关于关于独立审计的经济法责

第一篇：关于关于独立审计的经济法责

注册会计师审计法律责任的性质研究（下）----独立审计的经济法责任

注册会计师审计法律责任的性质研究（下）-----独立审计的经济法责任 作者 肖义方

一、独立审计经济法责任的概念

经济法责任是指经济法主体违反经济法的规定或由于某种事实状态符合经济法的特别规定而应当承担的法律后果。[1] 关于它的名称，学界主要有：经济责任、经济法责任和经济法律责任等不同的称谓，但绝大多数赞成使用“经济法责任”，[2] 本文亦认为采用“经济法责任”的表述比较恰当。经济责任是一个泛化了的概念，其内涵与外延非常模糊，不适合作为法学术语用于经济法学理论和法律术语用于经济法实践；经济法律责任则容易造成“经济法律”和“经济法”的混同，使人误认为是所有经济法律规定的责任，而且，由于约定俗成的原因，法学中通常将“民事法律责任”简称为“民事责任”、“行政法律责任”简称为“行政责任”、“刑事法律责任”简称为“刑事责任”，容易引起人们将“经济法律责任”简称为“经济责任”的误会。因此，本文采用“经济法责任”作为经济法上之法律责任的专用术语。

独立审计经济法责任从广义来说，应该是所有独立审计社会化契约的主体违反社会化契约的约定而对其他社会化契约的当事人承担的责任。在第二章中，我们分析了独立审计法律关系的结构，认为它是一个多层主体构成的社会化契约关系。第一层主体是政府，政府接受企业利益相关者的委托，作为公众的代理人，有义务对企业经营管理当局作审计监督；第二层主体是注册会计师协会，有限政府的审计监督行为并不是由自己亲自实施，而是通过制定系统的独立审计制度，培育行业协会这样的社会中间力量，由社会团体行使政府代理职能；第三层主体是注册会计师及事务所，行业协会通过一定的控制手段吸纳合格的会员来具体从事审计业务，并向公众提供审计信息； 1

第四层主体是企业的其他利益相关者，他们根据各自不同的需要采用审计成果，同时通过企业给注册会计师支付审计公费，通过国家税收的形式支付政府代理费。[3] 独立审计社会化契约中，不同的主体负有不同的义务，相应的应当承担不同的责任。政府的契约责任根据本国采取的审计管理体制不同而不同，采行业自律型管理体制的，政府（国家）只承担立法等抽象行为的义务，而不负具体的契约责任。采政府干预管理体制的，政府应当负有监管的责任，这种责任本质上说是一种委托代理责任，如果政府监管不力，利益相关者可以有两个途径补救：一是通过司法程序要求政府履行监管义务；一是利益相关者自行监督，付出的监督成本由政府赔偿。当然上述途径仅是理论探讨，世界上还没有这方面的实例。不过，市场经济成熟的国家，政府自知能力有限，一般都不主动承担具体监管义务，而是将此义务给予民间组织，如美国在2002年前由注册会计师协会自律管理。但是，行业协会从资金、人员、技术等诸方面都与会员有密切联系，不可能纯粹地代表社会公众的利益，因此行业自律有天然的缺陷。于是，Sarbanes-Oxley Act of 2002（SOX）规定了一个新模式，即成立一个新的民间非营利机构——公众公司会计监督委员会（PCAOB），代表公众利益对审计进行监督。PCAOB由五人组成，其中三人是代表公众利益的非会计专业人士。SOX的出台，使独立审计社会化契约趋于完善，在PCAOB成立以前，行业协会既代表会员利益，又代表社会公众的利益监督会员，往往会产生利益冲突；PCAOB成立之后，使代表社会公众的利益的组织独立，独立审计社会化契约关系得到理顺，能更好的保障各方利益。

在市场经济不健全的国家，由于缺乏完善的独立审计社会化契约的制度安排，政府往往把自己享有的行政权力与应当履行的经济义务混而不分，过度崇尚国家强制力管理，而对代理缺位或失误不承担任何责任，当然谈不上什么政府责任的问题。

“第三部门”（含行业协会和独立监督组织）的独立审计社会化契约义务在于制定职业标准、选择合格执业人员及对审计人员进行监督，其责任在于它监督缺位后应承担的后果。如果第三部门没有适当履行监督职责，利益相关者应当有权通过司法程序要求强制履行。因为“第三部门”是非营利的民间组织，其经费来自于会员的会费，不可能有财产赔偿的能力，因此不能也不可能追究它的财产责任。

对于注册会计师违反独立审计社会化契约，应当承担多重责任。首先是财产责任，注册会计师应当对自己的行为 2

造成利益相关者的经济损失进行赔偿，具体赔偿的范围我们将在以后章节详细论述；其次应当承担伦理责任，注册会计师的违法行为不但损害了利益相关者的经济利益，而且损害了行业的声誉，应当受到行业协会的警告、公开谴责和降低信用等级等制裁；第三是行为责任，根据需要，行业协会或者其他监督机构可以要求注册会计师公开声明更正错误、暂停执业、进行业务和职业道德学习等；最后，如果注册会计师已经丧失了起码的职业道德水平，行业组织可以撤销其注册，使之丧失从事审计业务的能力，承担能力责任。

虽然独立审计社会化契约的主体结构十分复杂，但是该社会化契约是以提供独立审计服务的注册会计师为中心建立的，人们最关心的而且最复杂的是注册会计师违反契约的责任，本文研究的主题也仅限于此。因此，我们将独立审计经济法责任作狭义理解，仅指注册会计师的经济法责任。本文所称的“独立审计经济法责任”除本节外，均指“注册会计师经济法责任”。

二、注册会计师经济法责任的归责基础

我们要探讨独立审计经济法责任是否有独特的具体形态，首先要确定独立审计经济法责任的范围，因为责任范围决定了责任形态的表现形式，前者是后者的基础。总体来说，法律责任是通过国家强制力来保护既有的法律关系的制度，证券市场独立审计的法律关系是一种社会化的契约关系，注册会计师审计是为全社会提供客观公正的会计信息，其成果的受众广泛。在证券市场上，注册会计师提供的是法定的公共信息，这种信息是对公众公司披露的财务信息进行鉴证的信息。通过独立审计的鉴证，既提高了公众公司财务信息的可靠性，又可以帮助投资者对投资对象进行判断和离析，从而维护了证券市场的稳定、健康和持续发展。形式上，注册会计师审计是由委托人委托来启动的，实质上注册会计师审计是被审计人的法定义务，审计的成果并不是仅仅为委托人提供服务，更重要的是为社会公众提供权威的公共信息。因此，我们说注册会计师经济法责任是社会责任。这种社会责任在于责任的基础关系是应社会整体利益需要缔结的，在于缔结社会化契约的利益相关者是对独立审计制度的信赖，在于注册会计师提供的审计信息属于公众信息，还在于注册会计师经济法责任的目的是保障社会整体利益。那么，独立审计经济法责任应当限定在注册会计师的审计失败使社会成本增加的范围内。怎样具体判断增加了多少社会成本呢？我们需要对社会审计成本与社会审计收益进行比较分析。

常识告诉我们，对于利益相关者来说，如果审计的收益与审计的成本之间的差额达不到他们预期的水平，他们就 3

不会产生审计的需求，独立审计制度就没有存在的价值。对于注册会计师来说，如果他们收取的审计公费与可能承担的审计责任的差额达不到他们预期的水平，他们也没有提供审计服务的动力，独立审计制度也不可能存在。由于独立审计是社会化契约，契约当事人听命于利益相关者整体，具体的个人对既定的社会化契约往往只能接受，所以，以上的利益对比应当从宏观上来分析。先分析审计需求，假设在没有审计监督的情况下，利益相关者的投入为I1，损失率为P，损失为L1=I1·P；在有审计监督的情况下，利益相关者的投入为I2，预期收益为（B+I2），如果审计失败，利益相关者的损失为L2=I2·P，假设利益相关者信赖审计，I2＞I1。如果按照传统民法的契约责任赔偿原则，审计失败后，利益相关者获取的赔偿应当为（B+I2）。再分析审计供给，假定注册会计师获取的审计公费是A，预期的审计失败率为Pa，注册会计师可能承担的最大赔偿额是C=A/Pa。就民事法律关系而言，其民事责任只考虑具体案件的损害，以及对案件当事人的影响，即是否给予了受害人法律规定范围内的补偿。而对于社会化契约而言，它不仅要考虑案件的具体当事人，而且要考虑具体案件的责任后果对整个社会和整个制度的影响。如果注册会计师对于审计失败的赔偿大于C的话，势必损害独立审计职业，造成行业萎缩；如果赔偿小于（L2-L1）的话，势必造成独立审计没有任何经济价值，利益相关者没有需求的积极性，社会将失去一项有力的监督制度。因此，基于社会整体利益考虑，审计失败的财产责任L只能在这样的范围内：（L2-L1）＜L＜C。如果C＜（B+I2）的话，那么利益相关者只能得到部分经济补偿，至于这部分经济补偿怎么在利益相关者之间分配，则属于独立审计经济法责任构成要件要解决的问题，可以通过对权利主体的选择和注册会计师过错的认定来确定对具体受偿人的赔偿范围。

三、注册会计师经济法责任的具体形式

利益相关者缔结独立审计社会化契约的主要目的是取得经济收益的最大化，独立审计的经济法责任首先应当保护利益相关者的经济利益。保护经济利益的直接方式就是对利益相关者的经济损失进行适当的补偿，因此，独立审计经济法责任的一个主要形式就是财产责任形式。财产责任就是注册会计师因审计失败应当给予利益相关者经济赔偿的责任。财产责任一方面可以使利益相关者的损失得到弥补，维持利益相关者要素投入的积极性，另一方面也可以使不勤勉尽职的注册会计师受到应有的经济惩罚。虽然独立审计经济法责任的财产责任形式与民事责任的财产责任形式表面上是一致的，但实际上有质的不同，上面我们对经济法责任的归责基础作推理的时候已经强调 4

过，经济法的财产责任是对社会整体利益的损失进行补偿，是关注利益相关者整体受损的情况，而民事责任关注的是具体的个人受损的情况；经济法责任确定经济补偿的范围是基于社会利益与社会成本平衡的考虑，而民事责任是基于对具体受害人是否能给予充分补偿的考虑。

对审计失败负有过错的注册会计师除了应当承担财产责任外，还应当承担财产以外的其他责任。这种责任的直接诱因是，注册会计师行业为了保证职业的生存，必须采取措施提高自己可以承受的赔偿能力。上面我们提到，注册会计师可能承担的最大赔偿额是C=A/Pa，为了提高C，一方面可以增加A，另一方面减小Pa。增加审计公费并不是注册会计师行业一方可以决定的，而是需要在社会化契约谈判中得到利益相关者的认可，归根到底由社会审计成本的承受力来决定。因此，从注册会计师行业自身来说，只有一个途径提高赔偿能力，那就是采取措施减小审计失败率。为了减小审计失败率，行业协会必须提高注册会计师的业务能力和职业道德水平。前面我们说过，行业协会引导注册会计师提供独立审计服务，其本质是代政府履行代理利益相关者权益的经济职能，那么政府也有动力将行业提高注册会计师的业务能力和职业道德水平的措施法律化，使之成为独立审计制度的组成部分，这些由注册会计师协会施加给注册会计师的措施就成为注册会计师因审计失败必须承担的经济法责任。

这些非财产性的经济法责任根据采取的措施不同可以分为伦理责任、行为责任和能力责任。伦理责任是道德与法律的融合，指注册会计师违反了职业道德规范应当承担的责任。注册会计师的职业道德不是我们平常认为的大公无私，他人至上，而是从事该职业起码应当遵守的行为准则。强调伦理责任并不是经济法的首创，其实民法的契约责任、诚实信用原则等都含有伦理因素。[4] 注册会计师伦理责任的具体形式主要包括：对注册会计师，协会给予警告、公开谴责；对会计师事务所，协会给予公开谴责、降低信用等级等。行为责任有两方面的含义，一是要求注册会计师及事务所对自己的过失行为采取补救措施，具体形式是要求注册会计师及事务所在指定的范围、以指定的方式公告更正审计报告；二是限制或者提高注册会计师的行为能力，注册会计师审计是专业性强，知识更新快的行业，如果注册会计师不重视继续教育，一段时间后，可能自己的知识结构不能满足独立审计的基本要求，业务能力达不到专业要求的水平本身就是注册会计师最不可接受的主观过失。对于不能胜任业务的注册会计师，协会应当采取措施暂停其执业，并给予其业务培训，提高他的业务能力。所谓限制行为能力，是指在一段时间内暂停注册会计师的执业资格。能力责任则是剥夺注册会计师从事独立审计的权利能力，对于严重违反独立审 5

计准则和职业道德规则的当事人和注册会计师事务所，协会应当给予最严厉的制裁，将之清除出注册会计师的队伍。具体措施是注销注册会计师的执业登记，撤销会计师事务所的执照。

四、证券市场独立审计经济法责任的特征

前两节我们通过分析独立审计经济法责任的形态，揭示独立审计民事责任理论的缺陷，行政责任代替经济法责任的弊端，从正反两方面论证了独立审计经济法责任的客观存在，下面我们总结一下证券市场独立审计经济法责任的特征，使这一新兴的法律责任在理论上有更完整的形象。

（一）证券市场独立审计经济法责任是注册会计师对社会承担的责任

我们认为，注册会计师与公司的其他利益相关者之间的关系是复杂的社会化契约关系，在这种关系中，注册会计师是独立审计的受托人，社会公众（包括公司管理当局的广泛的利益相关者）是实质上的委托人。这样，注册会计师受到社会化契约的约束，必须全面履行契约规定的义务，否则就要承担法律责任。但是，我们不能明确指出具体的责任相对个体，只能认为注册会计师的法律责任是相对社会公众。至于社会公众中，具体到哪些人有权接受损害赔偿，是根据独立审计经济法责任的归责基础和构成要件，从社会成本上作判断。需要说明的是，并不是只有有权请求损害赔偿的人才是社会化契约的当事人，无权请求损害赔偿的人仍然是社会化契约的主体，只是他们仅享有相对不完整的权利，如享有利用或者不利用社会化契约成果的权利。因此，在社会化契约中，原权利和救济权利是相对分离的。

而民事责任完全不同，民事责任是平等主体之间发生的一方当事人对于另一方当事人的责任，是原子化个体对原子化个体的责任，即特定私权主体对特定私权主体的责任。在民事法律关系中，一方当事人不履行义务或侵犯对方的权利时，使对方的合法利益受到损害，法律便迫使加害人对受害人承担同样的不利后果，以使受害人被破坏的平等地位和被损害的权益得到恢复或弥补。民事关系的权利主体和义务主体都是具体明确的，民事责任的范围也是确定可知的，权利主体的原权利和救济权利是统一的，这种确定的、具体的权利只需要形式正义就可能得到实现。

在行政法律关系中，行政相对人的行政责任是一方当事人对于国家的责任。行政相对人不履行行政法规定的义务，会使国家受到损害，法律便迫使加害人承担不利的后果，修复被破坏的社会秩序。这是个体对国家的责任。追究 6

一个行政违法者的行政责任是国家权力的一种表现，不同于经济法和民法，追究经济法责任和民事责任是权利人救济权利的实现。权力的实现和权利的救济是有本质区别的。在责任的形式方面，三种责任都有财产责任的形式，经济法和行政法还存在非财产责任的形式，如注册会计师因过错审计失败，可能要承受暂停执业的经济法责任和罚款的行政责任；如果三种责任都以财产的形式承担的话，行政责任的受益者是国家，如罚款的款项要归于国库，不属于任何个人，经济法责任和民事责任的受益者都是具体的个人。

（二）证券市场独立审计经济法责任是财产责任和非财产责任并重的责任

在证券市场独立审计经济法责任中，注册会计师既要对公众公司的利益相关者承担损害赔偿的财产责任，又要对社会承担一系列的非财产责任，我们把这些非财产责任概括称为伦理责任、行为责任和能力责任。所谓伦理责任是指以注册会计师因违反职业道德规范，应受注册会计师协会公开谴责、警告，对会计师事务所降低信用等级等为内容的责任；所谓行为责任是指以注册会计师协会暂停注册会计师及事务所的执业，要求注册会计师在指定的范围、以指定的方式公告更正审计报告为内容的责任，或者要求注册会计师停业学习，提高注册会计师的业务能力和职业道德水平；能力责任是指以注册会计师协会撤销注册会计师的注册，终止注册会计师及事务所的执业资格为内容的责任。[5] 与经济法责任不同，民事责任主要是财产责任；行政责任主要是人身责任，虽然行政责任也采用行政罚款等方式，但主要是对行政违法行为人给予拘禁、警告、记过、开除公职等行政处分方式；而经济法责任既有财产责任，又有非财产责任，且二者并重，难分主次。

值得注意的是，我国自从注册会计师行业恢复以来，一直是以追究注册会计师的行政责任为主，辅之以刑事责任。这些行政责任主要包括《注册会计师法》规定的政府主管部门对会计师事务所给予警告、没收非法所得、罚款、暂停营业、撤销注册，对注册会计师给予警告、暂停执业和吊销执照；《证券法》规定的没收非法所得、罚款，由有关主管部门责令会计师停业、吊销直接责任人的资格证书；以及证监会的有关法规规定的罚款、没收非法所得、撤销注册会计师及事务所的证券从业资格等。在经济法理论中，有学者把类似注册会计师的这些现在称为民事责任和行政责任的制度统统拉入经济法责任之中，认为《证券法》、《注册会计师法》等本身就属于经济法部门，其责任当然是经济法责任。这种“胡子眉毛一把抓”的“抢地盘”似的观点我不敢苟同。一方面，它混淆了经济法责任与民事责任、行政责任之间的关系，另一方面，它对经济法责任简单化，既不利于经济法学的完善，也不 7

利于整个法学的发展。我们认为，学科的划分，是以研究的方便为导向的，立法是以法的适用方便为导向的，从立法技术上考虑，一项具体的法律，必然是不同的法律规范综合，为什么非要硬拉一个什么法属于经济法呢？为什么把分明属于其他法律部门的规范，生硬的认为是经济法的规范呢？如果真要这样的话，自然就会产生真正的经济法研究受到忽视，经济法学的研究成果无法转化为立法、司法实践，经济法学得不到其他法学的认同的不良后果。

我们应该正视，在我国现行的《注册会计师法》和《证券法》中，还没有真正意义的经济法责任的规定，这些法律把一些本属经济法责任的内容视为行政责任，把追究的权力赋予给有关国家机关，这是我国立法的缺陷，而这种缺陷很大程度上在于我国经济法理论的落后。当然，明确提出经济法概念的国家并不多，但是这并不会妨碍这些国家对实质的经济法理论的研究，也并不影响在这些国家对我们所称的“经济法”的立法，如美国就有世界上竞相借鉴的证券立法和注册会计师立法。在我国的经济法学研究中，长期以来把国家的经济职能与政治职能混同，强调国家强制力在经济法中的作用，走向了偏误，这种偏误表现在责任理论上就陷入行政责任之中不能自拔。再者，我国的经济法研究忽视了“第三部门”在经济法责任中的作用，[6] 现有的立法往往把会计师协会这样有权追究责任的行业组织视为行政法的授权主体，它们追究的责任归类于行政责任，这是对西方发达国家“第三部门”制度的一种不完整的引进，使得我国的社会组织立法呈现出“四不象”的混乱。

本文主张我国应当给予被称为“第三部门”的社会组织完整的法律地位，承担起代表社会公众追究有关责任人的经济法非财产责任的重任，[7] 以区别于通过政府部门追究的行政责任。

（三）证券市场独立审计经济法责任是补偿性与惩诫性相结合的责任

经济法责任中有关财产的责任是要求注册会计师承担财产损失的不利后果，客观上具有惩罚的意义，同时，与民事责任一样，还具有赔偿受害者经济损失的补偿意义。至于民事责任是否具有惩罚性，观点并非一致。有人认为，民法是调整平等主体之间的财产和人身关系的，依据平等原则，民事责任只能具有补偿性，不能具有惩罚性，因为地位平等的当事人之间谈不上谁惩罚谁的问题。但也有人认为，法律责任是国家法律对行为人的一种否定性评价而应当承担的不利后果，法律责任是以国家法律的强制力作后盾的，是国家为了维护社会的秩序强制分配给行为人的负担，具有一定的惩罚性。两者的观点都有合理的方面，但我们不能忽视的是，民事责任的首要功能在于 8

给予受损人以补偿，使受损人恢复到损害前的状况，民法是通过这种对旧有权利的维护来维护现有的社会秩序，而不是通过对行为人的处罚来维持社会秩序。认识这一点对区别民事责任与经济法责任是有意义的，民事责任的补偿性体现了“可预见性”和“充分性”特征，民事责任的行为人在实施行为之前，对自己行为的后果有一个比较清晰的认识，如在违约责任中，当事人只对相对人承担责任，责任的范围限于约定的范围，侵权责任虽然具有对世性，但只有受侵害者才具有请求赔偿的资格，受到侵害的人毕竟是可确定特定人，对于受害者，行为人必须给予充分的补偿，使受害人恢复到受侵害前的状态。在证券市场独立审计经济法的财产责任中，受害主体众多，往往是不确定的，但是注册会计师不可能对不确定的每一个受损人都给予经济补偿，只能通过归责基础作出适当的判断，确定有权请求赔偿的主体，对他们的损害，注册会计师也只能给予适当的赔偿，而不一定是充分的赔偿。因此，经济法的财产责任一方面表现为补偿性，另一方面也表现为惩罚性，其责任功能不是以维护受侵害时的原状，而是为了维护现实的社会秩序。

经济法责任除了财产责任具有补偿性和惩罚性双重功能外，其非财产责任具有惩诫性。经济法的惩诫性是与行政法的国家惩罚性不同的一种特性，“惩罚”表现为一种国家的权力，包括财产责任的惩罚性也是国家强制力的体现。而“惩诫”包括“惩罚”和“教育”，主要是体现一种权利（不是权力），社会组织的惩诫权利形式上来源于国家法律的授权，但本质上是通过社会化契约获得的社会公众的授权，它不是一种国家授予的政治性权力，而是社会公众为了维护自己的权利而得到的委托授权。

（四）证券市场独立审计经济法责任的认定高度复杂和技术化

证券市场是高度复杂和技术化的资本市场，与商品市场相比，证券市场的供需主体及决定供需变化的因素与机制更加复杂。从市场主体来看，从政府到企业、从机构到个人，形形色色，非常广泛，他们在市场中的地位、对市场的熟悉程度、对市场的要求千差万别。从市场构成来看，不同主体代表不同的利益群体，内部运作机制各不相同。从交易工具来看，有债券、股票、基金及金融衍生商品等，各类工具在性质、交易方式、价格形成机制等方面既自成体系又彼此联系。从价格形成机制来看，证券实质上是市场对资本未来预期收益的货币折现，其预期收益受利率、汇率、通货膨胀率、所属行业前景、经营者能力、个人及社会心理等多种因素影响，具有较强的不确定性。从投资人的动机来看，投资者的投资行为与投机行为相互伴生，难以预测和控制的投机行为往往造成市场 9 的剧烈波动。由于证券市场的复杂性，投资者投资受损之后，往往很难认定究竟是由哪些因素造成的，即使是可以大致确定引发损失的因素，也很难把损失在复杂因素中定量分配。

独立审计是高度专业化和技术化的专家服务活动，审计人员需要有扎实的专业技能和丰富的实战经验，会计信息的鉴证过程是一个相当复杂的技术过程，没有专业背景的受害人和并非从事审计专业的法官很难判断注册会计师在审计过程中是否有审计虚假、未尽职业谨慎，也很难认定受害人的损失与注册会计师的损害行为中存在的因果关系。

以上两种高度复杂和技术化的事物加和在一起，更增加了证券市场独立审计经济法责任的复杂性和追究责任的难度，使证券市场独立审计经济法责任具有其他法律责任所不能比拟的特殊属性。注：

[1] 翟继光：《经济法责任研究》 [2] 管斌等：《第十一届全国经济法理论研讨会综述》，《法商研究》2004年第2期。[3] 参见肖义方：《注册会计师审计法律责任的性质研究（中）》。[4] 参见邱本：《市场法治论》，中国检察出版社2002年版，第163页。[5] 责任的分类受到漆多俊教授的启发，参见漆多俊：《经济法基础理论》（第三版），武汉大学出版社2000年版，第191-195页。

[6] 可喜的是，这种现象已经受到经济法学者注意，参见王全兴、管斌：《社会中间层主体研究》，王全兴：《经济法基础理论专题研究》，中国检察出版社2002年版，第499页以下。

[7] 经济法区别于民法还有一点在于，作为权利主体的社会公众，可以要求代表他们权利的“第三部门”，提起公益诉讼，追究责任者的财产方面的经济法责任。你好哦啊，

第二篇：医院财务报表独立审计

医院财务报表独立审计

2010-9-21 11:7 齐飞

简介：医药卫生事业关系亿万人民健康,关乎千家万户幸福,是重大民生问题,党中央历来高度重视。2009年4月6日,《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》(以下简称《医改意见》)发布,4月7日,国务院印发《医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009—2011年)》(以下简称《医改实施方案》)。随后,《关于完善政府卫生投入政策的意见》等一系列医改政策性文件陆续出台。与此同时,2009年9月2日,国务院常务会议研究决定,包括医院在内的所有事业单位在2010年进行绩效工资改革,并明确了改革的原则和实施的步骤。但无论是医药卫生体制改革还是事业单位绩效工资改革,其成功实施都离不开社会各界的积极支持和广泛参与。在我国经济生活中扮演重要角色的注册会计师行业,自然也应在推动上述改革的进程中发挥应有的重要作用。

一、医院财务报表实施独立审计的紧迫性

（一）从医院的现状看

医院财务核算现状要求实施医院财务报表独立审计。目前，我国很多医院（尤其是社区医院和乡镇卫生院）在财务核算方面存在不少突出问题。比如，财务核算基础薄弱，账目不全、账账不符以及账实不符的现象突出。财务行为失范，财经纪律松弛，损失浪费惊人，违法乱纪时有发生。这些问题的存在直接影响了医院会计信息的真实完整，使得医院会计信息的质量与可信度一直不高。已对医院的科学发展造成十分不利的影响。显然，实施医院财务报表独立审计制度，将有助于优化医院治理结构、提高医院财务核算水平、提升医院会计信息质量。

2、医院财务监督现状要求实施医院财务报表独立审计。当前。对医院的财务监督主要局限于内部审计监督和外部政府监督（包括主管部门监督、财政监督以及审计部门的不定期审计监督），受监督范围、监督水平、监督障碍等因素的影响。现行的医院财务监督已难以满足有关各方的现实需要，加强医院外部财务监管显得日益迫切和重要。实施医院财务报表独立审计制度，让注册会计师直接参与医院的财务监督，是强化医院外部监督约束机制的有效举措，有助于完善医院财务监督体系，弥补医院财务监督力量的不足，降低医院财务监督的成本，提高医院财务监督的成效。

3_医院内部控制现状要求实施医院财务报表独立审计。内部控制制度涉及医院的各个部门，贯穿医院工作的方方面面。健全有效的内部控制体系能够在维护医院资产的安全完整、确保医院会计信息的真实可靠、促进医院运行的有序有效等方面发挥重要作用。当前，我国许多医院在内部控制建设方面存在许多亟待解决的问题。比如。内部控制意识淡薄、理念落后、基础薄弱，内部控制制度缺乏科学性、系统性，内部管理权限划分不清。作为内部控制方面的专家，在向医院提供审计服务的过程中，注册会计师可以向医院提出内控方面好的意见与建议。这对强化医院内部控制意识，健全医院内部控制体系，完善医院内部控制流程，严格医院内控制度实施，提升医院内部控制运行实效，无疑将会发挥重要作用。

（二）从改革的视角看

1.医药卫生体制改革。卫生部统计信息中心公布的《2008年我国卫生事业发展统计公报》显示，2008年末，全国注册医疗机构（不含村卫生室）26.9万个其中：医院19712个，社区卫生服务中心（站）2.4万个，乡镇卫生院3.9万个。随着医药卫生体制改革的不断深入，政府投入的医改资金将越来越多。根据《医改实施方案》，为实现近期五项重点改革的目标，2009-2011年各级政府需要投入的医改资金将高达8500亿元（其中，中央政府投入3318亿元）。伴随医药卫生体制改革的持续推进与深化，其间将会有越来越多的工作离不开真实可靠的医院财务报表所提供的会计信息，将会有越来越多的工作离不开注册会计师行业的充分参与和大力协助。比如，如何合理核定医院医疗服务成本和预算补助金额；如何确保医改专项补助资金专款专用；如何弱化医改资金投入风险，强化医改资金的持续有效监管，确保医改资金的安全、规范和有效使用，切实提高医改资金的使用效果等等。根据医改相关文件的规定注册会计师可以在医改投入资金的事前审核、事中控制和事后审计等诸多方面发挥重要作用。显然，实施医院财务报表独立审计制度，发挥注册会计师行业的专业优势和审计监督职能，有助于提高医院财务报表的可信赖程度，持续改进医院会计信息质量，对于鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业，推动医药卫生体制改革的顺利实施，实现医疗卫生事业的全面科学发展将产生深远影响。

2.事业单位绩效工资改革。根据事业单位绩效工资改革的“时间表”，专业公共卫生机构和乡镇卫生院、城市社区卫生服务机构等基层医疗卫生事业单位自2009年10月1日起实施绩效工资。其他事业单位（大中型公立医院从理论上讲也应属于“其他事业单位”之列）从2010年1月1日起实行绩效工资。公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资所需经费将由县级财政保障。省级财政统筹，中央财政对中西部及东部部分财力薄弱地区给予适当补助。其他事业单位实施绩效工资所需经费，按单位类型不同，分别由财政和事业单位负担。事实上此次绩效工资改革是建立在政府财政补贴基础之上的一种考评模式，是实行基本药物制度、推进医药卫生体制改革的一项重要举措。随着各级医院逐步实施绩效工资，政府将会对绩效工资的投入效率和使用效果进行全面考察和客观评价。同时。医院绩效工资考核的公平公正也将备受社会各界关注。这就需要我们适应绩效工资改革和医院内部财务管理需要，积极稳妥地开展医院会计信息披露，不断增强医院会计信息透明度。切实提升医院会计信息质量，以方便外界阅读、使用医院会计信息了解医院的资金运营状况、收支结余状况和资金使用清况。帮助人们消除对医院会计核算问题的担忧。不难理解，大力实施医院财务报表独立审计是助推医院绩效工资改革、实现上述目标的有效手段与重要途径。

二、医院财务报表实施独立审计的可行性

（一）医院财务报表独立审计是国际上的通行做法

在美国，州议会每年委托会计师事务所对公立医院的财务支出和分学科的医疗费用进行审计，并向州议会提交财务报告，以决定医院的新财政预算。遍布美国各地的医院收费独立审计机构可以开展医疗账单审计业务，为医疗诉讼提供证据支持。在德国，按照有关法律法规的规定，包括医疗在内的各类社会保险机构由投保人和雇主共同参与决策，建立了完善的公司治理结构。以杜绝挪用基金等违规行为。德国联邦审计局负责对保险基金进行财务审计，经常聘请会计师事务所参与相关工作，且每年都要对审计结果进行汇总，并出具审计报告。

（二）相关文件对注册会计师参与医院财务监首提出明确要求

目前，我国医院大多属于公立医院，根据主管单位及地方审计部门的需要，公立医院通常接受单位内部审计部门和外部审计机关（比如国家审计署和各地方审计局）的审计。很少接受注册会计师的外部审计。但从国家新近颁发的下列文件的相关内容来看，注册会计师参与医院财务报表审计有较为明确的政策与法规依据，并不存在任何制度性障碍。

1、《医改意见》。对于公立医院改革，该意见明确指出，建立规范的公立医院运行机制。进一步完善财务、会计管理制度，严格预算管理，加强财务监管和运行监督。对于政府举办的基层医疗卫生机构，该意见提出，转变基层医疗卫生机构运行机制。明确收支范围和标准，实行核定任务、核定收支、绩效考核补助的财务管理办法：完善政府对城乡基层医疗卫生机构的投入机制。对包括社会力量举办的所有乡镇卫生院和城市社区卫生服务机构，各地都可采取购买服务等方式核定政府补助。

2、《医改实施方案》。对于公立医院改革，该方案指出，改革公立医院管理体制、运行机制和监管机制。探索建立由卫生行政部门、医疗保险机构、社会评估机构、群众代表和专家参与的公立医院质量监管和评价制度。严格医院预算和收支管理、加强成本核算与控制。全面推行医院信息公开制度，接受社会监督。对政府举办的基层医疗卫生机构，该方案指出，对社会力量举办基层医疗卫生机构提供的公共卫生服务，采取政府购买服务等方式给予补偿。

3.《关于完善政府卫生投入政策的意见》。针对加强政府卫生投入的管理监督，该意见指出各级财政、发展改革、卫生、人力资源和社会保障、民政、中医、药监等部门要加强对政府卫生投入资金使用情况的监督管理。充分发挥会计师事务所等有资质社会中介组织的审计监督作用。建立健全监测评估制度，采取绩效考评等方法，提高资金使用效率，考评结果要及时公开，接受监督。

4、《关于加快发展我国注册会计师行业的若干意见》。2009年10月3日，《国务院办公厅转发财政部关于加快发展我国注册会计师行业若干意见的通知》下发。《通知》提出，力争通过5年左右时间，实现会计师事务所执业领域大幅度拓展，将医院等医疗卫生机构、大中专院校以及基金会等非营利组织的财务报表纳入注册会计师审计范围。在巩固财务会计报告审计、资本验证、涉税鉴证等业务的基础上，积极向企事业单位内部控制、管理咨询、并购重组、资信调查、专项审计、业绩评价、司法鉴定、投资决策、政府购买服务等相关业务领域延伸。

5.《关于公立医院改革试点的指导意见》。该指导意见指出，积极推进医院财务制度和会计制度改革，实施内部和外部审计制度。加强公立医院财务监管。建立健全公立医院财务审计和医院院长经济责任审计制度。建立社会多方参与的监管制度，充分发挥会计师事务所的审计监督作用。不难看出，该指导意见对注册会计师实施医院审计提出了明确要求。

（三）注册会计师具有实施医院财务报表审计的优势与能力

从宏观角度看，作为社会经济监督体系的重要组成部分，注册会计师行业伴随我国改革开放的大潮应运而生，在服务改革开放和推动社会主义市场经济建设的进程中，借助自身特有的专业优势在促进社会公平正义、保障市场经济秩序稳定有序以及完善社会管理体制等方面发挥了不可替代的重要作用。

从微观视角分析，随着我国现代企业制度的逐步健全，在上市公司年报独立审计、清产核资、破产清算、经营业绩考核审计、企业注册资本验证、基建工程预决算审计等诸多领域都普遍实施了注册会计师独立审计制度。此外，伴随我国公共财政改革的逐步深入，注册会计师参与任期经济责任审计、财政专项检查等方面的工作也日渐增多，注册会计师行业日益成为我国财政监督的重要力军。注册会计师完全具备实施医院财务报表审计的专业胜任能力。

三、医院财务报表审计应当把握的领域

为做好医院财务报表独立审计，切实提高审计工作实效，注册会计师在审计过程中应当重点把握下列领域：

1、医院的内部控制情况。如前所述，医院内部控制存在许多突出问题。因此，注册会计师还应当执行适当的控制测试程序。重点关注医院内部控制设计及其运行的有效性，尤其要关注“三重一大”（即重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用）事项是否经过集体讨论并按规定程序报批，以便判断和识别医院财务报表审计的重大错报风险点及其对财务报表的可能影响。

2.医院的固定资产。医院固定资产的特点是种类多、数量大、单价高、分布广。注册会计师应当重点关注大型医疗设备的配置和使用，尤其是大型医疗设备的购置，是否经过科学论证，并按国家有关规定报经政府有关部门批准。此外，还应关注植（介）入类医疗器械的使用管理和控制，特别是看其有无翔实的购进、验收、使用的准确完整记录，以及相应的资质证明材料。

3_医院的成本费用。医院成本费用的特点是核算涉及的业务环节多，级次划分多种多样（医院成本核算可以分为医院整体成本核算、科室成本核算、班组成本核算、单病种项目成本核算等多个级次）。注册会计师应当重点关注成本费用的归集是否完整，管理费用（尤其是行政和后勤部门支出所形成的管理费用）是否分摊以及分摊的具体情况。

4.医院的收入。医院收入的特点是项目多、来源广、形式多样。主要来自政府投入、政府补助和服务收费。根据《医改实施方案》，公立医院补偿机制改革后，公立医院补偿渠道将逐步由服务收费、药品加成收入和财政补助三个渠道改为服务收费和财政补助两个渠道。基层医疗卫生机构补偿机制改革后，基层医疗卫生机构运行成本也将通过服务收费和政府补助补偿。具体而言，医院收入主要包括财政补助收入、财政调剂收入、上级补助收入、医疗收入、科教收入、基建拨款、其他业务收入以及其他收入等。对于医院收入，注册会计师应当重点关注医院药品价格政策执行情况，医改的药品加成政策执行情况及取消药品加成后减少的收入数额，医疗服务项目收费标准执行情况，以及医改专项补助资金的使用情况。

除以上几点外，注册会计师还应充分关注医院的信息化建设情况，判断医院信息系统设计的合理性和运行的有效性对财务报表质量的影响。

四、医院财务报表独立审计应当注意的问题 1、2009年8月12日，财政部正式印发了《医院会计制度》（征求意见稿）。为做好医院财务报表独立审计工作。注册会计师还应及时了解和掌握医院会计制度的新动向、新特点和新变化J以及由此给注册会计师审计服务带来的新影响和新要求。另外，还要密切关注医院财务制度的改革动向。

2、与企业不同，我国大多数医院不以营利为目的，其业务流程（比如门诊挂号、门诊收费和住院收入方面的业务流程）有显著特色，需要注册会计师全面熟悉和把握。在医院审计业务承接和执业过程中会计师事务所要牢记诚信为本、操守为重的职业理念，坚守独立客观公正的职业原则，牢固树立和遵循质量意识、风险意识、责任意识和服务意识，不断提升专业服务质量与水平。

3.为有效开展医院财务报表审计工作，会计师事务所应高度重视相关人才的培养。比如加强岗位培训和业务练兵，将中青年和业务骨干培养列入重要议事日程，并以此为契机，充实和健全事务所人才培养计划。改革完善人力资源政策，不断增强事务所的实力和专业服务水平。此外为增强医院财务报表审计的主动性和实效性，会计师事务所应注意和医院进行及时有效的沟通。

4.医院的医疗服务收费项目及部分医院财务收支涉及医学专业知识需要作出相应的专业判断，但这不是注册会计师的专长。对此。在开展医院财务报表审计时，注册会计师应当建立与医疗卫生行业专家及信息技术专家的专业合作机制，注意利用他们的工作，为开展审计服务提供强有力的技术支撑。

综上所述，本次医改的资金投入大且向基层倾斜，事业单位绩效工资改革困难多任务重，医院财务报表审计问题已经成为医药卫生体制改革和事业单位绩效工资改革绕不开的焦点话题，尤其是两项改革紧密关联，对注册会计师专业服务提出了迫切的需求，引起社会各界的广泛关注。尽管医院财务报表独立审计的委托方式、收费方式等方面的问题还有待进一步研究确定，但医药卫生体制改革和医院绩效工资改革中需要审计的方面很多，国家审计和财政监督的力量又比较有限，完全由国家审计机关和财政部门来承担医院审计监管的任务显然不太可能。注册会计师的介入是一种必然的趋势。无论从理论上分析还是从技术上论证，注册会计师参与医院财务报表审计都极具紧迫性与可行性。对此，注册会计师行业应当未雨绸缪，努力做好医院审计的各项准备工作，准确把握重点审计领域，确保审计工作实效，为我国医疗卫生事业的改革与发展作出应有的贡献。同时，政府有关部门和行业协会应积极探索与完善政府购买审计服务的医院财务监督新模式，合理确定审计费用的标准及来源，为医院财务报表独立审计的及早开展创造宽松的环境和有利的条件。

第三篇：独立董事与审计

随着现代公司制度的完善，出现了的所有权与经营权的分离，加上上市公司股权过于集中，“一股独大”的现象使中小股东丧失了对公司决策的影响力；控股股东与上市公司之间在人员、资产、财务、业务等方面边界模糊等一系列的问题显现，为了保障所有者以及中小股东的利益不受侵害，“独立董事制度”应运而生。独立董事在上市公司董事会中的作用主要体现在两个方面：监督与决策参与，无疑这两个方面的作用都要通过审计来实现。具体说来，独立董事对公司进行业务监督要以对公司的实际经营状况的了解为前提，而要实现这一条件的唯一可靠途径就是审计。同样实现决策参与要求独立董事将股东的观点在公司战略中得以反映，并对战略实施的过程提出质询，确保公司战略符合股东的利益，简言之，就是战略审计。独立董事审计职能的发挥要依赖于一定的机构，而承担这一职能的机构就是董事会下设的审计委员会，并且独立董事审计作用的效果同时受限于其独立性，也就是说，独立董事要在审计委员会中体现其“独立”的价值，进而明确独立审计是制度基础审计，就是在了解、测试和评介内部控制的基础上，对被审计单位赖以生成的财务信息进行鉴证。中国证监会在《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》中特别赋予其单独聘请外部审计机构或咨询机构等特别职权，并就上市公司重大关联交易的公允性等事项发表意见等一系列权利，这就为独立董事的作用实现提供了法律保证；独立董事的资格认证为其独立性也提供了主观保障。独立董事履行审计职责的具体途径如下：公司管理层应向独立董事全面汇报公司本的生产经营情况和重大事项的进展情况，同时公司应尽力安排独立董事进行实地考察；财务负责人应在为公司提供年报审计的注册会计师进场审计前向独立董事书面提交本审计工作安排及其它相关资料；选取常见的、易于理解的、全面的财务指标；通过外部审计人员获取有价值的数据信息；公司应在年审会计师出具初步审计意见后，至少安排独立董事与年审会计师的见面会，沟通审计过程中发现的问题。独立董事的审计职能对于现代公司的的意义：其一，委托需求的真实性将有所提升。在多数上市公司中，由于股东大会和董事会往往被内部人控制，导致外部审计工作缺少“真正的委托人”，与此同时管理层期望却在借助注册会计师改善财务报表形象。由独立董事提议或聘请外部审计机构的做法，在一定程度上能够制衡财务信息的蓄意操作者，进而克服注册会计师造假的现实状况。其二，独立董事发表的有关意见，在很大程度上提高了注册会计师得出的评估结论、出具的审计报告，独立董事以其独立于股东、经理人的立场，并以其专业经验、资历和声望等身份，对上市公司管理层的资产重组、债务重组、业务交易等经营活动出具的独立董事报告，注册会计师将之视为外部证据，运用专业判断予以证实。其三，独立董事任职于董事会下设的审计委员会，在客观上有助于公司内部控制制度的合理制约及有效运行，也便于外部审计对内部控制的执行情况进行检测与评估。在对内部控制的控制环境执行审计程序时，国际上的通行做法是观察董事会中是否设立了审计委员会，这对于印证内部控制设计的合理性和完整性具有重要意义。

第四篇：内部审计是一种独立

内部审计是一种独立、客观的确认和咨询活动，旨在增加价值和改善组织的运营。它通过系统、规范的方法，评价并改善风险管理、控制和治理过程的效果，帮助组织实现其目标。

第一类：《职业道德规范》和《内部审计专业实务标准》（简称《标准》）

第五篇：经责审计调查问卷

领导干部经济责任审计

调查问卷

为了更好地做好领导干部经济责任审计工作，进一步提高审计工作质量，现就**同志任职期间的有关经济工作情况及此次审计的有关事项进行问卷调查。

本调查问卷为无记名方式填写，请您仔细阅读下页内容，在确定的选项前打√（除第8项外，其他均为单选），并按局审计组指定方式交回。

感谢您的支持与配合！

注：参加调查人员范围：本单位中层以上干部及部分职工代表，出席率要达到80%以上。

审 计 组

**年**月**日

1、该同志任职期间，履行职责推动本单位事业发展、贯彻局及上级单位有关经济工作决策部署情况：

□好□较好□一般□差□不了解

2、该同志任职期间，本单位预算编制、分析的公开性及预算执行的科学、合理性情况：

□好□较好□一般□差□不了解

3、该同志任职期间，本单位基础设施新建、改扩建规划的科学性情况及基本建设程序合法合规情况：

□好□较好□一般□差□不了解

4、该同志任职期间，履行民主决策，特别是“三重一大”（重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金使用）决策制度情况：

□好□较好□一般□差□不了解

5、该同志任职期间，本单位内部经济工作规范、内控制度完善情况： □好□较好□一般□差□不了解

6、该同志任职期间，本单位遵守国家财经法规和财经纪律情况： □好□较好□一般□差□不了解

7、该同志任职期间，遵守廉洁从政（从业）规定情况：

□好□较好□一般□差□不了解

8、该同志任职期间，本单位内部经济管理工作中存在的主要问题（可多选）： □遵守财经纪律意识不强□领导干部决策不民主 □内部管理制度不健全□内部管理制度执行不力 □资产（资金）管理混乱□会计基础工作薄弱 □存在铺张浪费现象□内部监管不到位

□无□不了解

□其他（请例举）