如何建立有效的扶贫资金投入新机制

第一篇：如何建立有效的扶贫资金投入新机制

摘 要

党的十八提出，确保到2020年全面建成小康社会。全面建成小康社会，重点在农村，难点在贫困地区，能否全面建成小康社会，关键的“瓶颈”在于贫困地区能否脱贫致富。本文结合淳安县这几年来在扶贫工作中的实际，就当前扶贫资金的投入、使用和管理中存在的问题，以及今后如何建立扶贫资金投入新机制作一些研究和探讨。

淳安由于历史的原因和特定的区位环境因素，基础设施建设落后，社会经济发展缓慢，是全省25个经济欠发达县之一，也是杭州市的重点帮扶县。近年来，省、市、县等各级政府高度重视我县的扶贫工作，投入了大量的扶贫帮困资金，建立和完善扶贫资金投入和使用管理制度等措施，有力地推进了该县扶贫工作的蓬勃开展和贫困地区经济社会各项事业的快速发展。

本文还对几年来扶贫资金投入机制方面存在的一些问题进行了分析，并对建立有效的扶贫资金管理新机制提出了意见和建议。

关键词 农村 扶贫 资金管理 调研 关于淳安县扶贫资金管理现状调研与对策思考

党的十八提出，确保到2020年全面建成小康社会。全面建成小康社会，重点在农村，难点在贫困地区，能否全面建成小康社会，关键的“瓶颈”在于贫困地区能否脱贫致富。没有贫困地区、贫困农民的小康，就没有全面建成小康社会。扶贫资金是各级政府根据国家扶贫开发的有关方针、政策，专门安排用于贫困地区改善贫困群众基本生产、生活条件，提高贫困农民收入水平，促进经济和和社会全面发展的专项资金。随着我国社会主义市场经济的不断完善、发展和各项扶贫工作的深入开展，研究建立有效的扶贫资金投入新机制，对进一步发挥扶贫资金的使用效益，加快贫困地区广大群众脱贫致富奔小康的步伐，都具有十分重要的意义，本文结合淳安县这几年来在扶贫工作中的实际，就当前扶贫资金的投入、使用和管理中存在的问题，以及今后如何建立扶贫资金投入新机制作一些研究和探讨。

一、淳安县扶贫开发工作的现状

淳安县地处浙西山区，县域面积4427平方公里，地形地貌呈“八山半田分半水”的特点，被誉为“天下第一秀水”的千岛湖就坐落在该县境内，由于历史的原因和特定的区位环境因素，该县交通等基础设施建设落后，社会经济发展缓慢，农民人均纯收入偏低，是全省25个经济欠发达县之一，也是杭州市的重点帮扶县。近年来，省、市、县等各级政府高度重视我县的扶贫工作，投入了大量的扶贫帮困资金，并广泛发动企业、机关部门进行定向结对帮扶，几年来，通过政府、社会等多种渠道筹集资金，建立和完善扶贫资金投入和使用管理制度等措施，有力地推进了该县扶贫工作的蓬勃开展和贫困地区经济社会各项事业的 快速发展。

（一）建立了政府引导、社会参与、自力更生为主的多层次扶贫体系

几年来，省、市、县各级政府领导高度重视扶贫开发工作，相继出台了一系列扶贫政策和措施，并强调要不断加大欠发达地区的扶持力度，先后在淳安县实施了扶贫攻坚、帮扶奔小康扶贫计划和“49100”扶贫工程、联乡结村、新一轮联乡结村、“百团联百乡千企结千村”集团帮扶等扶贫工程，仅2010年以来，该县就受益于省、市、县各级政府财政扶贫资金和帮扶单位挂钩结对扶贫资金3.5亿元，这些资金的投入，有效地推动该县农民脱贫致富的步伐，2012年全县农民人均纯收入达到9418元，较2009年6511元增加了2907元，增幅为44.6%，并在扶贫的实际工作中，初步建立了政府引导、社会参与、方式多样和自力更生为主的多层次扶贫体系。具体表现在：

1、扶贫主体呈现出既有各级政府财政投资，又有全社会共同参与的多渠道特点。自国家实施扶贫攻坚计划以来，我省先后出台了一系列扶贫政策和措施，如省委、省政府2001年出台的欠发达县扶持政策中规定了农民实用技术培训、下山脱贫、机耕路建设等一系列扶持措施，2003年又提出了欠发达乡镇奔小康工程，我县严家、王阜、宋村和横沿四个2001年农民人均纯收入低于全国平均水平的乡镇被列入了扶持范围。杭州市委、市政府提出的“百团联百乡千企结千村”集团帮扶工程将我县的20个乡镇列入的扶持范围，并安排了由20位市领导、135个市级帮扶单位组成的20个帮扶集团与之进行结对帮扶，县委、县政府在此基础上也进一步加大了帮扶力度，除每年在预算中安排一定数额的扶贫专资金外，相应建立了由县领导牵头、县级机关部门、县级企业 参与的集团帮扶乡村制度，加强对所农村扶贫工作的指导和协调，切实加大扶贫力度。

2、扶贫方式呈现出包含帮助改善农村基础设施建设条件、积极调整农业产业结构等方式的多元化特点。自我县实施大规模的扶贫工作以来，扶贫战略已经历了由救济式扶贫到开发式扶贫的转变，针对贫困村的实际采取不同的扶贫方式，通过改善农业生产、生活基础设施条件，按照市场经济要求，大力调整农业产业结构，提高贫困地区农民经济收入，改善农民的生活质量。

3、被帮扶乡村农民的观念呈现出珍惜机遇、自力更生为主的特点。几年来，全县广大贫困地区干部群众能紧紧抓住全社会加大帮扶力度的大好机遇，大力发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，埋头苦干，狠抓帮扶项目。据统计，自2010年以来，全县共新建及改扩建贫困乡村公路513公里，建桥75座，修建防洪堤6.8千米、浇筑渠道15.4千米。安装及改造自来水128处，解决饮水困难6.7万人。帮扶建校15所，建设科技文化中心36个，培训农民实用农业技术和就业技能4.5万人次。下山移民1285户、4051人。

（二）建立并不断完善了扶贫资金管理制度，提高扶贫资金的使用效益

淳安县属杭州市唯一的省定经济欠发达县，近年来，随着国家扶贫力度的不断加大，浙江省、杭州市也通过各级政府、部门和大型企业对该县的进行集团式的扶贫，不断加大扶贫资金的投入力度，2010年以来，该县就吸纳各项扶贫资金达3.5亿元，管理好扶贫资金，充分发挥扶贫资金的使用效益，不仅关系到整个扶贫工作的成败，更关系到各级政府、部门在广大贫困地区群众心目中的形象，淳安县从开始就注重扶 贫资金管理中的制度建设，先后出台了扶贫资金项目申报、资金使用报帐拨付制、县乡两级开设扶贫资金专户、专帐核算扶贫资金等一系列管理制度，在此基础上，不断加强对各贫困地区扶贫资金使用的监督检查工作，每年组成工作组对各乡镇的扶贫资金帐目、项目进行检查，发现问题及时通过并督促其加以整改，从而保证扶贫资金的专款专用，最大程度地发挥扶贫资金的使用效益。

二、淳安县扶贫开发工作中存在的问题

虽然淳安县几年来在上级政府和帮扶单位的帮助支持下，紧紧依靠贫困地区广大群众，通过不懈努力，扶贫工作取得了实质上的成效，农业和农村经济发生了巨大变化，深入调整了农业产业结构，种植业、养殖业、来料加工业得到蓬勃发展，经济发展环境明显改善，农业收入水平不断提高，但是，总结几年来的扶贫工作，特别是投入机制方面，还存在着一些问题，有待进一步研究和探讨。

（一）扶贫理念上重经济、物资扶贫轻思想、精神扶贫

淳安县开始大规模扶贫以来，采取了政府财政帮扶、政府部门帮扶、社会集团帮扶等扶贫政策，累计投入了大量的扶贫专项资金，这些资金的投入，对加强贫困地区基础设施建设、改造基本生产条件都起到关键性的作用，不难发现，现行的扶贫政策和措施，对经济、物质的投入非常重视，而对精神思想方面的扶贫却大打折扣，我们知道，贫困是一种社会综合现象，贫困地区群众大多生活在资源相对缺乏、生产和生活等基础设施条件相对较差的地方，他们受教育程度低，知识很少，技能很差，活动能力很低；他们缺乏参与的机会，缺乏表达的机会，没有人注意他们，这些外在因素，很容易使他们感到悲观、孤僻，进而产生恋乡情结、安于现状和依赖思想等思想观念，贫困地区的老百姓之所以穷，客观上“穷”在自然环境上，主观上却“穷”在思想观念上，这是脱贫的最大障碍，所以，我们面临的贫困地区，不单是物质的匮乏，而更严重的还在于沉积于灵魂深处的思想贫困，而思想精神上的贫困是比物质贫困更长期、更深重、更顽固、更难以根除的痼疾。为此，我们要将经济、物质投入扶贫与思想、精神扶贫并重。

（二）扶贫方式上重基础设施建设轻人力资源的开发

从淳安县多年的扶贫实践可以发现，扶贫资金的分配都是以项目为依据和载体的，而扶贫项目大多是侧重于自然资源开发，以农村的基础设施和开发性农业为主，在人力资源开发上没有引起足够的重视，在素质帮扶上投入很少，据2011年淳安县扶贫统计监测数据显示，全县12285.34万元扶贫资金中，用于农民培训提高技能、素质方面的资金只有135万元，占资金总额的1.4%。贫困地区群众之所以贫困，很重要的原因是人口素质相对较低，人口整体素质的偏低，一方面导致接受新事物、科技能力弱，自我发展能力差；另一方面也造成劳动力转移与市场需求之间的明显反差。为此，扶贫工作不能见物不见人、见钱不见人，钱物固然重要，但没有掌握一定生产技术和致富技能的人，扶贫工作很难取得理想的效果。扶贫要以人为本，从根本上提高人的素质才是解决贫困问题最重要的措施，一定要改变贫困地区群众自身的素质，只有真正发挥出他们自身的能动性，他们才能真正脱贫，正所谓“授人以鱼不如授人以渔”。

（三）扶贫思路上重项目上的浅层次扶贫轻整体式的深层次扶贫 淳安县现有乡镇23个，425个行政村，据2011年淳安县扶贫统计监测数据显示，全县2011年的12285.34万元扶贫资金实施的477个项目，其中3258.4万元331个项目涉及村，平均每个项目受益扶贫资金 9.8万元，从上述资金分布可知，该县的扶贫项目分布广，项目小，补助的资金少，资金安排分散，虽然这对那些原区位环境相对较好，农村、农业生产、生活基础设施条件相对不错的地区确实起到了很好的帮扶效果。但是这样的扶贫思路也存在着一些不容忽视的弊端。

1、对特定区位环境的贫困地区扶贫作用有限。我国的大规模扶贫工作开展已有多年了，至今仍没有摆脱贫困的群众大多都生活在自然条件恶劣的环境中，对这样的村庄来说，如要彻底改变其农村、农业基础设施条件，以弥补自然条件的不足，需要大手笔的资金投入，只有几万元的投入那肯定是杯水车薪，而贫困地区本身不论是乡镇财政还是村级集体经济都承受不了这么大的项目配套资金，因此，起不到很好的扶贫作用。

2、容易造成扶贫资金浪费现象。对于这些特定区位环境的贫困村，虽然每年都能将这些村列入扶贫计划予以项目扶持，但由于其特定的区位环境和恶劣的自然条件，不可能达到彻底脱贫的目的，相反，随着我国社会主义市场经济的目趋完善，资源配臵的不断优化，这些地区只能会和区位环境优势明显的村差距进一步拉大，要实现其最终彻底脱贫的目的，使这些地区的群众达到富裕的小康生活，则必须采取整体、彻底的扶贫措施，如全村异地搬迁开发扶贫，这样原来建设的基础设施项目将难以发挥作用，造成投入的部分资金的浪费，得不偿失。

（四）资金分配多头交叉分配，难以形成合力

目前的财政扶贫资金分配体制是，发改委、扶贫办、民政局等很多部门都掌握一定的资金分配权，具体分配一般是由乡镇申报项目，由各扶贫部门对分管的项目进行筛选后提出资金分配方案，并分别报上级部门审批后下达资金分配计划，在财政扶贫资金多部门管理体制下，自然 就形成了各扶贫部门多头分配资金、各有要求、各自规划的格局，参与项目和资金管理的各部门之间尚未形成一个各方面都能接受的分工合作框架，也缺乏必要的信息交流。结对帮扶资金还存在着多部门重复投资的问题，即面对同一个乡镇或村的多个帮扶企业或部门，同时对同一个项目进行扶持，这样就可能造成一些小项目资金结余而被移作他用，而有些资金需求量较大，而又是贫困地区急需的项目却无人投资的局面。

三、建立有效的扶贫资金管理新机制的意见和建议

（一）以人为本，加大投入，全面提高贫困群众的综合素质，增强贫困地区可持续发展的能力

贫困是一种复杂的社会现象，是多种原因造成的。解决贫困问题，必须从多方面入手，而最重要的还是要以人为本，转变贫困群众的思想观念，树立和激发其脱贫致富的信心和决心；充分发挥其主观能动性，全面提高贫困群众的综合素质，增强贫困地区可持续发展的能力。

1、把扶贫工作与基层组织建设相结合，选拔那些文化素质相对较高，掌握一定生产致富技能，年富力强和致富能力强的农民担任村干部，发挥其领头雁的作用，通过他们以身作则的示范作用，来影响进而逐步转变其他贫困群众的思想观念，激发他们的进取精神。乡、村两级干部要主动、经常性地和贫困农户开展谈心活动，向他们宣传党和政府的扶贫政策，了解贫困群众的想法和需求，让他们切实感受到政府的关怀。支持发展开发电视的接收和插转设施建设，使更多的贫困群众有机会接触外部的信息和观念。

2、要加大投入，全面开展贫困群众的致富技能培训，在具体培训内容上，首先要根据当地自然资源和市场需求情况，有针对性地进行，采取激励政策鼓励农业生产经营企业采用“公司+农户”、“基地+农户”的经营形式，这方面淳安县有很好的基础，如县茧丝绸公司、千岛湖水产养殖有限公司等目前都采取了这样的经营方式，作为政府要积极加以引导和推广，要使以我县特产诸如山核桃、山茱萸、竹笋等为加工原料的乡镇个私企业都参与到其中来。其次要把劳动力培训和转移相结合，通过建立劳动力培训示范基地，积极推行订单式培训，将专项技能培训与吸纳订单相结合，即不是培训后就了事，而是实现定向输出，这样既可以保证培训的实效，又能避免农民工没有技能就盲目涌向城市。第三，要结合市场要求，积极开展农户来料加工业的技能培训。总之，要加大资金投入，多层次、多形式地开展贫困农户的技能培训工作，从而增强贫困群众的致富手段，扩大致富渠道。

（二）不断完善扶贫资金管理机制，进一步提高资金的使用效益

1、建立更加合理的资金分配协调机制。在继续发挥分管部门管理优势的基础上，重点是加强各部门之间的协调，使各项资金能够相互配合，发挥最大的效益。而要做到资金的协调使用，最关键的是要形成统一的发展和项目规划，并建立统一的项目库。规定各部门都必须在统一的项目库中选择和实施项目，这样既避免项目的多头申报、重复建设，也避免有些项目无人投资。

2、进一步完善资金拨付的报帐机制。在县财政、各乡镇财政所开设了扶贫资金专户并实行全面报帐拨付资金制的基础上，认真研究资金报帐程序、报帐依据的科学性和严密性，既要做到保证扶贫项目的顺利实施，又要防止项目申报单位弄虚作假的行为，而要做到这点，扶贫资金报帐制就必须和项目实施的跟综问效机制相结合，和资金使用的监督检查机制相结合，和项目资金拨付前的公示制相结合。

（三）进一步完善财政扶贫资金的投入机制，加大对重点贫困地区的扶持力度

普降细雨式的资金投入机制，难以最大化发挥资金的扶贫效率，要切实改进财政扶贫资金投入机制。

1、县级政府应加大对扶贫资金的整合使用力度，优化资金资源配臵，不搞扶贫资金上的平均分配，对那些能最大程度改变贫困地区面貌的重点项目，而所在乡镇财政或村级集体经济较薄弱，没有投资能力的情况下，应加大财政扶贫资金投入力度，宁可当年扶持的项目少一些，也要使资金形成合力，确保扶贫项目实施一个，见效一个，以最大限度地发挥资金的使用效率。当年因财政扶贫资金不足，扶贫项目无法都安排，可以逐年、逐步、逐个地加以解决。

2、应加大对重点贫困地区的扶持力度，一般来说，重点贫困地区是指自然条件较恶劣、经济资源较少，村级集体经济薄弱，扶贫难度较大的地区，按照党的十八大“全面建成小康社会”的要求，应该加大对这些地区的扶贫力度，而不是在扶贫资金分配上普降细雨，只选择那些村集体经济较强、扶贫资金投资额小的地方和项目，而那些真正需要政府扶贫的地方却得不到投资或因为扶持力度太小达不到扶贫目的。

（四）加大扶贫资金投入力度，加快异地开发扶贫步伐

对于那些生活在不具备基本生产生活条件的贫困群众，要在坚持群众自愿的基础上，加大扶贫资金投入力度，加快异地开发实施步伐。通过政府和社会各界多年的扶贫工作，至今还非常贫苦的群众大多生活在自然条件极其恶劣的高山、深山之中，这些村庄的地理位臵偏僻、交通落后、信息闭塞，如淳安县的天坪村、板桥村和老山村都属于这样的贫困村，村庄坐落在海拔900米以上的山顶上，这种地方如要彻底改变基 础设施条件，如通村油路建设、饮水工程、通讯设施等等，需投入的资金量是巨大的，与其投入大量的资金来改善这些地方的基础设施，不如用这些资金对贫困群众实施异地移民，使得通过扶贫资金的投入能彻底改善这部分贫困群众的生产生活条件，最后实现全面小康生活。

在实施异地开发扶贫的同时，要始终坚持和支持农村小集镇建设相结合。在实施异地搬迁时，要尽可能说服并安排那些当地经济资源严重不足的贫困农户搬迁至集镇建设基础较好的地区，一是要以支持并加强集镇建设为依托，通过加大招商引资力度，积极培育第二和第三产业，扩充劳动力容纳能力，促进农村剩余劳动力的就地转移。二是要制订并完善相关的政策配套措施，包括异地搬迁农户的住房政策、子女上学政策、社会保障政策、医疗政策、就业政策等等，在配套政策的落实中政府要予以支持，可考虑采取一定的形式给予直接补贴政策，以帮助他们度过暂时的困难。参考文献

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第二篇：建立农田水利建设新机制

建立农田水利建设新机制

作者:佚名

发展改革委、财政部、水利部、农业部、国土资源部关于建立农田水利建设新机制的意见

我国是一个农业大国，人多地少、水资源短缺、降雨时空分布不均、水旱灾害频繁，这些基本国情决定了农田水利建设在农业生产和经济社会发展中具有特别重要的作用。党中央、国务院高度重视农田水利建设，经过广大农民群众长期不懈的努力，全国农田有效灌溉面积大幅度增加，为粮食产量和农业生产不断迈上新台阶奠定了坚实基础。但近年来，我国农田水利建设的环境和条件发生了重大变化，投入总体呈下滑趋势，已成为制约粮食生产能力提高的突出矛盾和问题。为了适应农村税费改革不断深化的新形势和城乡统筹发展的新要求，改革和完善农田水利建设的政策体系、投入方式、组织形式，促进新时期农田水利建设健康发展，现提出如下意见：

一、充分认识建立农田水利建设新机制的重大意义

农田水利设施是提高农业综合生产能力的基础。我国现有农田水利骨干工程大都建于20世纪50至70年代，相当一部分已达到规定使用年限，老化失修严重，效益衰减，小型农田水利工程设计不完善，配套率低，欠账较多，对现有灌区全面进行续建配套和节水改造的任务十分艰巨。在人增地减水少的严峻形势下，保障国家粮食安全，提高农业综合生产能力，就必须进一步加强农田水利建设，因而也需要更多的投入。但与此同时，近年来，全国农田水利建设的投入呈下滑趋势，特别是农村税费改革逐步取消农村义务工和劳动积累工后，农民群众的投工投劳数量大幅度减少。农田水利建设滑坡，不仅直接影响当前的粮食增产，而且严重制约农业综合生产能力的持续提高。因此，尽快建立加强农田水利建设的新机制新办法，是当前和今后一个时期保护和提高农业综合生产能力的一项重要而紧迫的任务。各地区、各有关部门要提高认识,统一思想,加强领导，积极稳妥地做好这项工作；认真组织试点，深入调查研究，总结经验,逐步推广；加强配合,齐心协力,共同推进新时期农田水利建设迈上新台阶。

二、建立农田水利建设新机制的指导思想和原则

（一）指导思想。

按照全面落实科学发展观的要求，坚持统筹城乡发展的方略，切实加大公共财政对农田水利建设的支持力度，以政府安排补助资金为引导，以农民自愿出资出劳为主体，以农田水利建设规划为依托，以加强组

织动员为纽带，以加快农田水利管理体制改革为动力，逐步建立起保障农田水利建设健康发展的长效机制。

（二）原则。

1．坚持政府支持、民办公助的原则。国家要逐步增加对水利建设的投入，重点加大对小型农田水利建设的投入。同时，要把加大政府投入与增加农民劳动积累结合起来，充分利用农村劳动力资源丰富的优势，组织和引导农民尽可能增加劳动积累。

2．坚持民主决策、群众自愿的原则。要严格区分农民自愿出资出劳与加重农民负担的政策界限，进一步完善“一事一议”筹资筹劳制度，在切实加强民主决策和民主管理的前提下，以政府加大投入为契机，通过有效的组织工作，引导农民出资出劳开展直接受益的农田水利建设。同时，要严格规范“一事一议”程序，控制筹资筹劳标准。

3．坚持规划先行、注重实效的原则。要发挥规划的统筹指导作用，把规划作为乡村两级组织农民出资出劳的必要条件和国家安排补助投资的重要依据，科学有效地开展农田水利建设。

4．坚持深化改革、创新体制的原则。建立以政府资金为引导的多元化投融资机制，加快农田水利管理体制和小型设施产权制度改革，形成农田水利建设管理的良性运行机制，调动广大农民投资投劳开展农田水利建设的积极性。

三、建立农田水利建设新机制的工作重点

（一）增加政府投入，逐步建立农田水利建设资金稳定增长的机制。财政部门要建立小型农田水利设施建设补助专项资金，对农民兴修小型农田水利设施给予补助，并逐步增加资金规模；在安排农业综合开发资金时，继续把农田水利建设作为中低产田改造的一项重要内容。发展改革部门要调整投资结构，切实增加对农田水利建设的投入。土地出让金用于农业土地开发部分和新增建设用地有偿使用费，要结合土地开发整理安排一定资金用于小型农田水利建设。要整合国家现有的各项农田水利建设资金，加强统筹协调，避免重复安排，着力提高资金使用效率。按照中央与地方事权划分原则，地方各级政府应切实承担起农田水利建设的主要责任，把农田水利建设资金纳入投资和财政预算，逐步形成适度规模。

（二）认真做好农田水利建设规划编制工作。农田水利建设规划的编制工作，采取以县为单位、自下而上的方式进行，原则上每个县都要编制。编制规划要统筹兼顾，突出重点，分步实施，讲求实效。规划按程序经过审批后，即为安排国家补助资金的依据，申报项目必须符合规划的要求。水利部门要从全国和区域水资源合理配置的要求出发，加强对规划编制工作的指导。各地区要结合实际，积极试点，取得经验后逐步推广。

（三）规范农田水利建设项目管理和资金使用。一是明确资金投向。中央和省级财政资金重点用于补助粮食主产县。二是明确项目实施主体。项目实施主体可以是农户、农村集体经济组织，也可以是农民联合体或其他农民专业合作组织。三是完善补助方式。主要用于补助项目建设的材料费、设备费及机械作业费，具体方式可采取项目管理或“以奖代补”的办法。四是制订补助标准。根据工程性质、农民在限额内筹资筹劳情况，制订不同的补助标准，筹补结合、多筹多补。五是健全申报程序。由县级有关部门对项目主体的申请进行审查、公示后联合上报。需要农民筹资筹劳的项目，应经县级农民负担监督管理部门审查。农田水利建设项目管理和资金使用的具体办法，由有关部门另行制定。

（四）完善村级“一事一议”筹资筹劳政策。对政府给予补助资金重点支持的斗渠、相邻村共用的村级小型水塘（库）和圩堤等农民受益的农田水利工程，可以村级为基础进行“一事一议”，按照乡镇协调、分村议事、联合申报、统一施工、分村管理资金和劳务、分村落实建设任务的程序和办法实施。“一事一议”筹资筹劳的限额标准由省级农民负担监督管理部门提出，报省级人民政府批准。根据受益主体和筹资筹劳主体相对应的原则，在不影响村整体利益和长远规划的前提下，可按受益群体议事。要加强资金和劳务的监管，对国家引导资金和通过“一事一议”筹集的资金和劳务，都要实行全过程公开、民主管理，接受群众监督。严禁强行以资代劳或变相加重农民负担。各级农民负担监督管理部门要会同有关部门加强监管，提高资金和劳务使用效率。

（五）进一步加强农田水利建设的组织领导工作。县乡政府要将农田水利建设工作纳入重要议事日程，明确目标和责任，落实有关政策，组织规划编制，抓好项目实施，加强监督检查。水利部门要加强对工程建设的指导和检查监督。鼓励和扶持农民用水协会等专业合作组织的发展，充分发挥其在工程建设、使用维修、水费计收等方面的作用。

（六）加快推进农田水利建设管理制度改革。按照“谁投资、谁受益、谁所有”的原则，推进小型农田水利设施产权制度改革，明确小型农田水利设施的所有权，落实管护责任主体。以农户自用为主的小、微型工程，归农户个人所有；对受益户较多的小型工程，可按受益范围组建用水合作组织，相关设施归用水合作组织所有；政府补助形成的资产，归项目受益主体所有。允许小型农田水利设施以承包、租赁、拍卖等形式进行产权流转，吸引社会资金投入。根据《国务院办公厅转发国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》（国办发〔2002〕45号）的要求，积极推进农田水利管理体制改革，加快实施灌区管理机构定岗定员和工程维修养护定额的试点和推广工作，妥善解决富余人员的分流问题，改革水价和水费计收机制，为工程良性运行和节约用水创造条件。

第三篇：建立公立医院运行新机制

建立公立医院运行新机制

（十）破除以药补医机制。试点城市所有公立医院推进医药分开，积极探索多种有效方式改革以药补医机制，取消药品加成（中药饮片除外）。将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和政府补助三个渠道改为服务收费和政府补助两个渠道。通过调整医疗服务价格、加大政府投入、改革支付方式、降低医院运行成本等，建立科学合理的补偿机制。对医院的药品贮藏、保管、损耗等费用列入医院运行成本予以补偿。采取综合措施切断医院和医务人员与药品间的利益链，完善医药费用管控制度，严格控制医药费用不合理增长。按照总量控制、结构调整的办法，改变公立医院收入结构，提高业务收入中技术劳务性收入的比重，降低药品和卫生材料收入的比重，确保公立医院良性运行和发展。力争到2017年试点城市公立医院药占比（不含中药饮片）总体降到30%左右；百元医疗收入（不含药品收入）中消耗的卫生材料降到20元以下。

（十一）降低药品和医用耗材费用。改革药品价格监管方式，规范高值医用耗材的价格行为。减少药品和医用耗材流通环节，规范流通经营和企业自主定价行为。全面落实《国务院办公厅关于完善公立医院药品集中采购工作的指导意见》（国办发〔2015〕7号），允许试点城市以市为单位，按照有利于破除以药补医机制、降低药品虚高价格、预防和遏制腐败行为、推动药品生产流通企业整合重组的原则，在省级药品集中采购平台上自行采购。试点城市成交价格不得高于省级中标价格。如果试点城市成交价格明显低于省级中标价格，省级中标价格应按试点城市成交价格调整。可结合实际鼓励省际跨区域、专科医院等联合采购。高值医用耗材必须通过省级集中采购平台进行阳光采购，网上公开交易。在保证质量的前提下鼓励采购国产高值医用耗材。加强药品质量安全监管，严格市场准入和药品注册审批，保障药品的供应配送和质量安全。采取多种形式推进医药分开，患者可自主选择在医院门诊药房或凭处方到零售药店购药。加强合理用药和处方监管，采取处方负面清单管理、处方点评等形式控制抗菌药物不合理使用，强化激素类药物、抗肿瘤药物、辅助用药的临床使用干预。

（十二）理顺医疗服务价格。在保证公立医院良性运行、医保基金可承受、群众整体负担不增加的前提下，试点城市要在2015年制定出台公立医院医疗服务价格改革方案。经科学测算，在降低药品、医用耗材费用和取消药品加成的同时，降低大型医用设备检查治疗价格，合理调整提升体现医务人员技术劳务价值的医疗服务价格，特别是诊疗、手术、护理、床位、中医等服务项目价格。改革价格形成机制，逐步减少按项目定价的医疗服务项目数量，积极探索按病种、按服务单元定价。逐步理顺不同级别医疗机构间和医疗服务项目的比价关系，建立以成本和收入结构变化为基础的价格动态调整机制。公立医院由政府投资购置的大型设备，按扣除折旧后的成本制定检查价格；对符合规划及相关政策规定的贷款或集资购置的大型设备，由政府按扣除折旧后的价格回购，回购有困难的限期降低检查价格。医疗服务价格、医保支付、分级诊疗等政策要相互衔接。加强医药价格监管，建立价格监测和预警机制，及时防范价格异动。加大对价格垄断和欺诈等违法行为的查处力度。

（十三）落实政府投入责任。各级政府要落实符合区域卫生规划的公立医院基本建设和设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴等投入，对公立医院承担的公共卫生任务给予专项补助，保障政府指定的紧急救治、救灾、援外、支农、支边和城乡医院对口支援等公共服务经费。落实对中医院（民族医院）、传染病院、精神病院、职业病防治院、妇产医院、儿童医院以及康复医院等专科医院的投入倾斜政策。改革财政补助方式，强化财政补助与公立医院的绩效考核结果挂钩关系。完善政府购买服务机制。

第四篇：建立大督查工作新机制

创新督查体制 打通执行梗阻

建立大督查工作新机制

一、整合资源，创新驱动，构建大督查工作新格局 针对原有督查力量相对分散、影响督查合力发挥等问题，从整合资源、优化结构入手，建立党委统一领导、党政齐抓共管、部门协调联动的督查工作新机制，形成督促与检查、督办与问责、检查与考核、考核与用人相结合的完整链条，实现督查工作件件有落实、事事有回音的奇效。

一是着力解决督查力量“散”的问题。全面整合区委、区政府督查室、区政府纠风办、区政府办督查科、区纪委效能监察室、绩效考核办、新闻媒体监督热线等部门督查职权，成立大督查工作领导小组办公室，内设综合科、督查一科、督查二科、督查三科（主抓效能监察），构建“围绕中心、横向到边、纵向到底、全面覆盖”的大督查格局，彻底解决了党委系统、政府系统和其他部门督查机构之间容易发生的多头监督、重复监督、交叉督查等问题，收到了集中力量抓落实、消除督查盲区、减轻基层负担、减少行政成本的效果，促进督查工作从“单打独斗”向“联合作战”、由单一推动向多元推动转型。

二是着力解决督查问责“难”的问题。大督查工作领导小组受区委、区政府直接领导，由区委书记任第一组长，区长任组长，区委副书记直接分管，纪委书记抓日常工作，监察局长任大督查 办公室主任扎口管理，从财政、审计、住建、农委等部门抽调10余名业务骨干充实到内设科室，既杜绝了原有督查机构建制级别低、震慑力度差、不受基层重视的现象，又缓解了督查工作人员偏少、时间不济、专业不精、外行监督等具体困难。

三是着力解决督查效果“虚”的问题。大督查办公室借助“声、屏、网、报”四位一体的监督工具，按照“全程监控、半月督查、按月通报、年底考评”的节奏，行使参会阅文、组织协调、直接汇报、绩效考核、通报曝光、直接查办、干部任用建议、奖励惩处建议8项职权，由监察局长抓具体工作，实现了纪委监察局与大督查办公室处置手段的无缝对接，为丰富督查手段、行使纪律执行权、深化责任追究提供了政策法律依据，扭转了原来依靠文件交办、纸上转办、电话催办等“蜻蜓点水”式督办局面，使监督更有威慑力、通报更有影响力、处罚更有说服力。

二、围绕中心，服务大局，迈出大督促工作新步伐 督查工作是确保党委、政府重大决策部署全面贯彻落实的有效手段。大督查办公室成立以来，始终把“围绕重点督大事、落实批办督要事、关注民生督难事”作为工作主战场，有力推动了区委区政府重大决策部署的贯彻落实。

一是围绕重点督大事。“三重一大”作为关系全区发展的“牛鼻子”工程，是区委区政府中心工作的中心。大督查办公室因事制宜为“三重一大”工程分别制定督办要点，深入到工程现场实地调研进度，帮助承办、协办单位分析存在问题，梳理汇总制约瓶颈，提出个性化解决方案，强化跟踪督查落实，打开了快速推进、高效运转的工作局面。

二是落实批办督要事。围绕区委区政府领导重要批示的督办 落实，深入一线搞调研，盯住要事抓落实。大督查办公室深入社区街道，全面排查老小区技防改造、城区道路改造等重大基础建设中存在主要问题、薄弱环节，全程跟踪监测督办，确保项目工程序时推进；重点督办农业镇土地流转、设施农业园区扩建、惠农资金发放、新农村建设等工作推进缓慢事项，开展明查暗访，要求针对存在问题进行专项整改；围绕区委区政府创建“省级循环经济示范区”目标，抽调发改委、环保、规划等部门人员成立督查小分队，赴传统产业改造升级示范区开展专项督办，跟踪调研创建申报情况，查找存在突出问题，向区委区政府提出督查建议27条，为领导决策提供参考依据。

三是关注民生督难事。随着“森林城市”创建工作全面铺开，违建拆迁和安置补偿逐渐成为制约创建的“老大难”。大督查办公室多次组织人员，深入利益冲突多、执法阻挠大、工作推进慢的拆迁安置一线，为“大拆迁、大城建”开展前期情况调研，掌握第一手资料，分析原因、寻找对策，督促各部门严格落实政策，妥善解决矛盾焦点，有效维护社会和谐稳定。

三、强化执行，注重实效，实现大督查工作新成效 围绕区委区政府的重大决策、重点工作和重点项目，坚持以督查为主线，以问责为手段，以考核为轴心，以保障落实为目的，为推进区“三快三先”目标实现提供有力保障，取得了初步的探索性经验。

一是督查工作落实更加有力。抓好落实是督查工作的出发点和落脚点。一方面，建立“一把手”抓督查落实机制。明确区委、区政府是督查工作主体，“一把手”是督查第一责任人，必须亲自抓督查工作落实，经常听取督查工作汇报，定期深入基层施工 现场了解实情，及时帮助解决督查工作中遇到的困难。另一方面，运用纪律和组织“双处理”手段推动工作落实。推动纪律处分和组织处理手段提前介入，对督查中发现存在问题的单位和个人，可以相应给予警告、撤销党内职务、开除党籍等党纪处分和记过、撤职、开除等行政处分，也可以运用通报批评、诫勉谈话、岗位调整等组织措施，确保督查手段更加严厉有效。

二是督查效率更加优化。督查的目的是促进难题解决、推动工作落实，必须速度更快、效率更高。从纵向上，大督查办公室在整合全区督查监督资源的基础上，围绕领导批示和群众呼声抓督查，使上传下达效率更高，进一步拉近基层与领导距离，减少中间环节，实现了行政管理架构的扁平化；从横向上，统筹全区行政执法资源，吸纳区重点办、城改办、新城办、重大产业办等机构工作职权，建立工作推进机制，实行应急督查联动工作办法，尤其在对重大事项的督查上，分清了责任主体，避免了推诿扯皮，发挥了桥梁纽带作用，凝聚了各部门的工作合力。

三是督查结果运用更加全面。督查工作的关键是将督查成果进行运用，提高督查权威，推广经验做法。大督查办不仅将督查结果采取编发通报、媒体曝光等形式公布，限期整改，启动问责，还进一步延伸督查服务和督查调研触角，主动了解责任单位存在具体困难，总结提炼困难问题背后隐藏的深层次矛盾，深入承办单位召开班子会议，帮助制订整改方案，理顺工作机制，进一步提升基层干部工作的主动性、创造力。同时，深入总结督查工作中发现的好做法、好经验，在同行业、同系统或全区范围内进行横向推广，促进同类问题快速解决，形成优化发展环境的有效载体，起到克服一个、解决一类、带动一片的辐射效果。

第五篇：我国财政扶贫资金投入机制分析

我国财政扶贫资金投入机制分析

李小云 唐丽霞 张雪

[内容提要]财政扶贫资金的治理关系到扶贫效率和效果，目前已经有很多研究开始关注因为管理问题带来的扶贫资金投入效果不善，但对于扶贫资金治理中其他环节，如投入、分配、拨付和使用所产生的扶贫资金投入效果和效率的研究很少，但恰恰是这些环节中出现的制度上的缺陷更容易造成扶贫资金出现目标瞄准偏离，从而直接影响到贫困农户参与和受益于我国的扶贫投资。本文尝试全方位分析我国目前财政扶贫资金运行情况和效果。[关键词]财政扶贫资金，瞄准，偏离，治理结构

财政扶贫资金的治理涉及到财政扶贫资金的投入、管理、分配、拨付和使用等各个方面，财政扶贫资金只有在这几个方面都做到、合理、公平和公正，才能有效地提高其扶贫效率。虽然近些年有很多学者关注扶贫效果，并且对扶贫效果不善的原因进行了很多研究，但从资金治理的角度来看，大部分研究仍然是将讨论的焦点放在了资金的管理环节，比较一致的观点是认为项目和资金管理问题也是我国政府扶贫过程中的薄弱环节，成为影响扶贫效果的重要因素。夏英(1994)的研究指出：由于项目管理方面制度不全、监控不力，导致大量资金的外溢；或者是由于甄别受益贫困户的工作不力或方法不当，导致了目标组认证错误，致使扶贫资金流向偏离目标，从而发生“目标转换”问题。康晓光(1995)认为，许多部委、部门参加意味着配套资金短缺变得更加突出，很多项目不能完成，项目资金过于分散，难以产生影响。项目资金使用的监督也变得更加复杂，有的项目资金被转移。汪三贵(1997)在研究中发现，1993年财政拨款55.4亿元，占扶贫资金的1/2。然而财政拨款的75.2%用于贫困县财政补贴、维持行政事业费开支和职工工资，即将近2/3的总扶贫资金没有落实到贫困户的生产与交换环节中。因此扶贫资金被贫困地方政府挪作他用，直接抵达贫困户比例低。李含琳等(1998)认为，同20世纪80年代初中期相比较，20世纪90年代初反贫困的资本供给是比较充足的，但由于管理和体制方面的原因，扶贫资金的使用效果不十分理想。扶贫资金管理体制机构庞大，手续繁杂，管理层次、环节多，扶贫资金经常被截留挪用，造成扶贫资金的低效率。扶贫资金的来源和管理分散，多头管理，并且在资金的分配过程中平均分散使用，难以形成效益，大大降低了扶贫资金的使用效果。扶贫贷款的期限与生产周期不相适应、资金被用于非贫困户和地区、扶贫贷款财政化现象严重，都使其很难发挥脱贫的作用。吴国宝(1997)等指出，由于扶贫是由地方政府具体管理实施的，因而地方政府在目标上可能与中央政府设定的目标相冲突，加之体制的各种弊端、官僚主义、寻租腐败等，从而可能出现扶贫资金不用于扶贫的现象。

一、我国财政扶贫资金投入和管理机制及影响

我国财政扶贫资金投入和管理机制的典型特点是分项投入、多头管理。虽然说我国政府有组织的大规模的专项扶贫行动开始于1986年，但实际上早在1980年政府就设立了“支援不发达地区资金”，专门支持老革命根据地、少数民族地区、边缘地区和贫困地区发展，当年的资金规模为5亿元；1982年设立了“三西农业建设专项补助资金”，每年投入资金2亿元；并且也开始以实物形式来进行以工代赈扶贫活动。随着市场化经济改革的逐渐展开，经济增长对减缓贫困的影响日趋减弱，继续采用以往增长为主、辅以适当救济的反贫困战略已经很难有效地对减缓贫困发生积极的作用。基于这种形势，国家成立了国务院扶贫开发领导小组，并下设办公室，开始了专项扶贫活动，所采取的扶贫模式为开发式扶贫。在财税政策方面，继续执行前述的各项资金扶持政策，并扩大了资金的规模。在“八七”扶贫攻坚阶段，国家又增设了“新增财政扶贫资金”，同时将以工代赈资金原有财政部和中国人民银行按比例承担改由中央财政专项拨款，并扩大了资金规模。就目前情况来看，我国财政扶贫资金主要包括支援经济不发达地区发展资金、新增财政扶贫资金、“二西”农业建设专项补助资金(以下简称“三西”扶贫资金)、少数民族发展资金、以工代赈资金。通常将支援经济不发达地区发展资金和新增财政扶贫资金统称为财政发展资金。

从总体上来说，中央财政扶贫资金是国家为解决少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口生活质量和综合素质，加强贫困乡村基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区经济社会文化的落后状况，为达到小康水平创造条件而设立的专项扶贫资金，但具体来看，每项资金的用途都有自己的投向重点(见表1)。资金的多部门管理虽然可以鼓励政府各部门都能积极地参与到扶贫工作中，但是却带来资金管理成本的增加和效果的降低，同时由于缺乏有效的协调机制和沟通机制，各部门在资金管理和使用方面都从本部门利益出发制定了相应的管理规定和程序，从而造成了实际中财政扶贫资金管理上的混乱，同时也给资金的监测工作带来了很多的不便。

根据财政部统计数据，1986～2003年，我国政府共投入扶贫资金2383.6亿元，其中以以工代赈资金、财政发展资金、三西扶贫资金及少数民族发展资金为主的财政扶贫资金为1039.6亿元，占到扶贫资金总量的43.6%。虽然从绝对数量上看，我国中央财政扶贫资金每年都在增加，但从财政扶贫资金占全国GDP的比重波动图可以看出，中央政府财政扶贫资金投入强度间波动较大，1988～1990年投入强度最低，1994尽管是“八七”扶贫攻坚开始年，但1994～1996年政府财政扶贫资金投入强度逐年下降，1996～2000年略有上升，而到了2000年以后又开始略下降。从整条波动曲线来看，我国政府的扶贫投入强度有明显的下降趋势。出现这种情况的原因可能有两点：(1)官方报道的我国的贫困发生率以喜人的成绩逐年下降，国家扶贫资金的投入强度也就有可能相应地下降；(2)目前对实际扶贫资金的最佳需求量与规模还缺少科学的测算与估计，也就是说，政府扶贫资金投入规模的客观依据还不存在。

二、我国财政扶贫资金的分配机制及影响

1978年以后，农村改革极大地解放了农村生产力，促进农村地区的经济发展，在很大程度上缓解了我国贫困问题，农村贫困从广泛的普遍贫困状态过渡为特征性和结构性贫困，农村贫困人口在分布上更加集中，因此1986年开始的开发式扶贫开始以贫困县为瞄准单元来分配国家财政扶贫资金。由于在国家层面直接向贫困县分配资金缺乏可操作性，并且同时由于我国财政扶贫资金省级负责制的实施，中央财政扶贫资金的分配原则为：(1)中央财政扶贫资金按照因素法分配到各个省区，考虑因素分别是贫困人口数、地方财力、农民人均纯收入、人均GDP四项指标数据和政策调整因素。(2)中央财政扶贫资金全部直接用到国家确定的扶贫开发重点县(以下简称重点县)*和各省区确定的贫困县(或贫困乡村)，至少70%中央扶贫资金用于国家扶贫开发工作重点县。这些规定无疑为规范我国财政扶贫资金的使用起到了一定的作用，但在实际操作过程中仍然还存在着不少问题。

因素法使扶贫资金的分配方法更明确，按因素法分配财政扶贫资金是力图为扶贫资金的公平分配提供政策依据。但是财政扶贫资金的无偿性质使地方政府有获得无偿资金的巨大努力，同时也形成了地方政府为获得无偿资金的博弈行为。理论上讲，如果因素法依据的各因素的方法很明确、透明，那么地方政府的努力将会是无效的，博弈也是无结果的；反之就为地方政府的努力与博弈留有很大的空间与余地。但实际工作中，我国还没有形成一套公开、透明和可操作的基础数据的收集方法、具体标准、计算影响因子的方法，使得因素法分配仍然停留在口号的层面，缺乏具体的可操作方案，其作用也就很难真正发挥。

中央下达给各省区的扶贫资金必须全部用到贫困县的规定，试图从政策层面杜绝层层挪用财政扶贫资金的做法，减少扶贫资金目标偏离的机会。至少70%的扶贫资金要用到国家扶贫开发工作重点县的政策本身考虑了贫困人口在重点县和非重点县不平衡分布的实际情况，隐含的假定是国家扶贫工作重点县与非重点县对财政扶贫资金的实际需求强烈程度比值为7:3。这一方面为更高程度地瞄准贫困人口提供了机会，另一方面为进一步减少扶贫资金的层层挪用与流失、减少扶贫资金目标偏离提供了政策保障。但是在实际操作中，扶贫资金在重点县和非重点县之间的分配并没有严格按照规定的比例进行，2001～2003年的财政扶贫资金流向上看，大约只有60%的资金是流向重点县的(见表2)。

这种目标偏离可以从以下两方面去解释：(1)假设“至少70%的财政扶贫资金用到重点县”的规定本身是合理的，那么这种偏离至少可以说明为保证财政扶贫资金准确瞄准的监管不力，财政资金使用的约束性不强，以及制度保证不完善。从某种程度上说，扶贫资金层层下拨、层层管理所形成的多元化的权利资源可能会诱发项目寻租，从而导致目标偏离。(2)这一目标偏离至少从一定程度上暗示了“70%的扶贫资金用于重点县”的某种不合理性。如果以贫困人口分布作为决定财政扶贫资金分配比重的主要依据，那么2001年重点县覆盖了全国61.9%的贫困人口，应该规定至少60%的财政扶贫资金用于重点县。因此，如果按照70%的分配要求分配扶贫资金，会有许多分布在非重点县的贫困人口不能公平地受益于国家财政扶贫资金的扶持。

三、我国财政扶贫资金的拨付机制及影响

在中央一级，资金的分配是从每年3月全国人大通过国家财政预算开始的。根据规定，财政扶贫资金必须在预算通过后的1个月内下拨到各省区财政厅。地方各级财政在收到上一级财政下达的财政扶贫资金后，应尽快与扶贫办、计委(以工代赈办)衔接项目计划，分批下达资金。首批下达时间不得超过1个月，比例不得低于80%。当年计划的项目和资金应该在财政之前完成和拨付。财政扶贫资金的拨付规定考虑了贫困人口需求项目生产的季节性与市场的变化性，从政策上限制了延迟拨付的可能。但实际中发现，从中央到省区的拨付都能按时，但从省再到市、县的拨付就有延迟的现象。2004年8月份笔者调查时，有的县2003年的资金还没有完全到位。迟到的资金影响了扶贫资金的及时有效使用，降低了扶贫资金的使用效率。

财政扶贫资金迟到的主要原因是行政层层拨付的制度，使得经手机构实际上无形中把经手权变成了控制权，形成了一种无形的权力资源。权力资源的利用会弱化资金分配的公平与合理性，也同时为县级单位最大化获取财政无偿扶贫资金的目标提供了博弈的机会，这也是各地出现“跑项目、争资金”的主要原因。跑项目、争资金不管是多么隐蔽的形式都增加了获得资金的交易成本，这一交易成本相当大，而这些成本最终都来自于扶贫资金，会极大地降低扶贫资金的使用效率。据非正式调查，每年每个县扶贫办的非项目活动经费超出行政开支达3～8万元，如果按照3万元的最低数估算，全国592个重点县每年就会有1776万扶贫资金被“挪用”，占2002年重点县财政扶贫资金总量的0.5%；如果按照8万元的最高数估计，每年会有4736万元被“挪用”，占2002年重点县财政扶贫资金总量的1.3%。以上分析说明了：(1)目前保证财政扶贫资金及时足额到位的拨付方式缺乏高效率的技术措施；(2)目前的行政层层拨付资金方式本身效率很低且不合理。

四、我国财政扶贫资金的使用机制及影响

我国财政扶贫资金在使用上有几个特点：(1)明确规定了资金的投向，这种规定在实际中的反应就是财政扶贫资金投向重点，从产业上看以农业为主，从项目类型上来看以基础设施建设为主。1998～2002年的5年间的中央财政扶贫资金的平均投向，农业占40.8%，占22.5%，其中还有约6%左右是投向农副产品加工业，用于农村文教卫生和科技培训的社会服务约为5%，用于包括道路、农田水利、人畜饮水等农村基础设施建设的约占22.8%，而用于其他方面的约占到9%。(2)资金使用上必须以项目为承载，即通常说的“资金跟着项目走”。中央对财政扶贫资金使用上的这两点规定的根本目的是想从制度层面上为扶贫资金不被挪用提供制度保证，从而降低扶贫资金的目标偏离。但是在实践中这种规定并没有达到预期的目标，并且还对扶贫资金的使用效率产生了负面影响，主要表现为扶贫资金的使用在很大程度上偏离了贫困农户的需求，排斥了真正的贫困农户受益于扶贫干预。

由于中央对财政扶贫资金用途有严格的限制，地方政府则把这部分扶贫资金的用途限制在更小的范围内，如村路、沼气池—猪圈一改厕三位一体、人畜饮水、小水窖、灌溉小水窖及少量的技术培训。而实际上，我国农村贫困问题非常复杂，剩余贫困人口面临的生存环境差异巨大，贫困人口的需求也是千差万别，这种差别不仅体现在省区间，即便在同一个县内也十分普遍，因此采取这种一刀切的扶贫方式很难适应贫困问题的多样性特点和满足贫困人口的不同需求，这也就不可避免地会造成扶贫资金的使用偏离贫困人口的实际需求，从而也无形中降低扶贫资金的使用效果。

在某省2个县的8个贫困村农户扶贫需求与扶贫项目对接情况。村民的第一需求是道路修建，这和其大石山区的贫困特征密切相关，排在第二至九位的是提供盖房子方面的支持、养殖业、提供补助、发展沼气、解决人畜饮水、进行科技培训、解决通讯问题和进行农田水利建设。将农户需求与两县扶贫资金投向作比较，不难发现，农户在基础设施建设方面的需求基本上能够得到满足，如道路建设、沼气池、人畜饮水和农田水利建设，但是对于住房改造、发展养殖业和教育补助等具有明显的个体性特征的需求基本上没有涉及。

“资金跟着项目走”从制度设计上是为了避免财政扶贫资金被截留和挪用，从而保证财政扶贫资金的专款专用。但是在实际操作上，扶贫部门为了降低扶贫项目的实施成本和利于监测，从而在项目选择时考虑的重点是：(1)项目有一定的规模；(2)以扶持基础设施建设项目为重点。“项目有一定的规模”的审批偏好，往往使多样性、分散性及小规模性的贫困人口需求因为不能满足这一偏好而被筛选掉，在一定程度上会造成扶贫资金的目标偏离。同时实际中具有一定规模的项目多是更能使非贫困人口受益的项目，如大规模修建需要农产配套资金的沼气池多是把难以支付配套资金的最贫困的农户排除在外，更多受益者是有能力支付配套资金的相对富裕农产。而如果不需要配套资金，只是把有限的扶贫资金用来扶持真正的贫困户，让富裕农户自费修建沼气池，可能的结果是沼气池的规模(数量)短期内不会很大，达不到审批偏好的“有一定规模的项目”。“以扶持基础设施建设项目为重点”的项目审批偏好，考虑到了项目的覆盖度与受益范围，能使更多的人口得到扶贫资金的扶持，但是对商品生产程度低、收入来源缺乏的农产，有限的扶贫资金只便利了他们的生活，而不能增加其持续发展、摆脱贫困的经济收入来源。也就是说，扶贫资金的使用偏离了最贫困人口的实际需求。

从表5中可以看出，在XX县6项扶贫项目覆盖贫困农户比重平均仅为18%，除了沼气池—猪圈—改厕三位一体项目覆盖51%的贫困户与贫困人口外，其他扶贫项目对贫困农户及贫困人口的覆盖度都很低，最低的易地开发项目只有6%。

利用参与式评价工具对一些到村的具体扶贫项目进行受益群体分析，其结果同样也表明贫困户受益比重要远远低于中等户和富裕户，贫困户受益比重仅为16%，中等户为51%，富裕农产为33%，详细情况见表6。出现这种情况的核心原因是一旦扶贫资金的投入转为项目机制以后就面临着项目成本与扶贫资金投入缺口的问题，地方政府往往会把不足的部分以农户提供配套资金的形式转嫁到目标群体身上。

五、简短结论

1.中央财政扶贫资金类型多样，资金数量可观，充分反映了我国政府解决贫困问题的决心和努力，但是资金分散到各个部门管理，部门之间缺乏有效的协调机制和信息交流平台，从而造成了扶贫资金管理上的不一致性和使用上的重复性，带来了扶贫资源的浪费，同时也为资金的有效监测带来了诸多的不便。

2.中央财政扶贫资金的分配根本上仍然遵循着以重点县为基本单元的县级瞄准，但实际上中央财政扶贫资金在重点县的投入比重远小于“至少70%”的目标规定，大约仅为60%左右。

3.财政扶贫资金在各层次的拨付时间有明确的规定，中央到省区的拨付都能按时到位，但从省到市、县的拨付就有延迟的现象，这种延迟势必导致扶贫资金使用效率的降低。

4.依托项目进行日标瞄准长期以来受到了研究者的质疑。一方面，对扶贫项目的类型限制使得扶贫项目并不能适应我国农村贫困问题的复杂性特点和农户需求的多样性，项目的选择受到了管理方便与农户需求分散这一矛盾的制约而无法做到准确瞄准，从而造成了我国扶贫资金不能准确瞄准穷人的结果；另一方面，对于项目的资金配套要求和技术要求也为排斥穷人受益、鼓励富人参与提供了合理性，从而造成了扶贫资源在目标群体瞄准上的偏离，研究表明，扶贫项目对贫困群体的覆盖率只有16%，而对中等户与富裕户的覆盖率分别为51%和33%。

文章来源：《农业经济问题》 2007年 第10期