城中村公共治理研究已付款

第一篇：城中村公共治理研究已付款

城中村公共治理研究

摘要

改革开放以来，随着社会城市化进程的加快，经济水平的提高。越来越多的的城市发展将近郊农村纳入到城区范围，也就形成了现在所谓的“城中村”。“城中村”现象越来越普遍，然而这种现象并没有将农村彻底变身为城市反而衍生出许多更深层次的问题以及农村城市化进程中诸多社会矛盾。这种问题的有效解决不但能在问题根部解决矛盾，还能有效地加快城市化进程。本论文通过研究城中村问题形成原因，分析治理方案以期达到对当前我国经济“转型期”的统筹城乡协调发展起到积极的促进和借鉴作用。

关键字：城中村，城市化进程，现代化治理

随着，工业化、城市化进程的加快，城中村问题已经成为不可小觑的社会问题，城中村，指城镇化过程中被融入到城市建设用地的农村地区。它不但反映了社会矛盾，也映射出农村内部更深层次的矛盾。如何解决这一问题关系到一个城市乃至一个国家的发展大业。

一、城中村形成原因

笔者在经过多方面分析调查后，认为大致有五个原因：

1、改革开放后，我国经济迅速发展

改革开放后我国由计划经济转为市场经济，直接导致了我国经济的飞速发展，然而这种发展必然使得城市化进程加快，城市逐渐向城郊农村扩展，导致农业用地转变成工业用地，农村土地价格飞涨，更加速了农村用地转向为第二、三产业用地。也促使了农村被城市包围导致这种现象。而城中村这种住房，则是当地居民为了获取更多征地赔款所建成的。

2、外来务工人员多，分担老城区的城市职能

城市化进程加快，导致外来务工人员增加，老城区无法承载这种负担，更加促进了城中村的发展，各种廉租房的筹建导致了城中村脏乱差的现象，并且多次治理无效，成为顽疾。并且外来务工人员的增加，也导致了城中村各种社会关系的复杂化。进一步导致了城中村居民生活水平低的情况

3、相关政府部门没有提出准确的规划方案 由于经济突飞猛进的发展，城市逐渐包围农村的趋势更加严峻，政府并没有预先准确的估计出这种状况，并对其出台相应的管制措施，是导致城中村形成的一大必然原因；其次，政府面对城中村当前的形势，有些措手不及，城中村居民的安置，需要大量的资金，并且安置之后还需要为当地居民解决就业、医疗、教育等相关问题，可是这些问题现在难以出台相应的政策制度也是造成城中村现象的一个重要原因。

4、农民为获得更多利益 随着城镇化进程的加快，越来越多的农村用地划为城市建筑用地，农民没有了土地，失去了为生的来源，纷纷进城务工，同时，随着土地越来越少，人们开始稀土如金，不断的进行房屋的改建，对占地租金越来越不满足。从而导致农村用地不好规划，拆迁困难的现象频发。

5、城乡管理二元化

最为重要的原因就是城乡管理二元化，这种二元化制度包括：二元化户籍制度、二元化社会保障、二元化医疗、二元化教育等一系列更为深层次的原因，面对这些问题，相关政府部门并不能提出行之有效的措施。而且从另一个方面看，二元化所有制还是指土地的二元化，农村的土地归于农民自身使用，农村宅基地归农民自身所有，农民为了获得更多的利益、租金会无限量的抬高土地用价，从而导致现状。

二、城中村治理

1、治理城中村硬件设施

众所周知，城中村中存在的普遍现象就是“脏、乱、差”，房屋违规建设，道路堵塞小摊小贩难治理，垃圾回收困难，环境污染问题严重，治安管理不完善等诸多问题。现在各大城市治理房屋违规建设的方法大多是建立新民居，整顿城中村房屋建设，规范居民住房水平，或者引进房地产开发商对农村住房进行统一建设。对于道路交通设施，政府则是出资出力维护道路交通设施，整治道路安全以及卫生问题，加大城中村治理的财政支出。整顿重工业、轻工业中小企业废气、废水排放问题，关注环境污染，保护农村土地及饮用水资源。政府应加大硬件设施的资金投入，完善城中村道路、环境等问题。从外在改善城中村“脏、乱、差”的现状。

2、规范管理外来务工人员 随着城市化进程的推进，越来越多的外来人员涌入城市，但是政府资金有限，老城区承载能力有限，就导致了越来越多的外来务工人员选择居住在城中村，不但价格便宜，而且位于城区方便出行。这样的问题就来了，外来人员流动性较强，人员关系复杂，给城区治安带来很大的威胁，“偷、盗、抢”，“黄、赌、毒”等违法犯罪现象频发，且屡禁不止。对于这一问题，当地政府应该严重的重视起来，城市的发展需要人才，但是当外来人口不断增加，社会乱象频出时，却严重阻碍了社会的健康发展，当地政府应该规范外来务工人员的户籍管理，定期进行检查，同时也要维护其合法权利。当地村委会更应该对此问题重视起来，协助政府部门对其进行管理，保证社会良好治安。

3、坚持可持续发展战略，维护农民的长远利益

仅靠土地租金，是不能真正解决城中村问题的。不能仅仅为了眼前一点利益，而忽略了长远利益。当地政府部门应该根据每个村庄的实际情况，出台行之有效的解决方案，例如：就业问题、孩子的上学问题、农民的养老问题等消除外地养终身的观念。杜绝“拆二代”不良现象发生。政府可以采用定期拨款，或者采用推荐就业，帮扶创业、帮助农村困难户解决困难等措施，吸引农民，从根本解决问题。

4、做好拆迁安置工作，免去农民后顾之忧 建设社会主义新农村，改建新民居是近些年政府最常用的拆迁手段，并且取得了相当不错的成绩，然而个体具有差异性，并不是每个地方都是用这种方案，因此政府部门应该因地制宜，在拆迁改造过程中首先要保证拆迁款能准时落到农民手中，免去其后顾之忧，其次开发商必须率先安置拆迁群众，保证其利益。

安置工作应该根据各地实际情况采取相应的对策，例如，对于观念非常守旧的地区，可以晓之以理动之以情，分析拆迁之后的优抚待遇，保证其自身利益。对于关心日后没有土地无以为生的农民，相关政府部门可以对其进行劳动培训，学习技能，并安排工厂就业。对于一些对拆迁费不满意的人，政府则可以从其家人入手，从其所欠缺的方面入手解决问题。

安置工作，不仅仅包括就业，还有医疗、教育、社会保险、交通、公共安全等，这些政府都应该出台相应的政策，避免眉毛胡子一把抓，因地制宜解决问题。

5、加大对农村软件设施的投入

这就要求政府实行“城乡一元制管理措施”从医疗、社会保障、就业教育、户籍方面进行内部的整改。这就是从问题的根源入手抓其根本。我国近些年来对于农村问题特别重视。

2014年我国政府更是推出了户籍制度改革内容大致为：取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。这一制度的推出进一步推进了城市化进程，从另一方面也有效地推进了城乡一元制管理。

我国近些年来不断地规范农村养老保险制度，适龄儿童教育问题，改善农村医疗措施等一系列举措都会对城中村乱象起到一个治理的作用。对于中国目前的发展水平，人民生活水平来说，城中村这种畸形发展显然是阻碍了城市化进程，为了建立现代化城市，对于政府来说，出台更有力的措施，保障社会治安，规范农村用地等都会起到有效的作用；对于社会团体、企业来说，企业的发展带动了城中村居民的生活水平的提高，有效地解决了农民就业的问题，当然更应该在注重经济的同时要更加注重人才的培养，环境的保护；对于普通百姓来说，规范自身的行为准则，维护社会环境更是义不容辞的责任。

三、结论

城中村的治理，关系到我国现代化进程的方向，关系国家健康发展，关乎国计民生的大事。对于城中村的改造应该遵循以人为本的方针，要重视人才队伍,提高城中村治理效率；创新体制机制,开阔发展思路，在政府的领导下让城中村乱象得到改善；落实城中村文化、经济、环境、社会保障建设这是城中村改造的根本、重中之重；改善社区民生。最终在城中村的政治、经济、文化、社会等方面形成科学有效的综合治理建议及目标。

参考文献

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【6】张新光.论中国乡镇改革25年[J].中国行政管理，2005（10）：16-19.【7】徐小青.中国农村公共服务[M].北京：中国发展出版社，2002 【8】华兴顺.韩国的“新村运动”及其对中国新农村建设的启示[J].当代世界与社会主义，2006（3）：17-21 【9】贺雪峰.乡村治理研究的发展[J].贵州社会科学，2007,(6)4-8 【10】钱忠好.农村土地承包经营权产权残缺与市场流转困境：理论与政策分析[J]管理世界，2002，（6）：35-45 【11】费孝通.生育制度[M].北京：商务印书馆，2008

第二篇：城中村的环境卫生治理

“城中村”的环境卫生治理

“城中村”问题是我国城市化进程中一个特殊的地域现象，是历史遗留和现实发展交织的产物。由于“城中村”自身的特殊性及大量外来务工人员的聚集，其环境卫生问题越来越严重，也越来越受到社会及政府部门的关注。因为“城中村”环境卫生问题以及因环境问题而引发的污水、垃圾、虫害及鼠患泛滥等危害的发生，不仅对城市形象产生了影响，也对“城中村”居民的生活造成直接危害。虽然目前有专家学者已经关注“城中村”问题，但更多是在对其综合整治改造的措施上，并未对环境管理问题作出具体的研究与分析。本文通过分析“城中村”环境卫生所存在的问题及其成因，在此基础上提出对策性建议，为“城中村”的环境卫生治理提供参考性意见，以期改善“城中村”的环境，促进城市整体环境管理体制的完善。

一、对“城中村”环境卫生现状的探析

（一）调查研究的主要对象及资料处理方法。经过资料的初步查阅与收集，笔者选取浙江省临安市东门村、北门村与马溪村的当地村民和暂住的外来务工人员，对其中22名被调查者进行访谈式调查，通过沟通与交流，了解其内在的心声，从而收集现场的第一手资料。

对本次访谈调查的资料进行整理，按照访谈顺序对22个访谈对象依次编号，再对其进行整合。在对访谈资料进行分析时，主要是对“城中村”环境卫生状况进行描述性分析，然后归纳出影响因素。

（二）“城中村”环境卫生的基本状况。从本次调查来看，临安市“城中村”的环境现状是地面上垃圾很多，在村中小巷内路面上和路面旁随处可见垃圾。垃圾主要有4个种类：一是最常见的生活垃圾，如烟头、果皮及一次性的饮料杯和饭盒等；二是施工垃圾，主要有废弃的砖头、水泥渣等；三是商业垃圾，主要有商业广告小宣传单等；四是绿化垃圾，包括枯枝树叶和杂草等。同时，地面上还存在大量的积水，并且水沟都表露在外面。积水来源主要有雨天后留下的雨水，而更多的是当地村民及外来务工人员直接排放的生活污水。

（三）“城中村”内活动主体的环境卫生行为状况。“城中村”内的活动主体包括当地的常住居民、外来务工人员以及出入“城中村”的各类行人。

在走访调查中发现，大部分的当地村民都会把每天产出的垃圾自觉倒入垃圾桶中，有些甚至还要帮暂住在自己家中的外来务工人员倾倒垃圾，保持良好的卫生环境。但仍有一部分村民存在乱扔垃圾行为，很大一部分的外来务工人员随手将垃圾扔在地面上、把痰吐在地上、把污水倾倒在水沟里，不在乎其行为是否会对环境卫生带来不良影响。

（四）“城中村”环境卫生治理状况。调查发现，“城中村”环境卫生治理的措施仅有环卫工人的清扫，从卫生效果看投入的人力是明显不够的。就调查的东门村来说，由于临安市是山地地形，道路比较曲折，村内的道路面积比较大，清扫比较困难。目前仅配2名清洁工人负责村内的环境卫生，显然对环境卫生的治理不到位。

二、对“城中村”环境卫生影响因素的剖析

（一）“城中村”活动主体及环卫工作主体的素质。从“城中村”内活动主体来看，一方面，当地村民虽然居住生活已经适应了城市，但是行为习惯还是农村式的。同时，村民们普遍文化素质不高，不懂怎样去进行环境保护，认为只要自家门前没有垃圾就可以了，门外道路的垃圾会有环卫工人来清扫。另一方面，由于“城中村”房租便宜，越来越多的外来务工人员暂住在这里，而这部分人群普遍来自边远农村，受教育程度低，根本不顾周边环境如何，更遑论进行环境保护了。

从环卫工作主体来看，主要是指在“城中村”进行清扫的环卫工人。他们普遍是临安市的一些下岗工人或者是外来务工者，文化素质不高，也没经过专业培训。他们的工作很简单，只要每天早晚清扫两次，清扫的内容是扫除地面的可见垃圾，而道路旁边的杂草、垃圾、污水沟都没有进行清理。

（二）“城中村”内的硬件设施。“城中村”的硬件设施主要是指垃圾桶的配备和设臵。就东门村来说，整个村内只有两个垃圾桶，都是普通的塑料垃圾桶，且都没有封闭，对垃圾桶本身也没有进行清洁，垃圾桶周围的地面卫生更是不堪入目。北门村则只有一个垃圾桶，还有一个露天的没人清理的垃圾堆放场。自觉的群众就用袋子装好垃圾直接丢进垃圾桶，不自觉的群众为图方便直接将垃圾丢在村内的路面或露天垃圾堆放场。由此看来，垃圾桶配备的不完善和设臵的不合理，对“城中村”环境卫生也有一定的影响。

（三）“城中村”的清洁卫生费用。临安市“城中村”内的卫生清洁管理费都是统一由村里支付的，也就是说当地村民不用自己支付清洁费用。这使大部分村民没有支付清洁费的观念，失去了缴纳费用的压力感，以至于一部分村民对垃圾的处理很随意，对环境污染也持不在乎的态度。同时，由于村委会考虑到经费问题，认为能省就省，并没有根据村里的实际情况去配备环卫工人以及垃圾处理设施，由此产生了上述一系列环境卫生问题。

（四）“城中村”的管理机制。管理机制主要包括监管机制和宣传机制。临安市对“城中村”进行监管的主要是环卫部门，但对环卫工人及“城中村”内环境卫生的监管没有起到很大的作用。监管人员只是偶尔来村里查看一下，到了市里要来检查时才会进行严格监管，这种应付式的监管根本是不到位的。宣传机制也同样没有起到作用。很少有关于环境卫生保护的宣传，只有在要创建卫生城市或应对各项检查时，才会对当地村民下发一些宣传单进行环境治理宣传，而暂住的外来人口并不了解情况。

三、对改善“城中村”环境卫生状况的思考

（一）加强环境卫生保护的宣传教育。“城中村”内活动主体的素质和环境卫生保护意识影响到其行为习惯，所以加大宣传教育的力度，对“城中村”环境卫生保护是很有必要的。一方面，可以在“城中村”内设臵宣传工作栏，通过各种图片文字进行环境卫生保护与治理的宣传。另一方面，每天定时对村内的环境卫生保护进行宣传，以此强化“城中村”活动主体的环保意识。同时，进一步深入到外来务工人员中，加强环保教育，指出其不合理的行为并要求改正。

（二）完善基础设施建设。临安市“城中村”垃圾桶的设臵对其活动主体的环境卫生行为有一定的影响，从而会影响“城中村”整体环境状况。因此，在加强“城中村”基础设施建设时更要注重垃圾桶的设臵。首先，要根据“城中村”实际居住的人口和面积来确定所要配臵的垃圾桶数量，尽可能满足村民的需求。其次，要对 “城中村”内不合理的露天垃圾堆放场进行拆除，减少废弃物的不合理来源。再次，要改变“城中村”内的垃圾桶模式，可参考广州市地铁站内的垃圾桶样式。该垃圾桶为衣柜型的垃圾桶，柜子下端摆放垃圾箱，两侧为垃圾扔进口，柜子上端为广告宣传栏，可以进行环保宣传。

（三）清洁费用的支付者与使用者统一。清洁费用的支付者（村委会）与使用者（村民）的不一致性，使使用者产生对环境污染无所谓的态度。村委会应适当向村民收取一定的清洁费用，让“谁污染，谁治理”深入民心，增强环境保护意识。这样，也可确保村委会的资金投入到环境卫生的治理过程中。为解决普遍存在的收费难问题，可以将收费对象统一为“城中村”内房屋产权所有人而不是村内所有的活动主体。因为外来人口的流动性比较大，很难定期收费，对于这些人群可以由房东适当进行收费。

（四）环卫部门与城管部门联动监管。监管机制是否科学，直接决定“城中村”环境卫生管理工作的质量。首先，环境卫生工作必须纳入法制化管理的轨道，应出台相关法律，从法制方面保证各项工作的有效管理。其次，环卫部门定期对“城中村”日常环境卫生和环卫工人工作情况进行检查与监管，对涉及不合法行为的应由城管部门依法进行处理。加强对“城中村”环境卫生的监管力度，促进环卫与城管部门工作上的分工与协调，环卫部门也帮助城管部门解决“城中村”管理中的一个薄弱环节。

“城中村”的出现，一方面标志着城市化的快速发展，另一方面也给城市的市容市貌带来了不可避免的影响，加大了城市管理工作难度。为了让“城中村”环境卫生治理工作更有序地发展，还需要在实践中不断探索、总结，从而提升城市环境整体形象。

第三篇：公共管理(乡镇治理研究综述)

我国乡镇治理问题研究综述

【摘要】：乡镇治理的学术研究在从上个世纪90年代开始便引起了政治学、社会学和人类学的高度关注，其中不仅有乡镇政府存撤之争，而且存在政治行政化与政治民主化之争，本文拟从农业型乡镇治理体制改革的出发点和依据出发，对几种改革方案进行可行性研究分析，并最终得出了农业型乡镇治理体制的改革应符合国家治理和乡村社会经济发展的需要，其基本方向应是强化乡镇政府的有效性。

【关键词】：乡镇治理综述

乡镇治理的学术研究在从上个世纪90年代开始便引起了政治学、社会学和人类学的高度关注，关于这方面的研究成果也大量涌现。其中不仅有乡镇政府存撤之争，而且存在政治行政化与政治民主化之争。观点的交锋导致的是问题的更加丰富和方案的更加周全。然而，完美的改革方案是不存在的，这就需要在不同的方案之间对不同的价值选择进行取舍。农业型乡镇治理体制改革的依据和出发点

目前学界对乡镇治理体制的改革，存在着多种观点和争论，对乡镇政府的存撤甚至存在截然相反的观点。之所以会出现如此复杂的争论，是因为方案之间缺少具有说服力的相对客观的衡量和评价的标准或尺度。作为国家政治体制改革的一部分，农业型乡镇治理体制的改革，不应仅局限于解决乡镇层面上的矛盾和问题，还应符合国家治理和农村社会经济发展的需要。改革方案的价值也应该体现于此。

首先以个体利益和福利为终极取向的改革观是片面的。改革的价值取向至少应该是双向的，一方面要保障和实现公民个体的权利和利益，另-一方面要保障国家的能力即不损害国家的决策能力及执行力、应变能力和对外能力，不损害国家的长期稳定和力量积聚。另外，并非充分满足了个体的利益需求，就能够获得普遍的政治忠诚和支持。国家的稳定和发展是依靠政权和制度保障的，改革必须要确保国家对社会的可控性和可治理性。在我们这个始终强调人民主权和权为民用的国家，中央政府更能表现普遍的行政正义。乡镇治理体制的改革首先应服从于国家政治和国家洽理的需要。其次，乡镇治理体制的改革，其立足点应是适应社会现实的需要，因需要而改革，为需要而改革，而不是立足于理想价值。农业型乡镇治理体制的改革需要一种相对宽宏的视角，以考察乡镇政府存在的必要性及其职能定位。过分关注于乡镇政府层面上的矛盾，或许能够解决矛盾，但是未必能够满足国家治理和农村社会经济发展的需要。改革的出发点应立足于社会现实，改革的价值应主要体现于对现实的社会需要的满

足。对于农业型乡镇治理体制的改革，或许出于同一依据或价值，不同的改革方案会体现出不同的社会理想，也就出现了不同的策略选择，但是改革的基本价值诉求应该是确定的，即完善国家的基层治理，实现乡村社会的发展与和谐。几种改革方案的可行性分析

2.1 对实行乡镇自治方案的分析

自治型治理是指以一定社区或群体为对象而相对独立地组织起来的公共权力管理方式，建立的是“法制一遵守”的行为模式，即国家通过强制性的法律预期方式，将基本的社会规范和目标确定下来，社区在法律框架内进行广泛的自治。

首先，自治是一种自下而上的组织形式，以更低级的自治组织的完善为基础。实行乡镇自治的前提之一是要有运行良好的村级自治体。村级自治体的良好运行是与其制度的完善分不开的，但远没有仅靠制度建设那么简单。

其次，乡镇自治组织的有效性是值得质疑的。自治组织要实现有效治理必须要履行其应有职能，而履行职能必须有足够的权力和能力作为保障。在现行财政体制下，任何形式的乡镇治理组织，只要存在并履行职能，都将存在财政收入不足的问题。实行乡镇自治后的自治组织缺乏物质资源的保障同样无力作为。如果没有充分的物质资源和权力资源的保障，乡镇自治组织的治理同样表现出无效性。

再次，实行乡镇自治后，农民个体的权利和利益可能更难以得到保障。自治组织自身不足以保证其内部的公正性，即使在现行法律的框架下。在乡村社会，农民个体与个体之间，个体与集体之问的利益矛盾，通常是要求以国家强制力作为后盾的基层政府进行协调和调节。合法性和权威性源自于乡镇以下的自治组织对于保障个人权利和利益是乏力的，自治组织作出决定的公正性及其决定的执行力是值得怀疑的。真正公正完善的乡村自治或许可能，但在其较为漫长的自我完善过程中，乡村社会或许不是一个秩序良好的社会。

2.2 对改乡镇政府为派出机构的理解

乡派方案本意是为了缓解乡镇基层政府与农民之间的矛盾，并解决乡镇财政危机问题，降低治理成本。该方案在消除乡镇专制权力的同时，将基本权力转移到上一级政府。随着改革的深化，乡村社会内部各种矛盾和问题错综复杂，基层政府的积极行政和一定的裁量权具有必要性。尽管乡镇政府曾因其职能的广泛性受到了广泛的批评，但是，乡镇政府并非必然为非处在农民的对立面。如果批评现行的乡镇政府是全能政府，那么，乡派方案所要实现的将是一个更高一级的县级全能政府。因为，县级政府要么不行政，要么根据需要扩张。乡镇矛盾的解决伴随的是县级政府矛盾的产生和强化。同时，消除了乡镇政府与农民之间的对立后，乡村社会的发展所需要的服务

和秩序难以得到满足，并且在较长的一段时间内可能导致秩序不稳定。如果说这是改革需要经历的阵痛，那么在这种阵痛的期限和幅度不确定的情况下，能否避免这种阵痛?毕竟其中很多因素是不可控的。

2.3对推行乡镇长直选的不同认识

直选乡镇长是目前在改革乡镇主要领导干部选拔制度上的探索，目的是为了改革现行的备受关注和批评的乡镇权力运行机制和权力监督机制。但是，由选民直选产生的乡镇长为维持其权威性及权力的存续，必将优先全力对下负责并有选择性地对上负责。这就决定了因此而产生的乡镇政府，虽然同样是国家政权体系的基层组织，已不同于改革前的乡镇政府，其最大差别在于政府政治职能的履行情况。乡镇长直选改革已经超越了领导选拔制度本身，影响到乡镇政府的职能转向。实行乡镇长直选所产生的乡镇政府，其实质已经改变了政权的组织形式，突破了现行体制，已不属于纯粹的体制内改革。

3、结论

改革所形成的社会制度，从某种角度看，实质上只是为实现某种理想可能生活的社会策略。而这种社会制度的合理性则基于其工具性意义的实现，即能够满足社会现实的需要，实现现实的社会理想。人们希望幸福，某种真理如果不利于幸福，人们就宁愿创造另一种事实以及与之相配的另一种真理。认识本质虽然重要，但策划幸福更重要，于是，关于本质的认识问题就让位给关于幸福的知识问题。人们关心的是：什么样的知识能够给人类创造比较好的命运?改革需要同样的现实主义的态度，不仅要有现实的社会理想，而且要对改革措施的后果和影响作出充分的权衡和估计。改革既不是为了社会科学中的抽象的价值，也不是为实现理想的乌托邦，而是为了切实改善不完满的社会现实。

农业型乡镇治理体制的改革应符合国家治理和乡村社会经济发展的需要，其基本方向应是强化乡镇政府的有效性。农村问题错综复杂，一次性解决根本问题是不可能的。农村问题的解决需要一个长期的过程，因此需要认清农业型乡镇政府的价值，需要审视讨论较为激进的改革方案。完美的制度是不存在的，而短期的社会理想是必要的。

参考文献

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[2]金太军，推进乡镇机构改革的对策研究，中国行政管理，2004(1O)。

[3]徐勇，乡村治理与中国政治，北京，中国社会科学出版社，2003。

第四篇：城中村改造问题研究

【摘 要】“城中村”是我国城市化进程的快速发展的必然结果，其根本形成原因是土地的二元所有制结构，“城中村改造”只有解决了土地二元所有制问题，“城中村”才能成为真正意义上的城市，而要解决土地的二元所有制问题也只有通过征用途径来完成。【关键词】 城中村 土地所有权 土地使用权 征用

城中村改造问题的研究

城中村是在城乡二元体制束缚下，城市化、工业化快速推进过程中出现的特殊产物，“城中村”存在的问题主要表现在以下几个方面，即土地利用粗放，土地资产流失、管理体制不顺，管理难度较大、人口构成多元，社会治安堪忧、公共设施缺乏，环境问题严重、村民素质较低，就业问题严峻，所以“城中村”问题现已经成为影响城乡统筹发展、和谐发展的重要障碍。如何积极稳妥地推进城中村改造，是落实科学发展观，统筹城乡发展，推进城乡一体化的必然选择。

一、课题研究的目的

随着我国城市化进程的加快，城市快速扩张，对土地的需求更加迫切。“城中村”，这一名词对于我国正处于加速城市化进程的不少城市来说并不陌生。在一些城市尤其是经济发展较快的城市中，昔日的城乡结合部逐渐成为城市内部地域，城乡结合部中的农村也被包围在城市地域之中，导致部分城市的城中村大量出现。但由于各地政府在处理城郊农村时所采取的政策不同，特别是我国长期实行的人口、土

地的城乡二元制度的影响，村内的土地、人口、规划、管理都没有纳入城市体系；再由于在城市化进程中，城市的发展、土地的升值导致城中村以收取租金为主要特征的集体经济不断壮大；城中村存在治安、卫生、消防等大量的隐患，从而出现了诸多社会和环境问题。

“城中村”的存在严重影响到城市的进一步健康发展，影响到城市化进程，已到了必须综合治理的境地。在城中村的改造上，问题相当复杂，涉及到多方的利益博弈。对于城中村的研究需要综合城中村表现的多个方面，透过现象，抓住本质。

二、国内外相关研究 1.国外相关研究

城中村城中村是我国快速城市化发展过程中特有的现象，国外尚未有关于城中村问题的研究，甚至没有一个公认的译名。但从国外学者对城市的研究中还是能找到一些对城中村类似问题的阐述。基本为以下三种：（1）城市平民窟：英国地理学家Susan Mayhew 认为平民窟是穷人住宅的聚集地，通常以多户混居和拥挤为特征。贫民窟改造需要外部中介机构在活跃社区内部资源和获得外界投入方面向社区提供支持，以提高社区能力进而改善自身居住环境1；（2）城市边缘带（Desakota Reion）是德国地理学家Louis提出的，它指农业活动与非农业活动的高度混合，延伸与城市核心之间的廊状区域2；（3）城市蔓延：城市蔓延最早出现在以美国为主的发达国家。指的是城市化区域向未城市化地域的不相称扩张，是城市边缘高度容积率、高度 12 引自：李俊夫，《城中村的改造》，科学出版社，2004，第13页 顾朝林，《集聚与扩散—城市空间结构新论》，东南大学出版社，2000年1月

建筑密度的大片住宅的开发，使城乡间的接线日趋模糊3。

由于城中村现象具有很强的独特性，其他国家几乎找不到相同的案例，加上城中村现象出现的时间不久，国外直接针对城中村现象进行研究寥若星辰

2.国内相关研究

现今，城中村改造问题已经日益引起社会各界的关注，基本分为三个阶段4：（1）20世纪90年代前：是城中村的雏形；（2）20世纪90年代中前：这时国内顾朝林和熊江波两位学者引入了国外“城市边缘”的概念，开始了国内学者对这一区域的研究，总体来说，这为城中村今后的研究做好了铺垫；（3）20世纪90年代至今：城中村现象越来越明显，可以从以下四个角度加以概括：第一从建筑景观及环境角度讲，城中村是村民陆续的房屋搭建，并没有经过统一的规划。这种无序高密度的建设与城市整体景观不协调，在加上城中村内部基础设施和公共设施严重缺乏，导致内部存在严重隐患；第二从城市经济和土地管理角度讲，产生城中村这一现象的成因有二：一是开发商过于迁就行政隶属、土地所有制等现状，以至于延误改造的最佳时机，使得民房区位价值不断攀升，导致开发成本过高，二是民房位于景观控制带，由于容积率控制使得开发商无利可图；第三从城市发展角度讲，政府在同一时期进行经济建设，没有很多资金对每一项改造都提供财政支持。因此，在城中村的改造中应该分高、中、低三种方案：高方案就是进行全方位的改造，使城中村尽快成为城市的有机部分，34 张庭伟，《城市蔓延中的土地市场驱动力与政府角色》

成德宁，《城市化与经济发展—理论、模式与政策》，科学出版社，2004

中、低方案是为日后改造做铺垫。

三、城中村改造的现实意义

１．改造城中村，是构筑经济社会发展新平台的客观要求。改革开放以来，宁波全市经济社会持续快速发展。分析新一轮经济社会发展趋势，宁波如何继续保持关键在提升城乡统筹力，空间在城郊，潜力也在城郊。因此，必须把城郊接合部作为经济社会发展的主战场，积极推进城中村改造，着力打好这场硬仗，努力形成城乡互动、交融发展的新格局。

２．改造城中村，是推进工业化、城市化和城郊新农村建设进程的必然要求。随着工业化和城市化进程的加快，城市的规模在扩大，城市的功能在强化，解决“城中村”问题势在必行。因此，改造城中村是一种方向、一种趋势，既顺应工业化和城市化的发展趋势，又符合城郊新农村建设要求，使工业化、城市化和新农村建设并驾齐驱。

３．改造城中村，是改善城郊农民生产生活条件的迫切要求。宁波城郊农民的房屋大多建于上世纪八十年代，由于受历史原因的影响，村民住房困难比较突出，村内公共服务和公共设施严重缺乏，农民要求改善居住条件、提高生活质量的愿望呼声非常强烈。改造城中村，有利于从根本上解决城郊农民的生产生活问题，是政府职责和群众愿望的有机统一，也是一项为民造福的民心工程。

４．改造城中村，是构建社会主义和谐社会的内在要求。由于受城乡二元体制的影响，城中村成为城市管理不到位、农村管理不着边的“游离体”，“脏乱差”、“假伪劣”等问题屡禁不止。如果不及时解决，很可能出现贫民窟，成为社会最不稳定的地区，影响和谐社会的建设。改造城中村，有利于建立良好的城乡公共秩序，使城市发展、城中村发展与村民发展融合和谐。

四、城中村改造中存在的问题

1、开发主体不适格：《城市房地产开发经营管理条例》第二条规定： 本条例所称房地产开发经营，是指房地产开发企业在城市规划区内国有土地上进行基础设施建设、房屋建设，并转让房地产开发项目或者销售、出租商品房的行为。《城市房地产开发经营管理条例》第五条规定：设立房地产开发企业，除应当符合有关法律、行政法规规定的企业设立条件外，还应当具备下列条件：（1）有１００万元以上的注册资本；

（2）有４名以上持有资格证书的房地产专业、建筑工程专业的专职技术人员，２名以上持有资格证书的专职会计人员。

省、自治区、直辖市人民政府可以根据本地方的实际情况，对设立房地产开发企业的注册资本和专业技术人员的条件作出高于前款的规定。

也就是说，从事房地产开发的主体必须是具有一定资质的房地产开发企业，没有满足这些条件是禁止从事房地产开发的。这不仅仅是资质、能力、经验的问题，还是社会责任感和道德约束力的体现。而城中村改造项目中的绝大部分开发主体根本就不能满足以上条件，更甚者，是直接由村委会作为主体来开发建设的。

2、土地性质不合法。《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城

市房地产管理条例》等法律法规都明确规定：房地产开发企业在城市规划区内的国有土地上进行开发建设，即只有取得了建设用地使用权(国有土地使用权)才能从事房地产开发，而城中村改造项目很多直接是在集体土地上进行房地产开发及经营，这样做是严重的违法行为，造成了集体土地资源的流失，严重的侵害了集体成员的利益。土地作为一个国家最重要的权利客体之一，不仅仅体现在主权权利方面，更重要的体现在其作为物质财富被最大限度的利用和产生效益方面。我们国家实行房地一体主义，作为财产，没有土地使用权的房屋犹如空中楼阁般虚幻缥缈，建在“别人”土地上的房屋是没有任何保障的。

3、不符合城市整体规划。从事房地产开发必须是在城市的规划区范围内进行。《城市房地产开发经营管理条例》中规定房地产开发经营应当按照经济效益、社会效益、环境效益相统一的原则，实行全面规划、合理布局、综合开发、配套建设。确定房地产开发项目，应当符合土地利用总体规划、建设用地计划和城市规划、房地产开发计划的要求；按照国家有关规定需要经计划主管部门批准的，还应当报计划主管部门批准，并纳入固定资产投资计划。《城市规划编制办法》第三十二条中规定：规划期限内城市建设用地的发展规模，土地使用强度管制区划和相应的控制指标（建设用地面积、容积率、人口容量等）；城市各类绿地的具体布局；城市地下空间开发布局都应该符合城市规划的强制性内容。城中村改造如果没有纳入到城市规划，或者暂时没有纳入到城市规划，那么它不但影响了城市的整体结构和功能，同样也不能很好的发挥自身的功能，更有可能给城

市的发展带来巨大的障碍。

4、项目质量没有保障。房地产开发企业开发建设的房地产项目，应当符合有关法律、法规的规定和建筑工程质量、安全标准，建筑工程勘察、设计、施工的技术规范以及合同的约定。建设单位应当将施工图送审查机构审查。建设单位可以自主选择审查机构，但是审查机构不得与所审查项目的建设单位、勘察设计企业有隶属关系或者其他利害关系。建设单位应当向审查机构提供下列资料：（1）作为勘察、设计依据的政府有关部门的批准文件及附件；（2）全套施工图。审查机构应当对施工图审查下列内容：（1）是否符合工程建设强制性标准；（2）地基基础和主体结构的安全性；（3）勘察设计企业和注册执业人员以及相关人员是否按规定在施工图上加盖相应的图章和签字；（4）其他法律、法规、规章规定必须审查的内容。

另外，工程还要符合防震、消防、环保等等一系列的强制性规范。只有经过了有关部门有力的审查监督，才能最大限度的保证工程质量。城中村改造在这一环节是缺位的，也许有人会说，没问题，这些房子住上去是没有问题的。可是隐患已然存在了。

5、冲击了房地产市场，成为造成房地产市场泡沫的原因之一，给市场的调控带来了困难。

（1）、冲击市场：市场竞争是残酷的，优胜劣汰、物竞天择，尽管是非法项目，城中村改造的房屋销售势头依然不减，对房地产市场形成了巨大的冲击。居民的购买力是有限的，在购买力不变的情况下，开发面积的增加、销售量的增加直接导致合法项目销售的萎缩，开发

成本增加了，利润就会减少，资金运营周期拉长，资金链也会面临中断的危险。

（2）、造成泡沫：泡沫产生直接的原因是市场开发总量与现实购买力之间的落差。大量的炒房会产生泡沫，那是因为炒房导致增加的市场需求量高于开发量，造成了市场需求量大增的假象，从而诱使开发企业加大开发力度；而城中村改造项目的销售使实际的需求量小于开发量，造成市场萎靡的假象。

6、给社会安定埋下了隐患。城中村改造项目合法性的缺失会导致巨大的法律风险。房屋是最重要社会不动产之一，有甚者几乎构成了工薪阶层的全部家庭财产，不能办理房产证也就意味着缺乏有效的权属证明，不能证明该房屋是属于自己的合法财产，更不能上市流通，在很大程度上限制了物的使用范围和利用价值。如果项目没有取得建设用地规划许可证还将面临被强行拆除的危险，动辄涉及成百上千人的贴身利益，势必造成巨大的纠纷以致于引起社会波动，不安定因素会随之增加，成为了构建和谐社会的脓疮毒瘤。

7.拆迁补偿政策灵活性不够。随着《物权法》的实施和房地产市场的变化，有些“不适应”拆迁现状的问题日渐凸显。因此在不改变相关政策文件规定的补偿标准的前提下，制定适当的方案。即要考虑大多数人的利益，又要顾及一部分人的利益。比如现行的住房困难家庭捆绑政策与农村宅基地建房批地的捆绑政策不一致，而且该政策对无房户和独立享受困难户界定有一定的盲区。

8.政策可操作性差。国有土地上非住宅拆迁补偿，按照目前政策

只能货币补偿，实际操作中难度较大。大多数被拆企业要求落实企业迁建用地，以便生产和经营能顺利进行。因此在江北区适当区域划出一片土地，作为有发展前途的企业迁建用地势在必行。

9.安置滞后引发不少矛盾。征地拆迁安置在政策上讲是先安后拆，但落实不好是相当普遍的现象由此而引发不少的矛盾，拆迁安置机制不规划是唯一引发矛盾的根源。征地拆迁补偿本应通过市场机制来运作，而实际工作中大多又因为市场不健全或市场机制缺位而形成既非纯粹的政府行为又非规范的市场行为，形成利益分配不清晰不规范，造成农民对基层政府的普遍不信任情绪，严重制约了经济发展，危及社会稳定。

10.安置房小区物业管理缺失。安置房小区的物业管理一向来是个比较大的难题。小区里的住户都是原本村里的农民转变过来的。无论是经济能力还是生活习惯等都与一般小区的住户有一定差距。物业费交不上来，物业公司处于亏损状态的话势必在绿化养护，清洁卫生，小区保卫等方面都出现问题，使安置房小区变回到原本城中村的脏乱差的局面。因此在给予物业公司一定数量的商业用房外，是否可以由政府出资，对安置房小区的物业费用进行补贴。使小区物业能够正常运行。

五、“城中村”土地所有权的状态分析

根据《中华人民共和国土地管理法》第2条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”即所谓的“土地的二元所有制结构”。土地所有权状态依据《中

华人民共和国宪法》第10条、《中华人民共和国土地管理法》第8条规定，具体划分为“城市市区的土地属于国家所有”，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。由于“城中村”在城市化不断推进的过程中，位于城区边缘而被划入城区，成为城市的一部分，既有城市的一些习性，又摆脱不了农村固有的特质，是二者的混合体。“城中村”土地的所有权状态大体可分为三类：（1）、已“撤村建居”，土地被国家全部征用，农民不再享有集体土地所有权，村已经被城市完全包围，原农民已全部转为居民，只是保留着农村传统的生活习惯。这是通常所说的广义上的“城中村”，它经过改造已融入城市之中，不再是“城中村”改造的对象。（2）、正在“撤村建居”。土地大部分被征用，土地所有权部分属于国家所有，部分属于集体所有，但原农民未转为居民。（3）、尚未“撤村建居”，但已列入城市框架范围，土地全部仍属于集体所有。后两种村的情形是狭义上的“城中村”，是通常所说的要改造的“城中村”。“城中村”中存在的土地所有权状态有国有土地所有权与集体土地所有权两类，两种土地所有权从表象看，仅是所有权主体不同而已，但其实质是不平等的，表现在：（1）国家所有权的权利主体是国家，而集体所有权的权利主体为集体。根据土地法第10条：集体所有权的权利主体又分为：乡集体、村集体、村民小组三种组织形式。两种土地所有权在集体与国家之间可以进行转化，且是单方的，只能由集体所有权向国家所有权转化，而不能是国家向集体所有权转化；同时集体所有权主体之间是

不能相互转化的。（2）集体所有权向国家所有权转化的条件是唯一的，我国宪法第10条和土地管理法第2条的规定，方式为出让，这种行为其实质可以看作是一种买卖，只不过是一种强买强卖罢了，只有一方当事人（国家）的意思，几乎是容不得对方（农村集体）意思表示，农村集体只有强制取缔的义务，这就难以保证交易的公平了，自然出现了现实中征地赔偿款太低，侵害农民权益的事件的发生。（3）两种所有权的权能上也是完全不平等，主要体现在两种土地使用权上。而“城中村”土地所有权往往表现国家所有权借助“公共利益的需要”而不断地扩大，“城中村”集体土地所有权逐渐缩小的趋势；同时也表现集体土地所有者已经看清国家征用土地不完全是出于“公共利益的需要”，为征用后转让土地使用权获得商业上的利益，因此，农村集体在土地所有权交易中开始尝试用市场价格讨价还价，甚至漫天要价，凭此来保留其土地所有权，村落在城市中得以延续。

六、关于城中村改造工作的几点建议

1.确保村民利益不受侵害。村民是城中村改造的主体，城中村改造必然涉及每个村民的切身利益，村民最关心的是自己的切身利益是否得到保障，因此改革的难点在村民自身。城中村改造不但要重视城中村的景观改造，更要重视人的改造。改造后村民的生活方式没有得到根本改变，依旧过着游手好闲的生活，是城市人力资源的极大浪费。因此，要大力对村民开展宣传教育活动，提高他们对开展改革的重要性、必要性的认识；要将村民纳入社会保障范畴，在过渡期内保证他们的最低生活水平，免费开展劳动技能培训，提高他们思想文化素质，使他们能够独立地开展种植业以外的经营活动，以便维持生计。2.切实搞好土地产权转变。土地产权归属问题是城中村问题产生的实质所在，只有在转变产权归属的前提下，城中村的问题才能得到根本的解决。但是体制的变更不是一朝一夕、一蹴而就的。城中村的土地全部收归国有在近期内很难做到，而城中村的改造是近期必须从事的工作。因此，在提出土地产权转变后改造策略的同时，必须着重提出近期切实可行的、在土地产权不发生变化的前提下的改造策略。3.积极推进集体经济转型和升级。目前城中村村集体经济主要经营形式有三种：商贸服务、土地出租、物业租赁，后两种形式是集体经济的主要收入来源，是典型的“寄生型、外生式”经济，这种模式无法参与市场经济的竞争。只有村具备起码的起动资金，城中村改造才能进入议事日程。从短期看，集体资产能否做大做强，集体物业收益能否保值增值是城中村改造能否实现的关键，而转制后的集体经济能否成功转型和升级更是新村能否实现可持续发展的前提和动力。4.加强政府的积极引导作用。政府作为城市的管理者，首先要意识到城中村问题的严重性和改造的迫切性，积极推进城中村的改造，实现城中村合理城市化。其次，城中村改造是一个综合的社会转变过程，需要相应的全方位的物质、制度和社会文化等方面的建设，包括政策、资金、技术、基础设施的支持和社会文化的传播引导，特别要注重大量失去土地的农民由农村就业转为城市就业的心理要求。5.引入市场机制。在城中村改造中，由于村集体经济实力有限，而当地政府又不可能对城中村改造进行大规模地投资，因此应进行市

场化的开发模式，鼓励开发商、投资商介入参与城中村改造。在市场机制的作用下，城中村的改造向城市现代居住小区方向发展，这样既可以使村民摈弃小农经济意识，改变居住环境和生活方式，在参与、享受城市文明的过程中逐渐改变其传统的生活方式，真正实现向城市人的转变。由于市场的导入，还可以盘活村集体经济，使其在组织制度、经营机制上进行市场化改革，以强化其投资能力、组织能力和市场适应能力，发展壮大村集体经济。

6.实行积极的财政政策。在城中村改造的过程中，引入城市经营的理念，政府提供服务、便利与优惠措施，鼓励资质良好的公司与集体经济组织合作全面改造城中村。建立新的运行机制，将城中村改造收益的一部分转变为社会福利保障，保证村民老有所养，老有所依，享受城市居民一样的待遇。对统建改造房屋给予一定规划控制指标的放宽；对统建改造房屋减免部分税费；同时根据具体情况，提供适当的启动资金和低息贷款，并为改造划拨改造配套用地，用于搬迁工厂以及居民临时安置。

7.坚持“以人为本”的发展理念。城中村在物质形态、社会经济结构等发生根本转变的情况下，必须逐步改变村民落后的文化素质和小农经济意识，使其在职业、文化、道德品质、价值观念和生产生活方式等方面也发生根本转变，成为真正的城市人。在更新改造的过程中，要注意乡村的文化内涵的挖掘，保护好有价值的文化遗产，如古村落保护、文物保护、传统风俗继承和发扬等，坚持走保护和建设并举的改造之路。

8.实行近、中、远期的结合。城中村的改造由于牵涉的面较广，尤其受到开发商利益的驱使及投人产出的制约，在制定规划的过程，注重近、中、远期实施规划的结合，近期安排一些投资少、见效快的项目，为今后的改造提供资金的支持和保障，中、远期安排一些公共设施及服务设施，以创造优美的居住、生活环境，使得城中村与城市的各项事业融为一体。

9.有形无形改造并重。这是城中村改造取得成功的关键环节，在城中村改造中，所进行的改造不是简单的拆旧建新，而是坚持有形与无形改造同步推进，既重视拆旧建新、拆迁安置的有形改造，也注重抓好涉及深层次问题的无形改造。在操作上，先进行无形改造，后进行有形改造。正是有了无形改造，才实现了村民向市民真正转变；正是有了无形改造，才隔断了相传数千年的土地依赖，加速其生产和生活方式的更新；正是有了无形改造，才促使其转变小富即安、不求上进的小农思想，在城市节奏、城市文化的熏陶下，树立市场经济观念，提高自身素质和修养。如果说有形改造是对城市外在形态的一种提升，那么无形改造则是城中村村民“灵魂深处的变革”。城改是一场新的革命、新的变革，坚持有形与无形改造并重，就能够推动城中村改造工作健康发展。

七、结语

本文就“城中村”改造应着重从利益兼顾、体制转变、法制健全和思想观念等方面入手, 同时根据一些城市的改造经验和事例,阐述“城中村”的现状及引发的问题。提出几点意见希望对现实情况有一

些指导和帮助。

参考文献：

1.杜深华，2004.8.5：《西安“城中村”改造中的社保之忧》，当代陕西。

2.张贵凯，2003：《西安市“城中村”改造研究》，西北大学硕士论文。3.关于城中村建设，新闻百度网 http://news.baidu.com。4.李俊夫，2004：《城中村的改造》，科学出版社。

5.王达，2010：《房屋征收拆迁法律制度新问题》，中国法制出版社。6.马晓萍，2011：《房屋拆迁与征地补偿》，中国法制出版社。

第五篇：城中村治理的制度创新

城中村治理的制度创新

何慧丽 李向群

【摘要】在城市化进程之中，城中村因征用土地、分配财富等引发了一些社会治理问题。作为地方党委和政府，如何通过制度创新，将村民自治与基层党建结合起来，使村民受益、村庄相对稳定，并服务于城市全局的可持续发展，是一个十分重要的问题。厦门市海沧区通过实行村级文书制度，促进了村民自治制度建设和基层党组织建设的有机统一，改善了村两委关系，达成了一定程度的村级良性治理。

【关键词】村级文书制度；城中村；乡村治理；村两委关系；基层党组织建设

近些年来，我国积极推行村民自治制度，乡村治理不断完善。但在一些村庄，也出现了村两委关系不和谐、利益纠葛复杂化等问题。［1］特别是随着城市化进程加速，在某些城中村，因征用土地、分配财富等引发了一些社会治理问题。［2］作为地方党委和政府，如何通过制度创新，将村民自治与基层党建结合起来，使村民受益、村庄相对稳定，并服务于城市全局的可持续发展，是一个十分重要的问题。为了解决城中村治理中存在的问题，2005年厦门市海沧区试行聘用村级文书工作，取得了良好效果。2007年，该区颁发了《海沧区村级文书聘用管理暂行办法》，进一步规范了村级文书制度。本文拟在实地调查研究的基础上，对村级文书制度与基层民主制度和基层党组织建设的关系作一简要介绍和分析。

村级文书制度与基层民主制度建设

在某些城中村，“财大气粗型”的村委会主任在与村支书的利益搏弈中居于上风，党组织很难对其进行管理。许多村庄存在利益冲突，由于村务不公开，出现了村民“不能看”“、不会看”、“不愿看”、“事不明”“、气不顺”等问

题。这就需要建立一套制度，改善村支书、村主任、村民之间的关系，推动基层民主制度建设。村级文书制度就是这样一套制度。

村级文书聘用的对象，应具备以下条件：男60周岁、女55周岁以下的中共党员或入党积极分子，一般不由村两委干部兼任；《暂行办法》颁布前已聘用、工作成绩突出的年龄可放宽；初中以上文化程度，有一定的公文写作能力和农村基层工作经验；群众基础较好，所在村的党员群众评价较高；遵纪守法、公道正派，无不良社会反映和违法违纪行为；身体健康，能完成农村基层组织安排的各项任务；愿意为村集体工作，乐于为村民服务。

村级文书在镇（街）业务部门指导下，在村党支部和村委会的集体领导下，履行以下职责：村务公开资料的收集、公开与管理及其他日常事务性工作；文件、资料的上传下达与管理；村两委联席会及村民会议、村民代表会议及村委会的会务与记录工作及会议记录本的保管；村党支部、村委会印章的保管，凭会议记录和村书记、主任的签字使用印章；信息联络工作；村级组织的文秘和日常行政事务,实行坐班制；完成镇（街）、村党支部、村委会安排的其他工作任务。从制度设计上，文书员不由村两委干部兼任，这就与村干部没有利害关系冲突，不属于既有村级权力集团的范畴。另外，素质较好、有一定群众基础、乐于为村民服务，这是文书员尽责的一个基本保证。从文书员职责上看出，它是村务公开民主管理工作的协调人、事务人、监督人以及村级事务的发言人，起着村两委“办公室主任”的角色。村两委按照上述职责使用文书员，使平时工作做到了会议有人记、制度有人定、资料有人存、印章有人管、公开有人提、事务有人抓、群众意见有人答复。村级文书制度的绩效，从推动村级

民主制度建设方面来看，表现为如下四方面：

1.保证了村务公开的全面性和及时性。全镇村务公开栏按政务类、事务类、财务类及回音壁四块进行了统一规范。文书员通过日常工作，对公开栏进行经常性的清理维护，公开内容做到了应公开全公开：村财务收支明细账和村干部工资补贴每月公布一次，民政、计生、发展党员、征地拆迁、村干部工作分工有变动随时公示公开，所有工程建设和各业承包招投标的全过程全面公开；文书员也主动向村两委了解并索取公开资料及时进行公开；村文书员严格按照“提议—审查—确定—公布—建档”的程序公开各项村务。海沧区东孚镇东埔村还针对村民对小组财务也应该公开的要求，进一步把公开栏建至村民小组，在全村六个村民小组全面建立了公开栏，把涉及各小组的财务、组务，特别是征地等村民关注的事项公布到各小组，涉及到全体村民重大利益的公示内容均被制卡存档，受到村民的欢迎。

2.有利于村两委工作的有力开展，促进了村两委关系的改善，保证了村两委换届过程中的连续性和稳定性。村文书员的配备，改变了“村主任抓着村委会公章、书记锁着党组织公章”的不良现象，同时也在一定程度上将村“两委”主要干部从许多繁琐的日常事务中解脱出来，有力地推动了村两委工作的科学性和明晰性。施行文书制度以来，文书员管理着印章和登记薄，清楚地记着各项社会治安管理事务、社会救济、优抚补助事务、计划生育、独子证明等事务、种粮补贴事务、土地征用相关事务（如征地面积各户情况公示、征地综合补偿款分配发放清单公示、房屋拆迁、租地承包合同、土地经营权确认等），以及其他村里公务，比如身份证明、分户申请证明、义务教育证明等。村文书办公室里井然有条地陈列着农村经济相关材料存档、换届管理相关材料存档、村务公示材料存档、党支部文件存档、劳动保障部门相关材料存档、村委会有关事务材料存档、合同存档、征地材料存档、学习实践科学发展观及远程教育相关材料存档、医疗保险材料存档、土地款分配方案存档，等等。对村务管理的文书资料，特别是集体经济合同文书，全部建档管理，使村务管理过程有据可查，减少了过去村干部间的相互猜疑现象，逐步培养了相互沟通、交流与配合的好习惯，也为换届移交工作奠定了良好基础。

3.提高了村民参政议政的意愿和能力。有了村文书员这个“常驻代表”和“发言人”，村部的办公环境得到了明显改善，村民到村委会办事反映情况有人接待，问题能得到及时的解决或答复，群众更愿意到村部去坐一坐、看一看、聊一聊，村“两委”干部与群众的交流多了，信息渠道通了，村干部感到事情好办多了，同时在群众的面对面监督下，村“两委”的工作作风、施政方式得到了改进，工作效率大大提高，党群干群关系得到了极大改善。在东孚工业区的一、二期开发建设中，东埔、山边两村征地近3000亩，莲花村在日月谷项目的征地也近500亩，未出现任何群体性上访。由于文书制度的周到和及时，群众对村级事务的决策与管理做到了然于胸，主动参与决策与管理的积极性明显增强。此外，通过文书制度这一制度化建设，还减少了村干部因侥幸而犯罪的机会。

可见，村级文书制度的设置，弥补了村级组织既有权力结构的缺陷，有效促进了村民自治制度建设。

村级文书制度与基层党组织建设

在许多城中村，党组织工作被动，软弱无力，党的领导核心地位和作用难以保持和发挥。大多数村庄的情况是村两委合不来，“兜不拢”：村委会成了村民自治的主体性力量，村支部在处理村里大事、财权、事权和村务时只属配角，失去了核心领导作用。如何加强城中村的基层党组织建设，如何使村民自治在党支部的领导和上级党委的指导框架下进行？文书制度就是加强村级党组织建设、强化上级党委对村民自治制度有效领导的机制创新。表现在：

1.文书员的选择范围限于村里的党员或入党积极分子，有助于保证党组织的领导作用。如上所述，文书员候选范围是：男60周岁、女55周岁以下的中共党员或入党积极分子，一般不由村两委干部兼任。就实际情况来看，全区所聘用的27名文书员中有24名属党员，占89%。给村全体党员在村两委之外一个重要的角色位置——村两委“办公室主任”，其实是在一个关键的位置上起到了加强党的力量、制衡村民自治委员会的作用。

2.在实际操作中村级文书推荐聘用，是由镇（街）党（工）委视情况决定的，其中村支部及村支书的作用相当重要。

村文书推荐聘用的程序中，有个人自荐环节，即符合聘用条件的对象向村党支部报名；然后，是村两委推荐环节，主要是村党支部根据报名情况，对有关人选进行初步考察，召开村两委联席会研究分析，确定不少于三名人选，并排序上报给镇（街）党（工）委。这种程序安排，也有助于提高村支部的地位和作用。

3.从村文书员的待遇、管理制度安排来看，村文书员是上级党委和政府加强村级党建的好抓手。(1)关于待遇：村级文书实行固定补贴制。固定补贴由区级财政承担，按村两委副职的标准发放（1100元/月）。(2)关于管理：镇（街）党（工）委和政府（办事处）为村级文书聘用工作的主管部门，负责村级文书的聘用、业务指导、学习培训、考核和日常管理。如果采取招考聘用的方式聘用文书员，从发布信息、组织报名、公开考试，再到组织考察，择优聘用等程序，其执行主体均是镇（街）党（工）委和政府（办事处）等相关上级部门。（3）在相关规定中，特意强调村文书员的监督职责：村级文书在日常工作中，如发现村两委的工作要求有明显的违法违纪现象，应及时予以制止，并迅速向镇（街）党（工）委、政府(办事处)等上级有关部门报告；如认为村两委的工作意见有不妥之处，应向村两委提出建议意见，并及时向有关部门报告。但报告后上级未予以明确答复的，应执行村两委意见；镇（街）党（工）委、政府(办事处)与村党支部、村委会的工作意见不一致时，执行镇（街）党（工）委、政府(办事处)的意见。可以看出，文书员作为在镇（街）业务部门指导下，在村党支部、村委会的集体领导下履行职能的村务专职工作人员，其经济补贴和管理考核均来自上级党委政府，其受权来源和成本支付均来自于上级，其具有向上级负责“通风报信”等监督村两委干部的“特派员”职能，这是村文书员不同于其他村干部的特殊一面。将村民自治与基层党建结合起来，是农村基层制度创新的方向。厦门市海沧区的村级文书制度，已经实施了五年多时间，在促进基层民主制度建设和基层党组织建设方面发挥了积极作用，收到了良好效果，对于其他地区的乡村治理，特别是城中村治理，具有一定借鉴价值。

参考文献：

[1]姜秀杰.村民自治制度背景下（农）村“两委”关系问题研究——基于济南市天桥区的实地调查[D].山东大学学位论文，2009.3.[2]邓春玉，王悦荣.我国城中村问题研究综述[J].广东行政学院学报，2008，(1).何慧丽：中国人民大学农业与农村发展学院博士后

李向群：中共厦门市海沧区区委党建办主任、集美大学文学院客座教授