网络意识形态治理法治化的问题与对策 201508301072（最终定稿）

第一篇：网络意识形态治理法治化的问题与对策 201508301072

互联网时代推进网络意识形态法制化治理的思考

“毕福剑视频”通过网络在瞬间传播全世界，其中言论与主流意识形态严重对立，并且在国内外产生严重的负面影响;近期少数网民围绕股市波动、天津港火灾爆炸事故、抗战胜利70周年纪念活动等一些重大突发事件和国家重要活动，在互联网和微博、微信大肆编造传播谣言，蓄意蛊惑人心，扰乱社会秩序。因此，网络意识形态安全不可小觑。当前，不同意识形态领域网上斗争异常激烈。在国内，面对网络意识形态多样化，主流意识形态遭遇认同危机；在国外，西方国家利用互联网优势对中国进行全天候、全方位的政治输出，推销他们的意识形态；许多敌对势力采取更加多元、更加广泛的方式对中国进行宗教渗透，其破坏性不言而喻。因此，要对不同意识形态领域的网上斗争高度重视并提高警惕，推进网络意识形态法制化治理，以维护社会生活秩序的和谐稳定，巩固党的执政基础和执政地位。

一、新时期推进网络意识形态法制化治理的重要意义

如果我们的思想不被以马克思主义为指导的和以社会主义核心价值观为中心的主流意识形态所占领，那么就会被各种非主流意识形态所占据；加强网络意识形态法制化治理对强化主流意识形态、维护社会生活秩序、巩固党的执政基础和执政地位具有十分重要的意义。

1.网络意识形态法制化治理是有效强化主流意识形态的需要。一是能有效引导树立正确的理想信念。根据中国互联网中心第35次互联网发展统计报告显示，截止2014年12月，中国网民规模达6.49亿，其中农村网民规模达1.78亿，手机网民规模达5.57亿。年龄在10岁到39岁之间的网民占网民总数的78.1%。这部分群体中，大部分正处在人生观、价值观、世界观逐步形成到成熟固化的重要阶段，如何通过网络意识形态工作确立其马克思主义的理想信念，是党领导社会发展需要加以解决的重要问题。2014年9月，《人民论坛》对当前社会病态做了一个调查，信仰缺失占55.3%，排在第一位。可见，互联网作为当前主要传播媒体，用法治为手段规范治理网络空间，建立主流网络意识形态传播平台，对引导树立以为人民服务为宗旨、以实现中华民族伟大复兴的“中国梦”为目标的理想信念具有十分重要的意义。二是能有效培育社会主义核心价值观。主流意识形态应以社会主义核心价值观为中心。网络空间的开放性、自由性、快捷性、交互性等特点，决定了我们必须以法制化治理手段占领网络意识形态传播的主阵地，防止非主流意识形态弱化主流意识形态，让以社会主义核心价值观为中心的主流意识形态占据人们的思想阵地，为实现中华民族伟大复兴的“中国梦” 奠定坚实的思想基础。

2.网络意识形态法制化治理是维护正常社会生活秩序的需要。一是维护良好的生活秩序。优化网络空间，使网络意识形态治理走上法治化的轨道，有利于主流意识形态与人们的主观意识、伦理道德对接，使正确的思想观念、道德品质占据人们的大脑，摒弃生活中丑恶的一面，提升人们素质，正确区分什么是假、丑、恶，什么是真、善、美，为维护稳定的生活秩序夯实道德基础。二是维护和谐的社会秩序。当前，传统媒体被主流意识形态所占据，与传统不同，网络信息传播的全球性、快捷性等特点，往往使虚假的、负面的信息传播防不胜防。一条虚假信息可能导致大的**。拉萨事件就是**分子通过网络传播虚假信息，蛊惑群众，成为引发**的导火索，严重破坏了正常的经济社会秩序；近期，股市震荡，有人通过网络疯传长沙股民因股票下跌巨亏而跳楼，引发股民不安。如果非主流意识形态占据人们的头脑，对其看法“别有用心”或者不能正确对待而被其 蛊惑，其危害性不言而喻。当前，中国正处在社会矛盾凸显期、社会危机多发期，也是意识形态的敏感期。推进网络意识形态法制化治理势在必行，有效建立以社会普遍共识为基础和核心的新的意识形态，充分发挥意识形态的积极功能，避免在意识形态上横生枝节，以维护社会秩序的和谐稳定。3.网络意识形态法制化治理是巩固党的长期执政地位的需要。总书记指出，“互联网已经成为舆论斗争的主战场。在互联网这个战场上，我们能否顶得住、打得赢，直接关系到我国意识形态安全和政权安全。”我们在确保信息基础设施安全的同时，必须高度重视构建网络社会治理体系，确保网络意识形态安全。一是遏止西方意识形态的渗透。当前，某些西方国家凭借其“网络信息强势”，将网络变成对他国渗透破坏的主渠道，大肆输出西方意识形态，鼓吹西方政治制度模式，诋毁、攻击他国的政治制度和价值观念，积极推行“和平演变”和实施“颜色革命”，导演了一场场“没有硝烟的战争”。从某种程度上看，意识形态渗透已成为西方“网战”的主要形态之一，它与基于信息技术基础上的“硬摧毁”一样，对目标国的网络安全和国家安全构成严重挑战。因此，实现网络意识形态法制化治理是维护网络意识形态安全的重要举措。二是防止国内不良意识形态的危害。互联网催生了某些反主流“网络大V”，加剧了执政党的意识形态风险。“黄继光堵枪眼不合理”、“雷锋日记全是造假”、“狼牙山五壮士其实是土匪”……。歪曲历史，丑化共产党、领袖人物、英雄形象之类的信息在群众中造成恶劣的影响，特别是在那些不了解历史的青年人中，造成的影响难以挽回。如果对意识形态掉以轻心，就会把社会矛盾上升为政治冲突，将社会危机激化为政治危机，其危害性可想而知。因此，我们要以法制化治理为手段，严肃追究相关人员的责任，强化主流意识形态，打击负面意识形态的泛滥，巩固党的执政地位和维护国家安全。

二、新时期推进网络意识形态法制化治理的主要问题 当前，推进网络意识形态法制化治理主要存在以下问题：

1.网络空间的开放性使现有法律法规难以涵盖网络意识形态治理的方方面面。网络空间的开放性表现为自由化和全球化，使各种网络意识形态得以较为充分的表达和传播，对广大网民产生各类深刻的思想影响。一是普通公众的意识形态难以在传统媒体上充分表达，但在网络上可以尽情宣泄，应用现有法律法规难以对其有效的约束或处罚。发一个QQ，发一条微信或一条微博就能将心中想要说的充分表达出来。比如，通过QQ或QQ群说粗话、脏话，甚至是危害社会的言论，一传十，十传百，其影响力不可小觑。什么该说，什么不该说，只有通过网民自身的思想道德意识加以控制，现有的法律法规难以对其有效约束。再如郭伯雄问题，主流媒体没有公布，但在手机网络上早已莺飞草长。二是西方的意识形态不能在传统媒体上进行传播，但在网络上可以不断渗透，应用现有的法律法规难以全方位控制和遏止。一部分人利用“翻墙”技术突破国家屏蔽的网站浏览境外的网页，遭到境外一些不良意识形态的侵蚀；少部分人特别是个别共产党员崇尚西方的普世价值，对中国特色社会主义持怀疑态度，这些人的思想绝大部分是从网络上被潜移默化了，个别思想不坚定者，为了一点利益，通过互联网与特务组织或恐怖组织联系，委身做间谍或进行恐怖活动，但对境外传播者却难以通过法律途径对其进行有效的惩处。

2.网络空间的隐蔽性使现有法律法规难以保证网络意识形态治理的准确有力。一是网民身份的隐匿性。网民身份的隐匿（如使用马甲、昵称、化名）以及自身素养等因素的影响，部分网民可能在表达自身意识形态时肆无忌惮，呈现出一定的盲目性和不确定性，甚至会以偏激和非理性的谩骂与攻击来表达观点。现有法律法规难以有针对性地对其表达的观点加以 正确的引导和约束。这些观点对主流意识形态的传播与渗透具有一定的危害性，影响社会正能量的传播。二是传播途径的隐蔽性。成千上万的非主流网站及境外网站充斥网络空间，以及QQ群、微信、微博等，这些东西本身具有一定的隐蔽性，给自由表达带来更为广阔的空间，比如网络上的色情、暴力、西方普世价值等。一些网站注重经济效益而忽视社会效益，过多的关注社会的阴暗面，导致负面报道层出不穷，给社会的发展和稳定带来不利影响。而依据现有的法律法规又防不胜防。

3.网络空间的快捷性使现有法律法规难以实现网络意识形态治理的及时有效。网络空间的快捷性表现为网络空间发展快和网络信息传播快。一是网络空间发展快。从2G到3G再到4G，网络发展突飞猛进，有关网络上的新生事物层出不穷。由于网络方面的法律法规滞后性，总是对网络信息管理采取防御手段，在问题出现以后才加以制止。如对色情网站的出现与打击，其间经历了较长时间，对社会造成较大的负面影响。一些大V通过与网络推手、水军合作，形成一个利益链条，制造和传播网络谣言，但现有的法律法规对网络谣言控制存在较大的难度。二是网络信息传播快。网络信息传播用秒来计算，在几秒内就可以传遍全世界。由于传播的快捷性，在网络意识形态治理上难以做到及时有效。如一条虚假信息传播以后，加以识别，才知是虚假信息，然后依据法律法规才加以控制，但这时已经在互联网传播开了，已经造成广泛的负面影响，因此现有的法律法规难以将其消灭在萌芽之中。

三、新时期推进网络意识形态法制化治理的主要对策

当前我国网络意识形态工作总体成效明显，但问题也不少。必须依据法律法规，加强网络意识形态治理，为推进“四个全面”战略布局提供正能量。1.建全网民素质网络提升机制，净化网络意识形态传播源头。网络意识形态治理不能全靠法律手段进行被动防御，应首先提升网民素质，净化网络环境。一是建立完善网民数字网络教育引导机制。政府、工信、法律、文化以及网络主流媒体等部门要建立协调机制，研究制定网络意识形态负面清单，界定网络意识形态道德底线和法律底线，规定触犯底线应承担的道德责任和法律责任；中小学信息技术教育课程，要适度地增加网络意识形态教育内容，让网民从小形成良好的网络道德意识和法制意识。各级党委要充分发挥党校的主阵地作用，加强对干部的网络意识形态教育，提高素质，扩大社会教育和影响效果。二是建立完善网络意识形态信用记录机制。银行、旅游都可建立信用记录制度，以规范公民诚信道德和文明水准。作为网络意识形态，也应建立相应的道德和法律信用记录制度。建立个人身份网络信用档案，将各种信用记录融为一体，随时随地可以通过网络查阅任何个人道德、法律等信用情况，以信用记录机制规范网民网络意识形态，净化网络意识形态的源头。三是建立完善舆论引导工作人才选拔机制。把“三会一能”（会说、会写、会干事、能创新）的高素质舆论引导人才选拔到领导岗位上来；要强化业务能力培训，大力培养一批政治强、业务精、本领硬的网评员队伍，全力打造具有强大影响力的“网上宣传部”。2.优化网络意识形态传播平台，提升网络意识形态传播品质。一是优化主流意识形态网络传播平台。推动官媒与私媒交叉持股，扶持和建设一批具有广泛影响力的传媒集团和主流网站，利用品牌效应，加强对网上各种思潮、模糊认识和社会情绪的引导和疏导，对社会热点问题的阐释和引导，对突发事件的网上引导，扩大我国主流意识形态在网民中的影响；增强对不良信息的控制与屏蔽能力，维护主流意识形态在网络中的有序传播，打破西强我弱的国际舆论态势，提高网上意识形态斗争的攻防能力。二是 巩固主流意识形态网络传播阵地。经营好一批内容丰富、品味高雅、生动活泼、为人民大众所喜闻乐见的主流意识形态新闻网站；打造一批培育和践行社会主义核心价值观、中国梦、“四个全面”、“一带一路”、合作共赢等网络主题活动阵地，通过网络论坛、网络问政等活动，积极引导网民，特别是青少年网民常态化参与网络主题活动。三是提升主流意识形态政府传播功能。党委政府要积极主动地推动电子政务中心和宣传部门以及党校协调联合，通过政府门户网站、手机报、建立网上展览馆等，以身边人、身边事为素材，以喜闻乐见的形式传播主流意识形态，提升正能量。

3.构建网络意识形态法治体系，提高网络意识形态治理成效。一是构建网络意识形态治理法规体系。坚持立、改、废、释并举，增强网络意识形态治理法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，使网络意识形态治理的被动防御转化到主动出击上来。将部门法规统一到国家立法层面上来，增强网络意识形态治理法律体系的严肃性、权威性和稳定性。二是构建网络意识形态治理执法体系。严格执法是法治的关键环节，要培育一批素质过硬、爱岗敬业、公正廉洁的网络意识形态执法队伍；要规范网络执法过程，细化流程、环节、步骤的实施要求，增强网络执法的透明度；要搭建跨部门、跨地区、跨领域的综合执法平台，增强执法过程的协同性等。三是构建网络意识形态治理探索机制。网络发展和网络传播的快捷性，决定了网络意识形态治理的与时俱进。要敢于突破常规，革新思路，积极探索，推动网络意识形态治理体系的不断更新；要根据网络意识形态传播全球化特点，加强与友好国家网络立法的国际合作，建立相应的国际合作机制，强化网络意识形态法制化治理。

4.构筑网络意识形态监管体系，提升网络意识形态风险管理。网络意识形态灾害比自然灾害造成的损失有过之而无不及，自然灾害不会亡党亡 国，网络意识形态灾害严重的可亡党亡国。《来自上层的革命——苏联体制的终结》一书指出，苏联社会主义的失败，不是经济原因，而是意识形态种下了祸根。因此，积极建立完善网络意识形预警体系，提升网络意识形态风险管理，有利于维护网络意识形态安全，巩固党的执政基础和执政地位。一是建立完善网络意识形态监测体系。各级党委应建立网络意识形态监测机构，完善网络资格审查制度和网上信息实时监测与跟踪系统，排查、过滤有害信息，进行技术分析，根据它们的分布规律、分布网站进行针对性的预防和封堵，将一些网站列入黑名单，并随时更新黑名单数据库。二是建立完善网络意识形态风险预警机制。科学设计网络意识形态风险预警指标体系，合理划分预警等级，实现预警指标与预警等级的有序衔接。强化监管机构相关人员责任，做到快速发现警情、准确寻找警源、客观分析警兆、实时预报警度、有效解决警况。三是建立完善网络意识形态安全风险预警保障系统。加强信息员、评估专家等人才的培养和引进，强化网络意识形态安全风险预警硬件设施、监测软件建设，完善网络意识形态风险评估系统，为有效化解网络意识形态安全风险提供可靠保障。

参考文献：

1.《BAT时代网络生态五大失衡》（《人民论坛》2015/07/下，作者：曹鹏飞）。

2.《西方国家偏重网络效力需警惕》（《人民论坛》2015/07/下，作者：吴玉敏）。

3.《新时期网络意识形态工作面临的问题及对策》（《理论导刊》2010/10，作者：张瑞红，孙振京）。

4.《高度重视网络意识形态安全》（《 中国社会科学报》2014/06，作者：李殿仁）。

第二篇：民族事务治理法治化存在的问题及对策建议思考

民族事务治理法治化存在的问题

及对策建议思考

民族事务治理法治化是实现中华民族伟大复兴的重要保障。民族事务治理法治化是国家治理能力和治理水平现代化的集中体现，当前社会的主要矛盾和治理核心发生了重大变迁，国家治理的重点转向了不断满足人民日益增长的美好生活需求和实现中华民族伟大复兴。着眼于此，中华民族事务治理法治化也应立足于新时代的历史定位，在国家全面推进法治建设的历史时期，更好地提升民族事务依法治理水平，更好地

“把宪法和民族区域自治法的规定落实好”①，顺应各民族交往交流交融的趋势，促进各民族的团结奋斗和共享发展，不断推进中华民族的伟大复兴。

一、法治框架下的民族事务治理

（一）民族事务治理法治化是实现中华民族伟大复兴的必然要求

中国作为一个统一的多民族国家，虽然历经几千年的历史变迁，但中华文明始终传承发扬，各少数民族的国家和民族认同感一直以来也是统一的，没有哪一个少数民族不认为自己是中华民族大家庭的成员，从而形成了中华民族多元一体的民族格局。历代王朝在对少数民族地区的管理中也逐渐认识到依法治理的重要性。中华人民共和国成立后，中国人民实现了从

“站起来”到

“富起来”再到“强起来”，中国共产党始终重视民族平等、民族团结、中华民族共同体的建设，始终把民族团结进步事业作为党和国家的一项重要事业。自１９４７年到１９６５年间，中国分别建立了内蒙古自治区、广西壮族自治区、西藏自治区、新疆维吾尔自治区、宁夏回族自治区。１９８２年

《中华人民共和国民族区域自治法》的颁布，依法确立了民族区域自治制度是解决当代中华民族问题的根本制度，是我国四大基本政治制度之一，这为民族事务治理奠定了制度基石。中共十九届四中全会也提出：“要坚持和完善民族区域自治制度，坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路”②。这些政策极大的促进了我国民族平等、民族团结、各民族共同繁荣。我国各族人民在长期历史发展中，逐渐形成了建立在共同历史文化、共同物质基础、共同身份认同、共同价值追求、共有精神家园基础上的民族共同体，各民族在文化上兼容并蓄、经济上相互依存、情感上相互亲近，你中有我、我中有你、谁也离不开谁。

中共十八大以来，科学立法、严格执法、公正司法、全民守法深入推进，法治国家、法治政府、法治社会建设相互促进，中国特色社会主义法治体系日益完善，依法治国方略的实施卓有成效。但是，同党和国家事业发展要求相比，同各族群众期待相比，同全面推进依法治国的总目标相比，民族法治建设还存在许多不适应、不符合的问题。依法治国是中国共产党领导全国各族人民治理国家的基本方略，民族事务治理作为公共事务治理领域的重要内容，在实现中华民族伟大复兴的大背景下，运用法律解决民族问题和治理民族事务的成功与否关乎国家统一、民族团结、社会稳定。我国作为一个统一的多民族国家，要实现中华民族伟大复兴的中国梦，从法治层面来看，就需要实现民族事务治理法治化，而这也是深化全面依法治国实践的要求。

（二）民族事务治理法治化保障民族团结、稳定、发展

中华民族事务治理法治化的历史经验，在各地都取得巨大成就，但也有着值得去总结、思考的不足之处。从秦朝的《属邦律》，到清朝的《蒙古律》《苗律》《回律》《番律》等民族法典，规范和调整的主要是关于朝廷与民族地区民族首领的关系，再到如今的民族区域自治制度，经历了几千年的实践和考验，进入到依法调整中央与民族地区的关系的时代。别是改革开放以来，从中央到地方，都在不断发展和完善民族事务治理法治化，使得民族地区经济社会快速发展。

１．形成了民族地区经济建设法治保障体系

民族经济社会发展是全面实现小康社会的重要内容。近年来无论是国家还是民族地方，都加大经济发展力度，民族地区经济发展取得喜人成绩，并建立了较为完善的经济法治保障体系，主要表现在以下三个方面：

一是依法保障民族地区脱贫致富。

中国的少数民族大部分分布在边疆及西南、西北、东北地区这些地区自然条件相对较差、基础设施建设较薄弱、教育文化等方面也相对落后，是我国深度贫困的集中地带。为了依法保障民族地区扶贫各环节，国家和地方分别从教育、特色产业、易地搬迁、就业、社会保障等多方面进行立法，确保精准扶贫有法可依、依法进行。譬如，２０１６年广西区政府出台的《广西壮族自治区鼓励易地扶贫搬迁差异化补偿办法》规定，贫困户家庭自愿退出宅基地且今后不再申请安排宅基地的，对退出的宅基地法定面积范围内给予一定的经济补偿。

二是依法保障民族地区经济走出去引进来。

民族经济的发展离不开对外贸易，随着

“一带一路”倡议的不断推进，民族地区的区位优势日益突显，逐渐由原来的边陲地带变成对外贸易的前沿阵地。譬如，广西为构建中国对东盟开放的前沿和

“桥头堡”，先后出台了

《广西北部湾经济区条例》《中国—马来西亚钦州产业园区条例》等地方立法，为民族地区招商引资和开放开发提供法治保障，并通过立法，明确在政策、规划、项目、资金、技术、人才等方面予以优先保障，促进对外经济快速发展。

三是依法保障民族地区发展特色经济。

依托特有的自然资源和市场优势，发展有较大优势的产业，是民族经济发展的重要内容，而特色产业的发展需要协调各方利益，均衡各种冲突，民族地区依法明确相关问题和矛盾的解决途径，破解发展中所遇到的各种问题和阻力。譬如，广西作为全国蔗糖的主要生产地，通过积极开展糖业管理办法，依法规范糖业市场，促进糖业稳定发展。

２．加强了民族地区政治建设法治保障

一是民族区域自治制度不断完善。

民族区域自治制度依法确立了民族自治地方的各项自治权，在促进民族团结、维护国家统一、保护少数民族权益等方面都发挥了重要作用。改革开放４０年以来，民族区域自治的实践得到了进一步的发展和完善，民族法律法规执行质量和民族事务治理法治化水平不断提高，中华民族共同体的国家意识得到各民族的认同，使得各民族

“像石榴籽一样紧紧抱在一起”①，构筑了中央与民族自治地方多元一体的完整格局，《民族区域自治法》真正成为具有中国特色的、解决现实民族问题的制度依靠和法治保障。②

少数民族各项权利依法得以保障，各民族生活不断改善。

二是民族地区法治政府建设不断加强。

民族地区法治政府建设也不断推进：政府职能进一步优化，行政审批制度改革得以深化，政府行政效能不断提高，百姓办事变得更加容易、便通，官员作风更加清廉，权力监督制度不断完善，政府组织机构进一步优化，权力运行透明度不断增加。

三是民族地区依法治理能力不断提高。

民族地区政府权力清单得以明确，行政决策科学化、民主化、法治化，执法更加严格、规范、公正和文明，政府法治能力日益提升。

３．构建了民族地区文化建设法治格局

绚丽多彩的民族文化是加强民族自信和打牢中华民族共同体意识的基础，造就了中国传统文化的多元性和差异性，也是中华民族宝贵的遗产和财富。但随着科技和社会不断发展，许多民族文化面临着消失的危险。自２００４年中国加入联合国

《保护非物质文化遗产公约》后，中国的民族文化法治保护翻开新的一页。近年来，从中央到地方，通过立法、司法、行政等多种方式，民族文化保护取得良好效果，民族文化法治保障体系已基本形成。主要表现在：一是立法力度的增强。除了

《民族区域自治法》等中央立法对民族文化进行保护以外，大部分民族地区都制定了相关的地方立法。X年，我国第一部非物质文化遗产保护的地方性法规

《云南省民族民间传统文化保护条例》生效并实施。之后宁夏、新疆、贵州、西藏等地也相继出台了相关地方立法。例如，X年，《三江侗族自治县少数民族特色村寨保护与发展条例》获得通过；XX年广西壮族自治区通过了

《广西壮族自治区非物质文化遗产保护条例》；２XX年１２月柳州市印发了

《柳州市非物质文化遗产保护工作平台管理暂行办法》《柳州市市级非物质文化遗产代表性传承人

（团体）考核暂行办法》《柳州市非物质文化遗产保护专项资金使用管理暂行办法》《柳州市十佳非物质文化遗产传承团体评选暂行办法》，通过建章立制，民族文化的法律保障体系已基本形成。二是司法保护的提升。主要表现在通过著作权、商标、专利及反不正当竞争等手段保护民族文化发展，让民族文化真正实现

“活态传承”。譬如，２０１５年审结的《山歌好比春江水》侵权案就是一个典型的通过司法审判保护民族艺术的案例。三是行政执法保护的完善。政府依法加强对少数民族传统文化的认定、公布和培训，加强相应资金的提供，通过一系列行政管理方式，促进民族传统文化保护。譬如，广西区政府通过将“壮族三月三”确定为法定假日，并在节日期间组织和开展山歌比赛、非遗展示等活动，在促进民族团结、彰显民族文化上都获得良好效果。①

４．提升了民族地区社会建设法治水平

第一，民族地区社会秩序依法管控能力不断增强。依法维护民族地区的安全稳定是国家稳定发展的前提和保障。针对居住人口分散、民族构成复杂、地理区位和信仰等因素，及跨境走私、人口拐卖、跨境犯罪、文化宗教渗透、恐怖主义及民族分裂等公共问题，民族地区各级部门有针对性的开展各项法治活动，解决了以往多头执法、协调难、成本高、效率低的问题，完善了综合性的社会秩序管控体系，加强相关基础设施建设，形成多部门联动的有效执法体系，社会秩序明显好转，百姓的安全感和满意度明显提升。

第二，依法推进民族地区城镇化。推进民族地区新型城镇化建设，是全面实现小康社会，促进民族地区社会结构合理化和扶贫攻坚的重要举措，是关系充分释放内需发展潜力与和谐社会构建的综合性问题。民族地区依法推进新型城镇化进程，在农村户籍改革、农村集体土地权益保障、财政支付转移、易地搬迁、产业扶贫等方面取得良好实效。

第三，依法加强民生保障。民族地区教育质量、医疗保障、养老事业、饮食饮水安全、棚户区及危旧房改造等民生关切问题都得以依法明确和改善。譬如，内蒙古包头市北梁地区依法对棚户区进行改造就是改善民族地区民生问题的典型。

５．加强了民族地区生态文明法治力度

民族地区有丰富的土地、水、森林和草原等资源，如何处理好经济发展与环境保护之间的关系，是民族地区发展中亟待解决的重要问题。民族地区以承接来自东部地区落后产业和过剩产能转移为契机，进行民族地区企业产能升级和结构性调整，迫切需要解决好这种产业升级和结构性调整带来的生态破坏问题。同时，民族地区生态保护和通过自然资源开发推进地方经济发展的冲突尤为明显，这导致民族生态治理法治化的难度增大，需要通过探索生态补偿等利益填补方法来寻求经济利益和生态利益之间的平衡之道，实现社会效益、经济效益和生态效益的有机统一。

“绿水青山就是金山银山”，只有依法严格管理涉及环境的各类开发活动，才能实现可持续发展。随着法治建设和环境保护的不断推进，民族地区环境立法质量和数量不断提高。通过单行条例、地方法规规章的形式，对民族地区的草原、海洋、古树、野生动物、矿产资源等进行保护。譬如，内蒙古结合国家环保法律法规，制定《内蒙古自治区湿地保护条例》《包头市南海子湿地自然保护区条例》，科学立法划出保护红线，依法治湿逐步修复生态，十年来该湿地的环境得到明显改善。同时，民族地区环境执法力度不断加强。通过依法加强环境监督，加大污染治理，提升环境监测能力，加强环保宣传教育，严惩环境污染责任主体等方式，提高生态文明建设水平。譬如，云南省腾冲市通过推进

“户集、村收村运、集中处理”的农村环境综合整治措施，使全市垃圾处理能力大幅度提高。

二、民族事务治理法治化的新问题

进入新时代，我们实现民族事务治理法治化，构建民族事务治理的现代化法治体系的信心和能力更强，但与全面依法治国的高标准相比较，当前民族事务治理法治化过程中遇到一些新的问题，有待进一步完善。

（一）民族区域自治权行使不充分

“自治权是属于民族自治地方各族人民的权力，是人民民主专政在民族自治地方的具体体现”①。当前我国民族自治地方自治权行使还存在以下不足。

第一，在立法自治权行使方面。根据

《宪法》《民族区域自治法》的规定，民族自治地方人民自治机关享有在经济、财政、人事、环境保护、科教文卫等方面的管理自治权，具有权利性和权力性、广泛性与局限性、区域性和全局性的双重特征。而正确、合法、有效地行使自治权是民族区域自治政策得以全面贯彻实施的关键。民族自治地方不仅享有一般性的地方立法权，还享有其他地区没有的民族自治立法权。但由于立法程序较为复杂、立法技术存在一定障碍、立法定位不明确等问题，民族自治立法数量仍然较少，除了对一些涉及民族地区婚姻家庭的习惯进行了变通补充立法外，大部分民族地区的立法仍然以地方性法规、地方规章的形式出现，立法特色不明显。尽管许多自治州、自治县都出台了自治条例，但五大自治区至今仍然没有一个自治条例获准通过。

第二，在经济财政管理自治权方面。尽管改革开放４０年以来民族地区经济社会取得巨大成就，但随着

“一带一路”倡议的推进，民族地区面临着新的前所未有的机遇和挑战。如何更好的激发经济发展活力，用好经济和财政管理自治权，广泛吸引各类人才和企业投资，在法治范围内促进改革开放，提升国际经济合作和竞争优势，仍是亟待解决的问题。

第三，在科教文卫管理自治权方面，主要体现在民族地区软实力的提升还不够，教育水平的提高、科学研究的突破、传统文化的传承与保护、公共卫生的改革等，都还需要通过加强法治保障、提高行政管理等方式推进和完善。譬如，通过立法解决乡村中小学教师待遇、编制、职称评定等问题是提高民族地区教育质量所要明确的主要问题之一。

（二）民族地区自治、法治、德治

“三治”结合的乡村治理体系不完善

中共十九大报告明确指出要实施乡村振兴战略，并首次提出加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，同时指出农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好

“三农问题”作为全党工作重中之重。自我国全面推进司法改革以来，特别是将立案审查制度改为立法登记制度以来，各级法院受理的案件数量与日俱增，司法机关案件审判的压力也越来越大。推进

“三治结合”的乡村治理体系，在纠纷通过司法途径解决之前，将矛盾化解，既节省了司法资源，也维护了社会团结稳定，使乡村矛盾的影响最小化。譬如，广西金秀瑶族自治县，就有着用石牌制度来解决矛盾的民族习惯法，瑶族村落在习惯法的影响下，村寨之间关系和谐，村民之形成了团结、互助、友爱的良好关系。当前，民族地区

“三治”结合还存在以下不足。

１．民族地区乡村治理仍面临较大挑战

由于民族、宗教、历史以及地缘等特殊因素，加之乡村社会的分层、贫困等问题，使得这些地区的不稳定

“因子”增加。另外还存在村民参与治理的渠道不畅、政府的角色定位有偏差，村民参与乡村治理的积极性不高等问题。譬如，农村人口外流的现象导致了农村空心化及乡村治理的主体缺位，村民自治制度面临着较大的冲击；城镇化的迅速发展和人口流动的增强，使得农村社会结构也不断分化，利益诉也走向多样化，乡村治理难度加大；农民思想日益多元化，传统乡村价值体系受到严重冲击；农村社会矛盾呈现多样化、复杂化，极端表达方式增多；依然存在宗族、家族势力对村务的隐性干扰，对村民自治制度的健康发展带来了冲击等等。

２．“三治”结合的有效机制还没有构建

民族地区村民自治权受制于行政权、审判权的约束，自治方式相关立法体系并未形成，新型村级自治组织缺乏一定的法律定位，村民的自治意识、能力和效力仍然不高；德治在乡村善治中的功能仍然不明显，乡规民约的作用还没有很好的发挥，农村道德建设和农民的道德意识仍需加强；部分地区赌博、迷信之风盛行，离婚、赡养、继承等家事纠纷依法处理的质量提待提升，环境保护、普法教育等的力度还需要加强。

３．民族习惯法与国家制定法的均衡路径有待升级

“普通习惯只是生活的常规化，行为的模式化，习惯法特别关系权利和义务的分配，关系彼此冲突利益的调整”①。习惯法影响着村民道德、信仰及文化传承乡村社会秩序、公共环境和矛盾纠纷等多个方面。各民族不同的习惯法规则形成了复杂而多样的规范体系，这些客观存在与国家法治统一的要求存在一定程度上的冲突。尤其是在针对某一个具体案件的法律适用方面，必然面临国家法和习惯法规则的选择问题。但一些传统的存在却是当地特殊的宗教信仰、恶劣的自然环境等因素造成的，其存在有一定的合理性和社会作用。关于此类现象，有人认为应当摈弃并按照国家规定统一管理，也有的学者认为应当尊重少数民族习惯，通过变通立法等方式加以协调。如何让良好的习惯法适时的融入国家制定法，让普通的习惯法能够保留并促进乡村善治，让不好的习惯法最终被社会淘汰，进一步厘清习惯法和国家制定法两者的关系，充分实现民族习惯法与国家制定法的均衡，让两者的冲突最小化，其路径仍然有待完善和提升。

（三）民族地区法治服务还需要加强

１．依法行政能力还需要提高

第一，政府监督制约机制有待加强和完善。在民主法治建设过程中，在赋予地方政府行政管理

权，建立有效的权力制约与监督机制的同时，还需要让各族人民有权力、有能力通过监督机制纠正和遏制地方政府及其官员的不当行为，阻止其对合法权益的侵犯，确保自治权在法定范围内和轨道上有效行使。

第二，政府治理能力现代化还需要加强。政府治理能力现代化是建设法治政府的目标，法治政府既是职能科学的政府、权责法定的政府，又是执法严明的政府、守法诚信的政府。②

民族地区法治政府的建设和政府治理能力现代化，还需要增强依法行政和行政执法能力，继续深化政府机构和行政体制改，强化行政决策民主和法治程序，提升政府公信力和执行力水平。

第三，行政主体素养还有待提高。当前民族地区还有部分行政人员行政法治意识较为淡薄，把依法行政简单化，不按中央精神和相关法律依法办事的现象时有发生，合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、守法诚信、权责统一等依法行政基本要求还没有得到全面落实，法治思维和依法行政能力仍需进一步提高。

２．民族地区司法改革有待进一步深化

一是司法人才需求大。

随着法律意识水平的不断提高，乡土案件纠纷也随之增多，人民群众对司法服务的要求也越来越高，但民族地区基层法官人员稀缺，双语司法人才培养机制还不健全，人才流失情况时有发生，案多人少的矛盾日益凸显，司法资源与群众法律需求的矛盾仍然存在。

二是民族地区特色司法服务有待加强。

特色司法服务是充分发挥审判职能，为经济建设的发展提供保障的重要方式和途径。它是能动司法的重要体现，更是实现定纷止争，维护社会和谐的应有之义。譬如，进行２１世纪后，四川省凉山彝族地区通过将彝族民间德高望重、于处理矛盾纠纷的“德古”与审判相结合形成“法官

＋德古”审判模式，使

“德古”在运用彝族习惯法时，与国家法律有机结合，使得民族地区的矛盾和纠纷得以妥善化解。③

在全面依法治国背景下，民族地区如何克服冰冷的法律判决与乡土民俗水土不服的难题，充分尊重当事人文化、宗教、民族习惯等因素，立足本地乡土实际，灵活创新解决基层矛盾纠纷的机制，仍然是民族地区司法建设中的重要内容。三是民族地区司法体制改革仍需完善。民族地区司法体制改革取得巨大成效，法院立法难、审判难、执行难等问题得到根本解决，但还存在少数法官乡土服务意识不足、部分群众轻调解重判决、司法权受行政权影响、司法经费保障不足等问题，还需要在审判组织优化、信息化建设、基层基础建设等问题上加大改革力度。

（四）民族地区法治建设跟不上社会的快速发展

民族事务治理法治化，不仅仅需要从总体上进行改革，也需要根据具体的情况，制定相应的立法和措施，以不断适应民族地区社会的快速发展。当前，民族事务治理法治化过程中较为突出的几个问题表现为：

第一，各民族

“三交”“三和”事务治理法治化社会化面临发展瓶颈。提升各民族

“三交”“三和”（“交往、交流、交融”的民族关系发展路径和“和睦相处、和衷共济、和谐发展”的民族关系发展目标）事务治理的法治化社会化水平，是在民族工作领域践行全面依法治国理念、巩固和强化各民族大团结局面的重要保障。我国各民族“三交”

“三和”事务治理的法治化社会化面临发展程度低、认识不到位、研究基础薄弱等问题以及缺乏一套科学、合理的包含评估标准、评价模型与评价程序的绩效评价体系，在一定程度上阻碍了我国各民族

“三交”“三和”事务治理的法治化社会化的发展水平。推动各民族

“三交”“三和”事务治理法治化社会化，是构建民族事务协同共治体系，实现民族事务治理体系和治理能力现代化的关键。

第二，边疆跨境民族地区事务治理法治化面临严峻挑战。随着我国对外开放力度加大和

“一带一路”倡议的推进，中国各民族地区与

“一带一路”沿线国家的交往合作更加密切频繁，特别是边疆跨境民族地区进出口贸易激增，活跃的经贸往来也带动了跨国婚姻、跨境旅游、跨境文化交流等规模迅速扩大，其中的法治体系建设出现了明显的滞后。更为严重的是，跨境交往的增加，也带来了跨境犯罪、边境走私、人口拐卖、跨境

“三非”人口流动、跨境民事纠纷、跨境宗教文化渗透等公共问题快速增加。而这些问题，常常又与民间往来交织在一起，处理不当，将对边疆跨境民族地区经济发展、社会稳定、民族团结大局造成一定冲击，甚至可能危及国家安全。如何依法建立睦边、固边、安边、兴边的“四边”体系，成为我国边疆跨境民族地区亟需解决的重要问题。

第三，民族地区生态环境保护面临新难题。民族地区经济社会发展的思维定式和发展方式，多处于“以粗放型经济增长”为主，停留在“重开发轻保护、重建设轻治理”的状态，生态环境恶化问题愈来愈成为社会民生领域的突出问题。民族地区是我国污染防治攻坚战的主战场，是生态文明建设的重点区域，既是我国主要的江河发源地，也是森林、草原、湿地和湖泊等集中分布区。但经济的发展、财力的有限与生态文明建设之间是多年以来难以协调的矛盾，依法加强环境保护力度、加快培育内生动力、完善生态补偿机制、落实环保主体责任，是民族地区需要依法解决的主要生态问题。快速的产业转移，急功近利的旅游开发带来的环境污染、生态破坏，给民族地区的生态环境带来挑战，生态环境保护任重道远，生态环境保护与经济协调发展矛盾也异常突出。而在加强生态环境保护的大背景下，民族地区成为国家可持续发展中生态建设重点功能区的主要区域。民族地区生态环境保护工作的重要性越来越凸显，民族地区的生态环境问题日益引起关注。

三、民族事务治理法治化的完善路径

（一）依法充分行使民族区域自治权

依法落实

《宪法》

《民族区域自治法》的规定，就是发展和完善民族区域自治制度，推进民族事务治理法治化。

第一，进一步体现少数民族在区域自治中的主体地位。充分尊重各少数民族同胞的意愿，维护他们的合法利益，调动他们的积极性、主动性和创造性，提升少数民族群众在社会治理中的主人翁意识和参与度。围绕少数民族群众最关心最直接最现实的利益问题，加快补齐发展和民生短板，在制度安排、政策举措、方式方法等方面加以完善。

第二，明确自治立法权与地方立法权的不同功能。进一步明确哪些立法属于自治立法，哪些立法属于地方普通立法，依法明确立法标准和范围，通过制定符合本地实际的单行条例等方式，进一步促进经济社会发展。充分行使自治权，加强民族自治地方人大、政府这两大自治机关的作用，突显民族自治地方政府在区域自治中的作用，形成多元一体的民族自治地方立法保障。

第三，以民族团结凝聚起推动社会发展的强大力量。进一步筑牢中华民族共同体意识，依法全面挖掘、保护、传承、展示民族传统优秀文化，营造各民族繁荣发展、团结奋斗的良好环境，不断提升群众的民族自信。

第四，促进

“自治”和

“智治”相结合。民族自治地方应当在坚持统一和发展的前提下，进一步健全党组织对各级地方的领导，并将

“自治”和“智治”相结合，既体现少数民族的利益需求，也发扬少数民族的智慧和活力。调动一切有利因素，不断解决社会发展中的结构性矛盾，注重供给侧改革，实现和推进社会协调发展。健全相关督查体制。依法明确不同层级的党委、人大等部门对于民族区域自治权行使的监督力度，对于行使不足的主要责任人实行问责制度，依法保障民族区域自治权的行使。

（二）依法构建自治、法治、德治相结合的基层治理体系

“自治、法治、德治

‘三治合一’，要求以自治为主体、以法治和德治为两翼，在村民自治的基础上实现法治、践行德治，以法治保障自治、规责德治，用德治支撑法治、滋养自治，最终达至乡村善治”①。民族地区要创新

“三治合一”的社会治理创模式，强化公正司法、严格执法、全民守法的法治建设体系，建立以评立德、以规促德、以文养德的德治建设体系，完善自我管理、自我监督、自我服务的自治建设体系，不则探索法治、德治、自治的融合创新途径，逐步形成以自治为核心、法治为保证、德治为支撑的现代乡村治理体系，促进民族地区乡村振兴。同时，要促进民族习惯法与国家制定法相协调。在坚持国家法治统一的前提下，从尊重民族文化的角度出发，在立法、司法、行政管理过程中，把国家制定法同少数民族习惯法综合起来考虑。将一些符合国家主流价值观，对促进社会稳定和团结有现实意义的民族习惯法融入国家制定法。譬如，新疆维吾尔自治区

《伊犁哈萨克自治州施行

〈中华人民共和国婚姻法〉补充规定》第４条规定：

“禁止直系血亲和三代以内旁系血亲结婚。保持哈萨克族七代以内不结婚的传统习惯”。充分发挥民族习惯法在乡村善治中的作用，主要是对村民在道德、信仰及文化传承等意识形态方面的引导和教育，及对乡村社会秩序建设、公共环境保护和矛盾纠纷化解等方面作用，使民族习惯法成为国家制定法的重要补充。譬如，有学者以现代福利经济学的视角，引入帕累托标准，探究少数民族习惯法与国家法在何种情形下处于均衡，并且随着社会的发展和时代背景的变化，二者实现

“平衡—打破—再平衡”循环演进。不断加强党的领导，促进智慧管理，最终实现党领导下的“自治、法治、德治、智治”，最终实现共建、共治、共享。

（三）不断提升民族地区法治服务水平

第一，加强民族地区依法行政水平。不断推进权力有限、公开透明、注重服务、权责统一的政府建设。一是加强对政府权力运行的监督力度，针对监督权力安排不合理、监督不到位等问题，加强民族地区党政监督以及上级政府、人民群众、新闻媒体、司法机关对政府行政行为的监督，继续完善政府内部监督体制。完善行政问责制度，严格执行决策责任追究制度，对超越法定权限、违反法定程度的行为进行追责。加强政府信息公开力度，让政府行为在公开中接受监督。二是推进政府职能改变。坚持以人民为中心和高效便民服务原则，不断提升政府治理水平和治理能力现代化，将政府职能转变到公共服务、社会管理上来，对政府职能越位、错位、缺位的问题进行深入改革，进一步精简和下放行政审批事宜。促进政府机构和职能法治化。严格执行政府及部门权力清单、责任清单制度，依法明确政府的具体职责和权限范围，确保政府的行为和权力都有法可依。三是促进政府依法立法、民主立法、科学立法。用好自治立法权和普通地方政府立法权，完善立法程序，提升立法技术，扩宽公众参与立法渠道，制定高质量的符合本地区发展的良法。

第二，继续深化民族地区司法改革。（１）加强民族地区基层司法人才的培养。调整司法人员结构比例，加强双语人才培养力度，出台政策缓解部分法院案多人少，员额法官和检察官级别与待遇不相适应以及

“年轻法官不安心、年老法官不甘心”等问题，正确处理好员额法官、检察官与司法辅助人员的关系，培养一支业务水平高、责任心强、接地气的高素质司法队伍。（２）加强民族地区司法改革力度。杜绝行政权干预司法审判，建章立制明确相关责任，特别是在行政诉讼中的具体案件，对于利用行政职权干涉办案的人员要依法追究。推进司法系统内部行政管理改革，建立完善的案件审判、司法管理和司法辅助人员的人事管理体系。推进司法协调工作，依法明确法院各部门的具体权力和职责，加强司法机关与其他国家机关的协调能动力，提高执法效力，提升司法效能，维护司法公正。

第三，结合本地区民族习惯法，充分发挥不同类型的特色司法服务的功能。通过特色司法促进基层乡土纠纷化解，维护基层社会的稳定和谐。譬如，广西马山县人民法院结合大石山区壮村瑶寨“重感情、重情义”的民俗特点，因地制宜，探索“贝侬”调解法

（“贝侬”在壮语中指兄弟姐妹、朋友或者关系特别好的人），在矛盾纠纷较多、地理位置较偏远的少数民族聚居地设立

“贝侬调解室”，采取邀请矛盾双方共同认识的“贝侬”参加调解这种特有的工作方式，取得了近三年来结案率均为XX％，调解连续三年分别为X％、X％、X％的成效，提高了民族地区解决基层矛盾纠纷的质效，实现法律效果和社会效果相统一。

（四）实现新时代民族事务治理法治化的创新和发展

民族地区可根据本地区实际情况，结合社会发展需要，突出重点开展相关事务法治化建设。

第一，依法促进民族

“三交”“三和”事务治理法治化社会化的发展。对我国各地各民族

“三

交”“三和”事务治理法治化社会化工作的进展，各协同共治主体的实际作为进行精准研判，在综合相关影响因子基础上，建立一套科学、合理的包含评估标准、评价模型与评价程序等要素的绩效评价体系，藉此及时、动态的跟踪评估各民族

“三交”

“三和”事务治理法治化社会化现状、成效与问题，进而不断改善并提高民族事务治理法治化社会化水平，提升各民族的“三交”“三和”质量和社会效用，推动实现中华民族伟大复兴。

第二，构建边疆跨境民族地区

“四边”事务治理法治体系。依法保障边疆社会秩序，促进兴边富民行动计划，除应发挥该地区丰富的文化旅游资源、发挥边民及其传统社会组织的主体作用之外，国家和地方还应加大边境法治体系的力度，发展边境经济，依法开展立体化管控体系，加强海洋秩序管控，加强边境基础设施建设，打击各类边境犯罪等，共同管控边境秩序。并将其置于区域合作及协同治理进程中的重要位置，以充分发挥这一地区在区域及全球治理中的作用，同时满足这一区域人们内在的对日益增长的美好生活的需求，依法实现睦边、固边、安边、兴边。

第三，依法保护民族地区生态环境。依法平衡民族地区经济的发展、财力的有限与生态文明建设之间是多年以来难以协调的矛盾，依法加强环境保护力度、加快培育内生动力、完善生态补偿机制、落实环保主体责任，在保护好民族地区丰富的自然资源的前提下，促进经济社会快速稳定发展。

第三篇：推进法治化建设面临的问题与对策初探

推进法治化建设面临的问题与对策初探

谢松保

2005年第4期 ——民主法制

党的十五大明确提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，标志着我国推进法治化建设的进程日益加快。党的十六届四中全会《决定》指出，要贯彻依法治国基本方略，提高依法执政水平。当前，认真研究在法治化建设进程中面临的问题，并提出相应对策，对于实现建设社会主义法治国家的目标，具有重要的现实意义。

一、正确理解和把握法治的内涵

“法治应包含两个重要意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该本身是制定的良好的法律。”这是古希腊学者亚里士多德对法治的解释。这个解释强调实现法治的标志是服从正义的法律，指的是正义的“法律主治”的社会状态。法治与法制从广义上讲同义。狭义的法制，则是指完整的法律体系，健全的法律运行机制以及相应的保障制度，而这些又是推进法治化建设的前提。法治化建设的首要任务是建设健全的社会主义法制体系。

二、充分认识法治在现代化建设中的地位和作用

法治作为社会治理模式为人类所追求。我国选择“依法治国”作为基本方略，是改革发展的需要，是实现社会主义现代化的必然要求。

1.法治是完善的、发展的民主政治，是促成“盛世”，使执政党跳出“兴勃亡忽”历史周期律的途径。社会发展史证明，国家的强弱与法治紧密相联。从我国古代几个“盛世”时

期看，法治还是促成“盛世”的重要保障。江泽民同志说：“中国有一句古话‘法令行则国治，法令驰则国乱’，我看这是一个规律。从封建社会到资本主义社会，到社会主义社会，都是如此。”社会主义建设的实践表明：忽视法制，我们的事业就要受到损失和挫折。“文革”十年内乱就是一个严重的教训。要建设一个高度文明、民主的社会主义现代化国家，如果没有健全的法制，不走依法治国的道路，后果是不可想象的。

2.法治是完善社会主义市场经济体制的客观要求。市场经济制度能保证经济有高效率，但它也容易产生物欲横流、信用缺失、分配不公等负面作用。因此，市场经济制度必须建立在法制化基础之上，用法治规范其执行。我国在完善社会主义市场经济体制的时期，经济运行方式正在发生重大变化，这种变化要求必须有完备的反映市场经济规律的法制来为它保驾护航。

3.法治是推进精神文明建设，促进社会全面进步的内在需要。社会主义法制能促使社会主义道德原则的确立，使之具有法的属性，成为法律规定的义务。如我国法律中关于婚姻、赡养的条文；关于实行惩办罪犯与把罪犯改造成为自食其力的劳动者等的规定，就体现了社会主义法治的人道主义精神。建设社会主义精神文明，必须依法治国。

4.法治是社会稳定、国家长治久安的关键所在。保持稳定要靠法治；保证决策科学化、民主化、法制化要靠法治；保证重大事项的决定依照法律程序进行要靠法治；保证国家机关高效运转要靠法治，保证及时而妥善地化解不安定因素要靠法治。只有不断推进法治化建设，才能为现代化建设事业营造一个稳定的社会秩序。

5.法治是实现社会秩序化的保证。良好的社会运行状态表现为有秩序、有活力。实现有秩序的手段是协调和控制，提高活力的手段是不断进行改革与激励。以“法治”为主要特征的社会控制形式，具有科学性、稳定性和广泛适应性。现代化社会的管理水平，是以法制化水平为标志的。

三、当前法治化建设中面临的问题

改革开放以来，我国开始了法治化建设的进程，法律法规不断健全，公民的权利备受关注，执法队伍的能力明显提高。但是，由于种种原因，我们在法治化建设的过程中，仍然面临一些亟待解决的问题。

一是公民法律意识淡薄，严重阻碍了法治化的进程。公民的法律权力意识、法律权利与义务意识不完整。在干部队伍中，有的人置法律于不顾，存在腐败等违法现象；某些司法人员公正意识不强，执法中常忽视法律的效率要求；有些社会公众缺少主体、平等、权利与义务意识，缺少参与意识和民主意识。

二是法律法规不健全，法律运行机制不完备。首先，法律体系不完备。其次，前期制定的一些法律法规已不适应新形势新情况的需要。再次，有些法律法规可操作性差，不同程度地存在部门利益化倾向。第四，同一层次或不同层次的法规之间，还存在相互冲突的现象。第五，许多法律缺少相应的运行保障机制。

三是法律监督乏力，监督主体缺位。例行公事的监督多，触及矛盾和问题的监督少；批评建议的监督多，问责追究的监督少，一些枉法办案的腐败现象之所以屡禁不止，在很大程度上与监督乏力有直接关系。

四、加快法治化进程的对策

实行依法治国，建设社会主义法治国家，是一项全新的事业，出现一些问题在所难免。我们要不断采取应对之策，未雨绸缪，加快我国法治化进程。

1.深入持久地开展普法教育工作，不断增强社会公众的法治意识。推进法治化，普法是基础。因此，必须紧紧抓住普法宣传教育这个中心环节，有计划、分层次、有重点地开展法制宣传教育。首先要制定普法规划。普法规划的制定既要立足现实，又要面向未来，有可操作性。其次要突出重点。要坚持把普法宣传教育的重点放在抓领导、领导抓这个环节上，把领导干部学法用法放在突出的位置。各级领导干部要依靠法律手段、按法律程序办事，讲话要同法律保持一致，决策要符合现行法律规定。通过领导干部的率先垂范，唤起社会公众对法治的认同。再次要创新普法形式。针对不同社会群体的特点开展普法宣传教育活动。充分利用多种载体广泛普及法律知识。深入开展“校园普法”、“送法下乡、进企业、进社区”等普法活动，大力提升公众的法治意识，彻底转变权力至上观念，树立法律高于一切的观念；转变人治观念，树立法治观念；转变义务本位观念，树立权利义务统一的观念；转变厌诉观念，树立依法行事的观念。

2.以建立中国特色社会主义法律体系为目标，进一步加强立法工作。要加快法治化进程，加快法律体系建设进程，必须切实转变立法思想。一是逐步转变主要依靠多立法来完善法制的思路，走依靠提高立法质量来完善法制之路。二是逐步转变“宜粗不宜细”的立法思想，坚持立法力求严密细致的原则。三是逐步转变“成熟一个，制定一个”的立法思想，从全局出发，有步骤、有规划、有预见地开展立法工作。四是要改变先改革后立法的做法，坚持立法同改革、发展的重大决策相结合的原则。当前，加强立法工作，就是要根据经济和社会发展需要，特别是要围绕人民群众普遍关心、社会反映强烈的改革与建设中的重大问题，采取分析典型案例、总结实践经验与广泛调查研究相结合的立法方法，适时制定新的法律，对不

适应现实需要的或有重大漏洞的法律要及时修改补充或废止。加强法律解释工作，努力提高立法工作的整体协调水平，完善程序与可操作性。

3.积极推进行政执法制度、司法制度改革，建立健全执法司法制度。其一，围绕政府精简机构、转换职能的目标，撤销不必要的执法机构，调整有关执法机构的职权。其二，以民主、公开、高效为目标，健全和完善行政执法程序与司法程序，使行政执法活动和司法活动程序化，以法律程序来控制和制约行政权力、司法权力的行使。其三，以提高素质、加强管理为目标，建立和完善公务员制度，法官、检察官制度。

4.建立健全法律监督和制约机制，不断加大法治监督的力度。法治监督是法治化的重要保障，必须加强监督，健全和完善权力制约和监督机制，使国家公职人员的活动置于强有力的监督之下；要强化责任，切实实行行政执法责任制与司法冤案、错案责任追究制。首先，要进一步完善国家监督体系，强化权力机关的法律监督职能，使权力机关对其他国家机关的法律监督经常化、制度化。充分发挥检察机关的国家法律监督机关作用，切实保障检察机关对行政机关与人民法院的法律监督权。进一步完善行政机关的内部监督机制，发挥行政监察机关、审计机关的监督职能。其次，进一步完善社会监督体系。要充分发挥人民政协的监督作用。积极拓宽和畅通监督渠道，进一步完善举报、信访、投诉等法律监督制度，为人民群众进行法律监督提供必要的法律保障。加强舆论监督，统筹协调各类监督主体的运作，使各类监督主体既分工负责，又互相协作。■

（作者系鄂州市市长）

第四篇：地方治理法治化困境与路径

地方治理法治化困境与路径

2016-01-04 16:24 来源： 人民论坛 作者： 刘 云

【摘要】地方治理法治化是全面推进依法治国的基础环节和重要内容，也是地方治理体系走向完善的必由之路。当前，我国地方治理法治化尚存在治理主体法治意识淡薄、行政职责和权限不清、行政执法不够规范等问题。只有树立法治精神、运用法治思维和法治方式才能破解地方治理难题，推进地方治理法治化，进而推进地方治理现代化。

【关键词】国家治理 地方治理 法治化

【中图分类号】DF2

【文献标识码】A 法治与国家治理的内在关系

党的十八届四中全会关于全面推进依法治国的重大战略部署明确指出依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。十八届四中全会关于全面推进依法治国的战略部署与十八届三中全会关于全面深化改革的精神一脉相承，两次全会高瞻远瞩，系统诠释了法治与国家治理的内在关系，法治与国家治理具有天然的共生性和统一性。

从价值理念看，法治是现代国家的核心价值观，是现代国家理念的凝聚和反映。首先，作为一种现代国家理念，法治本身蕴含的良法之治、法律至上、分权制衡、司法独立等思想，构成现代国家治理理念和规则体系；法治本身承载的人类对理性、民主、平等、权利以及安全等价值的期待，成为国家治理现代化的价值追求。其次，法治对国家治理和社会整合的权威引导、激励裁判、规范约束、共识凝聚等是国家治理现代化进程中不可缺少的关键因素，由此可见，治理内在地与法治关联在一起，二者“本质上是兼容的，内容上是互补的，形式上是共生的。”①

从规则体系看，法治体系是国家治理体系的核心。国家治理体系是“一个多主体、多中心、多层次、多结构、多功能的有机系统。”②作为一种制度化的治理架构，国家治理体系既要有科学的制度安排，又要形成保证制度和组织体系灵活运行的机制，这都离不开法治的保障。概括来讲，法治体系是治理体系的核心，在一定意义上，国家治理体系本质就是法治体系。因此，欲实现国家治理体系现代化，首先需要推进国家法治体系建设。

从运行机制看，法治是国家治理体系运行的根本保障。国家治理体系现代化首先体现为权力体系运行的现代化，实质是公共权力运行的制度化和规范化。如前所述，国家治理体系囊括了执政党、政府、市场经济体系、社会组织和公民等众多治理要素及其这些要素运转所必须的制度化机制，要理顺现代治理体系诸要素之间的关系或保障各要素运转的制度化，法治是关键，这是现代国家治理的基本经验。

从治理目标看，“善治”是国家治理现代化的理想目标，善治离不开法治。按照治理理论，“善治”即良好的治理，是以公共利益最大化为旨归的国家治理过程和治理活动。根据俞可平教授的观点，要达到善治，需要有良法。“法律是治国之重器，良法是善治之前提”③，可见，只有依靠法治才能够防止治理变成劣治和恶治。也正是在这个意义上，十八届四中全会才从战略高度强调，全面推进依法治国是关乎党和国家长治久安的重大战略问题。

法治在地方治理中的重要作用

地方治理历来是国家治理的重点和难点，在很大程度上，地方治理水平决定着国家治理的水平。可以说，没有地方治理的现代化，就不可能实现国家治理层面的现代化。地方治理现代化离不开法治在地方治理中的作用。

发挥法治在地方治理中的作用实质是走地方治理法治化的道路。所谓地方治理法治化是指在地方治理中，将各治理主体的职能定位、权利界限、行动规则及其相互关系的法治化与规范化，并在治理过程中严格实施的过程。地方治理法治化是依法治国的重要组成部分，是推进地方治理的根本保障和根本方式。地方治理法治化是地方治理现代化的根本保障。国家治理现代化客观上要求运用完善的制度和严谨的程序开展治理，杜绝治理中的过度行政化，不能使治理因领导人的意志随意改变。法治强调制度思维、规则思维和程序思维，为公共权力的行使制定了严格的规则和程序，避免了其他治理方式的自由和随意。从现代治理逻辑看，法治方式更适合国家治理。在国家治理框架下，地方治理则更为复杂，需要化解的矛盾、解决的问题更多。从治理主体上看，地方治理是一种多元主体，地方政府、社会组织、基层自治组织以及公民都是地方治理的主体，这就需要正确处理各治理主体之间的权力界定与利益调节。从治理规则看，地方治理中需要适用更多的规则，才能对复杂多变的地方实践要求作出积极、有效和灵活的回应；从治理模式上，地方治理需要一种多元主体合作治理机制，地方政府需要积极寻求与市场主体、社会组织（基层自治组织）、公民等的协作，以解决日趋复杂的社会公共事务。只有这样，“多元共治”的地方治理秩序和国家治理善治目标才能实现。

地方治理法治化是地方治理现代化的根本方式。法治是治国理政的基本方式，是地方治理的基本范式。无论从国家治理的历史，还是从现代治理实践看，单纯的政治方式显然越来越不适应现代治理的要求，根据国家治理理论，法治是国家治理现代化的关键指标。现代社会的重要特征就是高度复杂化，以具体行政命令一事一办的方法根本不足以应对纷繁复杂的地方事务，只有用法律来规范社会成员的行为，才能形成一个稳定有序的社会状态。地方治理体系作为一种复杂的规范体系，它的运转离不开法治的规范和保障。在地方治理中，通过法治的方式将治理主体和利益关系人的权利义务加以规范和明细，在尊重治理主体对政治、经济、社会共同事务的合意基础上共同行动，才有助于地方治理的有序化。

地方治理法治化的困境分析

地方法治建设是法治中国建设整体推进的基础环节。然而，中国地方法治化建设水平还存在各地方法治水平不均衡、立法质量不高、地方领导在治理过程中行政化倾向明显、公民法治意识不高等有碍地方治理的不足。

地方治理主体法治意识淡薄。在地方治理过程中，对于部分基层干部来说，为实现治理目标和绩效，不惜动用一切手段，善于运用权力解决治理问题，把行政手段同法律手段割裂开来，把法律视为开展工作的绊脚石，以言代法、以权压法等陋习仍有残余。不少领导干部决策不依法、遇事不讲法、办事不懂法、自己不守法的现象，遇到诸如土地征用、房屋拆迁、社会治安、民间纠纷、食品安全等问题，习惯于用“土办法”解决，用非法治手段追求短期政绩，以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在，这些现象显然难以满足地方治理现代化的需要。对于基层群众来说，法制意识虽有较大提高，但法治观念淡薄，学法、尊法、信法、守法、用法氛围不浓，依法维权意识缺乏。在自身合法权利被侵害时，不善于运用法律武器维权，“信访不信法”、“违法维权”较为普遍，甚至“以暴制暴”、违法犯罪。基层法治意识淡薄显然是违背社会主义法治原则的，阻碍地方治理法治化的进程，不利于地方治理现代化的顺利推进。

地方治理中治理主体职能定位和权限不清。首先是央地关系。尽管宪法规定了中央和地方关系要在中央的统一领导下，发挥地方的主动性、积极性。但这种规定过于原则、笼统和宽泛，不易于操作，在实践中难免会出现摩擦冲突，不可避免存在中央干预地方事务，地方也常有逾越行为和“变通”做法。其次是政府与市场的关系。长久以来，政府对微观经济干预过多，甚至直接配置资源；严格繁琐的政府审批程序，妨碍了公平竞争的市场经济秩序的建立，严重影响了市场应有作用的发挥，阻碍地方治理现代化进程。从根本上说，问题的产生就是政府与市场的关系缺乏制度性规定和法治约束。再次是政府与社会的关系。我国的社会组织（非政府组织）登记注册制度实行严格的双重管理体制，即需要在民政部门登记、并由民政部门和业务主管单位共同管理，这无疑限制了社会组织（非政府组织）的发展。大量社会组织为了获取合法地位，不得不挂靠相关党政部门，这又导致社会组织失去独立的法人地位，结果就是自治性、志愿性的缺失。就公民参与社会事务来看，突出表现就是参与热情并不高；参与利益取向明显；参与中的非理性因素、无序化倾向、非责任化倾向明显，多数参与行为带有给政府施压的意味。这样一种现状，无疑不利于地方治理中的多方合作治理的实现和推进。地方治理中行政执法不规范。在地方治理中，行政执法问题可以概括为执法不严格、执法不规范、执法不文明等三类问题。具体表现为：一是滥用行政职权，部分行政执法主体不执行或违反法律开展执法活动，损害相对人的合法权益；二是违反法定程序，部分行政主体在执法过程中经常会出现执法步骤、执法顺序、执法形式、执法方式和执法时限等方面的程序违法；三是强制性执法时有发生，一些执法机关往往打着“公共利益”旗号强调加大执法力度，以高压强权强制执法，这种执法方式激化群众与政府之间的矛盾，甚至导致暴力抗法现象的发生，引发局部社会抗拒现象，严重影响着地方治理秩序、影响社会和谐稳定。

推进地方治理法治化的路径选择

一个现代化的国家治理体系，是一个权力边界清晰、职能定位准确的科学治理体系，也是一个多元主体参与的民主治理体系，还是一个严格按照法治原则运行的规则治理体系。这样的治理体系，实质就是运用法治精神引领国家治理、用法治方式破解治理难题。

践行法治思维和法治方式，推进地方治理。提高领导干部在国家治理现代化进程中运用法治思维和法治方式的能力是党的十八大对领导干部的基本要求。那么，到底该如何践行法治思维和法治方式，推进地方治理法治化？ 所谓法治思维，就是指以法律规范为基础的逻辑化的思维方式，或者说是运用法律语词或法治要求认识、分析、处理问题的思维方式，实质是思维方式的法治化。在地方治理中，各治理主体尤其是各级领导干部，应该自觉转变法治思维，让法治思维成为地方治理的基本思维方式。在认知判断上，要自觉运用法治原理初步认识和判断地方治理中遇到的问题，这是法治思维最基本的要求。在逻辑推理上，要自觉学会运用法治原则、法律规范等对地方治理中的问题进行分析、判断、推理，并得出结论。在问题解决上，根据前述法律性的分析判断、综合推理的基础上，综合其他因素，并作出符合法治要求的决策，有效化解地方治理中的问题。在制度建构上，领导干部特别是高级领导干部应该善于总结和提升，在认知判断、综合推理、解决问题的实践中加强制度建构或法律制度改革，从而在更高视野上提出长远的解决方案。

法治思维决定法治方式，人们对法治的认同和尊崇，必然会内化为人们的日常生活方式，这种运用法治思维解决问题的行为方式就是法治方式。在地方治理中，领导干部要自觉树立法律思维，转变法治方式，让法治成为地方治理的基本推进方式。运用法治方式提升治理能力，需要对法治方式有正确的理解和运用。一是树立科学的权力观，领导干部要避免把权力绝对化，摒弃“法治是政治的手段”的观点，正确处理权力和法治的关系，自觉“把权力关进制度的笼子”。二是其他社会组织和公民在治理过程中防止把“权利绝对化”，不能打着当家作主的旗帜，只享受权利不履行义务，甚至逃避责任。三是各治理主体自觉同关系思维、特权思维、人治思维作斗争、与法治要求不符的办事方式作斗争。四是各级政府要自觉避免运动式执法、运动式治理，以免把法律沦为治理工具，从而导致法治权威受损。

明确治理主体的职责和权限，推进治理合作。一是要理顺中央与地方的关系，调动地方治理积极性。关于央地关系的改革，十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》为我们指明了方向，那就是要充分调动中央和地方两个积极性。从中央来看，需要强化宏观管理，减少微观干预、加强地方监管；对地方来说，要树立全国一盘棋的思维，维护中央权威。实质就是用法律的形式科学确立中央与地方的财权、事权和人权。一是职能调整需要得到法治的规范和保障。在这里，需要明确中央和地方的职能定位，用法律的形式确定哪些事情属于中央事权、哪些属于共同事权、哪些属于地方事权。二是财税体制是调整央地关系的关节点。总的要求是在保持现有中央和地方财力格局总体稳定前提下，中央可以适度承担一部分地方事权的支出责任，亦可通过转移支付委托地方承担部分事权，调动地方治理的积极性，推进国家治理现代化。

二是正确处理政府与市场的关系，释放市场活力。关于政府与市场的关系，十八届三中全会也为改革指明了方向，那就是在资源配置中，要充分发挥市场的决定性作用以及更好发挥政府作用。在地方治理中，一是需要对政府的职能准确定位。政府要做好“规则”的制定者和监管者、“基本公共服务提供者”，增强政府基本公共服务职能。二是必须要划清政府和市场的边界。政府要简政放权，转变政府职能，把该放的权放开、放到位，把政府该管的事情管好、管到位。三是需要建立统一开放、竞争有序的市场体系，打破行政垄断和地方保护，消除市场壁垒，发挥市场在资源配置中起决定性作用。三是科学推进社会建设，提高社会组织和公民参与治理的积极性。一个具有自治能力的现代社会和具有民主品格的现代公民是现代国家治理的关键要素。首先，政府需要制定优惠政策，推进社会组织发展，加快社会组织自治能力建设。其次，政府要加快政府职能转移，把社会组织打造成为社会建设的主体。再次，要建立健全社会组织（非政府组织）决策参与制度，发挥社会组织在地方治理中特有的代表社情民意、凝聚社会公众、引领公民参与的优势和作用④。加强行政执法规范化建设，维护和谐治理环境。行政执法规范化建设是地方治理法治化的关键。一是推进行政执法人员执法资格考试和管理制度。推进行政执法资格考试，考核不合格不予颁发执法资格，不准从事执法活动。二是要树立规范、公正、理性、文明执法理念，完善执法程序，明确具体操作流程，减少执法中的自由裁量权。三是积极推进综合执法，尝试在工商质检、安全生产、交通运输、食药安全、公共卫生、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，从而减少多头执法行为。四是全面落实行政执法责任制、建立责任倒查机制，加强执法监督，惩治执法腐败现象。

（作者为中共济南市委党校（济南行政学院、济南市社会主义学院）副教授）【注释】

①蔡文成：“良法和善治：法治视域中的国家治理现代化”，《理论探讨》，2015年第4期。

②蔡文成：“改革发展与国家治理体系现代化建构”，《行政论坛》，2014年第4期。

③《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》，2014年10月29日。

④参见公维友，刘云：“当代中国政府主导下的社会治理共同体建构理路探析”，《山东大学学报》（哲学社会科学版），2014年第3期。

责编/张晓

第五篇：试析中国法治化困难与对策

内容提要：法治是一种“法律至上”、“法律主治”的社会状态。伴随着改革开放，中国开始

了法治化的进程。法律法规的不断健全、公民权利开始愈来愈多的受到关注、执法队伍执法能

力的不断提高等都是法治化建设的成果。但是中国法治化仍然困难重重，进一步建立完备的法

律体系、完善相关理论，培养全民的崇高的法律意识，加强国家整体建设是克服法治化遇到的困难的必要选择。

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一.对法治的理解

法治最早出现于古希腊学者亚里士多德（公元前384——322）的《政治学》一书：“法治应包

含两个重要意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该本身是制定的良好的法律。”在这里，亚里士多德强调实现法治的标志是服从法律，而法律也是正义的法律。否

则，即使有法律的统治，也非实质意义上的法治。从这个原始的法治概念出发来给法治寻求定

义则可得：法治是指存在于法律是正义的前提下的一种“法律至上”、“法律主治”的社会状

态。

为更好的理解法治，有必要明确法治、法制及人治的关系。

１.法制与法治

法制有广义和狭义两种理解。广义的法制与法治同义，指的是法律成为社会制度的重要组成部

分，发挥着管理人们日常生活的作用，而且人们自愿接受法律约束的社会状态。不过，广义的理解随着法治一词的盛行已很少被使用。人们现在讲法制更主要是狭义层面的理解，即完整的法律规范体系，健全的法律运作机制以及相关的保障制度。本文中的法制也是狭义的理解。

在亚里士多德对法治的论述中，就认为法治的前提基础条件是“良法”。因此，完整的法律体

系，规范的法律运作机制是法治的前提保障，能够促进法治的实现。实现法制是法治的前提。

在我国，一直强调中国法治化的首要任务是建设健全的社会主义法制。

２.人治与法治

人治与法治问题，中国儒法两家争论了2000多年，但给人治、法治下定义则是在近代。1907年，梁启超讲“圣人之治出于己，圣法之治出于理”，于是开始有人把“圣人之治”概括为人治，把“圣法之治”概括为法治。

人治状态下，治国的主体是个别的人，法律要受最高掌权者的控制。人治的成功是指君明臣贤

民顺的社会治理状态；法治强调治国的主体是法律，任何人都在法律之下，应当遵守法律。

不过，无论人治还是法治，都不可能脱离人。在法治的状态下，也并非排斥人的作用，要充分

尊重人的作用。正义的法律需要人来制定与执行。

综合对法治的认识，我们再来理解“中国法治化”。中国法治化首先指的是依法治国方略的落

实过程，是指建立社会服从法律的秩序的过程；其次，就是指实现了社会主义民主、法律至上、法律主治的社会状态。

二.法治的作用

法治国是近现代西方国家的一致选择，如今已成为全球的选择。法治能繁荣国家的政治、经济、思想文化；法治能创造安宁有序的社会秩序。我国进行法治化进行，是适应世界发展的需要，也是社会主义全面现代化的必然要求。

１.法治能保证党的领导，促成党领导实施的民主政治，实现国家的长治久安

苏联走与法治相背的道路，结果发生了苏东巨变。曾经，我们也放弃过民主，践踏过法律，结

果是带来国家十多年的贫穷与落后，几乎党亡国灭。改革开放以来，我们不断发挥法律的作用，确立“依法治国”为治国方略，民主政治建设取得重大进展，国家政权获得了从未有过的巩

固。

２.法治能充分发展人的自由，还能保证社会道德的长存与发展

人权问题是世界共同关注的问题。发展个人自由，尊重和保障人的基本权利是各国建设中的重

要任务。通过法律来认可与保障人的基本权利和自由是各国公认的有效途径。实现法治还能够

同时利用法律的威严来维护社会道德，阻止和惩罚个人权利侵犯社会道德的现象，防止个人权

利与自由的错误扩展。

３.法治是发展经济，富强国家的内在需要

市场经济是实现国家富强的选择，但市场经济的运作自身需要拥有稳定的交易制度及社会秩序

。法治能够创造出保障市场经济运作的社会秩序。另外，在市场经济发展到一定程度后，往往

出现物欲横流、挥霍无度的腐化生活现象，发挥法的规范作用能够避免或遏止这些问题的产生

与发展，从而促进富强国家的产生与长存。

三.中国法治化的困难

１.城乡经济差距大，西部经济相对落后，使得某些群体、地区法治化的进程缓慢，影响了全

国的法治化进程

西部经济的落后，必然决定法治资源不足、法治人才缺乏，从而影响法律作用在该地的发挥。

另外，某些家庭的贫困，使得他们会因无法支付较高的诉讼费用而放弃了法律救助手段的使用

。当然，随着西部大开发的不断深入、小康建设的全面启动，经济问题已大有好转，但仍然在特定的范围内阻碍着法治的建设。

２.公民法律意识淡薄，严重阻碍着法治化的进程

在中国，现代意义上的法治一直被认为是属于从西方引进来的，缺少本土文化资源为基础，甚

至和本土文化中某些部分相矛盾。也就是说，公民思想一开始就缺少现代法治文化的润泽，且

法治文化的培养又非一蹴而就的事情。法律意识要求包含的法律权力意识、法律权利与义务意

识在中国公众的思想中无法完整的找到。

这主要表现在：A.在政府内、党内，某些人员人治观念严重，自律意识不够，工作中常视法律

而不顾。腐败、违法现象长期存在；B.司法工作人员的法律服务意识不足，公正意识不到位，执法工作中也常忽视法律的效率要求；C.其他社会公

众对宪法认识不清，长期缺少主体意识、平等意识、权利与义务意识、参与意识和民主意识。

３.法律、法规仍不健全，且缺少一整套完备的法律运作机制

A.近年来，在对社会问题整治中，法律空白大量显现，如：对社会游医，国家长期治理却仍长

期并大量存在。究其因就是因为对于该问题，法律法规不够到位；B.随着经济的发展，特别是

加入WTO以后，法律滞后、与时不适也不断体现出来。曾有一段时间成为热点的“海外管家难

当家”问题就是与此有关的一个实例；C.许多法律缺少相应的运行保障。规范是有了，但是执

行问题没有解决，如：我们已经制定《矿山安全法》、《矿山安全实施条例》等消除煤矿安全

隐患的法律法规，但由于法律运转问题的存在，诸如小煤矿爆炸塌陷事故仍常有发生。

４.法治理论研究与实践相隔距离

一些学者在作理论研究的时候，常不从事实际的调研工作，随便搜集一些“小报”信息，就可

作为事实依据来进行理论研究与创作。现如今，许多法治理论中没有对法治行为研究的部分；

一些有可实践性的法治化理论又被仅仅当作红头文件来执行，没有起到实际效果。理论无法真

正发挥指导实践的作用，致使表面上中国法治化理论超前繁荣，而实践长期难行。

此外，在一些法治理论中甚至拥有错误的思想认识，不但不能够起到推动法治化的作用反而带

来负面影响，阻碍法治化。例如，中国矿业大学法学院张旭科讲的“法治理论中法律工具主义

思想的存在”“冷却了公众的法律情感”。妨碍了公众投身于法治建设中的热情的增长。

四.解决中国法治化困难的对策

中国法治化面临的困难很多，非本文上一部分简单的几点可以概括详尽。相对应的是，解决中

国法治化的困难是一项大型工程。需要全社会全方面努力，这里讨论的对策仅是更新、加快中

国法治化的必不可少的比较紧迫的几点：

１.加强党和政府自身的建设，改变与法治不适应的领导方式和习惯，创造出适应并能促进法

治化的政治领导层

中国社会科学院钱弘道研究员认为：“法治的最大困难就在于公权力的滥用得不到有效的制约

”。故要想实现法治，首先要解决的最大问题之一就是国家领导层的法律思想与政治体制中的法治化问题。党与政府要更新认识，通过自身的建设，主动接受法律的约束，“真正落实依法

行政，减少甚至消灭公权力滥用的现象，并且引导、促动法治建设。”

２.发掘本土法律文化资源，展开法律文化宣传、教育工作，完善社会公众的法律意识

西方国家中，法治得以实现依靠的思想文化根源可简单归结为以“个人”为主体的自由理论，这在古代中国是不存在的。但在传统的儒家思想中，存在着以“家”为单位的利益中心理论。

二者在本质上有相似之处，古代中国以“家”为单位，注重“家”的利益，要求充分发挥一个

家的独立而不受干扰的社会地位。这也充分体现了追求自由的思想，因此，在传统儒家思想中的这种思想可以发展成为建设法治所依靠的文化根源。

在法治化过程中，要充分发挥政府与民间社会团体的作用，共同宣传法律至上、人民主权、个

人自由等相关观念。政府还要充分调动社会公众的参与意识、民主意识，实现政府与公众法律

意识的共同提升，最终要实现的是“转变权力至上观念，树立法律权威观念；转变人治观念，树立法治观念；转变义务本位观念，树立权利义务统一观念；转变厌诉观念，树立依法行事观

念”。

３.建立完善的法律体系，健全各项法律制度，为法治化提供必要的基础

此方面的工作主要是：A.针对社会问题反映出来的法律空白进行法律法规的制定修改工作。以

宪法为根本法，建立起实用性强、理论充足的社会法律体系；B.针对长期以来执法监督机制不

健全问题，加强权力机关的监督、专门机构的监督、群众监督的法律制度的建设，促进我国社

会主义法制监督体制的构成与发挥作用；C.要尽快建立起违宪审查制度，确保恶法不能够存在，违宪可诉。

４.法学理论界要把握法治的真谛，积极参与法治建设，在实践中开拓法治化理论的新境界

行政法学家袁曙宏认为“法治理论与法治实践是法治发展的两个轮子，任何一个轮子的颠簸和

缺失都会导致法治运行的失衡”。法学家的法治理论“不能仅仅是纸上的法治”，法治理论工

作者必须同时“感悟实际运行中的法治”。作为法治理论工作者，参加法治实践主要可以通过

如下几个渠道：A.参与立法。用法治理论原理指导立法，创制符合法治化国家要求的法律规范

；B.进行依法治国和依法行政的实证调查、研究，参与法律实务工作中的重大疑难法律问题的讨论。

５.加快发展法学教育，更新法学教育理念，培养高素质法律理论与实践人才

清华大学法学院王晨光认为“目前的法学院校的教育工作仍以解释概念、注释条文、阐述理论、抽象讨论为主”。为适应法治化，应当培养法学院系学生学会律师式的思考、培养综合与分

析问题的能力、批判能力以及结构严密的法律思维。

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