从政府预决算偏离度角度探寻政府预算管理

第一篇：从政府预决算偏离度角度探寻政府预算管理

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从政府预决算偏离度角度探寻政府预算管理

从政府预决算偏离度角度探寻政府预算管理

【摘 要】近年来，随着我国经济和社会的迅猛发展，政府的财政收入和支出也迅速增加。但由于目前我国对财政的超收收入的使用缺乏有效的管理和监督，财政超收往往会转变为财政超支，从而引发政府预决算支出偏离度增大。笔者从预决算偏离度分析入手，提出政府预算在编制、审查、监督方面存在的问题，以及相关对策建议。

【关键词】预决算偏离度；预算管理；留有余地；有效监督

一、预决算偏离度的相关现状

近年来，随着财政超收与超支状况的不断恶化，“预决算偏离度”作为其衡量指标受到了普遍关注，这是一种“在经立法机关审查批准的政府预算收支同作为其实际执行结果的政府预算收支之间出现了差异”的指标表现形式。

数据来源：历年政府报告及《中国财政年鉴》。

近年来预决算偏离度总体在不断上升，并且财政收入预决算偏离度超过十个百分点在2011年达到15.37%，相较来说财政支出预决算偏离度相对稳定并且数值小。从预算的编制环节看，历来都是本着“留有余地”的原则确定的。财政收入预算编制，主要是依据年初国家确定的国内生产总值、价格指数等主要宏观经济指标的预期增长目标，结合上年财政收入执行情况，考虑税收政策调整等增减收因素，并在充分听取征管部门意见后分税种测算确定的。从1998年起到2012年间，财政收入的增速一直高于GDP的增速，并在2007年和2011年创造了两个距离高峰，比规定的超出百分点多。说明在预算编制环节，政府预留了很大自由“超收”的空间。在预算的执行环节。政府预算的执行一般分为两个部分：政府预算收入的执行和政府预算支出的执行。现在编入预算管理的只是财政资金的一部分，称为预算内资金，实际上，未编入预算管理的预算外资金量在一个地方的财政总收入中占相当大的比重，有的甚至比预算内的资金量更大。而这一部分资金并没有纳入预算编制的范围，无需审查监督批准，绕开了审查与

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监管的法律视野。在预算的审查环节。现行的预算法对于“超收”与“超支”的规定颇为模糊，没有条文可遵，因而“超收”收入的决策和“超支”基本上在行政系统内遵循其内在动机完成，而未纳入人民代表大会的行政审批。在预算的监督环节。由于预算机制的不健全，我国对预算的监督受到忽略。首先，预算编制的笼统性，缺少详细的指标和数字规范。其次，我国当前的财政监督审计体制的不合理性。然后，财政监督审计本身工作性质的专业性与我国缺乏行业专业人员之间的矛盾。最后，财政的有效监督要求预算体系编制、执行等各方面的协调配合，并且要具备一定的时效性。正是在上述的体制机制性因素的交互作用下，不仅每年动辄几千亿元的“超收”滚滚而来。而且因“超收”而衍生的“超支”也在大幅上升，从而导致预决算收支之间的偏离度越来越大，因而政府预算的监督制约作用在某种程度上形同虚设。

二、预决算偏离度指标的相关因素分析

预决算偏离度计算中使用的了四个数据即财政预算收入、预算支出、决算收入、决算支出。其中预算收入与决算收入之间的差距即是我们所谓的财政超收，预算支出与决算支出之间的差距即是所谓的财政超支的依据。（1）分析导致超收的影响因素。主观方面因素：编制预算的官僚机构存在超收的内在动机――追求自由裁量预算的最大化。由官僚团体的内在特征以及官僚获得预算的三个前提官僚机构是公共产品的独家垄断者、官僚所掌握的公共产品的真实成本是不公开的、制度上或技术上允许官僚提出一个不容讨价还价的预算建议使得官僚的预算最大化追求有实现的客观土壤。客观方面因素：预算体制的非健全性、编制的非规范性以及一些不可预测因素的影响。（2）分析导致超支的影响因素。普遍认为，超收是超支的决定因素。在预算编制、预算执行、预算审查等环节存在的体制机制性因素的交互作用下，超收是必然会发生的，而在当前预算管理格局不作调整的现实情况下，超收又会被不打任何折扣地转化为当年的超支，因而在超收与超支之间，是一列高度相关的“直通车”。但是地方政府的需求刚性和追求资金自由裁量权最大化的内在动机形成了对超收的“倒逼机制”。因此控制超收规模，消除超支的土壤，同时切断超收与超支之

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间的直接转化成为了解决预决算偏离度不断扩大的有效途径。

三、针对预决算偏离度的预算管理控制

首先，在政府预算的编制环节，消除各级政府“留有余地”的思想。改进政府的评价和奖励机制，消除由于地方政府为了追求业绩、薪金及津贴而产生的财政超收动力。加强预算法制建设，消除由于追求自由支配权而产生的财政超收动力。强化预算约束的法律效力，完善政府预算体系，将各个部门的各类收支统一纳入预算系统，特别是“制度外收入”和“预算外资金”，以保持预算收入的完整性和预算支出的明晰可查性。其次，在政府预算的审查环节要严把“三关”。一是会前初审关。二是会中审查关。三是会后监督关，建立全面健全独立的预算审查程序，使得预算的漏洞能得到即使和有效的改正。然后，政府预算的监督环节，完善监督体制，强化预算执行监督。一要对预算执行情况进行全面的了解，及时分析收支状况。二要督促有关部门落实人大通过的预算决议。三要听取和审议上半年预算执行报告。四要对部门预算重点支出项目执行情况随机进行抽查，指出被抽查单位及项目在执行过程中存在的问题，提出整改意见和建议。最终，合理使用超收资金，切断超收与超支之间的直通车。2008年起，我国规定中央财政除一些必要的支出外，超收的收入都列入中央预算稳定调节基金。这一规定有助于缓解超收转化为超支的动力源泉，发挥基金的稳定调节作用。

参 考 文 献

[1]魏金燕.财政预算支出偏离及纠正问题研究[J].金融经济.2009

[2]《翘首2011：预算安排侧重民生》.《中国财政》.2011

[3]汪洋，唐加锴.公共选择理论视野下的腐败治理问题[J].中国市场.2011

[4]高培勇.关注预决算偏离度，工业经济――切断超收和超支之间的直通车探寻解决预决算偏离度过大[J].涉外税务.2008（1）

[5]王振旭.对财政预算执行审计的思考[J].企业导报.2010（8）：139

[6]王银梅.官僚预算最大化理论与财政超收问题探析[J].财政

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研究.2012

[7]王金秀，何志浩.财政超收现象探析[J].统计与决策.2009（8）

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第二篇：政府预算管理-第三章习题

第三章政府预算管理体制

一、名词解释

1、政府预算管理体制

2、政府预算管理体制的组成体系

3、预算调节制度

4、定额上缴

5、总额分成6、分税制

7、分税制预算体系

8、无条件转移支付

9、非配套补助

10、单位预算

二、填空题

1、政府预算管理体制的核心是_____________。

2、1994年我国开始实行分税制财政体制，从改革目标上看，是指在_________基础上，按照_________划分中央、地方财政收入的一种分级预算管理体制。

3、现阶段我国政府间转移支付的形式主要：_________、_________、_________、_________、_________。

4、1994年分税制改革中，确定中央财政对地方财政的_________在1993年的基础上逐年增加，递增率按本地区_________和_________增长率的1：0.3系数确定。

5、预算调节包括各级预算间的_________和各地区预算间的_________。

6、政府预算管理体系的基本原则：_______与_______结合的原则；兼顾______与____的原则；贯彻_______的原则；与_______相适应的原则。

7、实行政府间转移支付的必要性体现在以下几个方面：补偿_______、弥补________、保证______、优化_______、调节______。

8、财政收入能力均等化模式： __________________________。

9、采用_______是规范转移支付的主要标志。

10、市场经济体制要求企业_______，_________，使企业特别是国有企业成为_____、_____、_____、_______的市场主体，政府须为企业创造_______的外部环境。

三、单项选择题

1、从政府预算管理体制的组成体系纵向来看，政府预算可分为（）

A、增量预算和零基预算B、中央预算和地方预算

C、单式预算和复式预算D、总预算与单位预算

2、我国于1995年1月1日起实行的《中华人民共和国预算法》是一部（）

A、权责法B、组织法C、程序法D、权责法、组织法、程序法相结合的综合性预算法

3、下列收入中属于中央与地方共享的收入是（）

A、营业税B、增值税C、关税D、消费税

4、我国现行的分税制中，中央与地方分享增值税的比例为（）

A、80%于20%B、75%于25%C、60%于40%D、50%于50%

5、进一步完善我国分税制的重点是（）

A、进一步明确各级政府的事权范围B、进一步完善工商税制

C、进一步调整集权与分权的关系D、进一步完善转移支付制度

6、建国初期我国实行的预算管理体制是（）

A、划分收支分级管理体制B、高度集中的统收统支体制

C、以收定支体制D、分级包干体制

7、分级预算体制的集权与分权主要体现在（）

A、中央与地方收支的划分B、地方政府是否构成以及独立的预算主体

C、地方政府是否有税收立法权、税率调整权和减免权

D、各税种在中央和地方间的划分

8、建立规范的转移支付制度的主要标志是（）

Ａ、公式化转移支付Ｂ、基数法Ｃ、因素法Ｄ、补助金制度

９、不考虑地区的支出需求，只考虑地区间财政能力的均等化，依照某种收入指标确定转移支付对象与转移支付额的转移支付模式是（）

Ａ、支出均衡模式Ｂ、收支均衡模式Ｃ、财政收入能力均等化模式Ｄ、有限的财政收入能力减支出需求均衡模式

10、下列属于政府转移性支出的是（）

Ａ、政府采购Ｂ、基础产业建设Ｃ、财政投融资Ｄ、社会保险

四、多项选择题

1、政府预算管理体制的基本原则（）

A、中央财政调控能力与地方财政自主权结合的原则B、兼顾公平与效率的原则

C、贯彻民族政策的原则D、与经济政治体制相适应的原则

2、从横向分，政府预算管理体制的组成体系可分为()

A、总预算B、部门预算C、单位预算D、基层预算3、1988年中央决定对各地区实行不同形式的包干办法，其中主要的包干形式有（）

A、收入递增包干B、总额分成C、总额分成加增长分成D、上解额递增包干

4、我国实行分税制的原则（）

A、正确处理中央与地方的分配关系，逐步提高中央财政收入的比重。

B、合理调节地区之间财力分配

C、坚持统一政策与分级管理相结合D、坚持整体设计与逐步推进相结合5、下列收入中属于中央固定收入的有（）

A、关税B、消费税C、土地增值税D、印花税

6、下列属于中央政府的职责及所提供的公共产品范围的是（）

A、国防、外交、对外援助B、进出口权、关税权、国债权

C、提供地方卫生保健D、空间开发、海洋开发、尖端科学

7、分税制主要包括（）

A、分权B、分税C、分管D、分成8、我国实行分税制改革的必要性包括（）

A、可以理顺中央与地方的分配关系B、可以强化中央政府的宏观调控能力

C、有利于发挥地方政府在经济管理中的作用D、有利于企业的发展

9、我国现行的转移支付制度是建立在1994年开始实行的分税制财政体制的基础上，根据中央政府与地方政府事权的划分原则划分中央与地方的支出责任。具体内容包括（）

A、按照中央政府与地方政府的事权，划分各级财政的支出范围

B、根据财权与事权相结合的原则，合理划分中央与地方收入

C、中央财政对地方税收返还数额的确定

D、原体制中央补助、地方上解及有关结算事项的处理

10、我国政府间转移支付制度是在不调整地方既得利益的前提下实行的，是两个不同体制下的产物，因此存在诸多问题，主要包括（）

A、转移支付制度均等化效果差，没有充分发挥转移支付的功能

B、转移支付形式偏多，结构不合理，管理分散

C、转移支付额的确定缺乏科学的依据，资金分配随意性大

D、转移支付缺乏有效的约束和监督机制，没有法律依据

五、判断改错题

1、政府预算管理体制是处理一国财政体系中各级政府间财政分配关系的一项基本制度，其核心问题是各级政府预算收支范围及管理职权的划分和相互间的制衡关系。（）

2、只要是属于中央政府职能范围内提供的公共产品，不管效率高低，都由中央政府提供，地方不能参与。（）

3、根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入、将维护国家收益、实现宏观调控所必须的税种划分为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税。（）

4、由于绝大部分国家税收收入占预算收入的90%以上，所以划分中央与地方预算收入实际上主要体现在税收收入的划分上。（）

5、有条件的转移支付是指中央政府向地方政府指定用途的拨款，但地方可以根据需要，自主决定如何使用，中央无权干预。（）

六、简答题

1、简述政府预算管理体制的含义和内容。

2、为什么说建立分税制预算体制适应了我国总体改革的需要

3、简述划分税源的优缺点

4、试论过渡时期转移支付办法存在的问题及如何逐步规范这一制度

5、论预算体制中财权划分的主要内容

七、材料分析

资金流动性过剩对实体经济将产生扩张性影响，加大通货膨胀压力。而当前存贷利差较大，处于近20年的历史高位，商业银行盈利大幅提高，且主要来源于利差收入。较大的存贷利差刺激商业银行积极放贷，特别是中长期贷款增幅一直较高，容易引发固定资产投资膨胀，也不利于抑制过旺的投机性买房需求。但是，我们通过观察，发现中国的通货膨胀已经离我们的生活远去很远了。

问题：为什么中国不断发生的通货膨胀在1993年之后消失了？简述这个现象与分税制之间的关系？（——摘自张军《读懂中国经济》中的《通货膨胀是怎么离去的》一文）

参考答案：

一、名词解释

1、P653、P734、P725、P726、P727、分税制预算体系

分税制预算体制是适应建立社会主义市场经济体制的客观要求，在科学界定各级政府事权的基础上主要按税种划分中央和地方的预算收入范围，分设税务机构分别征收；并通过税收返还和转移支付来进一步调节中央与地方的财政分配关系，以达到促进社会资源的优化配置和国民经济的持续、稳定、协调的发展。

8、无条件转移支付

P869、非配套补助

P8710、单位预算

P68

二、填空题

1、预算管理权限的划分

2、划分事权税种

3、体制补助、专项补助、结算补助、税收返还、公式化补助

4、税收返还额增值税消费税

5、纵向调节、横向调节

6、中央财政调控能力 地方财政自主权 公平效率 民族政策 经济政治体制

7、辖区间外溢 地方财政缺口 实现各地的最低服务标准 资源配置 经济

8、某地区应该得到的转移支付额=该地区人口数*（全国地方税税基总和/全国总人口数-该地区地方税基/该地区人口数）*标准税率

9、“因素法”

10、政企分开 所有权与经营权分离 自主经营 自负盈亏 自我发展 自我约束平等竞争

三、单项选择题

1、B2、D3、B4、B5、D6、B7、B8、C9、C10、D

四、多项选择题

1、ABCD2、ABC3、ABCD4、ABCD5、AB6、ABD7、ABC8、ABCD9、ABCD10、ABCD

五、判断改错题

1、对

2、错

某些公共产品属于中央政府职能范围，但出于效率或其他方面的考虑，应由地方完成。

3、对

5、错

有条件转移支付的资金必须“专款专用”，适合于特定的支出目的，因此能够有效地贯彻中央政府的政策意图，在一定程度上干预地方政府的自主权。

六、简答题

1、P652、答：a.1993年以前实行的财政包干体制的不合理性:① 财政预算包干体制客观上形成了中央与地方不合理的利益分界。主要是助长了盲目投资和地区经济封锁。② 财政包干体制强化了各级政府与企业的关系。③ 预算包干体制与不规范的税收管理体制共同作用，催动了某些地方政府随意越权减免税收、或是擅自包税等不合理行为。④ 财政包干体制运行过程中，我国财政困难不断加剧，削弱了中央的宏观调控能力。

⑤ 包干体制包干办法多而不统一，造成地区之间的苦乐不均，不能体现公平效率的原则。b.实行分税制预算管理体制的优点:① 有利于保证国家财政收入的稳定合理的增长。② 有利于保证、提高中央财政收入占整个财政收入的比重。

③ 有利于政府之间财政分配机制的形成和运转，有利于政府间财政分配关系规范固定下来。④ 分税制用分税取代按企业隶属关系划分收入的办法，符合建立社会主义市场经济体制的要求。

3、答：其主要优点：

其一，中央税和地方税同按税源划分，且彼此独立，可避免重复征税和税负不公平的弊病。其二，地方税与本地区利益密切相关，便于当地人民与人民代表机构对地方预算收支监督。其三，企业按税种分别上缴中央税和地方税，可弱化行政部门按隶属关系对企业的直接干预，有利于深化企业制度改革。其主要缺点：

其一，划分税源在现实中是很难有一个具体合理的标准。

其二，按税源划分中央收入和地方收入，割裂了税种与税种之间的经济联系，也可能形成各自为政的局面。

4、答案要点：a.过渡时期转移支付办法存在的问题:① 过渡办法带有考虑各种特殊利益的特点，与规范的均等化模型还有一定的距离。

② 现有办法中的无条件转移支付的主要目的不是为了解决地区间不平衡，相反，在很大程度上强调地方的既得利益。世界各国都是将政府间转移支付作为解决地区差异问题的主要工具。

③ 由于我国政府间转移支付还不够科学完善，特点是财政支出需要的测算不够完备，导致了政府之间分配模式不规范和地方政府讨价还价的行为发生。

b.逐步有条件地实行规范化的转移支付制度:

① 规范化转移支付制度的建立必须以我国各级政府之间事权的明确界定为前提，因为规范均等化的转移支付的目标就是要保障各个地方政府有提供基本均衡公共服务的能力。

② 在逐步实行新制度的过程中，只能保证地方的总体既得利益不变，而不可能保证每一个省、区、直辖市的既得利益不变。

③ 为了对各地利益调整不出现过大的震荡，可以先设计较规范的公式对各地的财政收入能力和财政支出需要进行测算，将试算结果与当前各地已得的税收返还和按旧体制的上缴、补助进行综合比较，采取逐年对财政收入的增量进行调整的方法。

5、答案要点：a.各级预算支出和收入的对应关系;

划分预算体制中管理权限的核心内容：体现于各级预算支出和收入总量上和结构上的对应关系。通过预算收支划分影响财权划分的一般程序：根据中央和地方承担的政府职能确定各级

预算的支出，以支出来划分预算收入的来源，然后明确中央和地方政府的本级预算收支活动所应负的财政责任，再以财政责任规定各级政府的财政收入。

① 各级预算支出和收入总量的对应关系② 各级预算收支结构上的对应关系是决定预算体制集中分散的另一因素

b.税收和其他预算收入管理权限的划分.主要取决于税法制定权、税收立法权、税收课征权、税收支配权、税收享用权和税法解释权的组合和分配。

用税收管理权限来解决预算体制集中和分散的问题，应注意几点：

① 税法的制定权、立法权由全国性的立法机构掌管，有利于全国性财政政策的实施。② 中央政府必须掌握主要税种的课征权和减免权。

③ 对某些税收可以规定地方政府在某段时期内的征税限额、税率浮动范围，或者开征一定额度附加税的权力。

④ 税收支配权和税收享用权必须与预算管理体制中的收支划分相一致，并可将某些税收项目与具体支出项目相对应

七、材料分析

答：1952年至1996年间，中国经历了一个中央政府向地方政府分权的过程。地方政府不断获得的财政自主权经过一个复杂的机制，最后推动了货币创造，使得货币供给常常失去控制，从而通货膨胀总是频繁地发生。中国的经济分权对实物产出有显著的正面影响，但财政分权却不利于物价的稳定，从而引发长时间的通货膨胀。就财政分权的意义而言，1994年的分税制与之前的财政分权模式（如财政包干）是类似的。但不同的是，在新的财政体制下，中央的财政收入占全国财政收入的比重持续下降的局面得到扭转并从此迅速获得了提高（从1993年之前的小于30%迅速提高到了之后的50%），这样的变化彻底改变了中央政府的财力。过去因为中央政府财力的下降，地方收入与支出膨胀的同时，中央政府常常需要大举透支而不是采用调控类的措施稳定局面，这就等于对过热的经济再助推力，所以从财政上看，每一次的通货膨胀总是与中央政府的过多透支行为联系在一起的。而由于中央政府才有透支的权力而地方政府是没有这个权力的，因此，当中央财政在1994年之后把更多的财政收入集中在手中之后，一系列的事情就发生了变化。首先，过去不断由中央政府的透支行为而推动的货币创造的机会的机会基本上被控制住了；其次，地方的财力被约束之后，地方政府的投资行为就会越来越受市场的指引，而且因为财力有限而不得不加快了对国有企业的民营化进程，从而改善了产能与投资的效率；第三，中央政府不断积累的财政收入显著提高了中央政府对宏观经济的平衡和调控能力。特别是，当中央的财力的提高之后，可以在宏观总量上加大对于基础产业和重要基础设施的投入，扩大瓶颈行业的产能。而且中央政府财力的大幅度增长提高了中央政府对上游产业的收入或者价格的补贴能力，使得基础原材料和能源价格的上涨对下游的传导因此而梗阻了。所有这些变化都与1994年中央与地方政府之间的财税体制的大转型——分税制改革有直接的关系。（摘自张军《读懂中国经济》中的《通货膨胀是怎么离去的》一文）

第三篇：从行政法学角度看政府“临时工”问题

从行政法角度看政府“临时工”问题

马金龙 政治与公共管理学院 2010300130089

摘要：当前众多政府部门在被媒体曝出不妥行为，并受到社会广泛关注之后，均推说其具体执行者是单位临时聘用人员，且给予了相应处分。“临时工”俨然成为了政府护短的一种模式化处理方式，并已经在全国范围推广和深化，大有愈演愈烈之势。以“临时工”做挡箭牌和替罪羊，社会各界早已是一片哗然，批判之声不绝于耳。从行政法角度来看，以“临时工”作为搪塞社会大众的工具，不仅有违相关法律法规的规定，而且也起不到任何规避责任的作用。作为行政主体的政府机关，不仅要对执法人员的行政行为负责，而且在人事制度上根本不允许“临时工”行使行政执法职权。“临时工”一说，没有合理合法性依据，政府部门欺骗社会大众的行为最终是欺骗了自己。从行政法角度探讨当前政府“临时工”问题，对规范政府作为，贯彻“以人为本”的执政理念具有现实意义。

关键词：行政法，政府，临时工

“在中国，有一个神秘的部门，名称‘有关部门’，有关部门麾下有一群神奇的人物名唤‘临时工’。之所以说他们神奇，在于他身兼数个角色。犯错第一名，认错第一名，他们无所不在地安插在各个领域，各个部门，神出鬼没。一出事，总是挺身而出。干活时，临时工是‘马前卒’；犯了事，临时工是‘挡箭牌’；追责时，临时工又成了‘替罪羊’”。从媒体报导来看，以上可谓对当前政府以“临时工”为由推卸责任之举的经典表述。当前，政府一再挑战公民智商，任何不妥行为都希望采取一定手段掩人耳目，于是乎“临时工”这一替罪羊便应运而生，而这种免责流程也日趋标准化，各地出现问题，只要照方抓药，基本可以保证大家平安。然而，这种做法是否真有免责作用？其合理合法性依据又何在？下面从行政法角度详细分析。

一、基本案例及其模式

仅从去年下半年来看，如：河南郑州某城管队长掌掴卖菜老翁，后被领导证 明是“临时工”；江西某政府部门多个工作人员上班时间聚众玩牌赌博被记者现场捕捉，后经领导澄清，这些人都是“临时工”；今年9月，江西修水县 “女民警发飙打人”视频在网上传开，舆论哗然，随后，修水县公安局做出决定，将 1

因服务态度欠佳引起网上热炒的户政员蒋某辞退，并称，蒋某为聘用人员，非在编警察。凡此种种，不胜枚举。

从以上案例来看，因出事被打入“临时工”行列的公职人员基本可以分为两种，一是在实施行政行为过程中违反相关规定和社会基本道德准则而导致行为过失，造成不良影响，如城管队长和打人女警；二是工作作风和个人作风存在问题，但并未体现在行政行为之中，如上班打牌和车上擦鞋。引起上级注意并做出处分的原因在于，该事件社会普遍关注，并饱受谴责，舆论压力较大。而处理方式是，政府部门迅速回应社会舆论，做出高度重视和认真负责的姿态，对当事人予以处分，并将其划入“临时工”范围。这样做的目的有：

一、不仅要维护组织声誉，避免组织被追责，而且要树立政府部门高度负责的形象，做好危机公关；

二、挽回领导面子，避免追究领导责任；

三、警示在职人员不可胡乱作为，否则，处分就是丢掉铁饭碗。一举三得，不可谓不高。

二、从行政法角度来看

以上处理方式，在思维逻辑上存在严重的法盲倾向。

首先，从行政主体的角度来看，“行政主体是指享有行政职权，能以自己的名义行使国家行政职能，做出影响行政相对人权利义务的行政行为，并能由其本

【1】身对外承担行政法律责任的组织。”这里尤其强调“以自己的名义”和“承担

行政法律责任”。作为行政行为的实施者，公务员实施行政行为必然以行政主体的名义进行，而其行为的后果自然不能由行政执法人员本身承担，只能由行政主体。而在“临时工”案例中，行政主体不是别人，正是政府部门，所以其理应承担相关责任。

其次，从公务员的角度来看，行政执法人员必须是依法定方式和程序任用的，执行国家公务的国家公务员。所谓“临时工”指不在国家公务员编制，政府临时聘用的人员，让“临时工”进行行政执法，法律法规上是不被允许的。在外部行政管理法律关系中，国家公务员是国家行政机关的代表，不是一方当时人，不具有行政主体资格，这就注定了公务员不可能也没能力承担行政行为的法律后果，“临时工”事件的法律责任怎样都不能推到行政执法人员头上。当然，在内部行政法律关系中，国家公务员以公务员的名义作为一方当事人与行政机关发生法律【1】 张树义.行政法与行政诉讼法学（第二版）【M】北京：高等教育出版社，2007.3关系，所以，政府部门有权对这些“临时工”在法律法规范围内进行处分，也有权设置行为规范和录用原则与程序，以避免公务员胡乱作为而损害行政机关的形象。如果以上案例中，“临时工”确有其事，那只能说明政府对公务员的录用存在问题，也应该追究其法律责任。另外，国家对公职关系设立了保障措施，以防止来自公众和行政机关的侵害，包括权利保障和权利救济措施，除非开除公职，行政机关无权对其既已存在的公务员身份予以否认，所以，一旦出事，行政执法人员就成了“临时工”无疑也是不合法的，建议“临时工”们申请行政救济。

第三，从行政行为来看，行政行为的主体不是行政执法人员，而是行政主体，也就是政府机关。前述“临时工”有一种是在实施行政行为的过程中造成了不良后果，不管他是不是临时工，只要他实施的是行政行为，行政机关这一主体都要承担全部责任。

综上所述，无论以上案例中，无论当事人是不是“临时工”政府都难辞其咎，在民意上如此，在法律上亦然。而如果真是临时工，则政府需要追究更多的责任，因为临时工参与行政执法历来是国家法律所禁止的，而由此造成的法律责任还是由行政机关承担，如此，上述“有关部门”的违法违规行为则更加严重。另一方面，如果行政执法人员不是“临时工”，而就是公务员呢？那么，政府机关不仅要承担行政行为的法律责任，而且要承担对编制人员的监督管理责任。“临时工”这一做法可谓愚不可及，毫无行政法意识，如此一来，不仅领导们要被追究更多责任，政府机关的声誉也会更差。妄图以“临时工”搪塞社会大众和避免追究相关责任，既不合理，也不合法职能招致社会舆论的谴责。

三、不良影响

“临时工”这一做法不仅直接侵害行政执法人员的权益，而且使受损的社会利益更难挽回，真相更难查明，责任更难追究，严重损害法律严肃性和权威性以及行政机关的公信力。

此外，“临时工”这种做法还被行政机关广泛认可和接受，使得满城尽是“临时工”愈演愈烈，严重扭曲执政理念，更是助长了政府的胡乱作为。当下，“临时工”还发生了转化，例如上海复旦大学附属肿瘤医院走了“临时工”，又来了“实习生”。如果在行政体制中，这一说法就可以很好地规避今年刚颁布的《行政强制法》中，针对“临时工”问题的条款，可谓流毒无穷。

四、改正建议

无论是不是“临时工”，作为行政主体的政府部门都应该对其行政行为负责，妄图以“临时工”为由规避责任肯定是不现实的。只有坦诚面对错误，并实施一些补救措施，追究相应责任才能真正维护社会公利，提升政府声誉和公信力，也才能真正维护领导面子。

真正“以人为本”对人民负责的政府是不可能以“临时工”作为犯错的托辞的，这就说明了建设责任型政府的重要性和迫切性。树立政府的责任意识仍然是一个长期任务。

当然，我们的目的应该是避免问题的发生，而不是待事情发生后才去想如何补救。这就要求行政机关规范作为，尤其在人事制度上必须严格遵照现行《国家公务员法》和相关法律法规，建立完善合理的公务员录用、培训、监督和考核制度，提高公务员素质和业务水平。

五、结语

从行政法角度而言政府部门“临时工”问题是既不合理也，不合法的，它不仅不能规避行政机关的责任，而且一旦有此提法就追究更多责任。一旦出事就声称行政执法人员是“临时工”肯定不能解决问题，唯有处理好内部行政法律关系，严格对公务员的考核、培训和监督管理才是避免类似事故的解决之道。了解了这些，希望以后出现类似事件政府不再做出如此荒谬的解释，而是踏踏实实将责任落实到位，真正维护人民的利益，做到“以人为本”。

第四篇：从法学角度谈我国政府机构改革

论文摘要随着社会主义市场经济体制改革的深入和全球一体化进程的加快，我们的市场经济规划与国际接轨，我们必须建立有限、民主、高效的政府、笔者围绕准行政行为谈政府机构改革的重点领域，为最终建立适应社会主义市场经济体制需要的行为规范，运转团协调、公正透明、廉洁高效的公共行政管理体制。关键词：政府 机构 改革引言——随着社会主义市场经济体制及其运行所需的法律体系的初步建立，作为政治体制改革重要组成部分的政府机构改革已成为当务之急。九届人大一次会议对政府机构改革作了比较明确的规定。国务院机构改革已经运作起来并基本完成。我想就我国政府机构改革的若干问题从法学角度谈一下自己的看法。我国现有政府机构存在四大问题：机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重。它主要有以下弊端：政企不分，政府直接干预企业的生产经营活动，不能形成科学决策的投资体制，容易造成责任不分和决策失误，难以发挥市场在资源配置中的基础作用；主要依靠行政手段管理经济和社会事物，许多本来应该运用法律手段，或者通过社会中介组织来解决的问题，也是通过设立政府机构管理，把过多的社会责任和事务矛盾集中在政府身上；现在政府机构重叠庞大，人浮与事的现象严重，这不仅滋生官僚主义，助长了贪污腐败和不正之风，也给国家政府造成了沉重的负担。自建国以来，我国共进行了六次机构改革，但每次都执行不力，收效甚微甚至出现反复，为什么会出现这种情况呢？我想原因应归于四个字：职能，利益。政府的长期臃肿；官本位的利益驱动使政府机关工作人员不断涌入，人浮于事却饭碗铁定，吃饭官员的消极应对使机构改革难上加难。这就难在政府机构中计划经济时代的模式和职能始终没能彻底打破，难就难在机构改革终于也触及了政府机关中相当一部分官员及工作人员的自身利益。难就难在大批习惯在机关端铁饭碗的官人们从此将被分离出保险箱，要与众多的平头百姓站在同一起跑线上。在当今的激烈竞争中更多的依靠自身的力量奋斗扑腾。这对他们来说是一次的巨大转折，也是一次严峻的心理与能力的考验。因此，我国的政府机构改革并不是仅通过单纯的精简就能实现的，它涉及到政府行政模式的改革与重建。其实质是对行政全配和运行方式的调整和革新。我国机构改革的原则是：1.按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开。2.按精简，统一，效能的原则，调整政府组织机构，实现精兵简政，加强宏观经济调控部门，加强执法监督部门，发展社会中介组织。3.按照权责的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门见的职能分工，相同或相近的部门交由同一个部门承担。克服多头管理，政出多门的弊端。

4、按照依法治国的。依法行政的要求，加强行政体系的法制建设，这些原则的实质，实是顺应行政权嬗变的主动应变之举，有助于使政府机构成为适格的准行政权主体。在我国现阶段，国家本位文化传统和计划经济体制的惯性与正在逐步确定的社会主义市场经济的碰撞，表明准行政权在我国的发生发展将是一个曲折漫长的过程，这也是我国机构改革一直在“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈中循环的症结所在。[!--empirenews.page--]何为准行政行为呢？准行政行为不是一个法律用语，我国现行法律、法规和司法解释并没有准行政行为的提法，准行政行为更多地作为一个学术用语被学者们提起缘于对行政行为研究的需要，从最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》确立“行政行为”而放弃“具体行政行为”提法可以看到，将行政行为定义在狭义、最狭义的范畴已不适应人民法院受案范围扩展的要求。因此，大多数学者们将行政行为定位在广义范畴，认为行政主体实施的所有公法行为都是行政行为，行政法律行为、事实行为以及介于二者之间的准行政行为也都归于行政行为的名下。在这种情况下，准行政行为日益成为理论界和实务界关注的一个热点。因此，有必要加强对准行政行为的研究，以指导司法实践。

一、准行政行为的概念及特征 学术界对准行政行为概念的定义不一：有观点认为，“准行政行为，是指符合行政行为的特征，包含行政行为的某些基本构成要素，但又因欠缺某些或某个要素，而不同于一般行政行为的一类行为。”还有观点认为，“准行政行为是国家行政机关单方面作出的,自身不直接产生特定的法律效果,但对行政行为有直接影响,并间接地产生法律效果的行为”。我国台湾地区的学者将准行政行为定义为：“行政机关就某种具体事实所作的判断、认识,以观念表示的精神作为构成要素,依法发生法律效果的行政活动,又称观念行为、表明行为”。日本有学者认为，准行政行为是“根据行政厅的意思表示以外的判断或认识的表示,由法律将一定的法律效果结合起来形成的行政行为”。在这些定义中，第一种观点注意到准行政行为的特殊规定性，将准行政行为与行政法律行为区别开来，但作为一种表述尚未概括其本质属性。第二种观点、第三种观点试图对准行政行为本质进行概括，其观点分属学术界争论已久的“间接法律效果说”“观念表示说”。第四种观点总体上可归属于“观念表示说”，但认为准行政行为法律效果的产生只与法律规定有关，排除其它事实对准行政行为法律效果的影响，尚不全面。虽然存在上述差别，但这些差别主要是定义者叙述和角度的差别，尚未构成根本对立。因此，融合“间接法律效果说”和“观念表示说”渐成通说。较有代表性的定义：“准行政行为是行政主体运用行政权以观念表示的方式作出的间接产生行政法律效果的行政行为。”我们认为，准行政行为必须同时具备“观念表示”与“间接法律效果”二个要素，其中，“观念表示”是准行政行为成立的根本前提，“间接法律效果”是“观念表示”的必然产物。根据通说的定义，准行政行为具有下列特征：

1、准行政行为的实施主体为行政机关和法律、法规授权的组织。准行政行为首先是行政行为，必须具有行政行为的主体要素，即行为者为行政主体，不具有国家行政职权的机关和组织所实施的行为不是行政行为，亦不可能是准行政行为，掌握这个特征有助于我们区分准行政行为与准行政主体行为，两者的区别其后详述。

2、准行政行为是行政主体以观念表示的方式作出的行政行为。观念表示不同于意思表示，后者是指行政主体把进行某一行政法律行为的内心意思,以一定的方式表达于外部的行为，目的是为了改变相对人权利义务。譬如，公安机关以书面形式对相对人作出处罚决定，交通警察以手势指挥交通，以实现对相对人的规制。而观念表示仅是行政主体就具体事实作出判断后表明观念的行为，这种表态并不为相对人设定任何权利义务。譬如，工商机关告知相对人对其办理营业执照申请的受理，税务机关催促办理纳税申报的通知等，其意图仅是告诉相对人关于某种事实或状态的信息，并不涉及相对人权利义务的取得、丧失或变更。[!--empirenews.page--]

3、准行政行为是不直接产生法律效果的行为。准行政行为一定要产生法律效果，否则无法区别于事实行为。但是准行政行为的法律效果并不具直接性。行政主体虽然作出准行政行为，但要对相对人的权利义务发生法律效果，必须依赖有关法律的规定或新的事实。“准行政行为本身并不产生必然的、确定的、即刻的法律效果，只有当新的事实出现时，或者其他主体作出与该事实相关的行为时，处于休眠状态的的效果意思才表现出其“对外”的法律效果特性”。譬如，工商机关的受理相对人申请颁发营业执照的行为并不与最后决定颁发执照有必然联系，受理行为仅通过最后结果才对相对人的权利义务产生现实影响。此外，准行政行为产生法律效果还依赖法律[1][2][3][4][5]下一页 的规定，行政主体的观念表示或判断要产生法律效果，离不开实定法。“饮酒后驾驶机动车辆之所以是一个违章行为或事实，而饮水后驾驶机动车辆之所以不是一个违章行为或事实，正是由于法律的规定不同。”在交通事故责任认定中，行政机关如果仅对事故原因进行分析并作出判断是一种事实性认定，将交通事故与违章行为联系起来，分出是非责任，并对相对人产生法律效果，《道路交通事故处理办法》无疑起决定作用。

4、准行政行为具有行政行为的预备性、中间性、阶段性特征。国内有学者注意到行政行为的过程性，认为“行政行为不是一个个单

一、孤立、静止的行为,而是一系列不断运动、相互关联具有承接性的过程;这些过程又构成一个个多层次的、极为复杂的系统”根据有关研究，行政行为大致可分为三个阶段，即调查取证阶段、作出决定阶段和宣告送达阶段。在这三个阶段中，可能存在行政机关的事实行为、准行政行为以及程序行政行为等独立的行政行为。但是，从行政行为完成的整个过程看，这些行为又具有相对性，仅仅可能是构成行政行为若干链中的一环。譬如，受理行为和通知行为，可能存在于行政行为的调查取证阶段或者宣告送达阶段，成为一个行政行为的组成部分。由于该行为不是行政机关的最终行为，缺乏完整行政法律行为的效果要素，所以对相对人不产生确定的法律规制效果。再如，行政机关的某些咨询、请示、答复等行为，由于正处于行政行为运转过程中，行政机关的意思表示尚未外化，法律效果尚未形成，被称为不成熟的行政行为。这些行为都属于准行政行为范畴。可以认为，相当多的准行政行为都是行政行为过程性的体现。

二、准行政行为与相关行政行为的区别及意义

（一）准行政行为与行政法律行为行政法律行为又称法律性行政行为，指行政主体实施的行为是以改变相对人的权利义务为目的，且实施该行为时有明确的意思表示，从后果看对相对人能产生羁束力的行为。行政法律行为具有完整的法律效果，作出后即产生拘束力、执行力、确定力，表现形式如行政处罚、行政许可、行政命令等。准行政行为非以意思表示而以观念表示为构成要素，依赖法律规定或法律事实而对相对人发生法律效果。准行政行为只产生行政法律行为的某些法律效果，如拘束力、确定力。譬如，行政机关确认某种关系是否存在，某个主体是否具备某种资质。还有某些证明行为，只是证明某种事实状态。这些行为具有确定力，但并不像行政法律行为那样具有执行力。总之，可以认为，准行政行为与行政法律行为的主要区别在于准行政行为在法律效果上欠缺行政法律行为完整要素，这主要由观念表示和意思表示的差异性所决定。[!--empirenews.page--]

（二）准行政行为与事实行为“事实行为是行政机关所实施的本身不直接或间接引起相对人权利义务的得丧变更等法律后果的行为”。行政事实行为和准行政行为在主体和权力属性上一样，都是行政主体实施的与职权有关的行为。关键区别在于是否具有法律效果。“这种法律效果既包括主观上是否以设定、变更或消灭相对人权利义务为目的，又包括客观上能否为相对人设定、变更或消灭一定的权利义务”。这种法律效果有别于不以人意志为转移而客观存在的法律后果，行政事实行为不产生法律效果但可以产生法律后果，该法律后果可能导致司法审查（如行政赔偿）。而准行政行为以追求一定行政法律效果为目的，尽管这种效果是间接的，但不并妨碍行为的客观效果与行为人的主观追求的一致性。譬如，工商机关受理相对人颁发营业执照的申请，尽管并不必然导致执照的颁发，但受理行为已表明工商机关将通过是否颁发营业执照的行为来影响相对人的权利义务。而行政机关的事实行为无论从主观上还是客观效果上都不可能构成对相对人权利义务的影响。因此，行政主体的例行检查、调查等行为（行政处罚程序中的检查、调查行为除外）以及行政指导行为都属于事实行为而非准行政行为。

（三）准行政行为与程序行政行为程序行政行为是与实体行政行为相对应的一个概念。代表性观点：“程序行政行为指由法律设定的，规制行政主体行使行政职权的方式、形式与步骤的一系列补充性、辅助性措施的总称”；学术界对程序行政行为的法律属性看法不一，有的认为程序行政行为是事实行为，有的认为程序行政行为就是准行政行为。我们认为，事实行为属于不产生法律效果的行为范畴，程序行政行为只有在极少数情况下不产生法律效果（例如某些例行检查、调查行为）。一般而言，完整行政行为是一个程序和实体的统一体，因而程序行政行为与实体行政行为一样应当产生法律效果。“在一定情况下，程序行政行为实施所产生的物质后果（如调查所得到的资料）会对行政实体行为产生影响，并间接作用于行政相对一方的实体权利与义务，从而对行政实体法律关系产生间接的后果。”可见，程序行政行为并不直接产生法律效果，行政主体通过程序行政行为，辅助并保障实体行政行为作出，从而间接作用于行政相对一方的实体权利与义务。从这个意义上讲，程序行政行为与准行政行为具有同一性，某些准行政行为如告知、通知，实际上是行政行为的一个程序步骤，但亦具有自身独立的价值。但是，虽然某些程序行政行为可以归属于准行政行为，却不可以推说准行政行为就是程序行政行为。因为许多行政主体的观念表示行为并不都具程序性，譬如规划管理机关确认违章建筑，工商管理机关出具企业登记情况说明等，这些行为并非辅助性、补充性的程序性措施，不是程序行政行为，但属于准行政行为。由此，我们认为，程序行政行为与准行政行为之间存在交叉关系：程序行政行为的一部分属于准行政行为（尚有部分属于事实行为），准行政行为的一部分是程序行政行为。

（四）准行政行为与准行政主体的行为行政主体指能以自己名义行使国家行政管理职权并独立承担法律责任的机关和组织，包括根据组织法授权行使行政职权的行政机关，也包括根据法律、法规授权对某一具体事项行使管理权的社会组织。准行政主体不是严格的法律概念，泛指那些形式上具备行政主体的某些特征，或属于法律、法规授权的潜在对象的机构和组织，准行政主体不是行政主体。只有行政主体实施的行为才是行政行为，只有行政主体以观念表示方式作出的对相对人权利义务产生间接法律效果的行为才是准行政行为。准行政主体的行为不是行政行为，亦不可能是准行政行为。实践中，有人把准行政行为的“准”理解为行为主体意义的“准”，将没有取得授权的组织所为的行为也纳入准行政行为范畴。譬如，有人认为学校对学生的教育管理行为是一种准行政行为。根据有关法律规定，学校具有代表国家向毕业学生颁发毕业证、学位证的资格，其颁发毕业证、学位证的行为因授权而成为一种行政法律行为，此时并不因为学校较其它行政主体的特殊性而改变其行为的行政性质。同样，对于法律授权以外的其它教育管理行为，学校亦不当然成为行政主体，其在自治范围内实施的教育管理行为非行政行为，更不能算准行政行为。此外，对于某些体育社团，本属于半官方民间自治组织，不能因为其拥有较强的管理、制裁权力，俨然以“准行政机关”自居，其行为就是准行政行为。若其获得法律授权，在授权范围内的行为是行政行为，否则，其行为就不是行政行为。因此，从广义上讲，准行政行为与准行政主体的行为本质区别在于前者是行政行为，而后者不是行政行为。[!--empirenews.page--]

三、准行政行为的表现形态

（一）受理。受理行为指“行政机关或法律法规授权的组织就行政相对人要求准许其享有某种权利或免除某种义务，或对提出的投诉、申请，在程序上作出接受、拒绝表示，或者接受后拖延、退回请求的具体行政行为上一页[1][2][3][4][5]下一页。”受理可以是书面的，也可以是口头的。行政主体针对相对人的申请，以接受申请或拒绝申请这种观念表示作出的行政行为，将产生这样的法律效果：相对人或者已跨过行政主体设置的程序“门槛”进入实现实体利益的“殿堂”，或者面临程序阻隔，被挡在“门槛”之外，从而彻底丧失进入“殿堂”实现实体利益的可能。从实现相对人实体利益的角度考虑，受理行为无疑是起到间接影响作用。

（二）登记。登记指法定行政机关根据相对人的申请，就其权利享有状态进行审核并将该事实记载于相关簿册的行为。登记行为不包含行政主体的意思表示，没有设定任何行政法上的权利义务，只代表行政主体对客观事实的认知与判断，同样，行政主体的不登记行为也是一种观念表示。“登记机关虽然也可作出不予登记的决定，但是该决定的作出只是在登记机关认为相对人的申请不符合法定条件的情况下所作出的一种观念判断而非意思表示。”有关研究表明，在不动产物权登记中，产生物权法律关系变动的法律效果缘于民事主体的民事交易，并非行政主体的登记导致物权变动。登记行政行为基于法律的规定而非行政机关的意思对相对人产生影响，因为“登记行为中的行政机关的核实、登记等观念作用也只是在相对人的民事权利上叠加了一层官方认可的色彩，而民事权利的取得、变动等效果并未因登记而变化。”

（三）证明。证明指行政主体对特定的法律关系或法律事实证明其存在与否的行为，是行政机关依职权或应申请，对法律上的事实、性质、权利、资格或者关系进行的甄别和认定。公证、鉴定、鉴证、审核验证等都属于证明范畴。证明之所以属于准行政行为，是因为“并不直接创设对相对人发生法律效果的权利和义务，而是对已经形成的权利和义务加以某种形式的认可，增强该行为的确定性。”譬如，司法局颁发律师资格证书、学校颁发毕业证书、公安局给居民办理身份证以及税务局出具完税凭证，无不是对已经存在的某种权利义务关系或者事实加以认可，这种认可来源于法律授权，对相对人能够间接产生行政法上的效果。

（四）确认（认定）。“确认指行政主体对有疑义或有争议的特定法律关系和法律事实进行认定并宣告其存在与否或正确与否的宣告行为。”根据定义，可以得出确认的主要特征：

1、行政主体确认的内容可以是事实，也可以是公民、法人或其它组织的权利义务关系。

2、确认行为是对事实、关系、地位、权利等这些客观存在的甄别与确定（肯定或否定），并不创设新的事实和法律关系。

3、确认行为对于行政行为产生的法律效果不具有直接的联系而只有间接的联系。“行政行为产生的法律效果不是认定行为的内容，而只是在认定行为的基础上、作用下产生的。所以认定行为往往被当作程序性的行为，或者被视为行政行为的一个过程环节。”在现实生活中，确认行为广泛存在。譬如，确认发明专利，确认公民身份，质量体系认证、交通事故责任认定、工伤认定等。[!--empirenews.page--]

（五）鉴定。鉴定指鉴定人在行政程序中运用自己的专业知识，对专门性问题进行分析、鉴别、判断并得出事实性结论的行为。鉴定是技术分析的形式，虽通过鉴定可能在原法律事实的基础上增加新的内容，但通常并不对当事人的权利义务作出增减得失安排。鉴定结论对当事人主要通过以鉴定结论为依据的行政处理或者在司法诉讼中被采信而发挥影响力。不借助其它事实的发生，鉴定结论无从对当事人的权利义务产生实际影响。因此，鉴定结论的观念性色彩浓重。

（六）通知（公告）。准行政行为意义上的通知，指行政主体将已经作出的行政决定告知相对人。一般说来，在通知行为中，为相对人设定权利义务的是行政决定，将行政决定传递给相对人的通知并不对相对人产生实际影响。通知的作用类似送达，目的是使相对人了解行政行为内容。譬如，交通管理机关向相对人发出《违章通知》，该通知并不是对相对人的处罚，而是要求相对人在规定时间、规定地点接受行政处罚，其意图是告诉相对人关于违章事实或状态的信息，让相对人主动接受行政机关的处罚。公告与通知性质类似，只不过公告的受众比通知更为广泛，告知的内容可能更具普遍性。

（七）答复。准行政行为意义上的答复，指行政主体针对当事人请求事项以书面或口头形式所作出的对当事人权利义务不产生实际影响的回复。在答复行为中，行政主体针对当事人要求处理特定事项的申请，告知其按过去已实施的行政决定办，作为一种观念表示，并没有给当事人增加新的权利义务。譬如，信访部门对当事人解决历史遗留问题的申请，答复按此前有关部门已作决定办，即属于对当事人不产生实际影响的行为。

（八）咨询（请示）。咨询指行政主体为准备作出行政行为而向有关行政机关、专家学者或上级部门征求可供选择的方案或意见的行为。通常这类行为属于行政主体作出行政行为的一个步骤，有关咨询或请示意见尚停留在行政主体工作人员的观念中，并未付诸实际，在行政行为未最终完成前并不构成对相对人的直接影响，若引起诉讼，通常因属于不成熟的行政行为而被裁定不予受理或驳回起诉。需要指出的是，本文所列举准行政行为的表现形态并不全面，行政行为的丰富多彩决定了准行政行为的表现形态也应多姿多样，只不过有些准行政行为还不为人们所认识，在司法个案中或可找出蛛丝马迹。此外，已列举的若干表现形态并不为准行政行为所独有，因此，我们使用了诸如“准行政行为意义上的----”措词。因为在一定条件下，行政行为也会有同样的表现形态，只不过该表现形态的意思要素和效果要素已发生质变。譬如，我们说通知行为是准行政行为的一个表现形态，是因为该通知成为行政主体向相对人告知行政决定的一种形式，对相对人产生法律效果的是行政决定而非告知行政决定的通知。但是，如果行政决定与通知成为一个密不可分的整体，尤其是某些授益行政行为，行政机关的行政决定本身就包含“通 [!--empirenews.page--] 知”这个环节，如果欠缺“通知”，相对人就不可能从行政行为受益，授益行政行为亦不能成立，不会发生行政机关所期待的任何法律效果。此时，通知已经是一个对相对人权利义务产生实际影响的行政行为，而不再是准行政行为意义上的通知了。

四、准行政行为不可诉的理由与可诉的例外行政行为是否可诉，决定于是否同时具备以下标准：第一，主体标准。可诉性行政行为是具有国家行政管理职权的机关、组织或者个人的行为。确立主体标准可以排除下列行为可诉：行政机关以外的国家机关(审判机关、检察机关、立法机关)的行为；政党以及其它社会团体的行为，但法律法规授权的除外；企事业单位、公司法人所实施的行为，但法律法规授权的除外。第二，内容标准。可诉性行政行为必须是行使与国家职权有关的行为，包括国家行政行为和公共行政行为。确立内容标准可排除行政机关或法律、法规授权组织以民事主体身份实施的民事行为，以及企事业单位内部的行政管理行为的可诉，这些行为不具有社会公共事务性。第三，结果标准。可诉的行政行为是对行政管理相对人的权益产生实际影响的行为。所谓实际影响指对行政管理相对人已经造成了损害，其权利义务关系已经发生了变化。或者有的行政行为虽还没有执行，但行政行为已经产生确定力，如果相对人不自动履行，行政机关可以采取相应的强制措施，这也应当认为对当事人的权利义务产生影响。根据结果标准，我们可以排除内部行政行为、不成熟的行政行为和重复处置行为的可诉。第四，必要性标准。指对行政主体的行政行为如果不通过行政诉讼来救济，相对人就没有其它救济途径了，故必须赋予这类行政行为可诉，才能根本保护公民、法人和其它组织的合法权益。虽然“有权利必有救济”上一页[1][2][3][4][5]下一页，但不是所有行政主体行使职权的行为都有必要通过行政诉讼来救济，还存在通过其它方式救济的可能。根据有关司法解释，没有行政诉讼“必要性”的行为包括：行政机关调解行为、法律规定的仲裁行为、刑事司法行为、不具有强制力的行政指导行为。第五，可能性标准。指根据法律、法规的规定，司法机关可以对行政行为的合法性作出明确判断的可能。这类标准具有强烈国家意志色彩，与国家对司法权监督、制约行政权的容许程度系系相关。在我国，目前有几种行为不适宜由司法机关来审查：国家行为、抽象行政行为、内部行为、法律规定行政机关最终裁决的行为。除此之外的其它行政行为，应具有行政诉讼的可能性。准行政行为是否可诉，须运用行政行为的可诉性标准予以衡量：若同时具备可诉性标准规定的要求，意味着准行政行为与其它可诉行政行为一样，属于人民法院行政案件受案范围，反之，则应排除在受案范围之外。根据前面对准行政行为的定义，准行政行为是行政主体以观念表示方式作出的具有间接法律效果的行政行为。从主体标准和内容标准看，准行政行为已具备可诉行政行为的某些特征。从可能性标准看，准行政行为亦不在法律、司法解释规定的排除行为之列，具有可诉的实定法基础。在这种情况下，准行政行为是否可诉，关键看结果标准和必要性标准。[!--empirenews.page--]前已论及，可诉行政行为要求对相对人产生实际影响，而准行政行为对相对人不产生直接的法律效果，问题在于，实际影响是否等于直接法律效果？不产生直接法律效果是否就是不产生实际影响？结论是否定的。直接法律效果主要指行政行为与相对人权利义务的增减得失存在直接联系，实际影响则指行政行为已经对相对人权益造成损害而言。行政行为的直接法律效果可能产生实际影响，譬如，行政处罚给被处罚人直接设定义务，也因此对被处罚人的人身和财产产生了实际影响。但实际影响并不都是具有直接法律效果的行为产生的，某些行政行为尽管并不直接设定相对人的权利义务，但却可能对相对人的权益产生实际影响，某些涉及准行政行为的行政案件之所以被法院所受理，盖因此由。正如有学者指出：当准行政行为“以‘间接的形式’加强了新的主体对相关事实处分的效果，或者对抗该效果时，就意味着开始对权利义务产生直接的、实质性影响，这时它就具有了可诉性。”此外，就必要性标准来说，对准行政行为引发的争议，并不排除可以通过民事诉讼、行政监督、内部调整等方式加以解决，这是准行政行为法律效果的间接性，行为方式的预备性、中间性、阶段性特征决定的。“如果部分行为本身不完全具备最终影响时,它们作为一大程序的组成部分,不得单独引起昂贵的法律救济程序”。但是，当间接法律效果转化为对相对人的实际影响，通过民事诉讼无法有效消除这种影响，或者预备性、中间性、阶段性行政行为构成对相对人的实质损害，不对其及时救济可能造成更大损害时，准行政行为亦因此获得可诉的必要性。由此，我们认为，准行政行为尽管在主体标准、内容标准以及可能性标准方面符合可诉行政行为的某些特征，但在结果标准和必要性标准方面，准行政行为是否可诉，尚需通过对具体案件的考察方能得出结论。因此，在理论上，准行政行为并不具备可诉性标准的所有要求，原则不可诉。在司法实践中，涉及准行政行为的案件人民法院受理的例外取决于准行政行为的具体表现形态，确切地说，取决于该表现形态是否对相对人产生实际影响，且没有其它的救济方式可用。准行政行为的行使有三大原则，下面我就从这三个原则来谈一下我国的政府机构改革：

（一）政府机构改革应遵循准行政权行使的有限原则，着重发展以竞争为中坚的市场力量，加强政府提供公共物品的能力：行政行为的行使应当是有限的，这个界限是不侵犯公民自身的自由和意志。从另一个角度看，行政权行行使的有限原则，是指准行政行为应仅限于“组织和执行公共物品的供给”，也就是“根据提供服务并非政府的义务，政府的义务是保证服务提供得以实现”。国务院的机构改革方案显示了这一特点，这表现在宏观调控部门和专业经济管理部门不同以注的各自职责，宏调部门的主要职责是保持经济流量的平衡，抑制通化膨胀，优化经济结构，实现经济持续快速成健康的发展，健全宏观调控体系，完善经济、法律手段，改善宏观调控机制。专业经济管理部门的主要职责是：制定行业规划和行为政策，进行行业管理；引导本行业产品结构的调整；维护行业平等竞争秩序。从表面上看，这似乎有损于行政行为的功效，但这由于其中引入了竞争机制，将有助于提高行政参与者的责任感，使政府行政取得更好的效绩。[!--empirenews.page--]

（二）政府机构改革应遵循准行政行为行使的民主原则，广开行政参与途径，大力发展社会中介组织。准行政行为的民主原则，就是政府应支持社会力量进行广泛的行政参与，鼓励公众参积极参与的要求，广开公众进入政治的通道。尽管经济发展水平落后，公民的文化素质不高，但这丝毫不能成为阻碍政府改革的原因，相反，政府机构应以实现准行政行为的民主原则为改革指南，一是要通过政府生产性功能的转移，建立政府与企业的“伙伴”关系，企业在履行其特定社会职能，提供了特定的社会服务之后，即使赢得了一定利润，政府还应给予行政奖励。二是应推行政府业务合同的出租，即把政府的一些管理业务推向市场招标，竞争获胜者与政府主管部门签订合同，有步骤地实行局部社会管理由直接管理模式向间接管理模式的转变。三是应大力扶植与发展社会中介组织应中介组织脱离政府的直接控制和财政约束，改变中介组织是政府机关自然延伸的陈旧格局，促使中介组织成为有独立的运行目标和价值尺度的社团法人，充分发挥其社会沟通，社会服务与社会协调的作用，逐步替代原来政府的部分职能，实现行政权向推行政权的转变，同时实现改革机构的目标。

（三）政府机构改革应遵循准行政行为行使的法治原则，推行进行政法治化进程、建设法治行政。市场经济的社会应当是法理型社会，它与传统**社会的差别，关键在于人权观念的相左，法理型社会要求行政行为的行使应遵循职权法定，法理型社会要求行政行为的行使应遵循职权法定，法律保留、法律优位，依据法律、职权、职责相统一的原则，于政府而言，就是应强调以法控权，限制政府的权力范围，促成依法管理秩序机制和为社会提供服务机制的形成，使政府有限的权力产生高水平的社会服务从。所以法是准行政行为在政府与社会之间的桥梁，它表明依法管理，既是政府管理社会，服务社会的度，也是社会接受政府管理的度，它是准行政行为运行域限的客观限度，行政权倘若超越了法的限度，那么社会理应拒绝，在当前政府机构改革中，准行政行为的法治原则昭示我们：机构改革要与法治结合起来，一是把机构改革的某些行为通过行政治来引导、规范。二是把机构改革的成果用行政治来固定确立。三是把机构改革的目标用行政法来具体化，当政府机构改革把作为行使行政行为主体的行政机关的组织职能、编制、工作程序等纳入法治的轨道，实现政府机构组织，职能、编制、工作程序等的法制化时，当前我国政府机构的人鱼臃肿，机构重叠、职责不清，也就迎风而解了。所以，随着行政法治进程的推进，准行政行为取得社会支配地位时，我国的政府机构也随之实现功能的科学化，权力的平衡化和机构人鱼设置的合理化。综上所述，准行政行为行使的有限、民主、法治原则的实现，将有助于我们建立起一个有限的民主的和法治的政府，而这个理想政府的建立，依赖于政府的自我革新和自我构造的积极性和主动性，当然，这种变革将损害原有体制和原有利益格局中一些人的利上一页[1][2][3][4][5]下一页 益，因而改革受到阻挠将是不可避免的，但是，诚如托克维尔警示，我们的那样：“一个国家当它们每个居民都是软弱的个人的时候，不会长火，久强下去，而且决不会找到能使由一群胆法和萎痱不振的公民组成的国家变成精力充沛的国家的社会形成和政治形成”。所以，自觉地推动行政行为向准行政行为的转变，将是政府机构改革的核心，而且，因为这种转变的漫长，也就决定了政府机构不可能一挥而就地实现变革，改革政府机构将是一场长久的革命过程。[!--empirenews.page--]综上，我认为政府机构改革的重点将转向如下领域：一是转变政府职能，继续减少微观管理职能，强化执法职能，进行综合执法改革，解决执法层次过多，职能交叉、机构臃肿、权责脱节和多重多头执法的问题；二是改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的管理体制；三是依法规范中央和地方的职能和权限，处理中央垂直管理部门和地方政府的关系，即条块关系；四是在企业改革的基础上推进事业单位管理体制的改革，实现政事分开，让现有的事业单位，或者恢复政府机构的身分，或者走向企业化改革，或者保留事业单位身份，但与政府分开。最终建立适应社会主义市场经济体制需要的行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的公共行政管理体制。

第五篇：从大学生的角度解读政府报告

从一个大学生的角度解读政府报告 摘要：以一个大学生的角度，对《政府报告》的若干问题进行分析并给出自己的观点。首先利用已学的经济学知识，简单分析建立上海自由贸易区的意义；然后对与大学生切身相关的就业前景进行分析；最后，对热议的“数据时代”进行简单解读。正文：今年，中国总理李克强5日交出任内首份施政报告,《政府工作报告》(以下简称《报告》)体现出“狠”、“稳”、“实”的三字特点：全面总结过去一年的政府工作,明确部署2014年经济社会发展的目标任务；积极回应人民群众对热点难点问题的关切；突破利益藩篱深化改革、保持经济运行在合理区间、改善民生实现本固邦宁等系列安排勾勒出中国2014年的发展蓝图。《报告》主题鲜明、思路清晰、举措有力、催人奋进,具有很强的思想性、针对性和操作性,是做好今年政府工作的行动纲领,需要准确把握、深刻领会。

今年的《报告》涉及民生、经济、教育等方方面面内容，作为一名学习国际经济贸易的大学生，首先将目光投向的是国家经济政策，这是大学两年来新形成的习惯，尤其是一些具有代表性的经济数据与国际贸易政策，据此感测今年经济形势；然后关注与切身利益相关的政策，包括就业率、教育改革、国家支持产业等方面；最后对于《报告》中的政府新的改革政策，特别是使用的新的一些词汇，例如大数据时代，加上新的改革政策，这些《报告》让报告成为以后经济发展的风向标。

一、贸易经济新趋势

 “建设好、管理好中国上海自由贸易试验区，形成可复制可推广的体制机制，并开展若干新的试点。扩展内陆沿边开放，让广袤大地成为对外开放的热土。”-----《报告》既改革开放以来，中国的经济一路腾飞，中国已经是许多国家不可缺少的贸易贸易伙伴，在贸易经济中的地位得到了全世界的肯定---“贸易大国”，但是，客观冷静地分析我国贸易的贸易特点就易得知，我国的贸易量是可观的，但是我国的经济体制以及与之相匹配的法律机制还不够完善，这也说明在放大镜下看我国的贸易经济还是存在许多的薄弱环节，这也是从“贸易大国”到“贸易强国”绕不过去的障碍。

要在国际市场汪洋大海中搏击风浪，就要倒逼深层次改革和结构调整，要构建开放型经济新体制，推动新一轮对外开放---建立上海自由贸易区。首先，自贸区的核心是自由贸易，即在这个区域之间的相关贸易管理是相对宽松的，自由化程度高。跨到这个自由贸易区，就等于走到了国际市场。因而一个地方设立自贸区，将给周边地区的经济发展带来辐射和聚集效应。其次，对于上海而言，自由贸易试验区获批推行，获得机会的不仅是贸易领域，对于航运、金融等方面均有“牵一发而动全身”的作用。最后，上海自贸区很可能以“一国之内”自由贸易区的形式出现，它采取特殊的监管政策和优惠税收，对一国内的转口贸易、离岸贸易将有极大的促进作用，对离岸金融和航运服务也有极大的推动作用。上海自贸区的建立将会促使上海成为继伦敦、鹿特丹之后另一大转口贸易港，对我国的外贸也将起到积极促进的作用。

 “要深化流通体制改革，清除妨碍全国统一市场的各种关卡，降低流通成本，促进物流配送、快递业和网络购物发展。充分释放十几亿人口蕴藏的巨大消费潜力。”-----《报告》 网络营销是新兴产业，与之互补品是物流产业的发展，中国人口众多，藏有巨大的消费潜力，扩大内需是经济增长的主要动力，也是重大的结构调整。要发挥好消费的基础作用和投资的关键作用，打造新的区域经济支撑带，从需求方面施策，从供给方面发力，构建扩大内需长效机制。

未来不仅是一个出行，沟通更加方便高效，物流也将是快速发展，数据显示，到2020年，我国邮政业将在转变发展方式取得实质性进展，发展质量、效益明显改善的基础上，实现业务收入比2010年翻两番以上，占GDP比重超过0.6%，达到国际上同期同等收入国家水平。其中快递业务收入达到4000亿元以上，比2010年翻三番。快递业是中国经济的“黑马”，这对于创业，尤其是大学生创业，也是一个新的契机。

二、大学生就业前景

 “城镇登记失业率控制在4.6%以内。”

《报告》指出，就业是民生之本，未来一年的就业率可以说和往年不相上下，2013大学生毕业人数达到699万，是高校毕业生最多的一年，但2014有毕业生有727万，加上往年未就业的毕业生，就业形势不容乐观。虽然国家采取各种政策，但是大学生就业难的问题依然存在，这个问题的本质是除了大学生学习的技能与工作所需要技能的不对称，还有大学生的择业观念，我们能看到还有很多的基层工作招不到人，尽管我国近年来逐步加强基层就业引导，但鼓励政策、待遇保障等对于求职者来说都缺乏足够的吸引力，并且还存在着发展机会受限、工作环境差等问题，导致基层就业“看上去很美”，实际并非求职者的主流选择，基层就业未能起到缓解一线、二线城市就业压力的作用。

上海自由贸易区的设立让许多大学生，尤其是经管类的大学生，对就业形势持乐观态度，但是我们从数据中能看到，上海自由贸易区是增加了经济类岗位的需要，但是没有解决多少大学生就业的问题，因为作为一个国际化的贸易区，需要的是高精尖人才，大学生无论是从专业知识还是职业素养都不能达到要求，也就是说，上海自由贸易区将会是又一层的“过滤网”。

 “贫困地区农村学生上重点高校人数比上年增长8.5％。”

对于政府的这一举措，我不持完全肯定态度。在我看来，虽然这是实行地区教育公平，让农村学生改变命运的方法，但是中国的教育的成本很大，就算是国家进行一系列的补助，对于贫困地区来说供读一个大学生仍然是不容易的，况且如今大学生就业的形势不容乐观，这无形加重了家庭与学生的精神负担。再者，调查显示，很少的一部分的优秀农村大学生选择重返农村、建设贫困地区，很多都选择留在了大城市，所以这样的政策只是惠及贫困地区的少部分人。所以，除了这个政策，还应该加大中小学教育力度，用教育告诉他们科学知识，培养良好的习惯，身心健康的成长才是关键。

三、“大数据时代”的来临

 “要促进信息消费，实施“宽带中国”战略，加快发展第四代移动通信，推

进城市百兆光纤工程和宽带乡村工程，大幅提高互联网网速，在全国推行“三网融合”，鼓励电子商务创新发展。”

“第四代移动通信正式商用。”---《报告》在《报告》中很少能看到专门提到某一个行业，这说明《报告》紧跟时代的发展斌企鹅明确的看到时代发展的趋势---“大数据时代”。作为“90后”的大学生移动通信工具以及电子设备是不可或缺的，不过是高档与低挡之分。我们已经习惯用网络，无论是学习娱乐生活，网络正在成为生活的必需品。眼下3G还没落下帷幕，4G就已经进行的如火如荼，电子通信换代速度已经超过了钱包鼓起来的速度，不过越来越快的速度深的大学生的心意。所以未来网络信息更好的服务于各行各业。

通过这次论文机会，仔细研读了《报告》，我进行思考并且有了自己的想法，这也培养我们大学生关注时事，通过自己所学的专业知识来分析问题、解决问题，这也让我明白其实书本离生活的距离并没有那么遥远，时政和自身也并非无丝毫关系。同时也期盼，政府接下来的能。。（你搞定吧）