第一篇：最高人民法院、司法部关于建立司法鉴定管理与使用衔接机制的意见
【发布单位】最高人民法院 司法部 【发布文号】司发通〔2016〕98号 【发布日期】2016-10-09 【生效日期】2016-10-09 【失效日期】 【所属类别】政策参考 【文件来源】司法部
最高人民法院、司法部关于建立司法鉴定管理与使用衔接机制的意见
司发通〔2016〕98号
各省、自治区、直辖市高级人民法院、司法厅（局），解放军军事法院，新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院，新疆生产建设兵团司法局：
为贯彻落实党的十八届四中、五中全会精神，充分发挥司法鉴定在审判活动中的积极作用，最高人民法院、司法部根据《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》（以下简称《决定》），就建立司法鉴定管理与使用衔接机制提出以下意见。
一、加强沟通协调，促进司法鉴定管理与使用良性互动
建立司法鉴定管理与使用衔接机制，规范司法鉴定工作，提高司法鉴定质量，是发挥司法鉴定作用，适应以审判为中心的诉讼制度改革的重要举措。人民法院和司法行政机关要充分认识司法鉴定管理与使用衔接机制对于促进司法公正、提高审判质量与效率的重要意义，立足各自职能定位，加强沟通协调，共同推动司法鉴定工作健康发展，确保审判活动的顺利进行。
司法行政机关要严格按照《决定》规定履行登记管理职能，切实加强对法医类、物证类、声像资料、环境损害司法鉴定以及根据诉讼需要由司法部商最高人民法院、最高人民检察院确定的其他应当实行登记管理的鉴定事项的管理，严格把握鉴定机构和鉴定人准入标准，加强对鉴定能力和质量的管理，规范鉴定行为，强化执业监管，健全淘汰退出机制，清理不符合规定的鉴定机构和鉴定人，推动司法鉴定工作依法有序进行。
人民法院要根据审判工作需要，规范鉴定委托，完善鉴定材料的移交程序，规范技术性证据审查工作，规范庭审质证程序，指导和保障鉴定人出庭作证，加强审查判断鉴定意见的能力，确保司法公正。
人民法院和司法行政机关要以问题为导向，进一步理顺司法活动与行政管理的关系，建立常态化的沟通协调机制，开展定期和不定期沟通会商，协调解决司法鉴定委托与受理、鉴定人出庭作证等实践中的突出问题，不断健全完善相关制度。
人民法院和司法行政机关要积极推动信息化建设，建立信息交流机制，开展有关司法鉴定程序规范、名册编制、公告等政务信息和相关资料的交流传阅，加强鉴定机构和鉴定人执业资格、能力评估、奖惩记录、鉴定人出庭作证等信息共享，推动司法鉴定管理与使用相互促进。
二、完善工作程序，规范司法鉴定委托与受理 委托与受理是司法鉴定的关键环节，是保障鉴定活动顺利实施的重要条件。省级司法行政机关要适应人民法院委托鉴定需要，依法科学、合理编制鉴定机构和鉴定人名册，充分反映鉴定机构和鉴定人的执业能力和水平，在向社会公告的同时，提供多种获取途径和检索服务，方便人民法院委托鉴定。
人民法院要加强对委托鉴定事项特别是重新鉴定事项的必要性和可行性的审查，择优选择与案件审理要求相适应的鉴定机构和鉴定人。
司法行政机关要严格规范鉴定受理程序和条件，明确鉴定机构不得违规接受委托；无正当理由不得拒绝接受人民法院的鉴定委托；接受人民法院委托鉴定后，不得私自接收当事人提交而未经人民法院确认的鉴定材料；鉴定机构应规范鉴定材料的接收和保存，实现鉴定过程和检验材料流转的全程记录和有效控制；鉴定过程中需要调取或者补充鉴定材料的，由鉴定机构或者当事人向委托法院提出申请。
三、加强保障监督，确保鉴定人履行出庭作证义务
鉴定人出庭作证对于法庭通过质证解决鉴定意见争议具有重要作用。人民法院要加强对鉴定意见的审查，通过强化法庭质证解决鉴定意见争议，完善鉴定人出庭作证的审查、启动和告知程序，在开庭前合理期限以书面形式告知鉴定人出庭作证的相关事项。人民法院要为鉴定人出庭提供席位、通道等,依法保障鉴定人出庭作证时的人身安全及其他合法权益。经人民法院同意，鉴定人可以使用视听传输技术或者同步视频作证室等作证。刑事法庭可以配置同步视频作证室，供依法应当保护或其他确有保护必要的鉴定人作证时使用，并可采取不暴露鉴定人外貌、真实声音等保护措施。
鉴定人在人民法院指定日期出庭发生的交通费、住宿费、生活费和误工补贴，按照国家有关规定应当由当事人承担的，由人民法院代为收取。
司法行政机关要监督、指导鉴定人依法履行出庭作证义务。对于无正当理由拒不出庭作证的，要依法严格查处，追究鉴定人和鉴定机构及机构代表人的责任。
四、严处违法违规行为，维持良好司法鉴定秩序
司法鉴定事关案件当事人切身利益，对于司法鉴定违法违规行为必须及时处置，严肃查处。司法行政机关要加强司法鉴定监督，完善处罚规则，加大处罚力度，促进鉴定人和鉴定机构规范执业。监督信息应当向社会公开。鉴定人和鉴定机构对处罚决定有异议的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。人民法院在委托鉴定和审判工作中发现鉴定机构或鉴定人存在违规受理、无正当理由不按照规定或约定时限完成鉴定、经人民法院通知无正当理由拒不出庭作证等违法违规情形的，可暂停委托其从事人民法院司法鉴定业务，并告知司法行政机关或发出司法建议书。司法行政机关按照规定的时限调查处理，并将处理结果反馈人民法院。鉴定人或者鉴定机构经依法认定有故意作虚假鉴定等严重违法行为的，由省级人民政府司法行政部门给予停止从事司法鉴定业务三个月至一年的处罚；情节严重的，撤销登记；构成犯罪的，依法追究刑事责任；人民法院可视情节不再委托其从事人民法院司法鉴定业务；在执业活动中因故意或者重大过失给当事人造成损失的，依法承担民事责任。
人民法院和司法行政机关要根据本地实际情况，切实加强沟通协作，根据本意见建立灵活务实的司法鉴定管理与使用衔接机制，发挥司法鉴定在促进司法公正、提高司法公信力、维护公民合法权益和社会公平正义中的重要作用。
最高人民法院 司法部
2016年10月9日
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第二篇：最高人民法院、司法部关于建立司法鉴定管理与使用衔接机制的意见-立法司法解释
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第三篇：最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于印发《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》
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第四篇：关于建立土地共同管理责任机制的意见
关于建立土地共同管理责任机制的意见
为进一步加强国土资源管理工作，切实执行国家最严格的土地管理制度、最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，建立健全“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的土地管理工作格局，形成从“一家管、大家用”变为“大家管、大家用”国土资源管理新局面，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》、《中国共产党纪律处分条例》、《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、《违反土地管理规定行为处分办法》、《基本农田保护条例》、《浙江省耕地质量管理办法》等法律法规和政策的规定，结合本县实际，现就建立土地共同责任机制提出如下意见：
一、共同管理职责分工
1、各联系乡镇（街道）的县级领导要及时指导、检查和督促所联系乡镇做好土地管理工作。
2、各乡镇（街道）党委、政府是辖区内土地保护的责任主体（对违法用地、违章建筑负责牵头组织强制拆除）。党委书记、乡镇（街道）长（主任）是第一责任人，分管领导是直接责任人。各乡镇（街道）党委、政府要积极落实各项保护措施，严格保护土地资源，把好土地转包、出租、互换、转让等流转关口，及时制止非法占用土地行为，确保耕地总量动态平衡、基本农田数量不减少；认真执行
土地利用总体规划，对乡镇（街道）、村庄规划区内的规划建设管理工作负总责；对村(居)、社区两委土地管理的履职情况进行监督。
3、各村(居)、社区两委是辖区内土地保护的责任主体，支部书记、主任为辖区内土地保护主要责任人。各村(居)、社区两委要严格保护土地，把好土地转包、出租、互换、转让等流转关口，确保辖区内耕地总量不减少；对非法占地行为及时发现、及时制止、及时报告；积极配合协助国土及其他部门查处非法占地案件；认真执行村庄规划，切实加强农村宅基地及其他非农建设用地的管理。
4、乡镇（街道）村在办理涉地项目（征用、造地、土地预审、临时占地、宅基地审批）有关手续时，负责前期把关，并出具相关意见的函后方可进行。
5、国土局是土地行政主管部门，是查处违法用地的行政执法主体，全面负责土地管理工作；负责土地预审，依法对项目用地进行审查，严格按照程序做好农用地转用、土地征收、征用及供地、批后监管工作，把好准入关；负责监督检查辖区内土地管理法律、法规和规章的执行情况；受理乡镇（街道）、村和有关部门以及广大群众对非法占地行为的举报；开展土地执法动态巡查工作，依法查处土地违法案件，及时告知有关部门。
6、遂昌县住房和城乡建设局负责核查建设项目是否取得合法用地手续，没有取得的不予发放施工许可证，对非法占地项目的建设单位依法进行查处。并负责做好与土地利用总体规划的衔接；对未取得合法用地手续的建设项目，不予颁发《建设工程规划许可证》和《建设用地规划许可证》。
7、公安局负责依法制止妨碍国土资源部门依法执行公务的违法犯罪行为，依法查处妨碍国土资源部门依法执行公务的案件和国土资源部门移送的违法犯罪案件。
8、检察院负责受理国土局和公安局移送的土地案件；负责监督法院、公安局受理案件的处理情况；负责土地领域涉嫌滥用职权、渎职犯罪案件立案侦查处理。
9、法院负责受理国土局申请强制执行的非法占地案件，及时执行到位。
10、纪检委（监察局）负责受理查处国土局移送的需要追究党纪政纪责任的案件；负责土地共同管理履责情况的监督检查。
11、林业局负责征（占）林地的前臵审核；负责查处非法占用林地行为，对涉嫌占用林地罪的案件移送司法机关。
12、水利局负责水库、河道等管理范围内土地的监督管理；协助、配合国土局、住房和城乡建设局查处非法占地行为。
13、农业局负责审查占用耕地设施农用地项目，会同国土局做好基本农田保护工作。
14、财政局负责土地出让金和罚没收入的监督管理，做好土地管理的经费保障工作。
15、人力资源和社会保障局负责做好征地农民社会保障的相关工作。
16、县委组织部负责各乡镇（街道）和有关部门土地共同管理的考核工作。
17、宣传部负责土地管理的宣传工作，营造“大家管、大家用”
良好氛围。
18、交通运输局负责公路两侧建筑控制区内土地的巡查监管工作。
纪检委（监察局）、组织、宣传、法院、检察、公安、国土、建设、规划、林业、水利、农业、财政、人力资源和社会保障、发改、环保、工商、电力、金融、交通等有关部门各司其职，各负其责，共同做好土地管理工作。各有关单位主要负责人是共同管理职责的主要责任人，分管领导是直接责任人。
二、违法查处联动机制
县委、县政府建立由政府办、纪检委（监察局）、组织、宣传、法院、检察院、公安、国土、建设、发改、财政、人力资源和社会保障、农业、水利、林业、规划、环保、工商、电力、金融、交通运输等部门及各乡镇（街道）为成员单位的土地共同管理工作联席会议制度。联席会议成员单位要按照各自职责，共同开展工作。联席会议将定期通报土地管理工作，研究存在问题，制定相应措施。联席会议由县政府办组织，每季度至少召开一次，遇有特殊情况可随时召开。
1、各乡镇（街道）、村（社区）
实行动态巡查责任制。要坚持“每日一巡、每周一报、每月通报”制度，建立健全巡查台帐和巡查日志，及时发现并采取相应措施；对非法占地要早发现、早制止，对难以制止的要及时上报，上报要有详细的文字记录备查（早发现分三个阶段：一是筹备动工，4
但未对地貌造成破坏阶段；二是刚开槽完毕，但未建设阶段；三是基础已动土石方，在〔已建基、正在建基、准备建基〕阶段）。
2、国土局
（1）县城规划区内做到“每日一巡、每周一报、每月汇总通报”，完善健全巡查台帐和巡查日志，及时发现并采取相应措施；
（2）对群众投诉、检举、控告或乡镇（街道）、村（社区）及其他部门告知的涉嫌非法占地案件要在1个工作日内到现场进行调查。
（3）实行报告制度。把辖区内非法占地情况及时向县政府和上级国土部门报告，对难以制止的非法占地行为要立即报告。
（4）督察制度。全县各乡镇每两周进行巡查情况督查，并查阅相关台帐及现场抽查。
（5）涉嫌非法用地行为的，应立即核实，对确属非法占地行为的立即制止，责令违法当事人改正，并立案查处。
（6）将非法用地情况及时告知住房和城乡建设、水利、电力等有关部门。
（7）对已立案的非法占地案件依法调查并做出行政处罚决定。违法当事人对行政处罚决定逾期不申请行政复议、不起诉，又不执行行政处罚决定的，应依法申请人民法院强制执行。对涉嫌犯罪案件，自调查终结之日起，2个工作日内作出是否移送决定，决定移送的1个工作日内向检察机关和公安机关移送。移送公安机关或申请法院强制执行的案件同时报送检察机关备案。需追究党纪政纪责任 5 的，应在作出行政处罚决定后2个工作日内将案件移送纪检监察部门。
2、住房和城乡建设局
（1）在国土局告知非法占地后1个工作日内，责令建设单位停止施工，查处违法施工行为，并依法对建设单位、监理公司从严处理。
（2）对未取得合法用地手续的建设项目，不予办理建设规划许可；在国土局告知非法占地后，1个工作日对非法建设行为进行查处。
（3）对未取得合法用地手续的，不得办理房屋所有权登记手续。（4）对未取得合法用地手续的建设项目，不予供水；在国土局告知非法占地后，1个工作日内停止供水。
3、公安局
（1）对国土局移送的涉嫌犯罪的非法占地案件，除案情重大、复杂的，应自受理之日起3日工作日内依法做出立案或不立案决定，并书面通知国土局；不予立案的，书面说明理由，并将案卷材料退回国土局。
（2）对妨碍、阻挠、围攻、殴打执法人员的违法当事人及时处理。
（3）对涉嫌犯罪的嫌疑人可能逃匿或销毁证据的，公安机关要提前介入。
4、纪检委（监察局）
对国土局移送的非法占地案件，3个工作日内决定是否立案，决定立案的，书面通知国土局；不予受理的，书面说明理由，并退回案卷资料。
5、法院
及时受理国土局申请的强制执行案件，在受理之日起七日内审查确定是否立案，决定立案强制执行的，在立案之日起三个月内执行结案，并将执行情况书面通报国土局。
6、发改局
对已批复项目建议书但未办理用地预审的建设项目，不予办理审批、核准、备案手续。
7、环保局
对未能提供国土局用地预审意见或不能提供建设用地手续的建设项目，不予审批（核）。
8、工商局
对国土资源违法违规案件涉及项目的工商登记情况进行检查，对其中已经办理了工商登记的，依法予以处理；对拟办理工商登记，但未出具合法有效的土地使用证明和房屋产权证明的，一律不予办理。
9、交通运输局
及时制止非法占用公路两侧建筑控制区内土地进行非农建设的行为。
10、电力局
在国土局告知非法占地后，1个工作日内停止供电。
11、金融机构
对没有合法用地手续的项目，不得发放贷款。
三、共同管理奖惩制度
（一）奖励制度
1、各乡镇（街道）
（1）内没有发生非法占地行为或者及时发现非法占地苗头、制止在萌芽状态而且没有造成非法占地既成事实的，县委、县政府年终通报表扬并给予一定经费奖励，同时在项目用地指标上优先。
（2）对内没有发生非法占地行为，并且对历史遗留的非法占地行为均组织强制拆除复耕的给予重奖。
2、有关部门
对在土地共同管理工作中履职尽责、配合有力的有关部门，县委、县政府年终通报表扬。
3、举报人
各乡镇（街道）和国土局要设立非法占地举报电话，接到举报后，国土局要迅速查处，经查属实的，对第一报告人予以适当的奖励。
（二）问责制度
1、下列行为发生一次的，县委、县政府对乡镇（街道）党委、政府第一责任人、主要责任人或对有关成员单位主要责任人和直接责任人分别给予通报批评，情节严重的，追究其党政纪责任；
乡镇（街道）全年发生（总人口在1万人以上的乡镇（街道）5例，总人口在1万人以下的乡镇（街道）3例）以上的，年终考核中，对乡镇（街道）党委、政府及有关单位实行“一票否决”，对第一责任人、主要责任人、直接责任人评定为不称职，情节严重的责令辞职，并追究相关责任人的责任。
（1）乡镇（街道）党委、政府因组织不力，对非法占地没有及时发现、及时制止，造成非法占地既成事实的；对违法用地、违章建筑不组织强制拆除或采取措施的；对有关部门不配合、不支持、推卸责任甚至妨碍、限制查处工作的；对涉及用地项目不严格把关的。
（2）各村（居）、社区两委没有及时发现非法占地的；非法占地没有及时制止并上报的；不积极配合协助有关部门查处非法占地案件的；村（居）两委干部对申请用地不严格把关的。
（3）法院在规定期限内没有受理国土局申请的强制执行案件，受理后没有在规定期限内强制执行到位的。
（4）国土局未落实巡查责任，未在规定期限内发现辖区内新发生非法占地的；对乡镇（街道）、村及有关部门报告或群众举报的非法占地行为，未在规定期限内调查核实情况，导致违法用地行为未被及时查处的；对非法占地行为制止无效造成严重后果的和查处无法实施并未在规定期限内报告本级政府或告知有关部门的。
（5）住房和城乡建设局对未取得合法用地手续的建设单位办理施工许可证的，在国土局告知非法占地后，未依法在规定期限内查处非法占地建设施工单位的；对没有合法用地手续的建设项目给予供水的；在国土局告知非法占地后，对非法占地项目未及时停止供水，造成非法占地既成事实的。
（6）公安局对妨碍、阻挠、围攻、殴打依法执行公务的国土资源管理工作人员的行为，接到报告后没有依法处理的；对符合追究刑事责任条件的非法占地案件未在规定期限内立案侦查的。
（7）电力局对没有合法用地手续的建设项目给予供电的；在国土局告知非法占地后，对非法占地项目未及时停止供电，造成非法占地既成事实的。
（8）有关单位未履行职责，造成非法占地既成事实或导致违法事态恶化的。
各乡镇（街道）要相应建立国土资源执法监管共同责任机制。
2、下列情形之一的，依法依规追究相关人的责任：
（1）财政供养工作人员未经批准或骗取批准非法占用农用地用于非农业建设的，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
（2）财政供养工作人员参与非法买卖集体土地、买卖户头的或以其他形式非法转让土地的，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
（3）村（居）、社区两委干部擅自将集体农用地出让、转让或出租用于非农业建设的，给予党政纪处分；情节严重的，按有关程序提请罢免其职务，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
四、切实履责，坚决遏制国土资源违法违规行为
各乡镇（街道）政府、各部门要进一步认识珍惜和合理利用资源，依法保护资源的重要性和紧迫性，充分利用查处国土资源违法违规案件等有利时机，采取以案释法和利用典型案件进行法制教育等形式，大力宣传土地基本国情、国策，大力宣传国土资源管理的法律法规，努力在全社会树立依法保护、珍惜和合理利用土地资源光荣，破坏浪费资源、违法违规占有使用土地必将受到严惩的思想观念，为维护依法、规范、有序的国土资源管理秩序创造良好的社会环境。
各成员单位要在协助配合国土资源部门加强国土资源管理工作的同时，切实将国土资源执法监管共同责任机制列入工作日程，作为一项重要工作来抓实、抓好。按照各自职能，依法行政，不断强化措施，形成执法合力，坚决遏制国土资源违法违规行为。
本意见所称的“以上”包括本数，“以下”不包括本数；意见自印发之日起实施。
二〇一二年四月十八日
第五篇：政府管理与群众自治的衔接机制研究
政府管理与群众自治的衔接机制研究
徐勇 王元成
【摘要】随着农村社会的变迁和现代国家的建构，中国基层治理模式将由上下隔离的“板块式治理”向上下衔接的“网格化治理”转变。“网格化治理”除了需要从国家行政权力的角度打通政府管理与群众自治联结的途径以外，还必须从政治的层面打通政府管理与群众自治联结的渠道。通过强化基层人大代表的功能，来保障不断下沉的基层行政权力的合法性，这种做法更符合“法意”和“民意”；同时还保证了基层群众的自治性，从而使村庄的自治权力从悬空状态落到实处。通过人大代表功能的发挥使村民制度化地参与到基层政府管理当中，从而建立有效的政府管理与群众自治的衔接机制。
【关键词】政府管理；群众自治；人大代表；衔接机制
自20世纪90年代中期以来，在基层群众自治的研究中，研究主题发生了从村庄选举到乡村治理的转换。在乡村治理的视域下，学界研究发现，随着群众自治组织的不断行被行政化，村庄自治空间越来越小。行政权与自治权之间的内在张力使群众自治的研究领域开始向上扩散，关于县、乡、村治理体制问题进入到了学术视野，反思与改革县、乡、村治理体制成为学术界研究的一个重要方向，①如笔者提出了“县政、乡派、村治”的观点，系统地论述了县、乡、村三者的功能定位及结构关系。②但是需要注意的是，县乡村治理体制的核心是在乡镇，为了实现国家对乡村社会的良性治理，乡镇的结构性改革成了乡村治理研究的主题，“乡派镇治”、“乡镇自治”、“乡治村政”、“乡政自治”等主张一时间占领了学术界的话语阵地。③学者们提出的乡镇体制改革的方案和设想，要么是试图通过行政体制改革来实现精简机构和人员的目的以解决基层政府财政所面临的问题，要么是试图通过行政执行体制的内部调整增强体制的自我约束力以规范基层行政机构的行为。对如何建立政府管理与群众自治的有效衔接和良性互动的机制问题，学者从理论与实践两个方面的探讨都有不足，甚至可以说还没有破题。中共十七大报告对基层民主的发展提出了一个重要命题，就是要“实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”，这一命题不仅具有重要的现实意义，而且意味着我国基层治理体制的重大转变。笔者拟从强化基层人大代表功能的角度，对这一问题进行探讨。
一、我国基层治理模式从“板块式治理”向“网格化治理”转变
长期以来，我国基层治理模式沿袭的是上下隔离的“板块式治理”模式，即上层政府管理与基层社会自治各行其道、互不相干，呈板块式结构。传统中国是农业社会，国家治理基层社会的方式长期沿用的是“县政乡治”模式，国家政权设置到县，“皇权不下县”，县以下实行乡村自治。政府延伸到县以下的政府职能很少，主要是收税、诉讼和户籍管理。县以下的社会事务主要依靠乡绅、家族进行自我管理。因此，孙中山说：“在清朝时代，每一省之中，上有督抚，中间有府道，下有州县佐杂，所以人民和皇帝的关系很小。人民对于皇帝只有一个关系，就是纳粮，除了纳粮之外，便和政府没有别的关系。因为这个缘故，中国人民的政治思想就很薄弱，人民不管谁来做皇帝，只要纳粮，便算尽了人民的责任。政府只要人民纳粮，便不去理会他们别的事，其余都听人民自生自灭。”④基层社会的民众大量的“别的事”是由家族等基层社会组织来处理的。因此，“中国人的团结力，只能及于宗族而止，还没有扩张到国族”，“中国人最崇拜的是家族主义和宗族主义”。⑤对于民众而言，纳税只是一种外在于他们生活和命运的义务，他们与主要承担收税任务的政府只是“水”与“油”的关系，政府只是漂浮于民众上层的“官府”。1911年，中国结束帝制建立“中华民国”，其重要成果就是“政权下乡”，即国家政权由县向乡镇延伸，特别是在新中国成立后的人民公社体制下，政权体制一直延伸到乡村社会最底层。⑥经过数十年的乡镇体制的变迁，直到20世纪80年代，农业生产重新恢复到家户经营的状态，农村基层管理体制则稳定为“乡政村治”模式，即国家政权设立到乡镇一级，乡镇以下的村实行基层群众自治。“乡政村治”与历史上的“县政乡治”相比较，在内容上二者有着根本不同，但在形式上二者都属于上下隔离的“板块式治理”模式。政府管理的主要任务是完成国家获取农产品的任务、收取税费和计划生育。对于农民来说，这些任务是外加于他们的，不能给他们的生产、生活带来直接的好处。在强大的政府任务的压力下，作为村民自治组织载体的村民委员会也趋于“行政化”，从而不能有效地履行基层群众自治的职能，这正是长期以来农村基层党群关系、干群关系紧张的重要原因。
以废除农业税为标志，我国的农村社会及其治理体制正在发生深刻的变化。一是农村生产和生活方式的社会化程度愈来愈高，传统的自然经济的封闭结构正在被打破，乡村正在进入到“一个开放的、流动的、分工的社会化体系”中。⑦面对这一变化，国家对农村社会的治理事务也愈来愈多，一个显著的标志就是农民所拥有的、在历史上从来不需要办理的各种由政府颁发的“证件”愈来愈多，这也是为了适应现代化国家发展的必然趋势。二是随着农村社会的变迁，农民对政府提供公共服务的要求愈益强烈，特别是随着城乡二元结构的打破，中央提出“城乡均等的公共服务”的理念，乡镇基层政府开始由过去的“收税政府”转变为“服务型政府”，因此政府有了大规模的“服务下乡”活动。⑧三是经过20多年的村民自治的实践，农民的权益意识、自主意识和自治能力日益增强，基层群众自治已经作为国家一项重要的政治制度确立下来，政府对基层群众自治的横加干预已越来越缺乏合法性基础。
政府管理的下沉和基层群众自治的兴起，是国家基层治理模式的转变，这就是由传统的上下隔离的“板块式治理”向上下衔接的“网格化治理”模式的转变。“网格化治理”是指政府管理从行政上打通与民众的直接联系的途径，它不再只限于对行政事务执行职能，而是会向乡村经济、社会和文化等更多的事务渗透自己的职能，即“纵向到底”，如近些年兴起的“农村社区建设”等；基层群众将承担大量依靠自我管理就能管好的事情来实行自治，保证基层社会事务都能得到有效的管理，即“横向到边”，如近些年日益活跃的民间社会组织的自我管理等。“网格化治理”是一种“纵横交错”式的治理。乡镇政府作为基层政府不再是只管政府的事务，其职能将一直延伸到村庄农户的多方面事务。村民委员会作为基层群众的自治组织也不再只是自我管理，大量下沉的政府事务需要它来协助，大量的群众意见需要它向上表达。从总体上看，“网格化治理”是一种为了保障乡村社会各种事务都有人管并能够管好的治理模式，它的基本要求是实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。如何在基层治理模式转变的大背景下寻找政府管理与群众自治的衔接机制便成为重要课题。其中，强化基层人大代表的功能便是重要的着力点。
二、通过人大代表保障基层行政权力的合法性
实行“网格化治理”必然带来政府管理权力的下沉和延伸，从而造成行政扩张。从政府权力理论的角度来看，行政权力一旦形成并运作，它就会有自主性并会自我扩张，而行政扩张必然会带来行政专横。自中国官僚体制的形成开始，这种命令式强制性的行政专横就一直存在，只是在其范围和领域内的表现不同而已。进入20世纪以来，在国家基层政权建设过程中，行政扩张以及行政专横总是与之如影相随。尽管20世纪六七十年代，国家试图通过反对官僚主义的政治运动制止行政专横，但受“政社合一”体制的限制，并没有从根本上解决问题。改革开放以来，在“乡政村治”的框架下，政府管理中的行政扩张以及行政专横并没有消失，甚至在一些地方还相当严重，如20世纪90年代以后农民赋税较重，自2000年以来有的地方政府实行了强制性的征地、拆迁政策等。因此，政府管理甚至就是那些“善意”的政府管理都是需要谨慎和制约的。
在“网格化治理”模式下，政府管理愈多，愈需要强化其权力的合法性来源和行为的合法性基础。所谓合法性，通常是指政府与法律的权威为民众所认可的程度，合法性具体体现为人民意志，即“民意”。而人民意志的集中体现是法律意志，即“法意”；行政权力要在法律范围内活动，才能获得其合法性。现代国家的要求是：无法律无行政。中国是一个单一制并具有多级行政层级的国家，愈是在基层，行政权力的“法意”和“民意”基础愈弱。《村民委员会组织法》的重要意义就在于它是从国家法律制度的角度规定了村民委员会的基层群众自治的性质，并确定了政府的“指导”地位。但是，由于基层政府管理缺乏相应的法律约制，使得政府管理可以无限制地扩张行政行为，直至扩张到行政专横的程度，而现有的《村民委员会组织法》只是针对村民委员会制定的，它没有也不可能约束、限制政府管理。
当然，从政治制度安排来看，基层政府管理并非存在于法律制度的真空中。在中国的县和乡镇一级都建立了人民代表大会制度，人大便是“法意”和“民意”的体现者，这种体现之一又具体反映在基层人大代表的行为活动上。2010年10月28日修改并通过的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(以下简称《代表法》)⑨第四条指出，代表必须“模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施”。但是，我国的县乡基层人大的作用尚未充分体现出来，特别是乡镇一级人大的作用发挥得更是有限。乡镇一级人大没有像县级以上的人大那样有常设机构，每年仅仅召开一次仅有数天的会议，人大代表也只是在这短短数天中发挥一下举手表决的作用。因此，我国基层政府的行政权力实际上是在缺乏充分的“法意”和“民意”的基础上运作的。增强政府管理的“法意”和“民意”基础，可以充分发掘和利用现有的人大制度资源，强化基层人大代表的职能，将对基层行政权力的约束限制在基层人大代表的监督之下。首先，基层人大代表是经过选民选举产生的政治精英，他们对法律和政策有较多的了解和认知，政府管理的重大决策要通过基层人大代表的审议，政府的行政行为要接受基层人大代表的监督，特别是涉及征地、拆迁等与民众利益直接相关的事务，需要召开基层人大会议来审定。地方政府的财政要接受基层人大代表的审议。我国一些地方实行乡镇政务公开、阳光财政的创新政策，但这些创新政策因为没有纳入到人大制度的框架下而未被制度化。尽管近些年，地方和基层政府管理为民众做了许多好事，但由于在对事物做出决策之前缺乏充分的“法意”和“民意”做基础，未能征询基层人大代表的意见，因此好事也未见得能够获得好结果。在基层，人大代表通过履行对财政预算及收支的监督、重大事项决策的监督、重要人事变更的监督和重大事件处理情况的监督等职能，保证了基层政府行政权力的合法性。其次，与其他层级的人大代表不同，基层人大代表是由选民直接选举产生的，所以其群众性最强。政府管理要通过基层人大代表集中“民意”时要进行民主决策，并保证决策更符合群众利益。如近几年在我国的新农村建设和农村社区建设中，政府出了很多钱、办了很多事，但这些钱和事并不是农民最需要的，甚至是脱离农村和农民实际的，其结果是政府干、农民看。在新农村建设中农民的主体地位被政府的主导地位所代替，其原因就是政府管理缺乏民意机制，基层人大代表的作用未能有效地发挥。
强化基层人大代表在基层政府管理中的功能，必须加强基层人大制度建设。随着我国乡镇综合改革的深入发展，县一级的人大代表的决策功能日益突出，乡镇政府主要突出的是执行功能。在县一级，主要是强化基层人大代表的推进民主决策的功能。一些地方试行县级人大代表常任制，这有利于人大代表能够经常性地参与地方事务的决策。在乡镇一级，主要是强化基层人大代表的行政监督功能。乡镇政务公开首先要对乡镇人大代表公开，乡镇行政行为要接受基层人大代表的质询，乡镇政府官员要接受基层人大代表的评议。《代表法》第三条规定，人大代表享有下列权利：“(一)出席本级人民代表大会会议，参加审议各项议案、报告和其他议题，发表意见；(二)依法联名提出议案、质询案、罢免案等；(三)提出对各方面工作的建议、批评和意见”⑩等。基层人大代表通过履行对财政预算及收支的监督、重大事项决策的监督、重要人事变更的监督和重大事件处理情况的监督等方面的职能，保证政府行政权力的合法性。
强化基层人大代表在基层政府管理中的功能，还必须提高人大代表的自身能力。我国基层人大代表来自于并长期生活于基层社会，他们对基层事务较了解，但对于政府管理还比较陌生，特别是传统中长期存在的“怕官畏官”心理，使他们缺乏参与基层政府管理的勇气和能力，他们在更多的时候是将“人大代表”的称号作为一种领导赐予的政治荣誉，只享受代表荣誉，当“挂牌代表”、“无言代表”，这大大限制了基层人大代表作用的发挥。为此，要改进基层人大代表的选举制度，保证那些能够真正代表民意的人当选为人大代表，同时加强对基层人大代表的培训，使他们有能力参与基层政府管理。随着我国农村社会的变化，农民的文化素质正在不断提高，选举那些具有较强参政议政能力的人当选人大代表的条件会愈来愈充分。
目前，人大制度建设的突出问题是：愈往上制度愈健全，代表的作用发挥得愈充分；愈往下制度愈欠缺，代表的作用发挥得愈不充分，这既不利于政府管理与群众自治的衔接，也使基层政府管理缺乏政治基础。加强基层人大制度建设，充分发挥基层人大代表的作用，是当前民主政治建设的重要任务。
三、通过人大代表功能的发挥保证基层群众自治的自治性
20多年来，我国农村基层群众自治有了法律制度基础，并开始进入实践层面。但是应该看到，我国基层群众自治的制度和实践基础还很不稳固，并面临着发展的瓶颈。一是随着现代国家基层政权的建设，我国基层群众自治的空间不断被挤压，由人民公社体制传承下来的政府任务体制并未从根本上改变。政府还是习惯于将村委会作为自己的“一条腿”来对待，村委会被行政化的做法长期没有得到改变，行政强于自治的格局基本未变。随着“网格化治理”模式的建立，政府职能愈来愈多地向农村社会延伸，在新农村建设和农村社区建设的名义下农村社会再度被行政化，基层群众自治的空间进一步被压缩，行政主导性强势于群众自治的自治性。二是我国的基层群众自治是在政府依法指导下的自治，群众自治在基层治理中缺乏制度化的平台来行使自治的权力。2010年末，浙江省乐清县钱云会交通死亡案，之所以会成为一个受到人们广泛关注的公共事件，其背景便是钱云会因征地而成为“上访村长”以及因此他所具有的“征地对抗者”的身份。其背后突显出的一个重要问题，便是群众自治组织缺乏通过有效的制度化渠道参与到乡镇治理当中，在群众的自治权力无法行使的情况下，只能通过上访或采用对抗的方式参与到地方治理当中。这正是当前基层群众自治的重要瓶颈，也是农村社会稳定工作中日益凸显的重要的结构性原因。
应该看到，随着“网格化治理”模式的形成，政府行为会愈来愈多地进入农村基层社会，愈来愈多的农村基层事务会被“政府之手”所左右。这是社会发展的大趋势。但是，仅仅依靠政府的力量是很难保证它在村庄治理中的合理性和合法性的。而现有的村委会作为自治组织，由于它自治的权力处于悬空状态，村委会干部对进入村庄社会的涉及侵犯村民利益的政府行为大多数只能采取认可的态度或者配合的做法，而村民代表往往受限于自己的身份是“村庄内部”的代表，难以监督并参与到“上面的”政府治理过程中，由此造成政府进入村庄后行为的失控和失范。
基层人大代表功能的发挥不仅有助于加强群众自治的自治性，而且也有助于基层政府与群众自治的良性衔接机制的建立。首先，基层人大代表可以在村民代表中产生。作为村民代表，通过参加村民代表会议全程参与到村庄的决策、管理和监督之中，他们有广泛的群众基础，对村庄民意有充分的了解和把握，在加强政府与群众的沟通方面能更好地发挥作用。《代表法》第四条明确要求，代表应当“与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务”；第三十条还专门规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表在本级人民代表大会闭会期间，根据统一安排，开展调研等活动；组成代表小组，分工联系选民，反映人民群众的意见和要求”。[11]其次，基层人大代表的活动领域不仅仅限于村庄，而且还可以达到“上面的”基层政府层面，他们作为村庄利益的代言人，意味着村庄民意进入了正式的政府管理过程中，这相当于群众的自治权力从悬空状态落到了实处。人大代表通过乡镇人代会这个平台，在地方重大决策、预算控制和监督以及村民利益的维护方面可以有效地发挥作用。一方面，作为基层人大代表，可以将民意通过县、乡人大机构进行汇集；同时，以人代会为平台的决策参与和对进入村庄的政府行政的监督，是基层政府管理的过程也是群众自治权力介入的过程，从而在政府管理和群众自治的有机衔接中化解大量的类似因征地、拆迁等问题形成的农村社会矛盾。我国《村民委员会组织法》规定，村民自治中产生的问题可以通过作为立法和监督机构的人大解决。但是由于当前基层人大代表功能的虚化，农民往往只能以上访上告的方式表达其诉求，人大机构对实施《村民委员会组织法》的监督功能难以充分发挥出来，未来强化基层人大代表的功能是缓解农村社会矛盾加剧的有效路径。
注释：
①徐勇、吴理财：《走出“生之者寡，食之者众”的困境：县乡村治理体制反思与改革》，西北大学出版社，2004年。
②徐勇：《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换》，《江苏社会科学》，2002年第2期。
③赵树凯有多篇文章是以乡镇政府和乡镇改革为主题的，他提出乡镇改革基本上应是变乡镇为派出机构的设想，详见赵树凯：《乡镇政府之命运》，《中国农村观察》，2006年第7期；徐勇提出了精乡扩镇、乡派镇治的观点，详见徐勇：《精乡扩镇、乡派镇治———乡级治理体制的结构性改革》，《江西社会科学》，2004年第1期；沈延生在《战略与管理》1998年第6期发表《村政的兴衰与重建》一文，提出“乡治村政”的观点；此后他与张守礼在《中国农村研究》2003年卷上发表《自治抑或行政：中国乡治的回顾与展望》一文，重申自己的主张；于建嵘提出了“乡镇自治”的观点，详见《乡镇自治：根据和路径以20世纪乡镇体制变迁为视野》，《战略与管理》，2002年第6期；吴理财则主张“乡政自治”的改革，详见《乡镇自治，还是乡政自治?》，《学习时报》，2004年1月5日。
④孙中山：《三民主义》，岳麓书社，2000年，第89页。⑤孙中山：《三民主义》，岳麓书社，2000年，第2页。
⑥徐勇：《政权下乡：现代国家对乡土社会的整合》，《贵州社会科学》，2007年第11期。
⑦徐勇：《“再识农户”与社会化小农的建构》，《华中师范大学学报》，2006年第3期。
⑧徐勇：《“服务下乡”：国家对乡村社会的服务性渗透———兼论乡镇体制改革的走向》，《东南学术》，2009年第1期。
⑨中华人民共和国中央人民政府：《中华人民共和国主席令》第38号，http：//。
⑩中华人民共和国的中央人民政府：《中华人民共和国主席令》第38号，http：//。
徐勇系华中师范大学政治学研究院教授，博士生导师；
王元成系华中师范大学政治学研究院博士生。
来源：《中国农村研究网》
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