事业单位管办分离改革探索中的北京模式

第一篇：事业单位管办分离改革探索中的北京模式

事业单位“管办分离”改革探索中的北京模式

黄强

2012-12-26 14:52:24 来源：《北京行政学院学报》2012年4期

【内容提要】积极探索“管办分离”的有效实现形式，是事业单位改革重点之一。北京市自2004年起，先后在海淀区和市民政、园林绿化、医疗卫生领域，围绕解决政事合一、管办一体问题，进行了积极探索，形成了“管办分离”的北京模式。本文指出了北京模式的实质是体制内机构监管模式，分析了北京在事业单位“管办分离”改革探索中面临的问题，并提出了相应的建议。

【关 键 词】事业单位 管办分离 北京模式

分类推进事业单位改革是深化改革的重要环节，事关经济社会发展全局。改革开放30多年来，我国经济体制改革不断深入，国有企业改革取得重要突破，行政管理体制和政府机构改革积极稳妥推进，但作为社会主义现代化建设重要力量的事业单位，其改革虽然取得了进展，但总体上相对滞后，其管理和运行中仍然存在着诸多深层次的矛盾和问题。

同经济领域的政企不分、政资不分相类似，社会事业领域长期受计划经济体制影响，政府不仅包揽社会公共事务，而且主要采取直接举办事业单位的方式提供公共服务，形成了政事合一、管办一体的体制。这种体制，虽然在推动社会事业发展、维护社会和谐稳定、增强公共服务能力、保障改善民生等方面发挥了积极作用，但在社会主义市场经济条件下，也为政府全面履行社会管理和公共服务职能带来体制性障碍，造成社会事业发展活力不足。

北京市自2004年起，先后在海淀区和市民政、园林绿化、医疗卫生领域，围绕解决政事合一、管办一体问题，进行了积极探索，形成了“管办分离”的北京模式，为深化事业单位改革提供了有益经验。在本文中，“管办分离”的“管”，是行业主管部门履行的社会公共事务管理职能；“办”，就是“行业主管部门具体举办事业单位的职能”。“管办分离”是指行业主管部门履行社会公共事务管理职能与举办事业单位职能的相互分离。

一、北京事业单位“管办分离”改革探索实践

(一)海淀：设立区政府直属特设行政机构

2004年3月，海淀区被确定为北京市深化行政管理体制改革试点区。2005年5月18日，市委常委会审议通过了《海淀区深化行政管理体制改革试点方案》。方案明确，要以理顺政府部门职能为重点，以推进公共服务体系建设、促进事业单位改革为两翼，解决政府部门政事不分、管办不分的问题，解决政府公共服务资源分割的问题，解决事业单位人财物事的管理问题，建立新型的管理制度。

一是政府部门重新定位。取消政府部门举办事业单位的职能，加强其社会管理的工作力量；将原由事业单位承担的行政职能回归政府部门；政府部门作为政府购买公共服务的代表，与事业单位或其他社会主体建立契约式管理模式，逐步实现多元社会主体参与公共服务提供，实现公共服务资源由部门内配置向全社会配置转变。

二是搭建一个平台，成立管理政府公共服务提供的机构——海淀区政府公共服务委员会(以下简称公共委)，作为政府特设机构，承担所属事业单位人财物的管理职能。

三是改革事业单位管理模式和制度，明确事业单位分类，经营服务类的转制或撤销，将承担公共服务职责的事业单位划入公共委管理；改革事业单位人事管理制度，扩大事业单位用人自主权，完善法人治理结构，创建自我管理的现代运行机制。

2005年7月18日，海淀区公共委正式挂牌成立，同时召开了海淀区深化行政管理体制改革试点工作启动大会。按照改革的实施安排，选择区卫生局、文化委为第一批试点单位，将卫生局所属26个事业单位和文化委所属3个事业单位整建制划入公共委，海淀剧院、电影管理处转制为企业，卫生监督、疾病预防控制、文化文物管理等事业单位整合转为行政执法机构，初步实现了政事分开、管办分离。

区卫生、文化两个部门也及时转变职能，把工作定位于“管宏观、定政策、做规划、抓监管”上，逐步实现由“办事业”向“管事业”的转变。海淀区制定了政府购买公共服务的试行意见，探索政府购买公共服务的项目、方式和程序，鼓励了社会生产、多元参与，如采用定向委托、合作的方式举办海淀文化节，取得良好的社会效果。区卫生局统筹考虑全区社会医疗资源，提出发展公共卫生、社区卫生、农村卫生三大任务，有效促进了公共服务水平的提升。在社区卫生服务体系建设中，区卫生局通过政府补贴等方式，使高校、科研院所、企业等举办的医疗机构成为社区卫生服务站，为社会公众提供公共卫生服务。职能调整后，根据人随事走原则，人员编制有效精简，划入公共委。区卫生局由13个科室精简为6个，行政编制由57名缩减为37名；区文化委由6个科室精简为4个，行政编制由23名缩减为21名。

公共委成立后，积极履行“办事业”的职能，研究拟定了《海淀区“十一五”期间社会公共服务发展规划》和《海淀区政府公共服务委员会下属事业单位管理办法》及16个分办法，在《海淀区政府公共服务委员会目标绩效考核评估体系》中，首次提出“公共服务指数”概念，在国内率先应用于对所属事业单位的量化考核，确立了目标考核评价机制，加强了对第一批划入29个事业单位的管理。在财政拨付机制上，海淀区探索实行将公共委所监管事业单位正常运转的人员经费、办公经费和专项财政经费直接拨付给事业单位，减少“二层楼”问题。同时，推进二级医院与山后卫生院全面合作、“捆绑式发展”，广泛开展与市优质医疗卫生服务资源的交流合作。代表区政府投资新建了全国首家面向低收入人群的医院——上地医院，并在羊坊店、北部农村地区也建立了这样的惠民医院，缓解了长期以来医疗卫生服务供给不足的状况。开展“公共服务进万家”活动，将社区文化、大院文化和农村文化有机结合，促进了公共文化的发展。

(二)民政：设立市政府部门所属事业单位

北京市委、市政府继2004年确定海淀推进“政事分开、管办分离”试点后，2005年增加市民政系统作为试点单位，意在探索解决部门举办众多事业单位，内部管理消耗大量精力，难以承担面向社会的服务管理职能的问题，同时可以在区域和领域两个层面，比较改革成效。

民政试点推开后，市编办会同市民政局，对民政系统政企、政事分开，进一步转变政府职能，不断完善民政事业公益服务体系建设等问题进行了研究，提出参考海淀经验，组建北京市社会福利事务管理中心，探索“管办分离”，推进政企、政事、政社分开的改革思路。

一是民政部门职责调整，“有进有出”。“进”——将事业单位社会福利处、殡葬管理处承担的行政职能收到市民政局机关，加强民政部门社会管理职能：“出”——将市民政局机关承担的对所属福利企事业单位人、财、物等内部事务管理职能划给新组建的社会福利事务管理中心。

二是以管办分离推进政企、政事分开。市社会福利事务管理中心作为市民政局管理的相当副局级事业单位，在市民政局和其曾直接管理、所属的企事业单位之间，建立了中间层、隔离带，实现了一定程度上的管办分离，为市民政局转变职能和实现政企、政事分开奠定了基础。

三是推进民政事业单位分类改革，加强民政公益服务体系建设。划入社会福利事务管理中心的承担公益职能的事业单位，中心要研究加强存量资源的整合和增量资源的调整，对确需由政府举办的社会福利事业单位，深化内部改革，建立法人治理结构，健全适合事业单位特点的人事和收入分配制度。发展政府通过政策扶持和购买服务等间接提供公共服务的机制，鼓励支持社会力量举办民政公益事业，积极构建政府直接举办福利事业与多元化主体共同提供相结合的民政公益服务体系。

2005年12月，北京市委常委会审议通过了该改革试点方案。2006年9月，市编委批准成立了北京市社会福利事务管理中心。初期纳入中心管理的事业单位从机构数量上接近市民政局事业单位机构总数的13，从编制数量上接近市民政局事业单位编制总数的12。操作中，根据改革进展情况，按照成熟一个、划入一个的原则，逐步推进。公益性事业单位划入中心后，按照整合存量资源、优化资源配置的原则，由中心负责对其进行调整和整合。中心建立起较为灵活的用人机制，除处级干部由市民政局党委决定任命外，所需人员全部通过竞争上岗方式遴选产生。

改革后，市民政局及时转变职能，从统筹全市社会福利资源出发，先后出台了《关于加快养老服务机构发展的意见》等15项社会福利新政策；市社会福利事务管理中心加大福利机构的投资建设力度，先后投资1.7亿多元，完成了多所福利院的改造，推动了首都社会福利事业的发展。

(三)园林绿化：设立市政府直属事业单位

2006年以前，北京市城乡园林绿化管理职能分别由两个部门承担。一个是市园林局，为市政府直属机构，主要承担市区城市绿化、公园、风景名胜区的管理工作。另一个是首都绿化办，与市林业局合署办公，既是首都绿化委的办事机构，也是市政府工作部门，主要承担市区、风景名胜区外的植树造林，林政和森林资源管理，路生野生动植物保护和森林病虫害防治，果树、花卉产业管理，林场、森林公园、森林旅游和自然保护区(含湿地)的管理职能。

为加强全市园林绿化和林业资源的集中统一管理，2006年，市政府决定调整园林绿化管理体制。经中央编办批复同意，将市园林局和首都绿化办(市林业局)合并，组建市园林绿化局，挂首都绿化办的牌子，形成了优势互补、无缝对接的首都园林绿化管理体制。

两个部门整合后，其所属事业单位也需要整合，但进行简单的叠加合并不行。一方面，两个部门事业单位多达52个，人员编制万余人，队伍庞大，类型多，管理难度大，如直接划入新部门，势必在较长时间内牵扯精力，影响其全面履行园林绿化的行政管理职能。另一方面，原先两个部门分别直接管理的市属公园、林场、苗圃等事业单位，也存在政事不分、管办不分的问题。特别是11个市属公园，事业编制7057名，不仅是城市公共绿地的重要组成部分、城市绿化的重要载体，而且多数为重点文物保护单位，有的已列入世界文化遗产名录，每年都要承担大量的政治任务和全市性节日游园活动的组织工作，不同于一般的事业单位，调整中需要重点考虑。

为妥善解决上述问题，同时抓住契机推进改革试点，经市编办报市委、市政府审议同意，组建北京市公园管理中心，为市政府直属相当正局级事业单位，主要负责11个市属公园及相关事业单位人、财、物的管理，并接受市园林绿化局的行业管理和业务指导。这项改革，有力推进了园林绿化领域政事分开、管办分离，加强了对市属公园的管理。同时，占园林绿化事业单位70％人员编制的市属公园划转到中心，也减轻了市园林绿化局管理难度，同时还缓解了干部安排的压力。

改革后，市公园管理中心统筹全市公园资源，实施公园文化品牌战略，逐步形成了一批市属公园品牌，如玉渊潭樱花文化节、北京植物园桃花节、香山红叶文化节等，几年来累计接待游人7.9亿人次。市园林绿化局在组织开展全市绿化美化、重点园林绿化工程监督等方面，取得了积极进展。

(四)医管：设立市政府部门管理的行政机构

2009年3月17日，中央印发《关于深化医药卫生体制改革的意见》，其中针对医院管理体制和运行机制不完善的问题，提出要推进公立医院管理体制改革，进一步转变政府职能，积极探索政事分开、管办分开的多种实现形式。

按照中央精神，北京在2010-2011年深化医药卫生体制改革实施方案中，提出要建立协调、统一、高效的公立医院管理制度。总体考虑是，按照“政事分开、管办分离”的要求，组建专门的市医院管理机构，由市政府授权履行市属医院国有资产出资人职责，集中精力履行“办医院”的职能，强化非经营性国有资产监管，提高市属医院的运营水平和社会效益。市卫生局不再直接承担“办医院”的职能，集中精力履行面向全社会的行政管理职能，提高行政效能。同时，推动形成公平竞争环境，促进多元主体共同参与医疗卫生服务。

在具体的机构设置形式上，主要有两个方案可供选择：一是设置为市政府直属机构，与市卫生局相互独立，类似于海淀“公共委”，“管办分离”比较彻底，但实践中可能会与市卫生局在工作协调上产生困难。另一是设置为市卫生局管理机构，便于协调与市卫生局的关系，但这种“管办分离”不够彻底。为确保改革的平稳过渡，选择了第二种方案。

机构性质上也存在两种选择：一是作为市卫生局管理的行政机构，主要考虑是“办医院”的职能属于内部行政管理职能，应当设置为行政机构，但受到政府机构和行政编制数额的限制。二是作为市卫生局所属的相当局级事业单位，人员参照公务员法管理。这种机构设置可借鉴民政、园林绿化经验，为未来改革预留空间，但分类推进事业单位改革在即，将来还需要转为行政机构。

方案提交市编委会审议时，市编委会决定，推进改革的决心和步伐可以大一些，机构设置与编制配备可以精干一些，确定将市医院管理机构设置为行政机构。经报请中央编办批准，设立市医院管理局，为市卫生局的部门管理机构。

2011年7月28日，北京市医院管理局正式挂牌成立。将市卫生局所属的21家医院及首都医科大学所属宣武医院纳入市医管局管理。改革后，市卫生局承担北京医药卫生行业管理、公共卫生服务体系建设、医疗服务体系建设等职责；市医管局专门负责履行由市卫生局剥离出的举办市属医院的职能，管人、管事、管资产。

二、事业单位“管办分离”的北京模式

综合起来看，北京的四种改革形式（详见表1），一是在机构性质上，海淀区公共委、市医院管理局设置为行政机构，市社会福利事务管理中心、市公园管理中心设置为事业单位。海淀区公共委、市医院管理局履行的都是对所属事业单位人、财、物的监管权，属于内部行政职权，按照事业单位改革要求，应当由行政机构承担。因此，公共委和医管局的改革是一步到位的，而两个中心在事业单位分类改革中还存在着“二次改革”的问题。二是在隶属关系上，海淀区公共委和市公园管理中心属于政府直属机构，市社会福利事务管理中心和市医管局属于部门管理或所属机构。前者优点在于实现了真正意义上的“管办分离”，较为彻底，但两个部门之间容易存在职责交叉，增加了协调成本。后者“管办分离”不够彻底，容易使事业单位感到多了一个“婆婆”，增加了一个管理层级，但部门协调起来较为顺畅。三是在管理范围上，总体上都是搭建一个平台或划入一个管理平台。海淀区公共委参照“国资委”模式，第一步改革包括卫生和文化，实现了跨领域管理。这是从整体意义上推进“管办分离”的探索，对今后事业单位分类改革和“管办分离”具有一定的启示意义。但较之国有企业，事业单位情况更加复杂，一个机构办多个不同领域的事业，从机构设置上是精简了，有利于社会事业资源的统筹使用，但同时需要组织提供多个领域的公益服务，工作难度大，对管理者综合素质的要求较高，这种改革需要随着管与办的职能内涵不断清晰，事业单位法人治理结构日趋完善才能逐步实现，需要在实践中进一步探索。其他三个机构都只涉及一个领域，情况相对单一，可以减少改革推进的阻力，对事业单位的管理也体现了比较强的专业性。但由于社会事业领域的行业较多，可能导致机构重复设置，造成行政资源的浪费。四是在改革进程上，海淀试点在先，民政、园林绿化紧随其后，今年又在医疗卫生领域继续探索，使改革持续推进，不断深入。

理论和实践上看，“管办分离”主要有以下四种模式：

一是建立新型隶属关系模式。包括：(1)新成立的主管部门为综合性机构(公共委)。(2)新成立的主管部门为单一性机构(与原主管部门平行关系，如园林绿化)。(3)新成立的主管部门为单一性机构(与原主管部门仍然是隶属关系，如民政、医管)。

二是契约模式，效力不如法律。包括：(1)不改变隶属关系，评价机构仍为主管部门(签约方)，虽然签订契约，但权力很难真正下放给事业单位。(2)破除隶属关系，评价机构仍为主管部门(签约方)，但事业单位与主管部门是平等关系，权力真正下放给事业单位(签契约是为了固化事业单位权力)。

三是中介模式。前提是赋予中介较为充分的权力，由中介反馈给评价机构，否则真正的评价机构还是主管部门，中介只是摆设。包括：(1)不改变隶属关系，但引入第三方评价机构。(2)破除旧的隶属关系，建立新的单一性隶属关系，同时引入第三方评价机构。(3)破除旧的隶属关系，建立新的综合性隶属关系，同时引入多方评价机构，以解决新的综合性隶属关系管理机构“专业化”不足的弊端。(4)破除隶属关系，事业单位与主管部门是平等关系，权力真正下放给事业单位，评价机构为第三方评价机构。

四是法定机构模式。法定机构从法律层面上破除隶属关系，不建立新的机构，不用签订契约。直接通过法律赋予，建立法定机构，保证法定机构的独立性。包括：(1)可以直接向业务主管部门负责。(2)可以直接向立法机构负责。(3)可以通过中介机构向业务主管部门或立法机构负责。

北京“管办分离”的四种改革形式，实际上只是一种模式，即体制内机构监管模式，也就是建立新型隶属关系模式，都还是基于传统的行政隶属关系进行监管的。改革之初所强调的建立起新型的监管关系实践中并没有完全实现。四种模式的核心不在机构性质、设置形式等，而在于构建什么样的监管关系。这就给北京“管办分离”的探索研究提供了新的空间。但不论怎么说，北京的四种“管办分离”方式都不同程度地实现了促进政府职能转变、创新事业单位管理体制、加快多元主体参与的公共服务体系建设等“一石三鸟”的改革目标，取得了较好成效。

一是提升了政府全面正确履行职能的能力。“管办分离”后，行业主管部门从举办和管理事业单位的繁重事务中解脱出来，集中精力从全局高度、全社会范畴、公正立场上行使各项职能，促进了政府职能到位、市场职能入位和社会职能归位。改革涉及部门普遍增强了宏观管理、制定规划等职能，加大了行业管理力度，打破了原来所属事业单位能干什么就规定什么的工作定势，公平公正地做好“裁判员”，提升了政府部门全面履职的能力。

二是推进了事业单位管理制度和运行机制的创新。“管办分离”后，相关部门探索建立适应事业单位特点的管理制度和运行机制，在用人机制、财政拨付、绩效考核等方面，均有一些创新，在激发事业单位活力方面取得了一定效果。

三是加强了社会公共服务体系建设。一方面，“管办分离”后，事业单位专门管理机构，代表政府积极推进公益事业的发展，通过整合存量、扩大增量、拓展资源等，促进政府投资举办的事业单位不断发展壮大，提高了政府直接生产并提供的公共服务的质量和效率。另一方面，“管办分离”后，行业主管部门还打破过去只由事业单位提供公共服务的格局，积极将其他各类社会主体纳入到公共服务体系中，促进了公共服务体系的健康培育。

三、问题与建议

作为一种改革探索，北京“管办分离”试点取得了一些经验，但也触动了长期以来形成的政事一体化体制，在实践过程中不可避免地出现一些矛盾和问题，值得深思。

(一)问题

一是对事业单位“管办分离”的认识还需要深化。事业单位“管办分离”是一种制度创新，必然要受到思维定势、工作惯性、利益格局等多方面的影响。由于各方面看问题的角度不同、动机不同，因此不可避免地出现一些不同认识。特别是由于涉及到部门利益和个人利益的调整，个别行业主管部门、工作人员的认识还不到位，需要进一步深化。

二是“下改上不改”制约改革深入推进。事业单位制度是我国自上而下建立的一种特有的组织制度，政治性、政策性都非常强。在北京的改革探索中，由于缺乏必要的法律和制度支持，加之试点单位在制度创新方面的权限不足，因此只能在现行制度框架内有限探索、迂回推进。特别是在体制惯性的影响下，上级对口行业主管部门难免会有干预的问题，难以在召开会议、下发文件、布置工作等方面给予足够的理解和支持。

三是事业单位专门管理机构与行业主管部门的职能关系需探索完善。事业单位管理机构成立后，如何处理好与各部门的关系，尤其是与原行业主管部门的关系，仍需在实践中积累经验。如处理不当，就容易使事业单位由原来的“一个婆婆”变成“两个婆婆”，反而增加了管理成本。

四是相关配套政策还不完善。事业单位“管办分离”是一项系统工程，需要制定并落实一系列的配套政策。从目前的情况来看，一是事业单位分类改革政策刚刚出台，实践中一时难以全面配套；二是真正自主灵活的用人机制和收入分配机制还没有建立起来；三是与事业单位改革相衔接的社会保障政策还不尽完善，容易引发不稳定因素；四是事业单位国有资产监管政策尚须规范，产权转让需加强监管；五是建立事业单位法人治理结构任重道远。

(二)建议

第一，进一步坚定改革方向。事业单位改革是社会事业发展中躲不开、绕不过的问题。党的十七大强调加快推进事业单位分类改革，党的十七届二中全会也明确提出了“政事分开、事企分开、管办分离”的改革要求。北京市的实践探索体现了中央的改革要求，也为改革的深入推进探索了路径。要深入贯彻落实科学发展现，从建立中国特色社会主义行政管理体制、建设服务型政府的目标出发，从坚持以人为本、满足人民群众日益增长的公共服务需求的大局出发，正确认识“管办分离”的重要意义，用改革的办法消除“管办不分”的体制障碍。

第二，积极探索多种改革模式。北京的改革探索，是结合我市经济社会发展的实际和人民群众的需求进行的。目前，国内对事业单位“管办分离”的模式还没有统一、权威的界定。从全球范围的管理实践看，国内的探索只是体制内机构监管模式，还有法定机构监管模式、契约管理模式、第三方组织监管模式等可以借鉴。总之，要按照实事求是、因地制宜的原则，鼓励大胆创新、积极探索，不强求一个模式，搞“一刀切”、“齐步走”。

第三，加大支持改革试点力度。事业单位“管办分离”作为新生事物，需要方方面面的呵护。特别是在大的体制环境未作变动的情况下，需要各部门的理解、鼓励与支持。无论是发展改革、财政、人力资源和社会保障等综合管理部门，还是相关行业主管部门，都应从发展、改革和稳定的大局出发，支持改革探索，在政策上给予保障，在工作对接上给予帮助。

第四，进一步完善改革配套政策。研究细化北京市分类推进事业单位改革的实施意见，在分类的基础上推进事业单位“管办分离”。进一步深化事业单位人事制度改革，通过政府雇员、人才派遣、人事代理等方式，积极探索新的用人机制。建立健全事业单位社会保障制度，积极研究完善工作人员在政府机关、事业单位和企业之间合理流动时社会保险关系的转移和衔接办法，进一步完善事业单位国有资产监督管理制度等。

第五，探索建立事业单位法人治理结构。要真正实现“管办分离”，还应使现有的事业单位真正具有独立的法人主体地位。借鉴发达国家举办公益机构的经验，通过建立事业单位法人治理结构，并辅之以其他各项制度的改革，使事业单位真正成为公益目标明确、法人地位独立、运行机制健全、能够优质高效地提供公共产品的组织机构。

第六，大力推进公共事业举办主体多元化。推进事业单位“管办分离”，还要打破社会事业举办主体和公共服务提供方式单一的现状，充分发挥社会力量在事业单位举办和公共服务提供中的积极作用，使符合条件的社会主体都能够积极投身到举办事业单位、提供公共服务的事业中来。

第二篇：无锡市社会事业单位管办分离改革考察报告定稿

关于无锡市社会事业改革考察报告

无锡市2006年推行的社会事业改革在全国引起了广泛关注，我市领导也非常重视，按照市委副书记的批示，今年9月份，市编办、市体育局、市文化局一行5人专程赴该市，听取了当地有关部门关于改革情况的介绍，并走访了无锡市体育局、无锡市体育场馆和训练管理中心、无锡市体育中心等单位，了解了无锡市社会事业改革的情况。整体上看，无锡市正在推行的“政事分开、管办分离”的社会事业改革模式，取得了阶段性的成果。现将有关情况汇报如下：

一、无锡市事业单位改革基本情况

无锡市是中国重要经济中心城市，在经济高速发展的同时，非常重视对社会事业发展的投入，近年来兴建了一大批体教文卫基础设施，例如在全国位列前

十、世界一流的体育场馆。无锡市在加大社会事业基础设施投入的同时，积极探索社会事业运作新模式。

（一）改革背景

长期以来，社会事业发展实行的是政府出资建设、政府统一管理的体制，各级政府社会事业行政主管部门既“管”又“办”，容易造成政府职能“越位”、“缺位”的问题。这样的体制一方面使得行政主管部门把主要精力放在自己举办的事业单位上，弱化

了对全社会、全行业公共产品生产和供给的管理，没有利益的事不想干，往往偏袒下属事业单位的利益，排斥甚至压制其他社会力量参与社会事业的发展；另一方面由于行政主管部门控制了下属事业单位“人财物”大权，客观上不利于事业单位建立法人治理结构，影响事业单位内部机制活力的焕发。随着社会主义市场经济的发展，这样的体制机制已越来越难以适应老百姓对社会公共服务的需要。

为进一步推进改革，推进社会事业和谐发展，无锡市委、市政府经过半年多的调查研究和集思广益，于2005年6月出台了《关于全力实施改革攻坚七项重点工作的决定》和《关于全面推进社会事业改革的实施意见》，明确将事业单位改革列入全市七大重点工作，并重点推进教育、卫生、文化、体育事业改革。

（二）改革目标

无锡市选择卫生、教育、文化、体育四个领域进行改革攻坚、重点突破，实施了体制和机制的联动改革。改革目标，一是转变政府职能，将行政部门的职能从过去主要偏重于直属事业单位的管理，归位到全社会、全行业管理上来，从而“管”得更全面、更到位；二是激发事业单位活力，逐步增强事业单位的自主性，从而“办”得更精、更好；三是引导社会力量规范进入，形成多层次、多样化、有序竞争的公益事业发展新局面，更好地满足老百姓对公益服务的需要。

（三）改革内容

1、组建四个中心

2005年底，在不增加人员编制、不增加财政负担的前提下，无锡市按照“政事分开、政资分开、管办分离”的原则，分别成立了市医院管理中心、市学校管理中心、市文化艺术管理中心、市体育场馆和训练管理中心，按照新的社会事业管理体制开始运行。

2、关于四个管理中心的职能定位、管理范围、人员编制、经费保障情况

职能定位：新组建的四大管理中心，为受市委、市政府委托，代表市政府履行国有资产出资人职责，作为政府办社会（医、教、文、体等）职能的责任主体，负责对所属事业单位的资产、人员和业务管理，并接受政府工作部门业务指导和行业管理的市政府直属行政管理类事业单位，相当于正处(县)级建制，依照国家公务员制度管理。

管理范围：四个管理中心和原行政主管部门按照管办分离、政事分开的原则相对独立运行。原则上本行业所有非行政管理类、有偿公益性事业单位统一划入管理中心，实施集中管理。其他事业单位，资产和人员由原行政主管部门管理。这些事业单位在改革中只改变隶属关系，其他不改变。例如“学校中心”只管理非义务教育阶段的市属公办高中、高职，市属义务教育阶段各类学校管理权限划归各区，财政拨款相应划转；教育局

管理教育电视台、招办等单位。“医院中心”只管理医院、卫校等单位；卫生局管理疾控中心、卫生监督所、血站等单位。“文化中心”只管理馆、院、团等单位；文化局管理文物局、艺术研究所等单位。“体育中心”管理体校、武术馆等单位；体育局管理气功办等单位。

人员编制：无锡市编办切实履行工作职责，充分发挥职能作用，坚持“不新增编制，不增加财政负担”的原则，一是从紧控制内设机构设置，从严控制编制和领导职数，二是确因工作需要适当增加的编制数全部从下属全额拨款事业单位划转，做到没有新增财政拨款编制。

经费保障：四个管理中心人员经费由市财政全额拨款。

3、关于中心与行业行政主管部门之间职能定位关系

局、中心的关系在改革之初，有一个形象的比喻，政府行政主管部门主要管“天下”，中心主要管“脚下”。局对于中心，没有垂直的行政隶属关系，只有宏观管理、行业规范、政策服务和监管职能，而中心主要是履行政府出资人的职责，以出资人身份对下属事业单位进行人、财、物和业务管理，中心管的脚下是局管的天下的一部分，中心要接受局的行业指导和监管。

4、改革成效

改革一年多来，无锡市初步扭转了以往行政部门的“管”的一手太软、“办”的一手太硬的弊端，政府行业指导、依法监管的职能得到加强，事业单位内部机制进一步激活，全社会包括政府

对公共卫生、基础教育和群众性文化体育事业的投入不断增加，初步建立起了以满足人民群众需要为根本目的的社会事业发展新体制，全社会公共服务水平有了新的提高。

(1)卫生方面。全面普及了社区卫生服务，新农合参保情况居江苏省首位。服务质量上去、价格费用下去，医疗纠纷投诉量大幅度下降，市民对医疗服务满意度显著提高，老百姓看病难、看病贵问题有所缓解。

(2)教育方面。义务教育均衡发展，择校矛盾得到有效缓解，农村义务教育得到加强。群众的教育负担有所下降，全市没有一个学生因家庭经济困难而辍学。教育国际化取得积极成果，在锡外籍人员子女入学难问题明显改善。

(3)文化方面。健全基层公共文化服务网络，对群众免费开放。打响历史文化品牌，增加国家级文物保护单位11个，惠山泥人、宜兴紫砂陶艺等13项地方特色文化列入首批国家和省级非物质文化遗产名录。艺术创作和生产成绩斐然，《阿炳》、《太湖鱼米乡》等剧目在国内、省内叫响。

(4)体育方面。在城区兴建了一批全民健身工程、点、站，在区县村村建立了全民健身点，广泛开展全民健身活动。体育场馆经济效益显著，2006年，市区各主要体育场馆创收3200多万元，较上年翻了一番。

管办分离后，行政机关的内设机构数量大大减少。例如：市卫生局内设机构由12个减少到9个，由于划出了对市属医院 的人、财、物、业务管理职能，将一些职能进行了归并，组织、宣传、统战、人事、老干部工作、工会、团委、妇女工作等职能原来由3个处室承担，现全部由组织人事处(工会、团委与其合署)1个处室承担；医政处与科技教育处合并为医政科教处。在新的卫生局职能规定中，加强了卫生法制、监督执法、基层卫生、社会医疗保障、疾病预防控制等职能。

5、存在的主要问题

（1）局与中心职能定位和工作细分还不够清晰。（2）局与中心工作协调机制尚未建立。

（3）由于改革先行一步，职能部门上下、左右工作不衔接。这些问题造成一些不对等、不对口、不衔接等现象，直接影响工作的开展、落实及效能水平。比如，部门参加全省会议、向上报送材料、接待上级领导、传达上级精神、转发上级文件，以及与全市(县)区相关部门沟通协商等，都有待进一步规范。

二、我市体育、卫生、教育、文化行政主管部门意见 我市体育局、教育局、文化局、卫生局均表示，无锡市成立四大中心，实行“政事分开、管办分离”是社会事业改革的方向，有利于行政主管部门的行业指导和监管职能得到加强，有利于事业单位的内部机制进一步激活。无锡改革有很多我们可以借鉴的经验和做法。另一方面，他们认为，从我市经济发展和现有基础设施来看，目前不具备像无锡的经济条件，不能全盘照搬无锡改革的模式，或者等待时机成熟再行改革。理由主要有：

（一）我市现有的文化、教育、卫生、体育基础设施陈旧、功能老化，缺乏市场竞争实力，不能满足群众需要。比如体育局现有体育场馆仅适合举办大型体育活动或赛事，与其他单位或个人开办的健身场馆相比，群众性体育功能缺失、档次不高，难以跻身竞争行列。

（二）我市经济发展水平低，在社会事业基础设施投入不能像无锡投巨资兴建中心、场、馆，城市综合环境跟不上。

（三）群众经济收入低，消费意识落后。比如还没有形成花钱买健康的社会风气。

（四）担心改革后，局与中心在职能定位与工作分工方面产生矛盾，协调不好，影响工作效能，新成立的中心上下、左右工作不衔接。

另外，文化局提出，无锡改革将原主管局划入中心的人员仍保留公务员身份与公务员法等法规抵触。教育局提出，城区接收义务教育阶段学校困难很大，容易引起教师队伍的不稳定。

三、几点启发

(一)实施“政事分开、管办分离”，推进事业单位改革，是社会事业改革的方向

通过改革，转变政府职能，使管办分离后的主管部门剥离办事业的职能，变管办合一为专司管理，政府与原下属事业单位的关系转变为行业管理关系，使其对行业的监管和对社会的公共服务职能得到强化，这是事业单位改革的方向。而新成立 的社会事业管理中心，作为政府办社会职能的责任主体，虽然多了一个层次，但是其专门负责办好社会事业，精力更集中、管理更专业，与事业单位捆绑在一起，能更好地为事业单位发展出谋划策，最大限度地盘活国有资产，提供更多的公共产品和公共服务，使更多的群众享受改革成果。

（二）社会事业单位改革要以政府行政管理体制改革为核心，必须实现五个转变，否则改革不到位

一是必须理顺政府与社会事业领域企事业单位的关系，使各部门将工作重点转变到政府应有的监管和服务上来，转变到政策导向、规划布局、严格准入、行业指导与监督管理、建立评价标准、购买公共服务、营造发展环境等上来，充分体现政府应有的角色定位，即政府“做政府该做的事”。

二是必须实现政府从微观管理向宏观管理转变，工作重心从脚下的市属事业单位向“各层级”、“全行业”转移，向公共的、农村的、社区的拓展；服务对象从“政府办”向“非政府办”延伸；工作立足点从城市向农村(特别是贫困落后地区)下沉。

三是必须转变政府包办社会事业的状况，大力引进民资外资，为社会资本进入社会事业领域搭台清障，形成社会事业社会办的新格局。

四是必须改变政府“以钱养人”的财政支出方式，变按照人头的“定额拨款”为“定项拨款”，由政府按项目购买公共服务和公共产品，并将投入重点转向公共卫生、基础教育、社区文化、农

村教育、卫生，提高财政对公共事业投入的效率。

五是必须建立社会事业领域新型的法人治理结构和有效的激励约束制度，形成富有活力和效率的管理运营机制，使社会事业得到更快发展，职工得到更多实惠，人民群众得到更好的公共服务和公共产品。

(三)“管办分离”的事业单位改革需要相关改革的总体推进来保证

无锡市事业单位的“管办分离”改革是一次全市层面的整体推进。无锡市实施了改革攻坚七项重点工作，将社会事业“管办分离”改革与财政管理体制改革、政府购买公共服务改革、行业协会与学会改革、投融资体制改革等各项改革统筹协调、系统推进。以整体推进来保障单项改革，以单项突破来带动全局，多项改革在推进上相互配套、相互支撑，在成本上相互抵消、相互冲减，极大地减少了改革引起的矛盾和阻力。因此，我们要借鉴无锡这一成功经验，在制定改革方案时，要集思广益、深入调查研究、反复论证，多听取上级、专家、主管部门、事业单位和群众等意见和建议，力求在改革方案中最大限度地减少改革成本和改革风险、最大限度地增加改革收益。比如，推行社会事业改革，需要投融资体制改革跟进，广泛吸收社会资本参与社会事业，真正实现“社会事业政府社会共同办”；需要社会保障制度跟进，保障职工有风险承受能力，不会反对改革；需要人事、分配制度跟进，充分激发人的活力。要实现义务教

育阶段学校下移，就需要财政管理体制改革到位，通过财政转移支付保障教师工资同城同薪，如果强行单兵推进，单纯下放学校，势必造成教师队伍大乱。总之，社会事业改革不是单纯事业单位内部的改革，也不是一个政府部门能够独立完成的，需要多项改革配套，需要多个政府部门共同完成。

(四)中西部欠发达地区办社会事业改革要实现“政事分开、管办分离”的模式，还有一定的困难，仍有相当长的路要走

无锡市以“政事分开、管办分离”为目标的事业单位改革之所以能够取得比较好的效果，得益于两个条件：一是无锡市经济实力雄厚，当地财政能够投巨资在教育、卫生、文化、体育搞基础设施建设，从外部引进高层次专门人才，这些硬件条件能够吸引群众参与进来；二是当地经济高速发展，国内外人员广泛交流，开放的城市、先进的思想，也促进了当地社会事业发展，保障了各类社会事业基础设施能够发挥作用，以体育为例，付费健身、花钱买健康的思想在当地大有市场，全民健身运动在当地搞得火热朝天。而在我们中西部，经济欠发达，仅凭当地的经济势力和落后的消费意识，推行改革，还有一定的困难。因此，我们建议，现在不宜盲目跟进，待我市经济有了进一步发展，新城区一大批新的社会事业基础设施，包括新图书馆、科技馆、体育中心等建成后，政府组织多个部门，即包括教育、卫生、文化、体育，还要有财政、国资、人事、劳动保障、发改委、税务、工商等部门，深入到事业单位、群众中调查研究，考证我市进一步深化社会事业改革的方案。

第三篇：物业服务“管作分离”模式的探索与实践

物业服务“管作分离”模式的探索与实践

【发布日期】2012-2-27 【作者】张一民 【来源】《中国物业管理》2012年第1期

上海科瑞物业管理发展有限公司（以下简称“科瑞物业”）自2006年开始实行管理层与作业层分离的物业服务运作模式以来，已经历了五年的探索和实践路程。2008年7月，科瑞物业向中国物业管理协会行业发展研究中心申报了《“管作分离”模式下的物业服务企业管理标准》研究课题。2010年年底，科瑞物业完成了包括适用于住宅和办公楼（非居）两大类业态在内的《科瑞物业管理运作规范》。2012年1月18日是科瑞物业的十周年纪念日，在组织纪念活动之际，科瑞物业对《科瑞物业管理运作规范》作进一步的修改，形成了《物业服务“管作分离”模式的探索与实践》的研究报告。个中观点和看法仅仅是本课题研究阶段性的理性归纳，供与业内同行和有兴趣的专业人士一起探讨和论证。模式分析

物业管理“管作合一”模式的形成和现状

众所周知，我国最早引入物业管理概念的城市是深圳。八十年代初，深圳处于改革开放的前沿，特区建设初见成效，一大批新建的商品住宅和商业设施拔地而起。当时的深圳，社会结构初建、人员来自各地、行业均处起步、社会分工浅显、治安矛盾突出、一大批新型商品房建筑崛起。针对这种情况，深圳物业管理探索者选择了引入国际物业管理理念，将一个住宅区域封闭起来，直接招募秩序维护、保洁、绿化、工程等各类人员，进行专业培训并组织服务，使每个住宅区域形成一个独立的管理系统，全面承担起该区域的社区文化、建筑维护和服务业主的职能，这为当时深圳的社会和谐与城市管理作出了极大的贡献。譬如深圳90年代有一个处于市郊的小区，10多万平方米小高层商品房建筑，当时的楼价只有3000多元每平方米，而物业管理费为每月3元/平方米，物业服务中心共有约100名员工为该小区服务，在服务收费与服务标准基本相符的情况下，小区绿化葱郁、宁静清洁、安全和谐。可以说“管作合一”的物业管理模式对深圳的城市管理和发展以及推进全国现代化城市建设和管理起到了举足轻重的作用。

由于深圳先行于其他城市十年以上，当时形成的“管作合一”运作模式也成为全国物业服务企业的学习榜样。后来的二十年，各地的物业服务企业普遍采用通过项目管理处直接招募各类人员开展综合管理、房屋修缮服务、设备设施维保服务、秩序维护服务、保洁服务、绿化服务等。而科瑞物业改制前的绿地物业管理公司和现今的科瑞物业在2005年以前也是采用这样的运作模式。然而，多年的实践使科瑞物业越来越感受到这种“管作合一”运作模式对服务收费标准不高，经营拟向规模化发展的企业有着许多局限，特别是庞大的劳动力人群和始终不尽如人意的服务状态给企业造成了越来越沉重的压力，带来了以下问题：

第一，形成质价不对等的市场环境。与改革开放下诞生的深圳不同，内地大多数城市并不是新兴的移民城市，其市场化程度普遍不高，严重的计划经济观念及要求高标准服务、低标准付费的现实一时难以改变，发展商补贴非市场行为更是助长了业主“物业服务福利化”的非市场观念并直接影响到物业服务日后的资金链，低廉的物业服务费加上低收缴率、低福利待遇使物业服务企业专业人员匮乏，专业服务能力难以提高；其次，不确定的服务边界和模糊的服务定位使得物业服务企业不仅综合管理难以专业，而且专项服务也无法真正专业。众多社会矛盾和社会责任的聚集与界面不清，使得物业服务企业不得不忍辱负重，承受诸多不白之冤。

第二，缺乏专业管理事务的综合能力。在“管作合一”模式下，物业服务企业既要做管家，又要做保姆。陷于庞大的人事管理与专业培训事务瓶颈中而苦于应付，不仅综合管理服务不到位，而且专项服务的质量也不尽人意。目前大多物业项目管理处是按万能的管理和服务机构设置的，每个机构都要设置客户服务、工程维修、秩序维护服务、保洁服务、绿化养护、财务管理等多个部门，每个部门都有几个或几十个员工，都要实现相对应的专业服务，这些部门的主管都应该是该条线工作的专家，且不论他们的事业心、责任感以及所在企业的科学管理体系如何，单就各条线的专业知识和专业技能而言，都要满足岗位理想的要求并且依靠他们去培训、管理每个员工，从而使得项目管理处经理或主任必须成为万能的人才、部门主管成为万能的专才。事实上，在内地由于福利待遇不高，这样的人才和专才只是凤毛麟角。而对于面广量大的物业项目，任何一个环节或对某个员工的培训、管理不到位，就会形成业主的投诉，导致各类管理问题层出不穷，也就必然导致社会整体期望与理想结果的差距。事实证明，由于项目管理人员无法具备专业培训和综合管理的双重职能，所以“管作合一”服务模式下的大多数内地物业服务企业就难以真正履行好综合管理与专项服务的双重职能。

第三，作业人员难以成为作业能手。由于每个项目的诸多作业事务，项目管理处都要配合公司从招人到岗位培训、岗位作业安排到日常的监督等，使得管理人员无法从大量繁杂的具体事务中解脱出来，在提高项目整体管理水平和资产管理等核心业务的拓展上有所作为。而广大作业层的员工，则由于薪资水平低，流动性极大，岗前培训基本无法落实，普遍存在仓促上岗后再培训等问题，作业水平和服务质量都难以得到保证。

第四，庞大的人事管理导致低效率运行。按照“管作合一”的模式，10多万平方米的项目，物业服务企业要为项目管理处直接招募各类管理和作业人员近百人。那么一个管理数百万平方米项目的物业服务企业就要管理数千人的队伍，而管理几千万平方米项目就要面对万余员工。庞大的人事管理事务，使人事纠纷居高不下，而作业层员工流水一样进出的状况，又使物业服务企业的人事管理、培训成本越来越高。因此，员工素质的整体提升始终是物业服务企业的难题。物业管理往往处于穷于应付的状态中，对建筑物和设施设备以及环境的预防性专业管理能力要求难以落实，企业的整体服务水平、管理质量也难以提高。

第五，物业管理成为劳动密集型行业而被社会看低。这几年，上海市文明办牵头对上海“窗口”行业公众满意度进行一年一度的行风测评，物业管理排名一直较为靠后，一定程度上反映了行业的尴尬处境。一个先进理念主导下的物业管理行业的社会功效始终没有发挥出来，其服务质量处于不尽人意的境地。究其原因，占物业服务企业总人数90%以上的大量秩序维护、保洁、绿化、维修人员等作业层员工，多是刚从农村放下锄头，文化水平较低、专业素质较差的农村进城务工人员。显然，这些从业者与高质量的服务相距甚远。

从现实角度来看，“管作合一”的模式在实际运作中已经遇到了很多物业服务企业自身不能解决的问题。事实上，国外或境外的物业服务企业大多采取“管作分离”模式。在市场化程度较高的地区，管理规模较大的物业服务企业将摈弃单一的“管作合一”运作模式，实行“管作分离”模式的变革，走大多数发达国家和地区普遍采取的专业化、社会化、市场化道路，使自己成为物业专项服务的组织者、集约者、协调者和监管者。

物业管理“管作分离”模式的出现与趋势

改革开放30年来，中国发生了翻天覆地的变化，产业结构进行了大调整，新兴产业崛起，传统产业更新，服务业更是如雨后春笋，服务社会化、专业细分已经成为一种趋势，政府和行业管理也日趋形成完善的管理格局。譬如上海就已经形成2000多家保洁服务专业公司，电梯维护、绿化养护、秩序维护公司等一定的专业行业规模或正在形成专业化行业，各专业服务机构已经开始承担物业服务企业的各类专项服务，市场化的物业专项服务细分格局已经开始形成。

从现实角度说，按照“管作合一”的模式在实际的运作中已经遇到了很多物业企业不能自身解决的问题。笔者所在企业接管的上海静安区大型高档社区，管理面积达27万平方米，先前开发商委托的某物业公司因种种原因无法维持小区和谐而主动退出。我们从确定接手到完全接管，过渡时间只有八天。仅按合同约定的140名年轻专业的秩序维护人选就会让任何按照常规模式运作的物业企业束手无策。但我们将这项工作发包给了一家秩序维护公司，对方在郊区设有集中的秩序维护生活基地，并用大巴接送秩序维护上下班。现在，每天早上，该公司利用大巴车将几个小区的秩序维护集中一辆车送来，派驻该小区的30多人下车列队，一路走过各个值班岗位，完成交接班手续，当队伍走出小区时，已经是30多个下班的秩序维护了，几个小区兜一圈，大巴载着下班的员工到基地休息、培训、娱乐！这样的举措，是任何一家物业公司和物业项目都无法独立去做的，也无法单独承受这样的运行成本！只有规模化、集约化的专业秩序维护公司能做到。所以说，作业层的专业化运作已经出现并且必将成为一种趋势。

事实上，国外或境外的物业服务企业管理模式大多是采取“管作分离”的。比如在台湾，秩序维护公司、保洁公司、绿化公司、机电维护公司非常健全，物业的具体服务事务都由这些专业公司去落实，而物业服务企业就是受业主委托去监督这些专业服务企业按合同约定履行职责，去代业主履行相应的义务。

由此可见，在市场化程度较高的地区，管理规模较大的物业服务企业摈弃单一“管作合一”运作模式，实行“管作分离”模式的变革，走大多数发达国家和地区普遍采取的专业化、社会化、市场化道路，使自己成为物业专项服务的组织者、集约者、协调者和监管者，应该是行业的发展方向。物业企业管理服务应定位于“专业管家”

按照物业服务企业成为物业专项服务组织者、集约者、协调者和监管者的想法，发现一个很有趣的现实例子：无论是在过去中国的地主庄园还是在世界各国的贵族城堡，都会有一个人物管理着庄园或城堡的大小事务——“管家”，他们几乎都不是主人的直系亲属或根本没有亲戚关系，但却代表主人管理着庄园、城堡中的一切事务，主人对管家非常信任，管家的地位仅次于主人；管家自己几乎不干体力活，只是安排、指挥、监督厨子、保姆、护园等干好规定的活，在此基础上，管家能得到一份丰厚的薪水。按照“管作分离”的物业管理模式，物业服务企业就好比旧时庄园内的“管家”。“管家”是专业的、权威的，他有能力为主人打理一切，主人信任地把具体家务都全权委托给了“管家”，“管家”就好比是物业管理项目的管理层，再由“管家”去聘请保姆、厨师、园艺工人、护园、维修工、清洁工等作业工人来承担这些专项服务的作业，而这些保姆、厨师、护园等就好比是物业管理项目的作业层，作业层的事务是交给有专业服务基础的人或机构来实施的。

由此，从理论上说物业服务企业应该是物业服务供应链（图1）中的服务集成商，担任专业管家角色。物业专项服务企业应该是物业服务供应链中的专项服务供方，担任专业保姆角色。

理性探索

科瑞物业从2006年开始 “管作分离”模式的变革，在公司所属的大型社区居住物业项目和各类办公楼等非居物业项目中，将物业管理基本业务中的综合管理与其他专项服务如秩序维护、保洁服务、绿化养护、工程维保等相分离，物业服务企业担纲起专业管家的角色，重点负责物业综合管理业务，其他物业专项服务请社会上专业能力更强、服务品质更好的专业公司负责。

在这种模式下，物业管理公司主营物业项目的承接和综合管理，同时担当专项服务集成商的角色；物业公司的组织结构调整为偏重于供方管理、运作督导与品质监管；项目管理处的组织结构则偏重于业户服务与服务过程控制。在服务过程中，公司着重于通过供方管理、运作督导和品质监管，确保公司对物业管理委托人的服务承诺和更高服务标准得以实现。

首先，供方管理。科瑞物业以服务采购的形式在各物业项目中逐步将保洁、秩序维护、绿化等专项服务业务发包给了物业专项服务的专业公司，这些专业公司就是服务供方。开始，社会上主营物业设备设施维修保养的专业公司几乎没有，公司就投资组建了专业的设备设施维护公司，配备强电、弱电、暖通、电梯、建筑等各类专业的工程技术人员，使各类物业项目的日常运行维护和专业维修保养及应急处理都有了技术服务保障，由于该专业公司的规模效应和集约化运作，运行成本较“管作合一”模式下管理处分兵作战大大降低。参照这种模式，公司规定所有新承接的各类物业管理项目均必须将设备设施维保、秩序维护、保洁、绿化等专项服务实行服务采购，原有的管理项目也逐步按条线实行服务采购。

公司研究制订《供方管理流程设计》（图2），规定专项服务的采购首先要选择好服务供方，经过严格的预先评审和招投标程序，确定服务采购合同，然后在服务实施过程中强化运作督导和持续质量评价，使服务供方的专项服务始终处于受控状态之中。

实行服务采购后，公司的成本分析与预算控制就简单化了。公司按照服务供方管理流程注重对服务供方实行科学管理，重点把好“三关”，一是入门关，规定报名或推荐的服务供方必须符合入围五项原则与两项先决条件，公司从有同类物业项目、同类专项服务经验，并能达到或超过专项服务所应达到的标准的服务供方中优先择用企业诚信度高的、与科瑞物业签订《服务合作诚信、廉洁协议》的服务供方作为候选人；二是合同关，公司主管部门每年发布专项服务采购的市场指导价，招标项目管理处严格按照市场法则和公司《服务供方招标规程》进行招投标程序，在符合入门条件和已合作成功的对象中确定合作伙伴，经过严格评审程序后签订规范合同；三是评价关，公司制订完整的运作规范，每月、每季对服务供方进行质量评价，每年对服务供方进行资质评审，将实践证明合作成功的服务供方评定为合格供方，颁发《科瑞供方资格证书》，以此形式让业主欢迎的服务供方成为公司的合格服务供方和长期合作伙伴，确保公司物业服务质量符合行业规范与合同要求。

其次，运作督导。实行“管作分离”模式后的物业管理公司会面临如何设计或选用适合新情况的企业对项目的运作管理问题，科瑞物业在四年的探索与实践中已经找到了比较适合自己的运作管理模式。公司将原来的物业管理部改为物业运作部，对所属分子公司及其项目管理处实行“区域联络＋专业支持”的运作管理体制，各项目管理处原专业条线主管改为条线督导。物业运作部与项目管理处按实际运作和支持、监管等不同职责共同完成对物业项目的服务运行管理。

公司研究制订《运作督导流程设计》（图3），对在管物业项目给予管理服务、专业支持、关系协调、监督管理，帮助项目管理处按照公司的管理目标，及时做好缺陷弥补、风险防范、品质提升工作。

在物业运作过程控制中，公司制定《物业运作管理办法》和《分子公司管理办法》，职能部门及时了解各分子公司、项目管理处物业管理服务的运行状态，掌握第一手信息，作出客观评价；对有悖于服务理念、影响品牌声誉的事件组织服务缺陷弥补和质量问题预防，确保服务品质的稳步提升。同时跟踪分子公司、项目管理处管理目标对策措施及进展情况，协助和督促分子公司、项目管理处解决实现管理目标的障碍，保障公司整体关键绩效指标的实现。

最后，品质监管。实行“管作分离”模式后还有一个令业主担心的问题，就是物业管理公司把专项服务业务都分包出去了，会不会造成成本增加、责任转移、品质下降？科瑞物业的回答是不会。科瑞物业在过去四年的探索与实践中，先后把按目标命名为特色年、品质年、标准年、提升年、绩效年、深化年，每年都把服务品质的持续改进放在第一位。公司成立品质管理部，按照“管作分离”模式的需要，形成新的“体系保障＋管理处自查＋服务供方自查＋公司巡查”的服务品质保证体系。

公司研究制订《品质监管流程设计》（图4），建立和导入以质量管理体系（QMS）、环境管理体系（EMS）、职业健康安全管理体系（OHSMS）三项管理体系（3MS）为基础的评价与持续改进模式，设计多方、多层次密切配合的质量检测程序，确保业户价值体现、行业评价、业户满意度和第三方评价在行业内持续领先。

在服务品质过程控制中，公司制定《服务质量检查规程》和《服务质量奖惩办法》，按照服务质量检查流程、住宅小区服务质量检查表、办公楼服务质量检查表、夜间服务状态检查表等与服务供方一起严格控制服务品质，一起营运物业服务企业专业管家的服务品牌和专项服务企业专业保姆的服务品牌。

2011年，公司在2009年参加上海市质量奖评审的基础上，又参加了全国和上海的服务现场星级管理评定活动。期间，公司参评项目的管理处与服务供方一起，确定管理要求，进行过程的设计、控制和实施，开展过程的评价、分析与改进，实现过程保持，一举获得了全国五星级服务现场管理和上海市五星级服务现场管理的评审。运作实践

五年的运作实践虽不算长，但也不算短，科瑞物业借助自身管理数十个居住与非居住物业项目这样的平台，对物业服务企业实行“管作分离”模式的可行性与符合性进行了实践，并有了切身的感悟。

首先，专业管家能力明显提升。自2006年以来，科瑞物业与众多房屋修缮、设备维保、秩序维护、保洁、绿化等专业服务企业建立并保持了良好的合作关系，形成物业专项服务合作联盟，服务供方队伍、服务合同数、服务合同总额日益扩大（表1）。2011年，公司服务供方队伍增加到55家，合同金额达到7857万元。公司通过对服务采购管理、运作督导管理和品质监督管理的流程设计和过程控制，实践到理论，理论再到实践，不断总结完善，积累了物业专项服务的集成、组织、协调、监管的丰富经验，专业管家能力明显提升。

科瑞物业在实践中努力尝试将与专项服务企业的服务合作联盟关系逐步升级为战略合作联盟关系，相信随着物业专项服务市场的不断成熟，专业公司行业的不断发展，这种战略合作关系必将渐行渐近。科瑞物业努力与专项服务企业共同走向专业化、市场化，成为各类物业专项服务的集成商，通过提供集约化的物业服务，满足物业开发商和广大业主全方位的物业服务需求。

其次，市场竞争能力明显提升。物业服务企业实行“管作分离”模式后最明显的变化是物业服务企业的员工队伍变得精干，企业随着市场拓展其在管项目数会逐年增加，管理层员工人数会相应增加，但作业层员工人数却随着“管作分离”的深化明显下降，最终体现在项目平均人数的明显下降。我们仅以科瑞物业在沪项目数与项目平均人数对比为例（图5），2008年科瑞物业在沪项目数为24个，到2011年达到41个，由于科瑞物业从2002年起就陆续将保洁服务、绿化养护和电梯维护等专项事务发包给了专业公司，因而到2008年科瑞在沪项目平均人数为32人，到2011年在沪项目平均人数降至20人，下降比例为37.5％。

“管作分离”模式的改革还使得企业能够快速发展管理规模，增强企业综合实力。截至2011年上半年，科瑞物业在沪项目41个，共502万平方米建筑面积，若按“管作合一”的模式公司直接招募各类员工开展服务，公司员工将达到三千多人左右，而科瑞在沪包括总部人员在内只有939人，其中581人还是一些老项目没有外包出去的秩序维护等作业人员，实际在沪的管理人员只有358人。也就是说，若真正按管作分离的模式，实际是这358人管理着500多万平方米的物业项目，管理层员工的人均管理面积为1.5万平方米。如果按此人均面积推算，科瑞管理层若培养扩大到1000人，则就能管理1500多万平方米物业。目前上海市物业管理6.54亿平方米的在管总面积只要有50来家能管理1000多万平方米这样规模的企业就可以了，基本上就是上海一级资质企业的数量。由此可以推理，如果上海市一级资质物业服务企业的平均规模达到1000万平方米以上，那上海物业管理行业整体的专业能力、质量水平、集约化程度将得到显著提高，市政府行政主管部门拟调整物业服务企业数量来提高全市物业管理整体水平的期望就可能实现。当这种变革真正开始后,大量的小型物业服务企业则可以转型为物业专项服务公司，成为某一条线的服务专家,成为物业服务企业的服务供方。专业管家与专业保姆携手走向市场、走向专业，那物业管理的市场化、专业化必将指日可待。

物业服务企业实行“管作分离”模式后还可以集中精力，专注对管理人员的培养，提高管理人员的整体素质，大大增强公司的核心竞争能力。科瑞物业由于坚定不移地走“管作分离”的道路，逐年增加“管作分离”的比重，公司开办网络学院，对管理人员的培训投入大大增加（图6、7），储备干部与后备干部逐年增加（图8），这不仅保障了在管项目运作管理，提升了管理能力和服务品质，还有效促进了公司走向市场，拓展市场项目的应变能力。

“管作分离”模式不仅使得企业专注于管理层员工的管理，公司干部储备和梯队建设卓有成效，管理层员工专业素质不断提升、队伍稳定并不断壮大；而且使得公司的服务供方队伍不断扩大、专业水平不断提升。所以，当新接项目来临的时候，科瑞物业会在超乎常理的时间范围内能及时调配整套的管理层人员，并按服务采购程序确定并调遣所有专业服务供方队伍，履行起项目全面管理服务的职责。“管作分离”模式成就了科瑞市场竞争的强劲实力！

再次，物业服务品质明显提升。科瑞物业实施“管作分离”模式四年走过的历程完全可以消除业主当年对物业公司将专项服务外包而影响服务品质的担心。2006年以来，科瑞物业在实施“管作分离”的同时努力从先进物业服务企业向卓越物业服务企业进取，公司在通过ISO9001质量管理体系认证的基础上，导入ISO14001环境管理体系和OHSAS18001职业健康安全体系，运用卓越绩效评分准则，争创上海市质量管理奖，参加全国和上海服务现场星级评定，每年进一大步，使公司的物业服务品质持续改进，业主满意度得到稳定提升。如2007年、2008年上海市物业服务公众满意度调查科瑞物业得分及排名（表2）所示，经上海市房地系统满意度测评，公司规范现场服务状态、规范服务“窗口”，使得物业维修服务、秩序维护服务、保洁服务、设施设备运行等内容的顾客满意度指数均高于行业平均指数，近年来科瑞物业在上海市物业服务企业业主满意度排名始终名列前茅。上海市房管部门从2007年开始的公众满意度测评排名科瑞始终处于前例，平均排名在前15位，被誉为上海市金牌物业服务企业。服务品质的提升带来物业业主对科瑞物业服务品质的认可，公司物业服务费的收缴比例也在”管作分离”模式的推广中逐年提高（图9）。其中，一家有着三十万平方米，三千多户居民，管理费只有1.50元／平方米／月的世纪同乐小区，其2010年物业服务费的收缴率竟然达到了99.19%。

科瑞物业在业内和社会上的评价也逐年见好。公司在2006年被评为上海物业百强企业第三名，2007被市房地局列为“金牌服务企业”，2008被评为上海市中小企业“品牌企业”和“品牌产品”，2009获上海市质量管理奖，成为上海市3000多家物业服务企业中能获此殊荣的15家企业之一，2010年获上海市物业管理行业诚信承诺AA级企业，2011年中国物业管理协会庆祝行业30周年首次进行的全国物业服务企业100强评选，科瑞物业荣幸地名列第41位，名列上海第7位，同时获上海市物业管理行业诚信承诺AAA级企业。

2006年9月公司接管的上海国际丽都城项目时，其市场房屋平均价为2.2万元／平方米，相邻小区中凯城市之光项目市场房屋平均价为4.2万元／平方米。而2009年，国际丽都城项目市场房屋平均价升到4.8万元／平方米，邻小区中凯城市之光项目市场房屋平均价升到5万元／平方米左右。在同样的市场环境下，房价从差距2万元到2千元左右，国际丽都城项目的升幅之所以远远大于中凯城市之光项目，科瑞物业作为专业管家的优质、稳定的服务创造了和谐环境功不可没。国际丽都城在科瑞物业的物业管理服务下，连年获得所在地上海市和静安区“情系居民的‘管家人’”、“迎世博，静安最美小区”、“与业主同心－共建文明、共享文明”等多项表彰，业主们高兴地说科瑞物业与专项服务企业完全像一家人，“管作分离”后的优质物业服务充分彰显了促进物业保值增值的功效。

最后，企业经济效益明显提升。很多人担心实行“管作分离”会带来成本上升，利润摊薄，实际上是否一定如此呢？科瑞物业的实践使我们感受到，专业公司在承揽专项服务业务的同时，也承担了原本由物业服务企业负责的人员招聘、录用、培训、解聘、福利、薪酬、伤残、纠纷等大量管理成本和风险，承担了原本由物业服务企业需要购置的设备和物料。专业公司有其社会化细分后专业服务优势和集约设备工具和专业人才的优势，同等条件下与物业服务企业相比能降低一定的综合成本。所以，物业服务企业即使按实际该条线支出成本标准将作业事务外包后，对物业服务企业来说降低了企业总部的行政管理成本，对专业服务企业来说由于集约化运作同服务标准下可节省一定的成本。当然，由于目前中国营业税制的政策因素，外包成本必须包含服务供方的纳税费用，实际增加了物业服务企业的负担，所以从整体效益来看，“管作分离”模式对某一个物业项目而言，并不一定能显示出经济上有多少增长，可能在一定程度上还由于重复纳税造成成本有所上升。但对于企业整体而言，专业提升，轻装上阵，企业发展加快，整体经济效益必然大大提高！尤其是，物业服务企业每年还要面对和消化通胀加快、劳动力成本逐年高涨问题，“管作分离”后物业服务企业可以和服务供方一起来共同化解成本快速增长的困难。

在过去几年，科瑞物业的经济效益明显提升的事实充分证明了这一点，包括企业实力提升（表3）、企业效益提高（表4）和企业资产增值（表5）。规范先行

科瑞物业过去五年对物业服务“管作分离”模式及其标准研究的最大成果是已经初步形成了自己的一套运作规范，即《科瑞物业管理运作规范》。本次编写《科瑞物业管理运作规范》是在原《科瑞物业管理大全》管理篇、服务篇的基础上的修改、完善和改版，是公司管理制度由职责细化层次向管理规范层次的过渡，也是公司企业制度安排真正实现标准化管理，建立并运行标准化管理体系的前奏。

《科瑞物业管理运作规范》《管理篇》全面规范了企业本部在“管作分离”模式下各项工作的管理规范，共有68个规范，61.74万字（示例1：《服务供方管理规程》）；《服务篇》全面规范了项目管理处在“管作分离”模式下各项工作的管理规范，共有104个规范，71.77万字（示例2：办公楼《 工程维保服务监管规程》）；《作业指导书》全面规范了各项作业服务的内容、要求、规范与流程，成为对外包合同签订与日常作业工作的督导的依据，共有139个文件，97.79万字（示例3住宅《草坪养护作业指导书》）；《突发事件应急预案》明确了项目管理中所有可能出现的突发事件的处置规范，共有75个预案，28.78万字（示例4：办公楼《火灾应急处理预案》）。

新的《科瑞物业管理运作规范》是科瑞物业实行物业服务“管作分离”模式后的又一次经验总结和理论升华，凝聚着公司运作十年来所有管理人员从事物业管理的智慧结晶，将对提升科瑞物业的企业管理整体水平和促进物业管理运作模式的变革起到重大的影响。课题深化

科瑞物业组织“管作分离”模式课题研究已有三年多了，课题组每年每完成一项目标，都会在庆幸课题进展的同时，又发现新的目标在前面召唤，物业服务“管作分离”模式下更深层次的新问题需要我们继续去研究，去探索与实践。2011年初，公司制订了《科瑞物业“十二五”服务现代化发展战略规划纲要》，决定在未来五年努力推进科瑞物业的服务标准化、运作专业化、产品系列化、管理系统化、网络信息化，以实现 “科瑞物业服务现代化”为战略目标，全面提升科瑞物业的管理水平和服务水平，在业内率先与国际水平接轨。公司在未来五年将继续坚定不移地走物业服务“管作分离”模式的道路，不断进行从实践到理论、从理论到实践的循环，更多地应用现代企业管理技术，保障公司“管作分离”模式下的物业服务持续、健康和有效运行。公司现有的《科瑞物业管理运作规范》将在服务标准化过程中再一次升级，改版，形成包括科瑞物业三至六星级服务标准在内的新的“管作分离”模式下的《科瑞物业服务企业标准》。届时，科瑞物业的企业标准体系（图10）将涵盖更多的项目业态，对规范管理服务、促进企业持续发展更具有符合性和可行性。

目前，科瑞物业除了在编制新的科瑞物业三至六星级服务标准，还在研究建立和完善对服务供方的星级评定的评定标准与评价方法，以不断深化对服务供方科学管理，使“管作分离”模式越来越成熟，越来越可行。结论

科瑞物业探索和实践物业服务“管作分离”模式，在业内率先推行物业服务管理层与作业层分离的运作方式，创新建立卓有成效的供方服务监管体系，集聚有经营管理能力的操盘手和专业监管能力专家队伍，实现物业专项服务的社会化，并形成切实可行的《科瑞物业管理运作规范》。

走过“管作分离”，科瑞物业深信业主对服务品质的需求将迫使物业服务企业资源整合，走专业管家的道路；物业服务市场化进程将带动物业专项服务的市场化，成就优秀的专业保姆；现代企业管理技术的应用将支持物业管理模式的不断创新与变革。

鉴于此，笔者认为：

第一，物业服务“管作分离”模式较“管作合一”模式更科学、更合理，更有利于促进物业服务的专业化和市场化，符合中国物业管理行业发展的方向。

第二，科瑞物业实行物业服务“管作分离”模式符合科瑞物业的发展战略，五年推行“管作分离”模式的实践证明该模式具有可行性。同时该模式在物业管理行业中有可借鉴和可推广的价值，是可行的物业服务运作模式。

第三，物业服务企业应结合所在地物业服务质价相符的实际情况和所管物业项目类型与规模的实际情况选择适合自己的运作模式。特别是规模物业服务企业更应摈弃单一的“管作合一”的运作模式，实行物业管理“管作分离”模式的变革。

第四，规模物业服务企业更适合定位于专业管家，成为物业专项服务的集成商，作物业服务的组织者和协调者。物业服务企业首先要强化自身的专业管理能力和管理水平，以顺应社会化专业细分的趋势，与物业专项服务企业优势互补，共同推进物业服务的专业化和市场化。

第五，建议行业行政管理部门与行业协会通过引导企业进行物业管理运作模式的创新与变革，正确选择市场定位与服务定位，寻求适合企业自我生存与发展的商业模式，由此重塑行业的社会形象，使物业管理行业逐步从劳动密集型行业转型为管理技术型行业。

作者系绿地集团上海科瑞物业管理发展有限公司副董事长、总经理

第四篇：水利工程管养分离改革交流发言

水利工程管养分离改革交流发言

建立水利工程管理新体制实现维修养护新跨跃——陕西省××××××××××*“管养分离”改革交流发言

陕西省三门峡库区××××*成立于1972年，是陕西省三门峡库区管理局直属的全额拨款性质的纯公益性事业单位，主要负责渭河流经渭南市区境内河长37.5km的河务管理

和防汛技术指导工作。

辖区内共有55.81公里防洪大堤，等级为二级一类堤防，设防标准为五十年一遇，11处河道工程，各类坝垛385座，其中丁坝197座，联坝187段，护岸1段。西与临潼相邻，东与大荔（左岸）、华县（右岸）相接，保护着渭南城区及沿河9个乡镇办、96个行政村、28万人口、30万亩耕地。

受特殊区位、高程的影响，长期以来，本辖区防洪工程承受着外洪内涝的多重威胁和压力。近年来，受社会经济发展的影响，给水利工程管理带来巨大冲击和挑战。改革前，水利工程管理体制不顺，管理单位机制不活，运行管理和维修养护经费不足、重建轻管等造成工程管理效果不佳。05年管养分离体制改革试点单位实施以来，经过艰苦努力，渭南河务局初步构建起具有显明特色的水利工程管理新模式，带给人们许多有益的启示。

一、严峻的挑战：

挑战一：社会经济稳步发展对水利工作提出新的更高要求。作为一项公益性色彩极其浓厚的社会事业，水利工作不论就其工作的对象，还是工作的领域，以及工作的性质来看，都具有广泛的社会性。从库区实际看，近几年经济稳步前进，与此同时，国家与人民对水利工程的期望与要求也与时俱增。特别是“03·8”“05·10”洪水后，广大群众对水利工程极为关注，水利基础设施薄弱、老化失修、管理不善、工程效益衰减、发展滞后，严重阻碍库区经济的发展。人民群众要求水利工程为保障生命财产安全方面充分发挥作用。

挑战二：从水利自身来看，因体制机制等因素产生的深层次问题在新的形势下日益凸现。长期以来，水利受计划经济影响较深，其中一方面是水利自身在体制转换、机制创新上主动性不强，步伐不快。在这种体制惯性和机制惰性作用下，水利工程重建轻管问题突出，从而导致管理上的力不从心，鞭长莫及。

二、成功的实践：

1、改革前为管养分离实施铺路架桥

自从二○○二年九月国务院体政办颁发了《关于水利工程管理体制改革实施意见》后，我们××××局根据实施意见精神，逐步展开了单位内部改革。切入点就是逐步树立企业理念，积极探索新的管理模式。一是裁撤群管人员，将堤段险工包干到职工；二是具有前瞻性地成立了渭南绿水生态工程有限责任公司，虽然公司成立初期各个方面还不尽完善，但公司框架已经搭起，为以后管养分离工作打下了坚实的基础；三是改南北段为南北养护分局，并独立财务，实施“一局两制三种分配形式”（就是在我局实行事业和企业两种管理体制，机关实行档案工资、养护分局实行事业单位岗位工资，公司实行项目岗位工资三种分配形式）；四是完成了日常养护工作53项126子项的定额测试；五是完善修订了陕西省三门峡库区渭南河务局工程管理办法和工程养护办法；六是对工程日常化管理和小型工程建设等工作采用内部合同管理的方式，合同中定任务、定标准、定质量、定工期、定费用、验收拨款。合同结算。通过以上一系列的工作，在渭南河务局内部竞争格局基本形成，管养分离的雏形初见端倪。

2、实施中的环节稳步推进

经过前期一系列准备工作，05年我局管养分离工作步入实质运行阶段：一是出台上报了《渭南河务局管养分离实施方案》，方案共分五个部分及《水利工程管理单位定岗标准》计算过程和岗位责任及任职条件两个附件。实施方案的第一部分是政策依据。包括国务院体政办文件精神、黄委文件精神、陕西省政府文件精神。第二部分是渭南河务局现状。包括基本情况、存在问题、目前管养分离所作的工作。第三部分是定岗定员情况。包括按照国家标准计算定岗定员情况、按照渭南河务局现状定岗定员情况。第四部分是实施步骤与程序。包括人员上岗、财务分离、防汛工作、公建建设。第五部分是水利工程维护定额测算说明。包括堤防工程和控导工程。二是出台上报了渭南河务局管理人员上岗和人员分流方案，方案中对管理层机构设置、人员设置、职责和竟岗程序均很明确，特别是在人员分流政策中，对各种情况的分流人员都在政策中给予了最大的优惠和明确。三是根据省局批复在3月3日～6日按照批复程序，实现了管理层、养护层人员的彻底分离，实现了人员分离、财务分离、办公场所分离的目标。目前管理层实行的是档案工资，公司则按照《渭南绿水生态工程有限公司薪酬管理办法》，充分体现多劳多得、按劳分配、按岗计酬、一岗一薪，保证基本工资，体现岗位工资和绩效工资的分配原则。

3、措施和方法得力得当

渭南河务局作为省局乃至黄委确定的陕西库区

管养分离试点单位，改革的成效对库区未来全面推行管养分离工作意义重大。为了积极稳妥地搞好此项工作，我们在整个工作过程中，围绕一个目标（管养分离工作暖人心、稳人心、得人心），解决的一个问题（切实解决好职工切身利益的突出问题），处理三个关系（在制定实施方案时充分考虑改革的力度、速度和职工接受程度三个方面的关系）。首先加强学习和宣传，今年

先后三次组织全局职工集体学习国务院、黄委、陕西省政府有关文件精神，让职工弄清吃透政策，了解管养分离工作的实质和内涵。在思想上认识到管养分离是河管单位发展的必然趋势，不是某一个人想不想做、愿不愿做的问题，而是必须做的事。通过学习和宣传，广大职工充分认识到了管养分离工作的重要性和紧迫性，思想认识从消极等待变为积极应对。其次在政策宣传中要引导好职工的观念，实施过程中尽最大限度维护好职工的利益，把“人本”理念细致地渗透到工作之中。三是坚持原则，严格按照岗位标准选人。四是公开运作。《方案》出台后，经过职工大会多次讨论后进行上报。五是坚持实事求是的原则，在经费测算方面按照工程的实际长度，实际面积进行测算，不瞒报、不漏报，确保测算数字的真实性。六是在公司成立初期，单位从政策待定等各个方面给予最大的抉择的倾斜，保证公司职工收入高出管理层人员15个百分点。

4、实施效果成绩斐然

管养分离给我们带来了机遇,解决了养护经费问题。一是稳定了水管单位的队伍，通过定编、定岗、定员、定职、定责，严格目标管理，实行奖优罚劣，推进了水管单位的人事制度、分配机制改革，建立了精简高效的管理机构和专业化的维修养护企业，稳定了水管单位的队伍,职工的精神面貌焕然一新。二是提升了工程管理水平，“管养分离”体制改革完成后，我局实行合同化管理，坚持月检查季评比，确保了工程管理和维修养护的日常化、标准化。“国家二级水利工程管理单位”通过了省水利厅的初验。又被黄委授予“十五”工程管理先进单位荣誉称号，三是工程面貌显著提高。我局在全面提升工程整体面貌的基础上，恢复了年久失修脱流的沙王和田家两处险工26座坝垛。彻底清除了堤坡违章树木7.1万棵，规整堤坡72公里，植草皮275万m2，备防石沙浆抹边2.5万m3，坝顶砼盖板329m3，堤顶铺设沥青油渣路面48公里,工程面貌显著提高。尤其城区段14公里标准化堤防和上涨度、八里店两处险工已成为整个库区的管理亮点。四是工程的防洪能力得到提高。在抵御渭河“05.10”洪水过程中，堤防工程无一处发生较大险情，工程社会效益得到充分发挥。

三、有益的启示：

启示之一：要充分发挥领导干部在改革中的主导作用不动摇。作为一项庞大的系统社会工程，在水管单位体制改革中，既是履行领导干部职责的需要，也是对领导干部开展社会重大事务能力的检验。要按照上级部门的要求，充分发挥领导干部在改革中的领导、指导、督导方面的主导作用、化解矛盾，不断推动改革持久、深入、扎实开展。

启示之二：要坚持广大职工在改革中的主体地位不动摇。广大职工不仅是体制改革的主体，而且是受益的主体、管理的主体、决策的主体。广大职工对体制改革最担心的不是不愿改，而是怕收入的降低。消除职工的这些疑虑，调动职工参与的积极性，必须着重在尊重民意、广聚民智、民主管理上下功夫。坚持民主、公开、公平、公正、规范的前提下，通过一事一议，一环节一公布，充分发挥党、政、工各自组织的作用，使单位主要领导从各种改革矛盾的前沿中脱离开来，密切了党群干群关系，有利于改革的顺利推进。

启示之三：要着力抓好宣传发动工作。体制改革涉及到每个人、每位职工，各地情况千差万别，利益诉求难以一致。前期的宣传教育由为重要。要充分做好宣传教育、学习政策、思想引导、观念转变等环节的各项工作，是取得改革成败的重要思想保证。

四、存在的问题

1、管理经费严重不足。我局和黄河下游试点单位经费来源不同，黄河下游试点单位所有经费全部由中央财政拨付，而我局维修养护经费中央财政拨付，管理经费由省财政拨付。受陕西省财力不足的影响，我局管理经费严重不足，而定额中无建设管理费，建议增加。

2、护堤地划拨举步为艰，我辖区90％护堤地未划拨到位，划地工作缺乏启动资金，建议给予一定的资金支持。

3、资金到位迟，养护公司挂帐较多，影响了维修养护的进程和规范化管理。

管养分离工作从摸底、准备到05年的顺利实施，以及今年运行机制的完善，虽然还存在不少问题，但毕竟我们还是走出了这坚实的一步，我们坚信，有黄委的大力支持，有省局的正确领导，有我局勤劳朴实的干部职工，管养分离这条路将会越走越光明，越走越宽广。

二○○六年八月十三日

（陕西省渭南887供稿）

第五篇：社区治理模式改革探索

社区治理模式改革探索

（成都理工大学 政治学院，四川 成都610051）

摘 要：现有的治理理论无法为政府主导型的社区模式改革提供具体的实施途径，我国社区治理失灵的现象比比皆是。新公共管理中“政府再造”原则、战略与工具为我国社区管理改革提供了可以借鉴的模式，即获得授权的社区、居民驱使的社区、协作型社区、企业型社区与竞争型社区。

关键词：社区再造；新公共管理；政府再造；社区治理

中图分类号：F272；D63-3； 文献标识码：A文章编号：1672-8750（2011）04-0022-05 收稿日期：2011-05-25

作者简介：王菁（1982―），女，四川乐山人，成都理工大学政治学院讲师，博士，主要研究方向为政治学理论与公共管理实践。

20世纪80年代以来，我国城市社区治理逐步由街居制（国家行政全能主义治理模式）逐步转变为社区制（合作主义治理模式）。这一转变以治理理论为指导，强调治理主体多元化，强调新的社区管理必须是包括政府、社区组织、辖区单位、非政府组织以及社区居民的治理。在各地探索过程中，涌现出了上海模式、沈阳模式、武汉模式等多种治理形式。然而，尽管模式很多，但我国城市社区治理失灵现象仍然俯拾皆是。这集中体现在行政权力职责不明、公民参与度低、社区服务竞争性差和非盈利组织缺乏等方面。社区治理中问题丛生的现实需要实践界与理论界探索出新的解决途径，而新公共管理的“政府再造”原则无疑对于我国“社区再造”具有借鉴作用，可以成为解决我国社区治理失灵的一剂良药。

一、我国城市社区治理现状

以主导角色作为划分标准，我国现有社区治理大致有三种模式：一是居民参与型治理模式，以深圳南山区月亮湾模式与武汉江汉区满春街小夹社区模式为典型。居民在社区中发挥着核心作用，政府功能在于“掌舵”。二是企业参与型治理模式，以深圳福田区的莲花北社区为典型，物业管理公司承担了社区管理的主要责任，居民也愿意听从安排。三是行政引导型治理模式，这种模式分布范围最广，也最常见，是我国社区治理的主流模式。但是三种治理模式的背后都有着政府的“魔幻影子”，都是在政府的主导下进行的治理模式变革，居民、企业、第三组织往往只是被动地参与社区治理。

政府主导型的治理模式会导致社区治理严重失灵，表现为社区管理资源的浪费、居民参与积极性不高、参与目标层次较低、社区管理的低效率以及寻租活动的滋长与蔓延。Bowled 和 Gintis认为负激励是社区失灵的原因之一【sup】［1］【/sup】，Banner指出社区治理的变革需要政府制度和政策上的支持与推动【sup】［2］217【/sup】。我国目前这种政府主导的社区治理模式进一步强化了政府的角色，将本来属于人民自我管理、自治性质的社区变成了受各种政府机构控制的“泥娃娃”，街道办与街道党委在改革中获得了监督监察权、综合协调权、属地管理权、干部任免权等【sup】［3］【/sup】，居委会的自治角色难以确定，公民深度参与难以实现，治理效益无法在社区形成激励机制。相应地，政府垄断地位造成了非营利性组织和社会自治团体的缺乏，导致社会服务中介组织的竞争不足。这样，在“摸着石头过河”的探索中，我国各级地方政府不但没有创造社区治理模式变革的制度环境，反而成为负激励的推动者。

治理理论在我国社区管理改革中“碰了钉子”。尽管“上海模式”、“沈阳模式”、“深圳模式”等等无一例外都宣称以“治理理论”为指导，然而最终却都将“多元化、网络化”方向的改革变成了政府一家独大的“控制型社区治理”改革，使得我国的社区管理又走回了原来由政府控制的老路。要改变这种状况，笔者认为必须引入新公共管理理论，利用它的“再造精神”与“再造工具”，对我国的社区治理进行“社区再造”。

二、新公共管理理论与“社区再造”

新公共管理运动是在全球经济问题日益严重、西方国家财政危机不断加剧的背景下兴起的，它对政府、企业与公民角色进行了重新定位，即“以生产者为中心的政府治理转向以消费者为中心的治理。政府应以公民为中心而不是以自己为中心”【sup】［4］41【/sup】。新公共管理的思想集中体现为两种路径：一是奥斯本的“政府再造”路径，强调对公民、社团组织、社区组织授权，建议从官僚层级制政府改革为参与及团队合作的分权的政府，建立通过市场杠杆进行改革的市场导向的政府等。另一路径是登哈特夫妇提出的“新公共服务”路径，强调政府的职能是服务而非“掌舵”，政府应该追求公共利益，政府思想上要具有战略性、行动上要具有民主性，政府应该服务于公民而不是服务于“顾客”，政府责任并不是单一的，公务员不应当仅仅关注市场，他们也应该关注宪法和法令、社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益，应重视人而不只是生产率，对公民权的重视程度要胜过对企业家精神的重视程度。新公共服务理论更加关注民主价值、公共利益和公民的积极参与，提倡实行“以公民为导向”的政府管理。虽然这两种路径强调的侧重点不同，但是都体现了民主、公平与公正，都以实现公共利益为结果导向。

社区是地域相对较小、社会经济文化活动比较相似、社会功能相对完整的共同体，其基本涵义是指一个社会功能相对完整的、能够满足社区居民基本生活需要的地域或区域性组织【sup】［5］【/sup】，因而，社区管理作为基层公共管理，也伴随着“政府再造”的改革运动发生了相应的变革。笔者将西方国家利用新公共管理理论所进行的社区再造改革梳理成了一张简表（表1），它反映了近些年发达国家社区改革的最新动态。

表1 西方国家社区管理变革特征比较表

从表1可以看出，西方国家社区管理的模式再造是在新公共管理运动的背景下发展起来的【sup】［2］221【/sup】，都体现出社区授权、参与决策、协作管理等“政府再造”特征。可见，“政府再造”的原则与战略同样适用于“社区再造”。

首先，根据公共物品理论，社区公共物品类似于俱乐部产品，与纯公共物品既有相同点也有不同之处。社区公共物品与纯公共物品的共同点在于它也具有多人共同消费和同时消费、成本由集体支付的特性，它也不可能通过市场来提供。但社区公共物品与纯公共物品在受益范围、需求多样化、影响复杂化方面存在差别。社区公共物品的特殊性使得对它的有效提供需要将竞争机制注入提供服务中去，需要通过市场力量来进行变革。我们称之为 “竞争型社区”。

其次，根据集体行动理论的逻辑，小集团比大集团更容易获得集体物品的最优水平，增进共荣利益；而且小集团内部的个人关系更加重要，讨价还价所带来的损失要小得多【sup】［6］【/sup】。社区是社区成员的“利益共同体”，是一个非营利的社会组织，它是典型的具有共荣利益的小集团。因此，社区利益的一致性能够使社区成为以社区居民为导向的社区。社区不仅仅要“掌舵”而且还要“划桨”，这需要政府给予社区充分的授权。

第三，根据公民参与理论，公民参与不仅是民主的内在要求，而且对政府行政管理有积极的结果效应。对于政府行政实施而言，公民参与能够“促使政府组织从以自身为中心的决策项目安排转向寻求公民支持和授权公民管理的决策安排。同理，不断拓展的公民参与机会，能够保证政府的行动镶嵌于社会之中，而不是强加给社会和公民，这样就能够更好地发挥和强化社会的作用” 【sup】［7］【/sup】。因此，社区需要对社区公民负责，同时，也是由公民、社团组织充分参与决策的社区，其管理方式相应地转变为协作式的管理，而非等级式的，即“协作式社区”。

表2 政府再造与社区再造原则对照表

第四，根据新公共管理理论，“再造”是指对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化来完成这种转型过程【sup】［8］14【/sup】。“企业化社区”也应构成“社区再造”的一部分，诸如明确组织目标的核心战略、创设绩效后果的后果战略以及相应的工具――绩效管理、激励机制等，对于社区管理同样适用。

三、我国“社区再造”的模式选择

笔者在现有的成功社区治理经验中提炼出几种我国社区改革的可行模式。

（一）获得授权的社区：会站分离模式

社区要能够自治并能够自主地处理社区事务，政府行政权力的放权就是关键。各级地方政府对于如何治理社区也进行了有益的尝试，其中，深圳盐田实施的“站居分设”（“会站分离”）模式基本上解决了社区居委会的行政化问题，在制度上重点厘清了社区居委会、社区服务站和社区工作站之间的关系，并从组织结构、职能、人员、经费和场地等关键环节把它们一一分离开来【sup】［9］65【/sup】王连喜指出：“社区工作站人员由雇员组成，行政关系隶属街道办事处，主要承担政府交办的工作。可以把目前已经进入到社区的各项工作分别归并到社区组织、社区卫生、社区环境、社区治安、社区文化、社区计生、社区建设7项内容里，以此作为社区工作站的主要职能。同时，社区工作站要协助社区居委会处理各项居民事务，接受社区居委会协调、监督和评议，对政府聘任的社区工作站人员，社区居委会有推荐和建议解聘的权力，从而将政府职能从社区居委会中剥离出来。社区居委会则由居民按照《中华人民共和国居民委员会组织法》的规定民主选举产生，成为实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的社区居民自治组织，成为居民权利的表达者和维护者。作为居民权益维护机构，社区居委会的主要功能是充当政府组织、社会中介组织与居民之间的桥梁，调动社区资源进行社区建设，将居民的权利要求转达给政府组织和社会中介组织，并代表居民对政府组织、社区中介组织的行为进行监督。同时通过下设的各类专业委员会，按照自助、互助的方式，举办社区公益事业和社区服务活动，为社区居民服务。整个过程是协商、对话、讨论、辩论、审议。”【sup】［9］65【/sup】。尽管如前文所述，这些依据治理理论所进行的改革仍然无法避免政府的“幻影”，但它们也确实创立了“会站分离”模式的雏形――立足社区治理结构中政府行政权力与社区自治组织居委会权力的分离，这种模式在新公共管理中被称为“会站分离再造”，它为政府放权奠定了结构基础。会站分离模式是将来我国社区管理改革的最重要模式。

（二）居民驱使的社区：社区宪章模式

在自治组织中，利益相关者的共荣利益是组织存在的根源所在，否则，组织的合法性与政策的实施将会遇到障碍。上海竹园休闲中心的修建过程历时8年，街道办的“好心”由于没有征求居民意见和进行信息披露导致休闲中心建设两度遭到居民反对。1999年，街道办事处吸取教训，决定让公民参与决策，给每户居民发出《意见征求书》，召开居民代表会议，2001年由居民投票表决出具体的规划方案【sup】【/sup】［10］250-253。在这个过程中，街道办事处依据居民的愿望和偏好进行施工，没有出现居民阻挠施工的事件，居民对于休闲中心的认同度也很高。社区制度建设应保障居民进行选择的权力，包括建立公共服务项目的居民选择制度（如上海市卢湾区的“社区听证会”、武汉江汉区花楼街的“社区居民论坛”）、确立居民服务保证制度（即类似于新公共管理运动中的“公民宪章”）【sup】［8］37【/sup】。我们称这一模式为“社区宪章模式 ”。从“社区宪章模式”的相关规定中可以发现《卫生宪章》《环境宪章》《公民参与宪章》等对社区管理者和服务提供者提出了详尽的要求，这样使得居民可以对服务提供者实施有效监督。因此，“社区宪章模式”是新公共管理理论在社区治理实践上的有益尝试。目前浙江绍兴新昌就已经推行着类似的“乡村典章”模式，“乡村典章”是由村民公议公决产生，在现行法律框架内对村务运作机制予以了明确和细化，为农民民主权利的行使提供了充分保障【sup】［11］【/sup】。这种探索无疑具有“社区宪章”模式的意味，是一种难得的探索，也是我国下一步社区改革可以采用的有效模式。

（三）企业型社区：绩效导向模式

企业型社区指的是社区以居民利益为服务导向，运用绩效与激励工具，确定社区目标，高效率、高质量地满足居民需要。社区中的绩效管理方式（绩效奖励、精神补偿、奖金、增益分享、共享节余、绩效工资、绩效合同、效率红利、绩效预算）与激励因素（成就感、认可、挑战性、兴趣、责任感、晋升、工资和福利）能够运用于居委会监督和评价中介组织、自治组织，同时也可以在社区各类组织与人员中付诸实施；另外，街道办事处也需要以激励形式对社区进行奖励与惩罚，从而推动社区再造。目前绩效型政府运动在我国已经开展得如火如荼，但我国的社区管理改革却在应用绩效导向工具方面，远远落在了政府改革的后面，这就需要在进一步的改革中大力推行绩效导向模式，推进社区管理改革。

（四）协作型社区：居民自治模式

与合作网络治理模式一样，协作型社区也倡导反垂直化、反科层制管理，提倡以居民、各类自治组织与政府机构的双向互动为依托，以社区授权于居民为主要工具。协作型社区的协作方式往往是社区根据情境产生的，其推动力量主要源于居民的物质与安全保障需要，“门栋自治”与“院落自治”就是社区自治组织协作管理的典型方式。武汉市的“门栋自治”方式是以门栋自管会为依托，通过门栋居民平等协商来解决门栋公共事务，形成了社区治理的多元网络结构。门栋自治制度在推广中得到完善，自治趋于制度化、规范化。它的基础是建立门栋自管会推选制度，各门栋自管会成员的产生需经过“征求门栋居民意见、确定推荐候选人、门栋居民会议或户代表会议投票表决、选举结果报居委会备案”等程序【sup】［12］【/sup】。上海市康健街道形成的块区党支部构建了另一种协作组织结构，它介于街道与社区支部之间，由相邻各居民区党支部书记或在职党员志愿者联络站站长组成。块区党支部主要是针对几个社区存在的问题进行监督，并开展各类便民活动。它不属于行政机构序列，实际上是对变化的环境做出的具有尝试性的调适【sup】［13］【/sup】。这些探索表明一种基于新公共管理“再造”原则与工具的新社区管理模式在我国已经萌生，它就是居民自治模式。无论从发达国家经验还是我国已有实践探索来看，这种自治模式都有着天然的优越性，可以解决我国社区管理中政府干预过多、居民自治不足的“老大难”问题，是我国社区管理改革的必不可少的重要模式。

（五）竞争型社区：签约购买型模式

将竞争机制引入社区，使社区服务提供者不只是特定的中介组织、社区服务站和物业管理公司，这能够有效地遏制社区“寻租”的行为。因为社区服务站与各类街道中介组织如果由街道设立，那么无论是自收自支的全民事业单位，还是民办非企业单位，都是具有垄断性的社区服务提供者。在实践中，政府购买公共服务是一个较好的选择。成都市成华区通过签订合同的方式向工作站委托政务服务，上海市普陀区、浦东区等也有类似尝试。贾西津指出，“购买服务模式能够成立，除了合同关系，还有几个条件：一是购买的必须是一种公共服务产品，如养老服务、残疾人照料，而不是一项政府职能，如某个部门在社区的工作；二是购买对象是具有独立决策权的组织（企业或者非营利组织），而不是贯彻政府意志的工作单位，购买的结果是其终端服务的实现；三是购买过程是公开、公平、竞争性的，而不是政府将固定财政资金向特定对象的转移”【sup】［14］【/sup】。实际上，这种社区公私合作关系就是将公共服务提供交由市场决定，政府与社区只是监督服务的一方，居民才是最终评价服务的终端。这种模式更有利于解决我国社区公共产品、公共服务提供缺位、错位问题，更有利于节约成本。在将来我国社区改革中，凡是有条件的社区均可以推进这种模式。

四、结束语

社区治理作为中国基层自治组织的管理机制，既需要构建促进居民、社区组织与政府良性互动的网络治理结构，也需要采用推动社区服务高效能、社区机构高效率、居民参与高满意度的一系列治理工具。我国依据治理理论所进行的社区改革效果并不理想，它还造成了社区治理中“政府魔影”问题。新公共管理运动的一系列“再造”原理与工具无疑可以适应我国社区新一轮“再造”改革的需要，“政府再造”的原则、战略与工具能够使“社区再造”进一步具体化、明晰化。

本文根据新公共管理理论提出了“社区再造”五项原则，即获得授权的社区、居民驱使的社区、企业型社区、协作型社区、竞争型社区。在此基础上提出了我国社区管理改革可资借鉴的五种模式，即会站分离模式、社区宪章模式、绩效导向模式、居民自治模式、签约购买型模式。这些模式对于推进我国社区管理进一步的改革与“再造”无疑具有借鉴意义。

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The Reform of China's Community Governing Models:

Based on New Public Management Theory

WANG Jing

Abstract:The present governance theory couldn't be applied to the urban community governance model, so there is much failurein governing communities.The principles, strategies and tools of Government Reengineering could provide models for community governance, such as warranted community, driven by denizen community, collaborative community, enterprise community and competitive community.Key words:community reengineering new public management Government Reengineering community governance