地方政府借债行为的规制办法[精选多篇]

第一篇：地方政府借债行为的规制办法

论地方政府借债行为的规制

【前言】：从财政学角度来讲,地方政府债务是一种特殊债务,是指地方政府依据相关法律的规定,通过签订债权协议的方式向非政府主体借款,并由此而产生的还款义务。我国《预算法》中明确规定,地方政府随意举债。但是,现实中随着我国经济的快速发展,我国地方政府债务问题也日趋严重,主要表现为以下几个方面： 首先,在我国实行分税制改革后,中央政府与地方政府在权利的分配发生很大的变化,一方面,中央政府掌握着很多税收征收权,拥有大量的财政收入,但是中央政府的支出比例却不多；另一方面,地方政府需要交大部分的财政收入都要上交中央国库,再根据地方政府的需要从中央向地方调拨,但是由于各地经济发展不均衡,中央政府的财政转移支付已经不能满足地方政府财政支出的需要,因而使得地方财政资金的支出吃紧,面临着很大的财政压力,尤其是近年来随着社会保障制度改革以及税收制度的改革,使得地方政府的财政问题越来越严重。由于我国《预算法》等相关法律规定地方政府无权发行债券,这就阻塞了地方政府进行融资举债的一个重要渠道,使得现实中地方政府为了维持正常的工作运转,而通过一些非正规途径进行举债,由此导致了很多问题的产生。其次,目前我国正处在一个转型期,行政体制也面临着改革转型,政府职能要从全能型政府向着服务型政府进行转型。在这个转型过程中必定会出现很多问题和面临很多阻力,其中一个突出问题表现为政府机构臃肿、人员数量庞大、“三公”经费居高不下,导致政府财政支出负担过大,给地方政府造成了很大的财政压力。最后,由于政府债务管理机制不完善,缺乏统一的监管机构,形成了现实中九龙治水似的多部门共同管理现状,并且由于各部门的管理范围和管辖权限不一致,因而达不到理想的管理效果。从上述分析可以看出,我国行政体制管理落后、监督管理机制不健全是地方债务问题产生的最主要的原因。就政治制度来说,中央政府与地方政府权力配置不合理,政府管理职能完善。就财税制度来说,地方政府所拥有的征税权力范围过窄,税收收入比例过低、转移支付制度不健全、预算制度不完善等问题,无法满足现实需要。就我国投融资机制来说,地方政府在公共项目建设投资中的比例偏高,民间资本进入公共项目建设领域面临很多问题和障碍,缺乏行之有效的地方投融资模式等问题。以上这些问题导致我国地方政府的财政资金使用不足,财政压力过大、地方债务风险增多,并由此产生了很多地方债务问题。本文的写作目的在于从制度上分析我国当前存在的地方债务问题,在此基础上提出规制地方政府债务的法律措施,从法律的角度建构我国地方政府债务规制的法律机制,以更好地解决我国当前地方债务问题。【关键词】：地方政府债务 债务风险 制度构建 规制 国外借鉴

地方政府债务，是指地方政府为了履行职能需要，通过借款、转贷国债资金、担保、延期支付等方式产生的各种债券。客观地说，适度的政府债务，可以促进地方经济社会发展，为政府提高提供公共产品和服务的能力发挥积极的作用，但是，地方政府的债务一旦达到或者超过一个极限，就会给地方政府带来巨大的债务风险，并破坏地方经济平稳运行的基础。2009 年5 月份银监会最新数据，地方融资平台的债务为7．38 万亿元； 据估算，2009 年末地方政府债务规模将接近11 万亿元，相当于2009 年地方本级财政收入的3 倍。由于地方财政和政府性债务管理还不够严格和规范，尤其是地方政府性债务形成时间长，总体规模大，历史遗留债务负担仍比较重，因此，对于地方政府性债务造成的长远风险仍应保持足够的警觉。

一、地方政府债务的特点

1.债务成因多样化。地方政府所负各种债务的总体规模已经相 当庞大，地方政府的举债行为又十分分散，产生债务的原因既有企业贷款困难由地方政府出面担保或提供变相担保向银行融资所形成的债务，也有因税款征收不足或挪用资金等原因造成的社会保障资金存在缺口，既有粮食企业亏损挂账，也有拖欠中小学教职工工资，还有拖欠企业工程建设项目施工款、清理合作基金会贷款和项目配套资金短缺等等而形成的债务。2.举债形式多样化。地方政府主要是以借贷、拆借、担保、拖 欠工程款及个人款、挂账等等形式向商业银行、国际金融组织、外国政府、上级财政部门甚至民间个人等渠道取得借款，借款形式呈多样化。

3.举债方式隐蔽。地方政府举债大都巧借名目，遮遮掩掩，地 方政府在举债问题上隐蔽性强，再加上缺乏必要的信息披露机制，透明度更差，形成一种“暗箱操作”。

4.还债时间长。地方政府负债累累，而地方财源不足无力偿还，“拆东墙补西墙”、为还债而举债的现象时有发生，庞大的债务一拖再拖得不到解决，而且地方政府债台高筑致使很多政策和措施在执行中难以首尾兼顾，成为中国经济改革和社会发展过程中的压力和掣肘，损害了政府的形象和公信力。5.地方融资平台项目多由地方

政府提供隐性担保。这直接导致银行不良贷款隐性化和长期化趋势，地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷资金，从而导致银行难以把握一些地方政府真实的负债及担保状况，使商业银行向来一直通行的一些风险管理手段难以真正落实。

二、地方政府债务形成的主要原因 1.经济增长需要政府提供相应

地方政府债务的特点、成因及化解的公共产品。近年来，伴随着社会经济的快速发展，需要政府提供相应的公共产品和公共服务。然而，目前部分地区财力还不是很宽裕，有限的财政资金不足以支撑经济社会快速发展所需要的公共基础设施和公共服务，迫使政府举债，从而提供高质量的公共服务。2009 年，为了配合中央政府4 万亿元的经济刺激计划，地方政府出台的配套投资计划总规模已高达18 万亿元，近乎4 倍于中国的全年财政收入。地方政府利用大规模投资保持地区的经济增长，进而稳定就业。

2.财政体制因素造成地方政府举债。

按照事权划分规则，区域性公共产品由地方相应级次的政府提供。但由于事权划分不清，上级政府向上集中资金的过程中，地方政府仍一直要提供义务教育、本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共产品，同时，还要在一定程度上支持地方经济发展。这就造成地方政府举债，以填补财政预算无偿投资和一般商业金融投资之间的空白。

3.现行的金融市场环境和银行制度为政府债务规模不断扩大创造条件。银行短期信贷安全性的要求，使银行偏好于政府项目或者政府担保的项目贷款。不良贷款已经成为中国银行业（主要是中资银行）的最大问题。而控制银行新增不良贷款的主要手段是控制贷款对象。根据一般的银行贷款安全性原则，银行向政府或由政府提供担保项目（包括公司）贷款的安全性显然远远高于一般的企业。在政府急需发展建设资金的情况下，通过银行信贷融资较为容易，致使政府债务规模不断扩大。4.举债不慎，债务风险意识淡薄。

缺乏债务风险意识，草率举债，是造成财政债务风险的重要因素。有的地方在举债问题上，对债务固有的风险认识不足，只要听到有钱可借，就积极活动，有多少借多少，至于借来以后能不能发挥效益，能不能按时偿还，却不加考虑。政府债务多头管理。目前，地方政府负债有的是政府直接运作，有的是通过一些部门运作，还有的是通过政府所属的投融资公司运作，存在债务多头管理、政府调控不力、重债务收入轻债务偿还等一系列问题。一些地方政府对政府债务的数量、结构、偿债能力如何等不清楚，相关的一些基础管理工作还相当薄弱，财政往往只能被动地承担垫款责任。5.政绩考核体制不完善。

由于任期有限，地方政府官员往往为了追求政绩而不惜透支财力，短期行为较为严重，最后的结果就是把债务留给继任者。然而，不论是显性债务还是隐性债务，地方政府债务的统计信息一般公开，继任者如法炮制，债台不断高筑，形成恶性循环。

三、解决地方政府债务过高的对策

沉重的债务负担将会损害政府信用的构建，甚至导致政府破产，这对社会的稳定和发展都会产生不利的影响。因此，我们必须积极采取措施来应对地方政府债务所可能造成的危害。1.理清政府债务，建立责任管理制度。

长期以来，我国地方政府债务由于债务关系结构复杂、债务投向多种多样、负债面宽等

因素给债务管理工作带来了很大的困难。因此，地方政府要加强地方政府债务的清理工作，特别是要加强对隐性债务的清查力度。要充分发挥财政部门在这一过程中的作用，同时发挥地方人大的监督作用。要建立地方政府债务的责任管理制度，做到“谁举债，谁获益，谁负责”，加强地方政府领导者的责任意识，积极倡导“减债也是政绩” 的行政理念，把“任期内地方政府债务负担增减变化” 作为地方官员政绩考核的指 标之一。

2.建立完善的法律法规体系。

完备的法律法规对地方政府债务管理来说是必不可少的。地方政府从融资来源、资金管理、投放范围到债务偿还都应该有明确的法律规定。我国应该制订《公债法》或《地方公债法》，并相应修订现有的《预算法》和其他相关的财政法规。按照市场经济体制与分税制的客观要求，在建立中央政府严格审批和监管制度的前提下，逐步建立规范的地方公债制度，允许地方财政发行统一的债券筹集地方公用事业发展资金，是规范我国地方政府债务融资行为的必由之路。同时，为了确保债券发行及依照法定程序进行，我们可以借鉴美国等国家经验，运用市场约束手段对其举债后的行为进行监控，依靠债券市场中信用评级机构以及金融中介、社会结构的力量，对地方政府信用进行评级，对于监控地方政府债务风险也能起到积极作用。3.改革干部任用及考核标准。

要摆脱只顾盲目上项目、搞面子工程的观念束缚，对地方政府领导干部的任用和政绩考核，要定位于保证地方国有资产的保值增值的基点上，一是要看当地的经济发展现状； 二是根据当地的行业结构、生态结构、资源分布情况及人才、物力、财力的综合分布情况、政府债务情况，预计当地的经济发展态势和地域综合实力，全面评估地方领导干部的绩效。以此逐步引导地方领导干部走出“只做表面文章” 误区，在考查、规划、建设项目时，注意结合当地实际情况进行缜密调研，包括项目可行性调研和必要的市场分析。经评估有价值的项目建设和投产的过程中也同时要严格资金监控，盘活资产，加强风险防范，把潜在的风险消灭在萌芽状态。同时，在干部的管理使用方面，要把责任追究制度落到实处，以增强地方干部的责任心和使命感，引导其全心全意投入经济建设。4.鼓励有条件的地方成立担保公司。

地方政府负债形成的一个重要原因就是政府的对外担保，这里的政府担保行为完全属于企业行为，从根源上说也是政企不分的一个表现。担保公司是专门从事金融中介业务的企业，对外提供担保，担保期内收取保费正是其日常业务。由于担保公司本身是以盈利为主要目的的企业，其业务收入来源是从担保贷款额度中提取一定比例的担保费。因而担保项目的风险大小直接决定了其经营成果好坏。所以担保公司的启动有效地减少了政府因主动、被动等不规范的对外担保所引发的债务纠纷，同时也为国有企业的改革创造了良好的融资环境，从一定程度上控制了政府隐性负债的数额。随着试点城市担保公司的运作成功，我们也应鼓励在条件成熟的地方推广开来。5.合理确定地方政府的财权和事权。

造成地方财政困难、地方政府债务增加的一个重要原因是财政体制不完善，地方政府的财权与事权不相称。要彻底解决地方政府债务问题，必须从财政体制方面入手。在现有分税制财 政体制的基础上，进一步核定中央和地方政府、地方上级和下级政府之间的财权与事权，科学划分上级和下级财政之间的收入与支出，进一步完善财政转移支付制度。按照经济发展水平和财政收入情况，加大对区县的转移支付力度，减少地方政府的举债规模。

6.扩大地方政府财政收入规模。

要化解地方政府债务、解决当前地方财政困难的问题，根本出路是推动地区经济快速发展，不断壮大地方财政收入规模，增加地方可用财力，这样，才能从根本上解决债务风险问题。因此，上级政府部门要制定推动地方经济发展的政策，采取各种有效措施，解决经济发展速度缓慢、地方财源单一的不合理状况，建立多层次、多方位的财源体系，促进地方财政收入的稳定增长。7.加强监督管理。

建立完善的政府债务管理体系，加强对债务资金使用情况的监督管理，建立完善的事中、事后监督机制，防止资金挪用和浪费等不良现象的出现。对重大举债项目，通过采取委派财务总监等形式，对项目的财务活动进行全程监管。审计部门要加强对债务资金使用情况和偿债计划落实情况的审计工作。对审计中出现的问题，有关部门要及时问责，并加大处罚力度。同时，加强债务预警管理。8.建立健全地方政府债务信息

公开披露制度。健全地方政府债务信息公开披露制度，提高财政透明度，依靠社会公众的力量对地方政府举债行为进行监督。从美国、日本的经验看，如果公众对政府的收支状况一无所知，公众就难以约束政府将资金投向可以使官员的家族或朋友获利，或者承诺支持他们竞选运动的项目。建立债务信息公开制度，将要求地方政府编制资产负债表，将其负债及其偿还情况向公众公开、透明化，通过政府会计制度改革，对地方政府债务进行更为科学合理的确认及计量，再配合以相应的问责制度，从而为督促其更科学、有效地运用债务资金，防范债务风险起到积极作用。

9.加强财政金融监管层之间的沟通协调。

鉴于银行贷款目前是政府融资平台企业主要的融资渠道，商业银行应实施更为审慎的风险管理框架，加强贷前审查和贷后跟踪，密切跟踪不同地方政府的综合负债状况和偿债能力，以监控信贷风险和金融风险。金融监管部门要加强与财政部、地方财政部门的沟通协调，建立信息共享及跟踪机制，提高地方政府融资平台的运作透明度。另外，考虑到未来货币政策趋紧及信贷规模控制的情况下，地方政府融资平台对贷款的路径依赖将受到很大限制，无论从项目融资稳定性的角度还是从防范金融风险、财政风险的角度，地方政府的融资制度都亟待寻求阳 光化、市场化的路径。

四、国外地方政府债务管理模式和管理机制的分析

地方政府债务管理是一国财政分级管理的重要内容之一。受本国政治体制、财政体制、资本市场与金融机构的完善程度、社会历史变迁等因素的影响，各国的地方政府债务管理模式千差万别，中央政府对地方政府举债控制的模式也多种多样。

1、成立专门债务管理机构。

世界上绝大部分国家都有较为统一的债务管理部门,在中央政府一般设有相应的地方政府债务管理机构。在大多数国家,财政和预算部门是最主要的地方政府债务管理职能部门,承担管理地方政府债务的主要职责。但在某些国家,地方财政部门还需要与其他的职能部门,如金融管理部门、国内事务综合管理部门和计划管理部门相互协商,共同管理地方政府债务。具体来说，主要有两种类型:一是由财政部相关业务部门代管。在南非,财政部政府间财政关系司下设省级财政处和城市财政处分别承担省级和市级债务管理职能;在加拿大,财政部金融政策管理局的金融市场处负责政府融资、政府债务管理及风险控制工作。二是在财政部内单独设臵地方政府债务管理机构。在法国,经济与财政部国库司下设的“债务管理中心”, 负责对各级政府的资产和负债情况进行日常监督和管理,确保各级政府债务能够及时偿还并履行对欧盟承担的义务。在德国,联邦财政部下设的第七理事会所属A 理事会具体负责债务管理与控制;在保加利亚，财政部成立债务司,统一债务管理职能。

2、严格执行预算统一管理。

各国普遍认为,政府债务是政府收入的重要来源之一,应当纳入预算统一管理。同时,各国对地方政府债务大多实行硬预算约束。例如,根据《市政财务管理法案》,南非地方政府债务收入作为地方政府收入的一部分,纳入市政府财政计划和预算,并将可能存在的风险项目进行清查分类,这样可使政府注意到以前所不知晓的债务风险,并对各类债务风险实行预算管理。日本对地方公债发行实行计划管理。日本中央政府(主要指大藏省和自治省)每年都编制地方债计划。地方债计划不属于国会审议的对象,只作为参考资料提交国会。但是,由于地方债计划是大藏大臣与自治大臣协商制定的,规定了中央政府提供认购地方债资金的规模及地方债资金的具体用途,自治大臣在审批各地方政府的发债申请时,将以该计划为依据。巴西在2000 年颁布的《财政责任法》中明令禁止中央政府向州及市政府融资。如果州及市政府将其债务转嫁给联邦政府,则其在完全分期偿还债务前不得举借新债。

3、坚持债务管理高度透明。

透明度要求是指要求地方政府公开包括债务在内的政府财政状况，对债务进行确认、记录、报告，才能有效的提高政府债务控制能力，防止地方政府债务恶性膨胀。在南非,市政府借款过程中牵涉到的每个人,都必须披露对潜在贷款或投资者的决定有实质影响的信息，同时采取合理的措施以确保被披露信息内容的准确性。在瑞士,公民可以通过表决来决定贷款或项目拨款、预算整体估算值、单笔支付信贷或年度拨款、贷款等事项。在巴西,地方政府每年须向联邦政府汇报财政账户收支情况,每四个月须发布政府债务报告并公之于众。这些信息的披露主要依靠与所有银行联网的国家信息系统完成,所有的借贷交易情况必须在信息系统中登记,否则将被视为非法交易。

4、健全监控、纠错和问责制度。

在对地方政府债务实行风险控制的过程中，一些国家运用司法、审计等部门的严格监督与控制，和其他监控一起形成全方位的立体监控体系。法国与日本对地方政府债务的监控体系很有特色。法国中央政府依靠议会、审计法院、财政部、财政部派驻各地的财政监督机构以及银行等金融机构对地方政府负债和财政运行状况进行严密监管。日本则是由地方监察委员会负责审计地方政府的债务运行情况。一些国家针对地方政府债务管理中存在的问题，建立了相应地方债务纠错与问责机制。这一机制主要用于地方债务管理的事中和事后控制。其中，事中控制可以及时纠正债务管理过程中的偏差，防止风险积聚和增大；事后控制能够确定风险责任，并尽量减少风险的再次发生和累积。此外，纠错与问责机制的建立，对于抑制地方政府盲目、无序借债也起着积极的作用。如巴西《财政责任法》规定对不履行义务的地方政府责任人给予人事处罚。对于更为严重的失职行为，将给予革职、禁止在公共部门工作、处以罚金、甚至进监狱等处罚。

五、国外地方政府债务经验借鉴和启示

地方财政困难和债务危机是当前我国财政领域的一个突出问题，尤其县乡财政运行紧张，难以履行其提供公共产品和服务的职能，影响地方的资本运行、恶化地方的投资环境。更为关键的是，政府债务过重，损害了政府的公信力，债务风险已成为地方政府财政风险的核心。国外地方政府债务管理的一些成功经验为我国加强地方债务管理，防范地方债务风险提供了很多有益的借鉴和启示：

1、必须由中央政府加强地方政府债务的规范化管理。

我国正处于逐步完善社会主义市场经济的过程中，加强宏观调控和依靠市场调节两者缺一不可。当前我们还不可能完全依靠市场力量来约束地方政府债务,中央政府必须进行较为严格的地方政府债务管理,这是稳定宏观经济、保障经济安全和社会稳定的必要举措。国际经验表明, 地方政府债务风险的出现无不与政府间财政关系的制度设计密切相关。凡是中央政府对地方政府债务管理有序、控制较严的国家,其地方财政就会健康运行,经济就会平稳增长,反之,就会导致债务过度膨胀、引发债务风险、扰乱财经秩序,影响经济社会持续稳定发展。无论是联邦制还是单一制国家，为降低经济运行风险,各国中央政府都不同程度地承担了监管地方政府债务的职责。为有效监管地方政府举债行为，世界上绝大部分国家都在中央层次建立了地方政府债务管理机构。在管理部门的确定上,除个别国家外,绝大部分国家都由财政部直接承担地方政府债务管理职能。目前,我国尚未建立全国统一的地方政府债务管理机制和制度体系。中央财政应尽快建立全国统一的债务管理体系, 规范地方政府举债行为, 建立规模控制和风险预警机制，从根本上防范和化解目前我国地方政府隐含的债务风险。

2、必须采取制度约束和行政控制相结合的管理模式。

采用何种管理模式是地方政府债务管理成败的关键。我国债务管理模式的选择应当根据目前实际情况确定。虽然我国已经初步建立了市场经济体制的基本框架,但市场秩序尚不规范,采用市场约束模式管理地方政府债务,条件尚不成熟（在这种情况下，过早、过度放权都会导致严重后果，巴西、阿根廷、俄罗斯的经历提供了这方面的教训）。考虑到我国是一个发展中的大国,政府级次较多,各地情况千差万别,比较适合我国国情的现实选择应当是制度约束和行政控制的结合模式,即首先建立一套行之有效的管理制度,在此基础上,将地方政府性债务管理纳入行政控制范围,以弥补当前地方政府性债务管理的缺位。特别需要注意的是，从各国地方政府债务管理的经验来看，各国各级政府的事权和财权划分都由宪法或法律作出了明确的规定，增强了各级政府的责任，避免了不必要的互相推诿和争取资金的不正当手段。另外从融资来源、资金管理、投放范围到债务偿还也都有明确的法律规定，我国必须抓紧制定和完善相关的法律法规，使地方政府债务管理逐步走上法制化的轨道。

3、必须科学控制和有效理顺地方政府的举债行为。

其一，加大对地方政府性融资平台的监管力度，规范其融资运作。目前地方政府普遍拥有种类繁多的融资平台，大多数平台依托政府信用或者公共资源（如土地、矿产等）作为抵押物，以企业法人的名义进行大量融资。在确保地方政府“健康融资”的前提下，应该加强对这些平台融资的梳理和监督，及时掌握其融资进度和规模，淘汰那些本不具备举债条件的平台，对那些有条件的融资平台加强监督、规范管理。其二，适当扩大中央代替地方政府发债的力度，逐步替代地方政府非规范的平台融资。考虑到在积极财政政策执行期间地方政府融资压力大的现实，为规范这些融资活动，在短期内可以考虑适当加大中央政府代替地方政府发债的规模，为有序控制地方政府性平台融资创造替代条件。从长期看，这也为逐步构建较为规范的地方政府公债制度积累经验。其三，建立地方政府投融资责任制度。无论地方政府通过投融资平台的贷款行为，还是不同形式的融资发展行为，都应当要求地方政府的债务规模必须与财力相匹配，期限尽可能与政府任期相一致，并严格管理地方政府的担保行为。针对有些地方政府严重资不抵债、不能有效清偿的情况，应探索实施追究主要领导人的责任制度。

4、必须建立适合我国国情的债务规模控制和风险预警机制。

健全各级政府债务风险预警体系构建符合现实的政府债务风险预警系统和风险防范化解机制是实现公债管理的规范化、系统化和科学化的重要环节。从各国情况看,管理地方政府债务的有效手段是合理确定地方政府债务规模,建立科学的风险防范和预警机制。为使这一机制切实可行,相关指标要量化到每一级政府,同时要进行供给和需求双重控制。当前,我国虽然尚未发生地方政府性债务危机,但局部地区已经存在发生债务危机的隐患,为避免这种隐患转变为现实的风险,应当尽快采取强有力的控制措施,建立预警机制。要通过确定一系列预警指标及判别标准实现债务风险预警，通过对财政债务的规模、结构和逾期违约展开实时监控，对负债的变动趋势做出分析评价，通过测算每一项负债的参数以及债务违约概率，确定未来偿还债务对财政资金的支出需求，形成科学的风险评价。

5、必须进一步拓宽民间资本投资领域和渠道。

一般来说，在经济低迷时期以扩大政府支出为特征的积极财政政策可以快速、直接地增加需求，可以有效防止短期内经济下滑过快。但经济的真正启动最终则要看以市场拉动和政府投资带动的民间投资活跃程度。因此，逐步放开对一些政府垄断行业的准入管制，拓宽民间资本投资的领域和渠道是引导社会投资跟进、提高社会总投资水平的重要战略。我们可以通过不断创新机制，降低投资准入门槛，加大政府投资项目中的面向市场、面向社会的股权融资，减少地方政府公共债务的累计规模，达到“少借债、多办事”的目的。其选择方式，一方面可以考虑放松准入条件，在一些公用事业项目执行初期尽可能引入社会资本，缓解地方政府债务融资的压力；另一方面也可以考虑将一些有获利潜力的政府投资项目在竣工后适时转让给民间资本，臵换出部分现金流，减缓政府债务压力，控制债务风险。

第二篇：地方政府违规举债融资法律规制

地方政府违规举债融资的法律规制

疫情影响下经济下行进一步加剧，地方政府基建投资随之加码，举债融资方式也是“各显神通”。同时，全国财政厅（局）长座谈会会议明确，要始终树立债务风险意识，不因疫情及财政困难而放松地方政府债务管理，强化违法违规举债责任追究。为此，本文从法律角度对地方政府违规举债融资问题进行简要分析。

01.地方政府违规举债融资的原因分析 抛开中央与地方在财政事权与支出责任划分等宏观体制原因外，地方政府违规举债融资原因大体如下：

（一）地方政府举债融资观念问题

1.举债融资方式合规性意识不足，本着法不责众的观念利用平台公司或其他违规模式融资。

2.举债融资预算约束意识不足，重项目举债建设，轻债务管理偿还，形成了企业借债、政府使用、偿债资金无法落实的局面，债务偿还主要依靠土地收入和借新还旧，或者寄希望于下届政府或者上级政府救助，“上任点菜，下任买单”的投机观念普遍。

（二）一些金融机构推波助澜

地方基建融资因有政府信用背书、融资风险小，融资规模大、利于业绩提升等特点为金融机构所青睐。基于此，一些金融机构绑架地方政府和地方国企，以政府信用代替商业化评估，放松合规性风险管控要求，帮助地方政府违规举

债融资，以致于政府购买“金融”服务、利用平台公司作公益项目业主融资等违规方式泛滥不止。

（三）现有合规的举债融资方式无法完全满足实际需要

PPP 模式和政府债券模式是《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号）明确提出的举债融资方式，也是政府举债融资仅有的两种合规方式，但两种方式无法完全满足地方政府基于政绩冲动的基建融资需要。

02.地方政府主要举债融资模式简述 （一）PPP 模式

PPP 模式要求地方政府遵守程序、考虑财力上项目，避免违规及过度举债。受制于财承空间、持续合规监管等因素，对一些地方政府而言，PPP 模式制度价值仅限于合规，即使有财承空间，也不作为首选融资模式。主要原因如下：

1.项目落地难。项目落地周期长，合规性要求高，政策变动频繁，项目库管理具有一定主观性，项目实施可预期性差、不可控，制度实施成本高。

2.项目融资难。政府方配套难，如无法解决项目用地、用地手续或股权出资等；投资人资本金出资难，过度依赖资金“杠杆”，股权融资受限；项目融资难，合规性审核严，融资成本高。

3.新上项目难。新上项目受财承 5%、10%的限制等，一些缺乏收益的公益性学校、市政及普通公路等项目无法实施；一些项目为满足使用者付费比例不低于 10%的要求而过度“包装”，或入库闯关失败，或带病前行。

4.合规性风险高。在招商引资或合同谈判中，强势投资人要求地方政府（含出资代表、地方国企）提供担保、兜底融资、建设、运营风险（如运维费用实报实销、使用者付费差额补足等）等，逼迫地方政府违规作出承诺，让政府方觉得无奈、风险大。

5.政府方对项目整体“驾驭感”差。PPP 项目的过程管理主要依赖于投资人，项目进展顺利与否，很大程序上取决于是不是找到了一个“靠谱”、有实力的投资人。然而，一般的市、县一级政府很难吸引优秀的有实力的投资人，项目进展很大程度上靠运气，增加了地方政府选择 PPP 模式的顾虑。

（二）专项债模式

专项债模式属新《预算法》规定的政府举债融资方式，要求债券与项目资产、收益相对应，即项目应具有明显的经济效益，项目收益覆盖债券本息，实现封闭运作，该模式无法适用于缺乏收益或者经济效益不足的项目。

1.专项债模式如火如荼，其优势在于：

（1）受疫情影响，专项债也在加速发行使用，项目周期短。

（2）发行流程相对简单，银行主导，中介配合，交易机制简单。

（3）资金成本低，债券期限逐步与项目期限相匹配，资金下达时间快，甚至提前下达。

（4）不改变原有的管理体制，对政府而言，更简便、更熟悉、更易控制。

2.专项债模式相当程度上挤压了 PPP 模式的空间，但同时也存在隐忧：

（1）资金闲置或挪用，未能形成或及早形成实务工作量。

（2）过度包装，虚构或虚增项目预期收益。

（3）虚假配套，地方政府承诺的财政配套资金难以兑现。

（三）BT（建设-移交）模式

即由地方政府（含所属机关事业单位、社会团体等）委托单位建设非经营性基础设施建设项目，地方政府对工程价款逐年予以支付（即“回购”）。

除采用 PPP 模式外，按照《预算法》的要求，公共项目建设应“先有预算后有支出”，《政府投资条例》要求政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金，且政府投资项目不得由施工单位垫资建设，现行法规政策下，BT 模式已无合规空间。但不少政府投资项目仍穿着“EPC”的“马甲”运作，如：

1.借施工招标的外衣，行垫资施工之实，在施工合同中详细约定政府逾期付款的违约责任，以违约责任的形式解决垫资的融资成本问题。

2.采取“F+EPC”模式，实为违规举债、垫资建设。但“F+EPC”模式适用于PPP 模式的投资人，EPC 模式可适用于政府投资项目，按照法规政策要求，规范实施本身并不违规。

（四）政府购买“服务”

即工程建设项目被包装成政府购买的“服务”，由地方政府或平台公司通过委托代建、融资租赁、信托理财等方式购买融资服务。

《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87 号）列明了购买服务负面清单，明确禁止将基础设施建设、金融机构和非金融机构的融资行为纳入政府购买服务范围。《政府购买服务管理办法》（财政部令第 102 号）也明确了不得将融资行为纳入政府购买服务范围。

因一些金融机构在融资业绩冲动下曲解或误导，地方政府也通过制定本级政府购买服务目录的权力将工程建设或融资纳入服务目录，扩大服务范围、超越购买服务期限，该模式曾一度泛滥。然而，政府购买服务仍受《预算法》、《政府采购法》“先有预算后有支出”的约束，而非先有服务再追加预算，该模式本质是违规的，因而也被政策规制。

（五）ABO（授权—建设—运营）模式

即地方政府授权企业作为项目业主，由其提供投融资、建设及运营服务，地方政府给予一定财政支持。不同于 PPP、BT 或委托代建，ABO 模式主要特点为：授权方式为竞争授权或协议指定，授权对象为地方国企，授权项目多为资源整合类、边界条件可能不清晰，授权期限无限制等。

ABO 模式项目实践始于北京，江苏省出台了《推进政府投资工程集中组织建设的指导意见》（苏建建管〔2018〕23 号），但国家层面并无明确规定，不属于合规的举债融资模式。ABO 项目性质为政府投资项目，财政资金作为项目重要付费来源，实质仍为政府采购。但在预算安排、实施主体选择和竞价指标等方面，违反《预算法》和《政府采购法》等，因竞争性程序缺失等，合同可能面临无效。

（六）平台公司模式

即由地方政府指定平台公司作为公益性项目的业主或代建单位，代地方政府举债融资，建设政府投资项目。该模式实质为企业举债、政府使用，政府通过企业举债，混淆了政府与企业的职能和责任，属违规举债。

在举债方式上，由于资产注入困难（公益性资产禁止注入、土地出让实行收支两条线、财政注资难等），平台公司往往要求合作单位具有垫资能力或融资能力；在债务偿还上，政府无法出具担保函、承诺函或者将企业债务纳入政府预算，主要由企业先行偿还，政府通过无偿注入或者低价出售资产予以弥补。

03.政府举债融资的违规识别与法律风险 （一）举债融资方式的违规识别

1.PPP 模式和专项债模式，系国发〔2014〕43 号文等相关法规政策文件明确推行的合规举债融资模式，但项目实施时，仍需要关注项目违规举债的风险。

（1）根据《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10 号）等，存在政府兜底的，将被认定为政府隐性债务，项目直接退库，提请问责；存在其他不规范运作问题的，限期整改，否则，也将启动退库问责程序。

（2）根据《地方政府专项债务预算管理办法》（财预〔2016〕155 号）等，违规严重的，相关地区专项债券发行资格将被暂停，相关人员将被依法追责。

2.其他举债融资模式大量存在，但几乎都是不同程度地违反了《预算法》等相关规定，可结合以下规定识别：

（1）是否违反《预算法》和《政府采购法》等“先有预算后有支出”及相关的招标采购程序的要求。

（2）是否违反《政府投资条例》“国家加强对政府投资资金的预算约束。政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金”以及“政府投资项目不得由施工单位垫资建设”的要求。

（3）是否违反国发〔2014〕43 号文“分清责任。明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担”的要求。

（4）是否违反《财政部 发展改革委 司法部等关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50 号）“地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债”的要求等。

（二）违规举债融资的法律风险

违规举债融资一旦被认定，地方政府往往会协商、协调解除相关合同、撤销政府所出决议或担保函，并通过退还、延期支付、借新还旧、债务置换等方式进行整改。但债务整改并不会因此而淡化或规避违规举债融资的法律风险。

1.政府债务风险

地方政府债务管理实行严控增量，终身问责、倒查责任，债务管理作为硬指标被纳入政绩考核。如发生债务风险：

（1）地方政府将面临着整改、违约失信、营商环境恶化、被列入投融资“黑名单”等风险。

（2）相关责任单位将面临行政问责风险，相关责任人将面临党纪处分、行政问责以及玩忽职守、滥用职权等刑事风险。

（3）金融机构及其相关负责人和授信审批人员将被依法依规追责，金融机构将自行承担相应损失或被下调评价等级等。

（4）中介机构、法律服务机构违法违规为融资平台公司出具相关报告、法律意见书等的，单位及相关从业人员将被依法依规追责。

2.合同效力风险

（1）违规举债融资所涉合同

政府违规举债融资所涉合同的效力，需结合《预算法》、《政府采购法》及其实施条例、《招标投标法》及其实施条例、《合同法》、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17 号）等进行具体判断。

如存在应招未招、未招先定、串标、泄密等情形的，属法定无效；如不属于法定无效情形，而仅仅违反《预算法》第三十五条禁止违规举债的规定，笔者认为该规定系规范政府收支行为的行政管理性强制规定，非效力性强制规定，不能因此认定合同无效。

（2）政府担保

政府通过安慰函、承诺函或会议纪要等方式提供担保，为法律明确禁止，担保合同无效，但担保人仍应根据其过错程度承担相应的民事责任。

第三篇：浅谈过度医疗行为的法律规制

中共辽宁省委党校

在职研究生毕业论文

题 目： 浅谈过度医疗行为的法律规制

作

者： 年级、专业： 学

号： 班

级： 指导老师：

完成时间：

论文写作承诺书

作为中共辽宁省委党校2012级在职研究生，本人在此郑重承诺，严格按照省委党校研究生部相关规定与要求进行毕业论文写作，保证做到：

1.主动接受指导教师的全过程指导，对毕业论文的写作要求、写作内容、写作格式及印制要求等相关信息有全面、清晰的了解，严格按规范和程序操作。

2.写作过程真实，每一个环节都是自己的劳动成果，不请人代笔。3.对前人和他人的研究成果进行必要利用时，清楚注明出处或来历，不抄袭或剽窃。

如未能履行自己的责任、践行自己的承诺，我愿意承担由此引起的一切后果。

论文作者（签名）：

****年**月**日

前 言

过度医疗是指医疗机构或医务人员违背临床医学规范和伦理准则，不能为患者真正提高诊治价值，只是徒增医疗资源耗费的诊治行为。关于对过度医疗行为的法律规制，我国目前尚无系统、完善的法律以为公民维护医疗就诊时自身合法权益提供有力保障。本文旨在通过对过度医疗的一般涵义进行基本阐述，以分析过度医疗在我国产生的原因及其对患者与医生权利、卫生资源、医学学科发展所造成的危害为研究基础，对我国过度医疗行为的法律规制从立法与司法规制、非诉讼规制、医疗管理体制、其它管理等四个方面的完善提出自己的建议或意见。

目 录

一、过度医疗一般涵义..........................................5

（一）过度医疗的定义与分类...................................5 1.过度医疗的定义..........................................5 2.过度医疗的分类..........................................6

（二）过度医疗的构成要件.....................................7 1.加害行为................................................7 2.损害事实................................................8 3.因果关系................................................8 4.过错....................................................9

二、过度医疗的成因及危害.......................................10

(一)过度医疗的成因..........................................10 1.立法与司法因素.........................................10 2.行政管理因素...........................................12 3.其它因素...............................................13

（二）过度医疗的危害........................................13 1.对患者权利与医务人员权利的影响.........................13 2.医疗卫生资源的严重浪费.................................14 3.不利于医学学科的良性发展...............................15

三、过度医疗行为的法律规制.....................................16

（一）过度医疗行为的立法规制与司法规制......................16

（二）过度医疗行为的非诉讼规制..............................17

（三）医疗管理体制的完善....................................18

（四）其它方面...........................................19 参考文献.......................................................21

浅谈过度医疗行为的法律规制

改革开放30年来，我国医疗卫生事业发展的成绩是有目共睹：遍及城乡的医疗卫生服务体系逐步建立，居民医疗保障制度不断完善，一批危害人民健康的传染病被控制或消灭，公共卫生服务和保障能力得到提供。成绩的取得令我们欣喜，但同时我们也要看到不足——过度医疗，近些年来它已逐渐成为人们关注的热点、焦点问题，甚至是一个困扰全世界的社会问题。

一、过度医疗一般涵义

（一）过度医疗的定义与分类 1.过度医疗的定义

过度医疗，顾名思义应属于医疗的范畴，它是一种超过了一定限度、范围的医疗，但到目前为止,过度医疗仍无一个被大众共同认可的定义。在这里我们引用马亦龙教授曾在名为《综合治理公立医院的过度医疗》的提案中一段话诠释过度医疗：过度医疗是指医疗机构或医务人员违背临床医学规范和伦理准则，不能为患者真正提高诊治价值，只是徒增医疗资源耗费的诊治行为。或者说，在治疗过程中，不恰当、不规范甚至不道德，脱离患者病情实际而进行的检查、治疗等医疗行为。它是与道德相违背的，是被法律以及相关制度所被禁止的。

过度医疗不仅定义不明确，在现实中它同保护性医疗、防御性医疗行为也是非常难以界定的。因为临床医学的复杂性，每个患者的情况也不尽相同，即使是同一种疾病也会有不同临床表现，同一种疾病的不同时期其治疗方法也会不同。譬如说感冒，如果做CT就是过度医疗，若做常规的血标本检查就不一定是。有时很多相似的临床表现，医生必需依靠检查结果进行鉴别诊断，需要采取全面、有效的检查，其中哪些检查是正确诊断所必需的、哪些是多

余的，则完全由医生根据自己的诊疗水平与临床经验而定。因此，对过度医疗的判断也就无法确定一个具体的量化指标。此外，在不同经济、文化背景下，人们对过度医疗的认识也不尽相同。

2.过度医疗的分类

一是过度用药。目前，过度用药在临床治疗中是种极为普遍的现象，尤其是抗生素的滥用。据WHO调查暗显示住院患者使用抗生素的比例约占30%；而我国的统计数据是近70%的住院患者使用抗生素，并且大多是二、三种抗生素联合使用。临床医师通常凭治疗经验选择抗生素，缺乏病原学诊断。无指征或指征不明显、预防性、大剂量、长时间使用为其特点，宁新勿旧、宁联合勿单一的用药方法已逐渐成为其用药准则。我们把这种不符合临床用药原则、超出患者实际病情需要的用药方式称为过度用药。

二是过度检查。在疾病的诊治中需依靠医生的“望、闻、问、切”进行体格检查，同时还要借助医疗设备辅助检查，旨为明确患者的病因以便选择不同的治疗方案。医学科技发展的日新月异使医疗设备得到大量更新，先进的设备、检查项目层出不穷，有效提高了医生对疾病的诊断水平。但随之而来的是大批高档检查设备的应用，使医务人员对医学检查设备的依赖性与日剧增，过度检查的医疗行为也随之出现。如临床诊疗过程中，医院硬性规定的住院全套常规检查项目；对外院检查结果的不认同；普通设备检查能明确诊断的却必须再使用高档设备进一步佐证，以及重复检查等等，这些行为都属于过度检查。

三是过度手术。随着近代西方医学技术知识的传入，将先进的医学理论、医学技术以及医学教育思想和方法引入中国，许多传统的中医理念、疗法都得到了不同程度的革新。手术治疗作为一种新的疗法，在临床实践中大量的

运用后逐渐被国人所接受。无疑，手术对外伤、脏器急性炎症、骨折、部分心脑血管等许多疾病的早期治疗有其独到疗效，有效减轻了此类疾病的致死率、致残率。但手术只是疾病众多治疗方法中的一种，而且其治疗有非常严格的适用范围与禁忌。举一个简单的例子：产妇分娩是一个非常正常的生理过程。而如今，正常的分娩却被过度医疗化，越来越多的产妇选择剖宫产，以手术的方式结束妊娠。上世纪50～60年代各个国家的剖宫产率都在5%以下，自上世纪70年代以来国外剖宫产率迅速上升，上世纪80年代开始逐步下降，目前在美国及大多数国家的剖宫产率已达15%～20%。而我国的剖宫产率与国外相比有滞后现象。上世纪80年代开始明显上升，上世纪90年代快速上升，且已影响到农村地区。近10年来我国的剖宫产率已由32.7%上升到51.3%，有些医院的剖宫产率甚至高达60%至80%。像这样，没有严格按照手术适应症相关要求，而是出于其他目的，对某些可以采取非手术疗法治疗的病症而采取手术（含微创、介入等）方式治疗，我们称之为过度手术。

（二）过度医疗的构成要件

侵权责任以侵权行为的存在为前提，同时要看行为人实施的具体侵权行为是否符合法律规定的责任条件。当前我国的通说认为，侵权行为应当采取“四要件说”，即侵权行为的构成要包括加害行为、损害事实、因果关系和过错。所以，过度医疗侵权责任行为的构成如下：

1.加害行为

加害行为即存在违法过度医疗行为。过度医疗中的加害行为是对他人合法权益的侵害，只有存在造成他人合法权益被侵害的加害行为的前提下，才可能追究加害行为人的侵权责任。这是过度医疗本质特征，也是该侵权责任构成中的核心要件。如广州5岁女童“误吞弯针”事件，在医院诊治过程中，检查项目多达217项，其中包括艾滋、梅毒、类风湿等。两天后，女孩通过大便自行将弯针排出，但医疗费却高达3366元。在实践中，判断医疗机构及其医务人员是否实施了过度医疗行为，主要在于医疗机构是否提供了超出患者实际需求的医疗服务，医疗行为超出了治疗疾病的基本需要，且对疾病的治疗起不到任何的积极效果。此外，患者必须保留医院开具的药价清单，查看收费项目是否合理。总之，只要医疗机构及其医务人员实施了不必要的检查、手术等医疗诊断行为，就可以认定其存在过度医疗。

2.损害事实

过度医疗行为造成患者明显医疗损害，这是构成过度医疗侵权责任的结果要件。王利明先生给医疗损害作出了明确的定义：医疗损害指的是，医疗机构（含医务人员）在从事其目的的事业（诊疗、护理）行为时，因过错造成的对患者方的损害[1]。损害事实是由两个要素构成的，一是权利被损害，二是权利被侵害而造成的利益受到损害的客观结果。具体而言，损害事实包括财产损害事实、人身损害事实和精神损害事实。过度医疗行为所造成患者的财产损害方法，包括过度医疗行为所造成的患者的财产损失，分为直接和间接：即患者为此支付的医疗费用超过其疾病治疗实际所需的医疗费用，同时也应包括因患者由此遭受明显人身损害所导致的间接经济损失。过度的诊疗措施势必会对患者生命健康权益造成损害，即患者的人身损害。同时，患者进行了不必要的检查和手术，精神上也受到严重折磨，遭受至精神损害。因此，过度医疗侵权行为造成患者医疗损害应作广义理解，即包括患者的人身损害和财产直接、间接损害以及精神损害。

3.因果关系

台湾王泽鉴先生认为：所谓侵权行为法上的因果关系，是指致害行为或

物体与损害事实之间的客观联系，是归责的客观基础。[2]医疗侵权责任构成中的因果关系是指医疗行为与损害结果之间的客观必然联系。在过度医疗侵权责任构成中则是指过度医疗行为与患者损害之间存在引起与被引起的关系，即患者所遭受的医疗损害是由于医疗机构及其医务人员实施过度医疗行为造成的。笔者认为，过度医疗侵权责任构成中的因果关系具有明显的“两因一果性”特征：即患者所遭受的医疗损害是由于医疗机构及其医务人员同时实施了过度医疗行为与违法履行告知义务所引起的。因此，在对过度医疗侵权责任因果关系的认定中，只能够证明过度医疗行为存在或者因医师违法履行告知义务造成了患者医疗损害，就应认定两者之间存在因果关系。

4.过错

过错是侵权责任构成的要件之一，表现为故意和过失两种形势，对过错的理解应从主、客观两方面考虑。过错不仅仅是一种主观的心理状态，也是一种客观的行为活动。过错是行为人进行某种活动时自身的心理状态通过其具体的行为表现出来，不是只要具有某种心理状态就可以判定该行为人具有过错。医疗侵权行为中的过错属于过错的一种，它是指医方在为患者提供医疗服务过程中，由于故意或者过失，违反诊疗规范或医学伦理准则，实施了造成患者人身、健康、财产或者精神损害的行为。医疗过错行为人的主观心态为故意或过失，客观上由于医方的行为造成了患方人身、健康、财产或精神上的实际损害。满足主、客观两方面的条件才可认定医方的行为属医疗过错。判定是否属于医疗过错的标准是“医疗水准”来衡量医方有无。医疗水准即，医师在进行医疗行为时，其学识、注意程度，技术以及态度均应符合具有一般医疗专业水准的医师于同一情况下所应遵循的标准。医方拥有选择诊疗方法的权利，同时也应当肩负避免不利于患者之结果发生的义务。

二、过度医疗的成因及危害(一)过度医疗的成因

世界各国都存在不同程度的过度医疗现象，即使是医疗保险体制较为发达的美国、瑞典等国家也不例外。过度医疗行为由来已久且产生原因尽不同，在我国的成因主要有以下几点。

1.立法与司法因素

我国先后出台、修订了一系列法律、法规，如《执业医师法》、《药品管理法》、《侵权责任法》、《医疗机构管理条例》、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》等等，通过这些法律、法规的实施进一步规范了医疗服务行业的执业标准，有效保护了患者就医的合法权益，改善日益紧张的医患关系。但不可否认的是，现有的这些法律与司法解释在实际运用中也存在一些问题，亟待解决与完善。简单举例说：

首先《药品管理法》。2001年修订之时，恰逢药品购销或使用过程中的 “回扣或其他利益”出现的比较频繁，成为了社会关注的焦点，引起立法者的注意。因此，在新修订的《药品管理法》第九章第九十条明确规定“药品的生产企业、经营企业、医疗机构在药品购销中暗中给予、收受回扣或者其他利益的，药品的生产企业、经营企业或者其代理人给予使用其药品的医疗机构的负责人、药品采购人员、医师等有关人员以财物或者其他利益的，由工商行政管理部门处一万元以上二十万元以下的罚款，有违法所得的，予以没收；情节严重的，由工商行政管理部门吊销药品生产企业、药品经营企业的营业执照，并通知药品监督管理部门，由药品监督管理部门吊销其《药品生产许可证》、《药品经营许可证》；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。按条款规定，我们可看出药品购销或使用过程中出现的“回扣或其他利益”是非

法的，是为法律所否定，对此类违法行为也必将是要追究其法律责任的。此立法原意是可靠的，然而我们也不难发现：工商行政管理部门对药品的生产、经营企业有行政上的管理职能，但是对医疗机构及其医务人员来说工商行政管理部门的管理职能要如何去实现，他的管理力度、限制权限又有多大，这就需要法律进一步的给予完善。

其次，根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》，对由医疗行为引起的医疗侵权诉讼实行“举证责任倒置”，即由医疗机构承担举证责任，医疗机构只有证明医疗行为没有过错，医疗行为与对患者的伤害没有因果关系才能免责。举证责任倒置的确有助于保护患方，患方不具备医疗专业知识，在医生面前对医疗争议处于被动地位，如果由患方举证证明医方过错，是十分困难的。但是，举证责任倒置逼迫医生在医疗行为中为了保护自己，避免在医患纠纷中输官司，开大量检查，为不输掉官司而悉心保留好各种证据，为提高安全系数而不积极施治,把风险留给患者，带来了诸多问题，最明显的就是过度检查。为此，在2010年7月1日起施行的《侵权责任法》中，在对医疗侵权行为进行归责时，立法者确立了以过错责任原则为主的归责体系，力求改变“医疗行为引起的侵权诉讼适用举证责任倒置”的现状。但事实上，仍存在着一定的问题。从立法上说，《侵权责任法》作为全国人大常委会制定的一部法律，其条文不能对早先出台的司法解释直接进行修改或废止，由此《侵权责任法》的颁行并不影响最高人民法院《证据规定》的施行与效力。因此，《证据规定》中第四条关于举证倒置的规定，依然是司法审判实践中法官分配医患双方双方举证责任时所要援引的重要法律依据。那么，患方在医疗诉讼中的举证责任压力未得到缓解，医务人员在工作中为避免被患者诉诸法院势必仍会把自己的举证责任放在首位。

2.行政管理因素

首先，在我国医院是非盈利性机构，“救死扶伤、治病救人”是医者神圣职责。但随着改革开放的逐渐深入，经济结构、社会结构的重组使得原有的医疗卫生体制发生了深刻的变化：计划经济时期，国家强调卫生事业的公益性和福利性，而在改革开放后国家既强调卫生事业的公益性与福利性，又承认卫生机构具有部分企业性质，相对应的国家财政对医疗单位实行的拔款就从全额补贴变成了财政差额补贴。国家对医院财政补贴严重不足［3］，根本无法维持医院的生存，更谈不上支助医院的发展。因此，卫生部曾出台“以药补医”的政策，允许医院对西药加价15%，中药加价30%出售。这本是权宜之计。但因卫生改革的滞后，医疗服务价格却没有体现出其实际价值。“以药补医”逐渐演变成了“以药养医”。在这种政府补贴有限的情况下，医生在医疗过程中，只能是从众多诊断和治疗中去选择为提供相对复杂、利益大的治疗方案，于是产生了过度用药、过度治疗、过度手术等一系列情况，以此来获得额外的收入，弥补国家财政经费的不足。

其次，现行行政法规的相关规定也存在一定不足。迄今为止，因医疗专业自身的特殊性，我国还从未建有系统、规范的医院管理行政法规。1994年国务院颁布的《医疗机构管理条件》是针对医疗机构诊疗工作管理的行政法规；2010年卫生部制订了《全国医院工作制度与人员岗位职责》是对医疗机构和医务人员的日常工作、行为规范有较为详细的规定，等等。可以说，我国当前涉及到医疗行为的法规较多，这些行政法规的出台对医疗行业现状具有较强的适宜性，对过度医疗现象也有较强的针对性，但是不系统、不规范，这也使得患者、医生及司法人员在面对医疗事件，无法清晰、明确地界定合法、非法行为以及侵权行为对应的处罚条款。现实中，同样的医疗纠纷可因

原告所应用的法规不同产生不同的判决结果。这有待我们国家行政法规的逐步完善与统一。

3.其它因素

一是部分医务人员职业道德缺失。不可否认，过度医疗的出现有其体制层面的原因，但部分医务人员职业道德的缺失也是过度医疗现象越演越烈的原因之一。随着我国经济的迅速发展，人们的世界观呈现出多样化的趋势，新的事物诱惑了一部分医务人员不再是以“救死扶伤、治病救人”为己任，而是以追求个人的经济利益为目标，在为患者提供的诊疗工作中偏离了诊疗规范，选择开具大处方、大检查、回扣药，乃至是实施无临床意义的手术治疗，从而加剧了过度医疗现象的蔓延。

二是患者自身的原因。首先，医学专业具有高风险性，无法避免医疗意外的发生，即使意外发生概率只为万分之一，但如若“中标”对个体而言则变成100%；其次，由于医学专业知识的高、精、深，很多理论知识是普通百姓不能熟知、无法掌握，他们缺乏对所患疾病的正确认识，而对治疗期望又高，也乐于通过接受大量、复杂、精确的检查、用药乃至手术以期取得较好的治疗效果；最后，由于一些虚假医药广告肆虐，使不少的民众、患者形成了这样的一些错误的医疗观念：价格越高、越贵的药越是好药；越是先进的医疗技术就越利于疾病的诊断治疗等等［4］。从这些角度而言，造成了患者治病不是以自身病情的实际需要为出发点进行就医选择，逐渐形成有病就要去大医院、看名专家、用高档药的这种大众化的就医心理趋向，由此也导致了过度医疗现象的发生。

（二）过度医疗的危害

1.对患者权利与医务人员权利的影响

首先是对患者权利的影响。在过度医疗过程中，医生对患者提供的医疗服务已经超出其实际的需要，超出了合理的“度”的范围。举例来说，一名心肌梗塞的患者来到医院进行治疗，常规的溶栓药物就可治疗疾病。在此种情况下，如若医生出于别的某些目的无视临床操作规范，或患者为确保自己的医疗安全追逐过度、不适宜但更为安全、快捷的治疗方案——直接冠状动脉介入治疗，这将会给患者的生理机能造成严重损害，侵害了患者的健康权；同时，此种治疗方法的选择，患者要为医生的医疗行为付出更多的资金，使治疗疾病的成本增多，侵害了患者的财产所有权。在此治疗过程中，如若医生未将患者疾病的真实情况全部如实的告知或是有选择性、诱导性地告知，那么，医学专业知识缺乏的患者就无法对自身疾病选择出最合适的治疗方案，患者的知情同意权在不同程度的遭受到侵害的同时，自我决定权也受到侵害。

其次是对医务人员权利的影响。现阶段，医患之间的信任危机造成患者看病要提防着医生，医生面对着频繁的医闹和人身伤害，也要时刻提防患者。如何确保万一发生医疗纠纷时自己有据可依？那就是多开检查。哪怕只是头痛发烧，它既可能是感冒、流感，也可能合并肺炎、脑炎等，就算概率很小，但有时候不做检查就不能排除，每排查一个都要付出代价。如果患者一点误诊的概率都不能接受，医生只能选择把每一个可能性都进行排查。而且，在治疗时，医生也会选择短期效果更好的医疗措施。一个感染的孩子，如果发烧不退家长就找医生算账，那么医生为保证自己的人身安全就可能选择见效更快的静脉给药，用更广谱、更高级的抗生素。无疑，在这种情况下医生选择合理的诊疗方案的权利被剥夺。

2.医疗卫生资源的严重浪费

国家发展改革委副主任朱之鑫于2009年曾公布说：“2009年我国医疗输

液104亿瓶，相当于13亿人口每人输了8瓶液，远远高于国际上2.5至3.3瓶的水平。”很多患者认为注射药物要比口服药物见效快，因此一感冒发烧就主动要求静脉点滴。其实，在口服、肌肉注射、静脉点滴三种给药途径中，风险最大的就是静脉点滴，过多注射会增加不必要的治疗风险及不良反应。由此可见，不分病情轻重的输液是临床中最常见的过度医疗。这仅是对临床用药一项治疗的调查结果，过度检查、过度手术在实际生活中也是比比皆是。而实际情况却是，我国有13亿人口，占世界人口的22%，卫生总费用仅占世界的2%，卫生资源总体不足是不争的事实。据有关资料显示：医疗机构的过度医疗导致卫生资源浪费达20%～30%。过度医疗使相当一部分卫生资源用于无效的或效益很低的医疗，而使效益较高的公共卫生保健上的卫生资源大大削弱，传染病、流行病等不能得到很好的预防和控制，严重背离了“预防为主”的医疗卫生事业的方针和政策［5］。卫生资源的浪费既消耗了国家有限的物质资源,也增加了政府的负担,未能“物尽其用”。

3.不利于医学学科的良性发展

随着医学技术的进步，医生更多地是依赖各种检查设备，血常规、CT、造影、核磁共振随手就开，患者变成了被各种化验单、检验报告单堆砌而成的“电子患者”，而对疾病诊断所应遵循“望、触、叩、听”逐渐地被医生束之高阁。医生只是通过各类的报告单为患者诊断疾病、治疗疾病，而不是通过“望、触、叩、听”的技术诊断。医学科学是一门实践性较强的学科，医生如果只是一味地借助仪器才能为患者进行诊断治疗，而不是凭借自己的动脑、动手能力为患者诊治，医生自身的临床经验将如何积累，整个社会的医学发展前景又将在何方。医学的发展需要有医疗技术的创新能力，而临床医生的经验积累是医学创新的基础之基础。而过度医疗势必将会削弱部分医生 的创新能力，从一定程序上阻滞了医学学科的良性发展。

三、过度医疗行为的法律规制

审视“潜伏”在医疗领域之中的过度医疗行为，有学者甚至发出“过度医疗猛于虎”之感叹［6］。显然，现阶段我国医疗领域正处于医患矛盾激烈的特殊时期，过度医疗发生的原因极为复杂，对过度医疗的治理也必然是多方位的。在诸多治理方法中，法律规制是重中之重，运用“法律之绳”才能最终束缚住这只被社会诟病为“顽疾”的 “猛虎”

（一）过度医疗行为的立法规制与司法规制

针对医疗领域中出现的侵犯公民合法权益的现实，我国先后修订、出台了一系列法律、法规，旨在缓解日益紧张的医患关系。然而，这些法律法规的出台并未能有效缓解医患关系，反之呈愈演愈烈趋势。近年来，一幕幕医疗暴力恶性事件在全国频频“上演”，成为了全社会共同来关注的一项严峻的课题。社会体制的快速发生，而医疗法律、法规的建立确不能满足社会发展的需要，其固有的相对滞后性缘故，使得过度医疗发生后，至今仍没有完善的法律为公民维护自身合法权益提供有力保障。现行立法规制与司法规制完善。在这里，笔者有如下几点建议。

一是作为一种特殊的侵权类型之一，《侵权责任法》第7章共11个条款对医疗侵权行为和医疗损害责任等问题进行了专门性、原则性规定，这也是迄今我国现行医疗卫生法律体系中对于医疗侵权问题最为集中、位阶最高的立法。其中第63条规定了 “医疗机构及其医务人员不得违反诊疗规范实施不必要的检查。”这一立法对于过度医疗与防御性医疗进行法律规制无疑具有进步意义。然而，过度医疗的范围不仅仅表现在“实施不必要的检查”一个方面，它还表现在过度治疗、过度用药、过度保健等其他诸多环节，而发生

在医疗过程中这些环节的过度医疗行为，同样会给患者人身、财产权益带来损害进而侵犯患者的合法权益，这无疑也是这一立法的局限所在。医疗行为包括检查、诊断、治疗方法选择、治疗措施执行、病情发展过程追踪以及术后护理等诸多方面，甚至可能发生在医疗过程之中。其中，检查仅是医疗行为诸环节中的一个。因此，患者在理解和适用该法条的时候，必须注意该法条的适用范围仅限于“检查”环节，即医疗机构及医务人员在患者入院后对病情进行检验筛查的过程，包括患者从入院到出院诊疗过程中的各种检查项目。如果其他环节存在不必要的诊疗问题，依据《侵权责任法》目前的规定还不能得到救济。由此可见，《侵权责任法》立法上将过度医疗的范围仅局限在“实施不必要的检查”上，对过度检查、过度手术未在法律中得到规制，不足以充分保护患者的合法权益，立法上应进一步做出扩充解释。

二是建立《医事法》。医事法是指在卫生法中主要调整医疗服务法律关系的法律法规的总称。它调整的对象应包括医事组织关系，即国家各级医药卫生行政部门和医药卫生机构之间的组织、领导关系；二是调整医药卫生管理、监督关系；三是调整医药卫生服务关系。《医事法》的制定可使医患双方的权利与义务得以明确的规定，使医疗机构依法执业，使患者的合法权益得到保障，使医患矛盾得到有效缓解，促进社会秩序的和谐、稳定。

（二）过度医疗行为的非诉讼规制

过度医疗侵权的法律救济包括医疗侵权诉讼机制和非医疗侵权诉讼机制两种方式。过度医疗侵权行为的非诉讼规制有两层含义：

一是相对于医疗侵权纠纷诉讼解决机制，所发生的过度医疗侵权纠纷在法律救济中通过非诉讼机制解决。由于非诉讼纠纷解决方式（ADR）具有当事人自主性、实体上的准法律化与程序上的简易性、灵活性、快捷性等诸多优

点，20世纪60年代以来，因其在解决包括医疗侵权纠纷在内的民事纠纷过程中表现出来的特殊价值与魅力，逐步受到人们的重视。当代，运用ADR解决的民事纠纷已经成为各国的普遍趋势。如目前美国85%的医疗纠纷都通过仲裁和调解的方式解决［7］。运用非诉讼纠纷解决机制解决医疗侵权纠纷有诸多积极价值，如运用医疗纠纷非诉讼解决机制解决医疗侵权纠纷，可以为医患双方提供更多的法律救济方式选择，从而可以拓宽医疗侵权纠纷解决渠道。与以“对抗性”为特征的诉讼方式相比，非诉讼纠纷解决机制具有平和性，如由于选择何种方式完全取决于当事人的意志，这为医疗纠纷的“和谐”解决提供了主观基础，同时，非诉讼纠纷解决机制实体上的准法律化，可以为当事人提供较大的空间平衡自己的利益，这也为纠纷的和谐解决提供了实质意义上的可能性。

二是立法者针对医疗侵权纠纷特点，建立和完善非诉讼纠纷解决机制，对医疗侵权纠纷加以进一步规范和调整。我国现行法律所限定的医疗纠纷解决方式仅限于协商、行政调节和诉讼三种，而非诉讼解决方式仅限于协商和行政调节两种途径。鉴于我国医疗纠纷非诉讼解决机制单一以及功能弱化，应在立法上进一步完善我国医疗侵权纠纷的协商、调节机制。尤为重要的是，我国现行《仲裁法》在立法上并未规定医疗纠纷属于可仲裁范围的现状，应加快医事仲裁立法，在立法上对医疗纠纷仲裁条件、仲裁内容、仲裁人员以及仲裁的效力加以明确规定，尽早建立医事仲裁制度，以便对包括过度医疗侵权在内的医疗纠纷进行更加有效的法律规制。

（三）医疗管理体制的完善

首先，在市场经济体制下，医疗机构作为独立的经济实体，必须有足够的收入来源作为其正常运转的有力保障。随着医疗体制改革的实施，医疗机

构以往主要是依靠自给自足，国家在卫生事业上的投入比重呈现减少的趋势。《2013年中国卫生统计年鉴》数据显示，政府卫生支出占财政支出比重1990年为6.07%，2000年为4.47%，2010年为6.38%；政府卫生支出占卫生总费用的比重1990年为25.06%，2000年为15.47%，2010年为28.69%；随着国家综合实力的增强，政府对卫生事业的投入在这个二十年间却并未增多，医院要生存、想发展，只能是从医疗和药品收入上自己找办法，这所有一切的结果最后都是由患者来承担，过度医疗由此产生。因此，国家要加大政府财政对医疗卫生事业的投入，尤其是对公立医院的投入。它包括基本建设的投入、大型仪器设备的投入、离退休人员资金的投入，以及公共卫生事件的政策性亏损的补贴。政府加大对医疗卫生行业的投入可心减轻医疗机构的经济压力，可以缓解人民群众看病难、看病贵的问题。

其次，国家还应理顺医疗机构的价格体系，要使医生的技术劳务价格得到承认，药品和仪器设备价格有所降低，医务人员多劳多得、优劳优得。可实行薪金制 ,切断医生收入与服务提供量的直接关系。在国际上 ,最流行的做法是“医药分家”,切断医生与药品销售量之间的联系。然而 ,这只能是一定程度的有效 ,因为医生的收入可能还和其提供的卫生服务的数量相关。而实行薪金制可切断医生收入与服务提供量的直接关系 ,把供方诱导性需求降低到了最低限度。若因此可能抑制医生工作的积极性 ,则可把奖励津贴作为其收入的一部分。其获得津贴的等级可由患者、社会中间机构及医院总的管理人员三方按各项工作指标评议定级 ,从而防止医生提供过度医疗或开大处方、人情方等加大费用和浪费资源的行为。

（四）其它方面

一是加强医德教育 ,提高医务人员的职业素养。

作为一名医务人员的职业道德首先就应该树立“救死扶伤、文明行医”的职业风尚，在医疗活动中“患者第一、一切为患者着想”是其必须遵循的基本原则。在市场经济大潮的影响下，一些医疗机构在医疗服务过程中只注重追求经济利益，其代价是损害了患者的经济利益 ,是违背医学道德的。所以，医疗机构应把医德教育和医德医风建设作为目标管理的重要内容，建立医德考核与评价制度，切实加强医务人员职业道德教育，树立忠于职守，尽职尽责，全心全意为人民服务的敬业精神。

二是规范医疗行业的诊疗标准。

为保证医疗行业诊疗的规范性，作为该行业行政主管机关的卫计委先后制定了多项规范标准，如《医院管理办法》、《医疗机构管理条例》、《单病种质量管理》、《临床路径管理》等等，这些规范的施行从一定程度上起到了规范医生执业行为的作用，尤其是依据循证医学发展而来的疾病临床路径管理，它是在保证诊疗效果的基础上以缩短平均住院日，降低患者住院费用为特征，进一步规范诊疗过程所应常规进行的诊疗操作，减少一些不必要、不合理的诊疗行为，降低过度医疗的发生。但并不是所有的患者都适合临床路径管理，这就有待相关部门根据临床实际情况不断梳理、完善诊疗标准的制定。

长期以来，过度医疗问题被认为是医学问题、道德问题。过度医疗行为是医生违背医学规范和伦理准则，脱离病情实际需要，实施不恰当、不规范、不道德的医疗行为。国家积极地修正相关的法律、法规，以保障、维护人民群众的合法权益。但过度医疗是一个复杂的社会问题，并不是出台了部门规章就能解决根本问题，它需要整个社会从多方面共同努力来打造一个规范、安全、和谐的就医环境。

参考文献

[1]王利明.民法典侵权责任法研究[M].北京：人民法院出版社，1993.516.[2]王泽鉴著.侵权行为法，第一册[M].北京：可国政法大学出版社，2001.200.[3]喻观培.探析过度医疗与看病贵［J］.中国卫生质量管理,2007，14（2）：18-20.［4］王德盛，窦科峰，张斌，等.过度医疗的原因及对策［J］.医学理论与实践，2006，19（11）：1368-1369.［5］兰迎春，陈丽.单病种的限价收费：遏制过度医疗的新举措［J］.中国卫生管理事业，2006，22（6）：333-335.［6］白剑峰．过度医疗猛于虎[N]．人民日报,2011-04-14(19).［7］范愉．非诉讼纠纷解决机制研究［M］．北京：中国人民大学出版社，2000：250－252

第四篇：赌球行为 赌博 刑法规制论文

赌球行为论文：论赌球行为的刑法规制

【中文摘要】足球比赛追求技术与速度的完美结合,激烈的身体对抗和瞬息万变的比赛形势使之与其他体育项目相比多了一份激情和悬念。然而,正是足球比赛的这些特性以及球迷队伍的庞大,让许多“庄家”看到了利益,小到国内联赛大到世界杯,“假、赌、黑”现象愈演愈烈。在中国,赌球行为亦是屡禁不止,这不仅是对广大球迷的欺骗和伤害,更是对中国足球文化的腐蚀。2009年,公安部痛下决心联合司法等部门进行足坛“扫黑”,上至足协高官,下至俱乐部球员,数十人将因为参与赌球面临刑事处罚。轰轰烈烈的“足坛反赌”行动受到了众多法学家和法律工作者的关注,大部分学者认为我国刑法关于赌博罪的量刑原本就畸轻,如对赌球行为继续沿用这一条文,过低的犯罪成本必定无法遏制或者完全消灭赌球现象。因此,笔者建议将赌球资金达到一定标准以及赌球次数较多的参赌者列为赌博罪的犯罪主体,同时,通过刑法解释的形式在赌博罪刑罚基础上提高赌球行为的自由刑上限,并且规定从重处罚的情形加大财产刑处罚力度。本文分为三部分:第一部分:赌球概述。主要对赌球的概念及其表现形式,以及赌球形成和日渐泛滥的内外因素进行分析,同时对赌球的社会危害性作简要论述。第二部分:我国现有立法对赌球行...【英文摘要】

【关键词】赌球行为 赌博 刑法规制 【英文关键词】

【目录】论赌球行为的刑法规制8-99-1010

摘要4-8引言第一章 赌球行为的界定9-14第二节 赌球成因分析10-1

2二、管理缺位10

第一节 赌球概述

一、利益诱惑

四、打

一、影响

三、立法漏洞10-11击困难11-12体育精神12罪1

3第三节 赌球的社会危害12-1

4二、败坏社会风气12-1

3三、诱发其他犯

四、流失大量资金13-14第二章 我国现行立法对赌球行为的规制及缺陷14-21刑法规制14-17

第一节 对各类主体参与赌球的二、一、对足协高层涉赌的规制14-1

5三、对球员、教练员涉赌的规制对俱乐部涉赌的规制1515-16

四、对比赛执法裁判涉赌的规制16

五、对聚众赌球者、赌球庄家的规制16-1717

六、对普通参赌人员的规制

一、犯罪主体范第三章 赌球行为定

一、不增第二节 刑法规制存在的缺陷17-

21二、量刑过轻19-21围过窄17-19罪及量刑建议21-28设新罪名21-2

3第一节 罪名方面21-2

5二、扩大赌博罪犯罪主体范围23-2

5一、提高自由刑刑罚上限2

5三、明确财产刑处罚标准

致谢31 第二节 量刑方面25-28

二、规定从重处罚的情形25-2626-28结论28-29

参考文献29-31

第五篇：地方政府的政策执行行为研究

网络教育学院

本 科 生 毕 业 论 文（设 计）

题

目：地方政府的政策执行行为研究

学习中心： 开县奥鹏学习中心[16]VIP

层 次： 专科起点本科

专 业： 行政管理 年 级： 2012年春 季

学 号： 121511326562 学 生： 代居东 指导教师： 郭 洁 完成日期： 2013年12月06日

地方政府的政策执行行为研究

内容摘要

我国部分地方政府在执行上级政策的过程中，由于自身治理结构、权力运行方式等存在的不足，在地方利益的驱使下，出现了“自行立法”，变相执行政策；隐瞒政策信息，神秘执行政策；逃避矛盾，消极执行政策；曲解政策原意，盲目执行政策等问题，导致政策目标难以甚至无法实现。这严重影响了政府的权威，削弱了政策在基层的调控力。基于此，本文，把理论分析与实证分析、定性分析与定量分析结合起来：总结归纳我国政策执行的影响因素，并据此分析这些因素是如何作用于我国地方政府政策执行过程，使其执行行为偏离政策目标的。

关键词：地方政府； 政策执行； 地方利益

I

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目 录

内容摘要............................................................I 引 言.............................................................1 1 地方政府政策执行行为概述.........................................2 1.1 地方政府政策执行行为的概念..................................2 1.2 地方政府政策执行行为的主要内容..............................2 1.2.1执行战略力..............................................3 1.2.2执行主体优化力..........................................3 1.2.3执行资源调配力..........................................3 1.2.4执行环境支持力..........................................4 1.2.5执行效力................................................4 2 我国地方政府政策执行行为面临的问题分析...........................5 2.1 地方政府政策执行行为不佳的主要表现..........................5 2.1.1政策执行失真...........................错误！未定义书签。2.1.2政策执行缓慢...........................错误！未定义书签。2.1.3政策执行乏力...........................错误！未定义书签。2.1.4政策执行呆板...........................错误！未定义书签。2.2 地方政府政策执行行为不佳的成因.............错误！未定义书签。

2.2.1自利性是导致政策执行力不佳的深层原因...错误！未定义书签。2.2.2执行机制缺损是政策执行力不佳的根本原因..................5 2.2.3人员素质欠佳是政策执行力不佳的直接原因..................5 3 优化地方政府政策执行行为的主要途径...............................6 3.1 塑造能动的政策执行双方......................................6 3.1.1 提高地方政府政策执行主体的素质.........................6 3.1.2 建立和完善地方政府政策执行中的权力配置机制.............6 3.1.3 建立地方政府政策执行约束机制...........................6 3.1.4 建立地方政府政策执行沟通协调机制......错误！未定义书签。3.2 培育执行力文化.............................错误！未定义书签。3.3 弘扬公共精神................................................6 3.4 拓展执行资源................................................6

II

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3.5 提高执行能力................................................6 结论与展望..........................................................7 参考文献............................................................7

III

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引 言

从理论上说，国家目标、地方政权行动策略与基层社会利益诉求这三者具有一致性，政策执行应该是一种单向的“授权与执行”的复制关系。然而，在执行实践中却并非如此，严重损害了基层社会的利益，阻碍了政策目标的实现。要解决诸如此类的问题，就有必要对地方政府政策执行过程中存在的问题进行深入分析，找出其背后的深层次原因，进而在理性化、制度化的基础上构建地方政府政策执行的新型模式。同时也对于促进区域经济的发展，具有重要的现实意义。

完整论文请加QQ:1479352057 地方政府政策执行行为概述

1.1 地方政府政策执行行为的概念

“政策执行力”是随着新公共管理运动的浪潮从企业界引入到政府政策实践领域的新概念。有学者认为政策执行力是“指能够准确理解政策目标及方向,并通过精心设计方案、实施方案和对各种人财物、信息、法律、制度等资源进行集中调控和使用,从而达到有效调控政策、完成既定目标的政府内在的能力和力量”。也有学者把政策执行力定义为“公共政策执行力主体为了达到政策目标,通过对各种相关资源的调度、控制和使用,有效地执行公共政策的能力总和”。本文认为“政策执行力”是政策执行主体准确把握政策目标及方向,有效集中和调度各种资源,从而有效地执行政策的行动力。政策执行力是政策执行主体执行政策时把握的“向度”、“角度”、“尺度”、“力度”、“速度”。政策执行力的构成要素包括政策执行主体、政策执行机制、政策执行资源、政策执行环境等。

1.2 地方政府政策执行行为的主要内容

地方政府的执行行为决定了地方政府政策执行力的生成结构。对地方政府来说，不存在有没有执行力的问题，只有执行力优劣的问题。地方政府政策执行力体现在地方政府的执行行为过程中,“政府行为是一种组织的产物”,“是庞大组织依据标准的行为方式运作的产物”，它的执行行为并不是单一性的，而是综合性的，因此它的执行能力也是综合的，是政府在执行过程中各种力量综合而成的整合力。

地方政府执行行为是在一定的环境中发生的。同时，在执行上级政策的过程中，地方政府需要整合政府内部的各种力量以及资源等多种要素。可以说，地方政府政策执行力是由若干因素有机结合在一起而生成的，这些因素的状况及其相互关系又直接影响着所生成的执行力的优劣。一般来说，不考虑各级地方政府的差异，生成地方政府政策执行力的基本因素是执行战略、资源(包括组织、人员等)以及环境。执行主体是影响执行力的重要因素，执行主体的认知能力、理解能力、责任心、个人素质、工作能力等会对执行活动产生直接作用。然而执行主体并不是决定执行力的唯一因素，执行力不佳不能完全“归罪”于执行主体。除了执行主体外，执行资源、执行环境、执行方式、执行对象等都会影响执行力的优劣。当然执行的目的在于获得结果，任何组织或人的执行行为都是讲求绩效的，政府执行也不例外。地方政府的执行绩效是与地方政府政策执行力成正比的，执行绩效好坏在一定程度上体现了执行过程中地方政府的执行力优劣，但是二者并不等

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同。

从地方政府政策执行力的生成结构出发，就地方政府的共性而言，其政策执行力的主要内容包括执行战略、执行主体、执行资源、执行环境和执行绩效五个维度所体现出来的能力。1.2.1执行战略力

战略被用于统一行动、创造一致性或连续性，但最重要的是它赋予组织一个新的目标。好的战略意味着好的开始。美国学者利文斯说：“问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对一个决策者来说，用一个完整和优雅的方案，去解决一个错误的问题，对其机构产生的不良影响比用较不完整的方案去解决一个正确的问题大的多”。地方政府良好的战略规划，首先要能够充分理解、认知上级政府政策的精神和实质；其次要从全局出发、从整体利益出发谋划执行工作需要对战略执行的各项问题投入很多精力。这一维度主要包括：执行意愿强度、执行方案规划力两方面内容。1.2.2执行主体优化力

政策执行主体是指负责落实公共政策目标、措施的人员和组织。在我国，绝大部分行政机关和工作人员都属于公共政策执行主体范畴。执行主体是执行活动的重要因素和执行力的重要来源，在执行力中占有相当重要的地位，发挥着核心作用。任何政策只有依赖良好的执行主体，才有可能顺利和有效执行。执行力的其他要素，包括资源、环境等都是通过执行主体才能发挥作用。政府执行主体能力的高低、运作的好坏，往往决定执行力其他要素能否有效运作。这一维度包括：组织合理度、人员适配度、组织协调度和过程监控度等四方面内容。1.2.3执行资源调配力

在很多情况下实施的是同一项政策，但不同的地方政府取得的执行效果却往往大相径庭，这在一定程度上是由于政府执行资源的差异所造成。正如美国一位负责防治空气污染的州政府官员曾指出：“执行计划的构想,设定流通空气的品质标准，以及建立计划的目的以配合那些标准，均是极佳的创意，但执行的成果有赖于执行人员所能得到的何种何量的资源为定。”如果缺乏必要的、充足的用于政策执行的资源，是很难通过政策执行以达到预期的政策目标的。地方政府所占有

完整论文请加QQ:1479352057 的资源总量及地方政府调配资源能力的强弱很大程度影响着地方政府政策执行力的优劣。这一维度主要包括：财力资源调配力、信息资源调配力和权威资源调配力三个方面内容。1.2.4执行环境支持力

执行环境是指作用和影响政策执行的外部条件的总和，也是影响执行力的因素之一。政府执行的投入和政府执行的过程始终处于一定的政府执行环境之中，任何一项政策的执行都会受到外界社会环境的影响和制约，适宜的环境无疑有助于政府有效地执行政策，不适宜的环境必将妨碍政府顺利执行政策。每一项政策执行都是一个具体的系统，都有与之相适应的政策执行环境，影响政府政策执行的环境主要有政治、经济、自然等方面，它们从不同的方面或单一或综合地影响着地方政府的政策执行，影响地方政府政策执行力的优劣。这一维度主要包括：政治环境支持力、经济环境支持力和自然环境支持力三方面内容。1.2.5执行效力

执行效力实际上就是执行的有效性。政策执行的绩效既是执行主体完成工作任务的标志，也是政策执行过程中诸因素效能的综合反映，是直接反映执行力大小的因素之一。这一维度主要包括：执行效度和社会满意度两方面内容。

完整论文请加QQ:1479352057 我国地方政府政策执行行为面临的问题分析

2.1 地方政府政策执行行为不佳的主要表现

政策的实际效果是人们评判政策的主要标准，也是政策是否具有执行力的具体体现。

2.2.2执行机制缺损是政策执行力不佳的根本原因

在公共政策的执行过程中，由于一些必要的执行机制缺失严重影响了公共政策的有效执行，使公共政策在执行过程中缺乏竞争，缺少沟通，政策主体得不到真实的执行信息，最终导致了地方政府政策执行力低下。

监督对于政策的高效执行具有重要作用。目前我国地方政府行政组织内部，政策执行有两个机构发挥监督作用：一是监察局，负责对行政机关实行监督，其具体监督对象是副科级以下干部。另一个是人大的监督。然而，在现行的体制安排下，监督机关在人事、财政、福利等方面与执行机关有着密切的利益依附关系，使监督机构难以正常运转。同时，权力机关的监督职能因其权力虚化而缺乏约束力，社会监督由于区域特殊的社会环境而压力重重。2.2.3人员素质欠佳是政策执行力不佳的直接原因

完整论文请加QQ:1479352057 优化地方政府政策执行行为的主要途径

从前面的论述中我们不难看出：地方政府政策执行中出现的种种问题使得中央或上级政策的权威性、严肃性受到来自国家机器内部的具有自我利益、自我意识、自治权力日益增大的地方政府的挑战。它不仅会损耗政策效益，削弱中央政府权威，而且会破坏中央政府形象，妨碍社会发展。因此，如何有效地防治地方政府政策执行不力现象，充分发挥公共政策的调节作用，在强调统筹城乡发展、全面建设小康社会和社会主义新农村的今天，就成为摆在我们面前的一个迫切需要解决的问题了。

3.1 塑造能动的政策执行双方

3.1.1 提高地方政府政策执行主体的素质

3.1.2 建立和完善地方政府政策执行中的权力配置机制

3.1.3 建立地方政府政策执行约束机制

3.3 弘扬公共精神 3.4 拓展执行资源

3.5 提高执行能力 3.6 加强执行监督

美国行政学者邓恩说过，“监测有助于确定项目执行人员、官员以及其他利益相关者是否按照立法者、管理机构和专家组所制定的标准和程序开展行动”，因此，公共政策的执行要建立完整的监督体系和全方位、多层次的监督网络，通过对地方政府的执行过程进行科学、有效的监督，使政策执行者的行为受到严格、规范的制度约束，即时纠正执行过程中出现的各种各样的偏差，以督促行。同时，强化责任追究，加大惩罚力度，对于政策执行不力、效率低下、执行失误，特别是违背政策、对抗政策等行为，要追究当事人、主管领导的责任，并给予严厉的惩处，使政策执行者直接对执行结果负责，促进其忠实而又创造性地执行政策。

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结论与展望

参考文献

[4]宁骚,公共政策学.北京:高等教育出版社，2003:96.[5]杨宏山,公共政策的价值目标与公正原则.中国行政管理，2004，(6).