104工程”的实施，是实现风险为本监管体系的重大举措，是我国银行业监管方式的一次革命。

三、法人公司治理监管

20世纪80年代以来，随着银行问题以及东南亚金融危机的爆发，使得银行的公司治理问题越来越受到关注。1999年，巴塞尔银行监管委员会发布了《加强银行的公司治理》，使商业银行的公司治理成为了全球性的课题，也有助于监管当局对银行公司治理质量进行评估。近年来，关于银行公司治理的重要性和特殊性的研究日益深入。在我国，公司治理已经由一个起初的学术概念演变为当前银行改革实践的核心内容。2005年，银监会刘明康主席多次对良好银行公司治理的核心内容进行了全面阐述。“从监管的角度看，公司治理就是董事会和高管层为领导和管理银行运作而设定的科学架构和制度。广义的公司治理还包括：银行内部各个组织机构清晰的职责边界，独立有效的内部控制体系，风险调整后的回报率基础上的考核机制，科学的激励和约束机制以及先进的管理信息系统等五个方面，这也是良好银行公司治理的五个特征……”

从2002年开始，人民银行就开始制定法人银行公司治理的相关规定，陆续颁布了《股份制商业银行公司治理指引》、《股份制商业银行独立董事和外部监事制度指引》。银监会在负责公司治理改革的指导和监督工作中，相继发布了《关于中国银行、中国建设银行公司治理改革与监管指引》和《股份制商业银行董事会尽职指引》（试行）等，致力引导商业银行以国际先进银行为标杆，对治理架构、经营管理体制和内部流程进行再造。

四、激励相容监管

激励相容监管是激励理论在规制经济学中的应用。在对银行业的监管中，监管当局渴望获得可靠的信息，使监管结论更为科学、合理，且具有警示作用。而银行机构作为行为主体的另一方，往往出于利己考虑或其他原因，总是千方百计提供虚假信息，或隐瞒不利信息，使监管结论偏差或失效。监管当局要想获取银行的真实信息，或者说保证银行作出对监管目标有利的举措，就必须设计和建立一个有效的激励机制。正是由于认识到了这一点，”激励相容“这一概念才被用以概括银行监管的发展方向。

所谓激励相容监管，强调的是银行监管不能仅仅从监管的目标出发设置监管措施，而应当参照银行机构的经营目标，将银行机构的内部管理和市场约束纳入监管的范畴，引导这两种力量来支持监管目标的实现。

激励相容监管目前还没有非常完善的、得到广泛推广的机制。国际银行界对激励相容规制的实践与理论研究始于1995～1996年前后，以《巴塞尔资本协议市场风险修正案》的推出和“预先承诺制”（PCA）理论为标志。

激励相容监管的理念，在银监会成立后得到了应有的重视和应用，主要就是在监管中强调融合银行的内部管理目标。如，对银行实行分类监管，按银行的不同风险程度，实行差别监管。还如，在资本管理中，突出了激励与约束相互协调的原则。在加强对商业银行资本约束的同时，为商业银行提高资本充足率提供激励。鼓励资本充足率高的银行优先发展，扩大信贷规模。对资本不足的银行则实施纠正和制裁措施。上述措施，充分激励和促进银行朝着监管者要求的目标和方向发展，实现了监管收益最大化的目标。

五、银行监管的链接

公共监管理论认为，银行业是外部效应和信息不对称性均十分突出的公共行业，因而需要政府管制。以监管当局为代表的外部监管正是一种使公共利益不受侵害的强制性制度安排。但是这种监管的核心作用也是有限度和边界的，诸如监管法规的滞后性、监管弹性不足等，从而使有效监管受到限制。与此同时，社会中介、行业自律、内部控制、市场约束也具有一定的监管优势，成为防范银行经营风险的重要防线。从而在银行监管和上述各主体之间形成了一种相互整合、有机链接的机理。

以监管当局为核心的监管链接可以分为两个方面：一是间接链接，即监管当局加强对商业银行内控机制的评价，对社会中介的监督，对同业公会的指导，加强对银行信息披露的监管。这是以监管当局为主导的监管链接的主要方式。二是直接链接。主要路径有：可以委托银行内部稽核部门进行监管；委托社会中介机构参与检查；委托银行同业公会辅助监管。以监管当局为核心的监管链接形成了另外一种形式的监管强化。提高银行监管的深度和广度，不应再只是体现为监管当局单方面的直接努力。

三年来，银监会出台了《商业银行内部控制评价试行办法》，加大了内控检查力度。颁布了《银行业协会工作指引》，加强了对行业自律组织的指导。适时举行三方会议。推进银行业透明度建设，加大年报披露力度。实践证明，以监管当局为核心的监管链接，具有重要的现实意义。从长远看，银行业合法、稳健的运行机制，不仅在于监管当局的监管，更在于通过监管链接，促使社会中介、行业公会、银行内部稽核与监管当局的监督管理形成一种默契，变成一种合作。

（深圳银监局

潘文波

博士）

第五篇：中国特色银行业监管的理论与实践

中国特色银行业监管的理论与实践

银监会自2003年成立以来，在党中央、国务院的正确领导下，坚持实践科学发展观，积极运用新思路、新机制、新举措，不断开创银行业监管工作新局面，走出了一条中国特色的银行业监管道路。

一、中国特色银行业监管理论体系初步形成中国特色银行业监管理论体系，既借鉴了国际先进理念与成功做法，又与我国国情和银行业发展阶段相适应，具有较强的现实针对性、可操作性和鲜明的时代特色；并充分汲取了我国长期积累的监管经验，具有历史传承性与开放性，是一个与时俱进、面向未来的理论体系。

清晰的监管目标。科学监管离不开清晰、准确的目标定位。银行业监管的法定目标是促进银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心。在此基础上，银监会设定了4项具体监管目标：保护存款人和消费者的利益；增强市场信心；增进公众对现代银行业金融产品、服务的了解和相应风险的识别；减少银行业金融犯罪，维护金融稳定。

科学的监管理念。监管理念既是对监管经验的理论总结和升华，又是监管的行动指南。银监会及时提出并努力实践“管法人、管风险、管内控和提高透明度”的监管理念。从我国实际出发，银监会确立了“准确分类—提足拨备—做实利润—资本充足”的持续监管路线图，以此作为规范监管程序、突出监管重点、实施审慎监管的有力抓手。为促进监管目标的实现，银监会在成立之初就提出了良好监管的6条标准，作为提高监管有效性的标杆与准则。

完善的审慎监管框架。首先，审慎全面的监管规则为促进银行业稳健运行奠定了坚实的制度基础。银监会先后发布实施了600多份监管规章、规范性文件，形成了涵盖主要金融风险的审慎监管法规框架。今年4月发布的《中国银行业实施新监管标准的指导意见》，充分借鉴国际金融危机反思成果，促进了国际金融监管改革共识与中国实际相结合。其次，行之有效的监管工具为监管的具体实施提供了有力支持。在动态完善和不断做实传统审慎监管工具的基础上，近年来又陆续引入或更新了资本、拨备、流动性、杠杆率等监管工具。再次，合理的组织体系为实现监管目标提供了可靠保障。根据我国银行业发展的阶段性特征，先后成立了创新业务监管部等功能监管部门，注重加强市场风险监管团队的建设，同步推进机构监管与功能监管。

有力的持续监管。通过加强市场准入、现场检查和非现场监管，行使监管纠正权力，推行强有力的持续监管。作为有效监管的第一道防线，市场准入强调科学合理设限，减少一切不必要的限制；作为持续监管的核心，现场检查与非现场监管流程进一步规范，加强监管联动，逐步提升持续监管的专业性和实效性；监管纠正、风险提示等机制的建立，有效推进了监管政策的贯彻执行。2003年至2010年，共查处银行业金融机构违规金额7.37万亿元，处罚违规机构1.48万家，取消1400余人高级管理人员任职资格，督促银行业不断加强各类风险的管控。

二、我国银行业监管的实践经验

中国特色银行业监管理论的创新与完善，推动了监管实践的发展与深化。银行业监管工作在战略上统揽全局、突出重点，在战术上统筹兼顾、结合实际，审慎监管制度和监管能力建设都取得突破性进展，赢得了银行业持续稳健运行的良好局面。

一是宏观审慎监管与微观审慎监管有机结合。银行业监管肩负着防范单体机构金融风险和系统性金融风险的双重职责。国际金融危机爆发后，银监会汲取危机教训，探索实施逆周期监管政策，要求商业银行计提留存和逆周期资本缓冲，对贷款损失准备进行动态化和差异化调整，以达到“以丰补歉”的目的。在房地产市场持续升温时，及时采取贷款价值比控制等一系列有效的监管举措。对大型银行的风险管理和公司治理提出更为严格的监管要求，并要求计提系统重要性资本附加，探索构建系统重要性银行的监管政策框架。定期开展银行业风险同质同类分析，并按季就宏观经济金融形势和主要问题进行通报和风险提示，指导银行做好压力测试。

二是事前结构性监管与持续监管同步强化。在加强持续监管的同时，不断改进事前结构性监管措施，坚持银行体系与资本市场之间的防火墙安排，严禁银行信贷资金进入股市，禁止银行为公司债提供担保，要求银行严密监测作为抵押品的股权价格的波动情况。审慎开展商业银行综合经营试点，要求试点银行必须具备并表风险管理能力，满足相应的资质条件。及时开展后评价，对于在合理时限内跨业经营未能达到行业平均盈利水平的，监管部门要求其退出该行业。将国别风险纳入全面风险管理体系，推动建立国别风险管理制度，提高防范风险跨境传染能力。

三是监管标准统一性和监管实践灵活性适当平衡。在实施第二、第三版巴塞尔协议以及制定监管新标准过程中，一方面，为保证竞争的公平性，要求所有商业银行在2011年底前按照监管要求计提监管资本，初步建立资本充足自我评估程序；另一方面，要求不同类型的银行审慎选择和实施与自身业务规模和管理水平相适应的风险计量方法。统一设定适用于各类银行业金融机构的最低监管标准，制定了银行业分阶段、分步骤、分类别实施监管新标准的方案，适当提高系统重要性银行监管标准，设置差异化的过渡期安排，以确保各类机构向新监管标准平稳过渡。

四是支持经济持续增长和维护银行业体系稳健运行统筹兼顾。银监会高度重视金融业助推国民经济科学发展的作用，要求银行业认真贯彻国家宏观调控政策，促进经济围绕“主题”、“主线”运行，按照“有保有压”的要求，合理调整信贷投向，确保“三农”及小企业信贷增幅不低于各项贷款平均增幅，严格控制“两高一剩”行业贷款，执行差别化的房贷政策，有效助推实体经济又好又快发展。积极引导银行业加强行业风险监测和管理，坚守风险底线，督促银行业完善信贷管理政策和流程，推动金融产业与实体经济实现良性互动。

五是外部监管与内部自律相互促进。在国务院统一部署下，银监会积极推动国有商业银行相继完成股改、引进战略投资者等工作，公司治理结构明显改善。近年来，通过健全公司法人治理制度等措施，从董事会尽职、董事履职、治理架构等各方面引导银行业加强公司治理。结合国际上对公司治理的全面反思，及时出台商业银行董事履职评价办法、薪酬机制监管指引，督促银行建立绩效考核与风险相挂钩的激励约束机制，不断增强内在约束力。

六是始终坚持将国际最佳做法有效运用于中国实际。对照《有效银行监管核心原则》，银监会先后进行4次自我评估，这项工作已成为提高我国银行业监管能力的重要机制，对提高我国金融监管有效性、增强金融业稳定性具有重要意义。目前，第二版巴塞尔协议实施工作已取得突破性进展，配套监管法规的起草和发布工作基本完成；第三版巴塞尔协议实施的时间表和基本方案已及时出台，正在公开征求意见的《商业银行资本管理办法》也纳入了相关要求。结合我国实际，银监会摸索和归纳了诸多客观、科学的监管原则，还广泛参与了国际监管规则的制定，有效汲取了国际经验教训，维护了我国及发展中国家的利益，对我国形成符合现代银行业要求的审慎监管体系发挥了积极的推动作用。

三、我国银行业监管展望

“十二五”是我国深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚阶段和全面建设小康社会的关键时期，银行业监管要持续完善审慎监管框架，不断改进监管方法和手段，积极构建系统性风险防范长效机制，提升我国银行业全面风险管理能力和国际竞争力。

持续改进监管工具和方法，健全中国特色的银行业监管框架。首先，资本和流动性监管并重，推动银行建立稳定、高质量、多元化的资本补充机制以及更加有效的流动性风险管理体系。其次，继续参与国际监管规则改革，结合我国实际，逐步推进第二和第三版巴塞尔协议中国化，引导银行业稳步实施中国特色的监管新标准，将良好的风险文化根植于日常经营管理之中。优化监管组织体系，改进监管流程，提升非现场监管和现场检查效能，持续推进监管能力建设。大力加强审慎监管政策和监管工具实施效果的后评价，深入开展监管有效性评估，及时改进监管的政策、工具和方法，不断完善监管制度。

完善宏观审慎监管，构建系统性风险防范长效机制。加强对系统性风险的监测、分析与预警，积极构建风险防范长效机制，提高应对风险的能力。科学运用留存和逆周期资本缓冲、动态拨备、贷款价值比率、杠杆率等监管指标，深入推进逆周期监管制度的完善和实施。研究实施对系统重要性机构更全面和更严格的监管标准，建立监管强度、监管资源与系统重要性相匹配的监管机制，降低“大而不倒”导致的道德风险。进一步提高并表监管能力，完善防火墙机制。

强化监管执行力建设，提升监管有效性。一是监管必须具有独立性，拒绝行政干预和放松标准。二是监管措施应具有主动性和互动性，对银行的产品契约和销售进行必要的监管。三是对银行的风险评估和检查应具有前瞻性和针对性，以促进银行不断提高全面识别和管控风险的能力。四是不允许“太复杂而难以监管”的银行存在。五是干预措施应根据风险程度做到灵活有效且频率适当。六是监管部门在必要时能够介入银行最高层决策，从源头上纠正不审慎情况发生和累积。七是被监管机构必须按监管部门要求，有能力为科学决策和管理获得及时、准确的数据。八是银行和监管部门都必须明白模型的使用范围，并能够独立开展压力测试和促进信息共享。

加强跨境监管合作，提高危机管理能力。提高跨境监管协作的质量，健全系统重要性银行监管联席会议制度等协调机制；推动建立有效、持续的审慎风险管理和金融稳定的全球标准，积极防范跨境风险传染；促进建立全球性金融危机应急和救助机制，加强跨境危机处置安排，提高共同应对危机的能力。

深化体制机制改革，推进银行业可持续发展。深化银行绩效考核机制改革，通过优化流

程、改善管理等途径实现精细化、集约化发展。督促银行将薪酬激励与长期风险责任挂钩，实施薪酬的延期支付和追索扣除制度，建立起能体现可持续发展理念的薪酬机制。同时，督促银行业建立科学高效的决策、执行、监督和制衡机制，加强现代公司治理结构建设，强化内部控制，提高自我约束能力。继续引导银行业制定差异化的发展战略，切实改变同质化竞争局面，形成特色服务和市场品牌优势，不断提高银行业核心竞争力。

（作者：中国银行业监督管理委员会主席）