国家治理现代化与社会主义协商民主实践形式的完善

第一篇：国家治理现代化与社会主义协商民主实践形式的完善

国家治理现代化与社会主义协商民主实践形式的完善

摘要：协商民主作为我国社会主义民主政治的重要组成部分，是推进国家治理现代化的重要动力和有效保障。改革开放以来，我国在国家治理、政府治理和社会治理等层面形成的政党协商、立法协商、政协协商、基层协商和社会领域协商等多样化的实践形式，极大地促进了我国国家治理体系和治理能力现代化发展水平。与此同时，在具体实践中也还存在一些问题和不足。我们应当直面现实，立足国家治理现代化实践，采取有效举措进一步健全完善和推进我国社会主义协商民主健康发展。

关键词：国家治理现代化；协商民主；实践形式；健全完善

中图分类号：D60文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）06-00012-04

国家治理现代化是一个国家制度建设水平和制度执行能力的集中体现。推进国家治理体系和治理能力现代化，提高我国治理水平，要求我们必须在时代变化中及时更新治理理念，在不断深入治理体制机制的改革创新中完善治理体系，提高治理能力，实现党、国家和社会各项事务治理的制度化、规范化、程序化，动员和组织广大人民群众依法参与对国家、社会、经济、文化、生态等各项事务的治理。协商民主作为我国社会主义民主制度的重要组成部分，是推进我国国家治理现代化的重要动力和路径。从“实践形式”的视角将国家治理现代化与协商民主制度建设有机结合起来，探研协商民主与国家治理现代化间互动的内在关系，对于当代中国的国家治理与协商民主发展都具有十分重要的意义。

一、国家治理现代化与协商民主的关系

国家治理现代化作为当代中国民主政治发展的重要目标，它主要由国家治理体系现代化和国家治理能力现代化两个部分构成。国家治理体系现代化主要是指一个国家的制度体系的现代化，具体表现为公共权力运行的制度化、规范化、民主化、法治化和高效化。国家治理能力现代化主要是指制度执行能力现代化，反映的是国家治理行为的水平和质量，是对国家治理模式稳定性、有效性和合法性的直观度量。[1]推进国家治理体系现代化和增强国家治理能力，是同一个政治过程中两个相辅相成的方面。[2]协商民主作为当代中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，在推进国家治理现代化中具有十分重要的作用。

首先，协商民主是推进国家治理能力现代化的重要动力。民主化作为国家治理现代化的重要目标，它内在地要求所有公共治理和制度安排都必须体现人民的意志和人民的主体地位，所有公共政策要从根本上保障人民当家作主的权利的实现。协商民主作为一种新的民主范式，是当代中国现代民主政治建设的重要内容，也是推进国家治理现代化的有效形式和重要动力。早在2006年2月，中共中央就明确将选举民主和协商民主看作是“我国社会主义民主的两种重要形式”。[3]选举民主是依照法律规定，进行竞争性的选举活动，其坚持的基本原则是少数服从多数，侧重于投票表决结果。协商民主是指政治共同体中的自由、平等公民通过参与立法和决策等政治过程，赋予立法和决策以合法性的治理形式。协商民主的本质是着眼于协商，侧重于理性的讨论过程，是广泛性与代表性的结合，是多样性与一致性的统一。[4]协商民主为国家权力中枢机构与社会公众之间顺畅交流架起了一座桥梁，使国家权力结构组成更加合理，国家政治体系的开放性进一步增强，能够广泛听取社会各个阶层各个领域的不同意见，既体现多数原则，也尊重少数意见，代表和维护了全体人民的根本利益，使最终的决策达到共赢的结果。因此，发展社会主义协商民主，实现人民当家作主，是健全人民民主的重要途径，也是国家治理能力现代化的根本指向和追求。

其次，协商民主是推进国家治理能力现代化的重要路径。协商民主理论本质上是一种公民参与理论，其核心思想是强调公民要积极参与到国家法律与政策的制定和实施过程中，使公民个人、团体乃至整个公民社会在国家决策过程中起重要作用。协商民主作为选举民主的补充，其重要作用是弥补选举民主所导致的公民在选举投票后出现的政治参与不足的缺陷，使公民的政治参与成为民主政治生活中的常态，使国家和公民社会之间建立起良好的互动关系。[5]协商民主强调的政治参与是一种温和理性的有序参与，协商民主治理机制的核心内容是自由而平等的公民及其代表互相陈述自己的意见和理由。这些意见和理由必须是参与协商的各方可以理解并接受，不能使用暴力恐吓等手段强迫他人接受自己的观点意见，以此来决定决策的正当性。在强调多元性、尊重差异性和多样性的时代，协商民主强调利益各方通过协商、交流和对话，在力求照顾到不同利益群体的合法利益与要求的基础上，使社会各利益群体之间建立相互信任基础和合作关系，使社会各方面利益群体之间互相包容、求同存异、达成共识、互惠互利、实现多赢。因此，发展协商民主，促进公民有序政治参与，让社会各个阶级阶层通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，有效地参与对经济社会发展的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题的决策与管理，开展广泛的民主协商，集中反映民意，实现人民对国家各项事务进行管理的目的，是不断推进国家治理现代化的重要路径。

第三，发展社会主义协商民主是实现国家治理能力现代化的有效保障。化解矛盾、形成共识、促进和谐，推进国家治理现代化，是协商民主的重要功能和目标追求。近年来，伴随着我国改革开放的深入发展，社会各方面日益严重的矛盾冲突的聚集已引起人们的高度警觉。如自然资源的过度消耗和严重的环境污染所导致的生态环境急剧恶化问题，城乡之间、区域之间、人与人之间的贫富差距在不断拉大问题，社会各阶级各阶层之间因利益冲突、价值观冲突所引发的农民工问题、社会治安问题、公民权益保障问题、食品安全、就业、医疗、住房、教育问题等等，都在不同地区、不同领域引发各种社会矛盾和冲突，从而导致社会群体事件不断发生。协商民主是一种兼具效率与公平、民主与集中的理性民主，具有覆盖面广、凝聚力强、在求同存异和互相包容中追求互惠互利共赢的特点。它有助于各党派、各团体、社会各界人士及其广大人民群众在民主协商中达成共识，在化解各类社会矛盾和实现社会和谐中实现国家治理效率的最大化。协商民主制度化发展为解决当前中国社会所面临的最棘手的各类社会问题提供了一种新的思路和方向，是化解社会矛盾，实现国家治理能力现代化的有力保障。

二、当前我国协商民主的实践形式及其需要解决的主要问题

我国的协商民主发轫于抗日战争时期，“三三制”抗日民主政权曾是协商民主的典范。改革开放以来，随着协商民主在社会主义民主政治建设中不断丰富、发展和完善，在国家治理、政府治理和社会治理等层面已经形成的政党协商、立法协商、政协协商、基层协商和社会领域协商等多样化的协商民主实践形式，极大地促进了我国国家治理现代化的发展。

首先，政党协商是我国协商民主最基本的实践形式。在中国共产党领导下的多党合作制度中，共产党是执政党，各民主党派是参政党，共产党与各民主党派之间是协商合作关系。政党协商就是以人民政协、政府部门、人民代表大会等机构作为协商的渠道和平台，就经济社会发展中的重大问题进行协商，让各民主党派参与到国家各项事务的管理中来，充分行使其参政议政的民主权利。在广泛征求各民主党派意见的基础上，集思广益、求同存异，以各党派之间的精诚合作代替冲突和竞争，建立和谐的政党关系，是我国多党合作制度的精髓。目前，我国政党协商民主已拥有较完善的体制和机制，但在具体的政党协商实践中，中国共产党与民主党派之间实际地位的不平等以及二者在国家政治生活中的地位、组织规模、社会影响等各方面都存在着的事实上的不平等，再加上民主党派参政议政机制尚不完善，参政议政途径较少等缺陷，使得我国多党合作制度的政党协商功能的优势还难以得到充分有效的发挥。

其次，立法协商是我国近年来才逐渐发展起来的新型协商民主实践形式。人大立法协商主要有两种形式，一种是在重要决策之前执政党与政协、人大的协商，一种是立法机构自身的立法听证等协商实践。人民代表大会作为立法机关，在立法过程中最常用的协商民主实践形式就是立法论证和立法听证。立法论证是我国立法程序民主化的重要体现，主要是按照规定的程序对立法中涉及的重大问题、专业性问题进行论述并证明的活动。立法听证是国家和市民社会之间良性互动的重要形式，在立法听证过程中，不同的利益群体都可以通过这种途径从各自角度出发，表达自己的立场观点，发表意见，引起各方面的正面交锋，在对话、沟通、交流的基础上，最终形成共识，而立法主体也可以从这些正面矛盾冲突中了解各相关方面的意愿。目前，我国已经初步建立起了立法论证制度和立法听证制度，人大在多部法律的立法决策过程中都采用了立法听证的民主协商形式。但在人大立法协商民主实践中仍存在一些亟需解决的问题：一是现有《立法法》对听证范围的规定不明确；二是对听证陈述人的意见和听证结果如何处理，没有明确的规则程序。现实操作中经常出现的“随意立法”、“听而不证”、“听而罔闻”等现象，不但挫伤了群众参与立法的热情，更损害了立法的质量和权威。

第三，人民政协的政治协商是我国目前发展最完备的协商民主实践形式。人民政协是各党派、各民族、社会各界参政议政、共同协商国家大事，进行民主监督的重要机构。我国法律规定，来自各个界别的政协委员之间法律地位平等，即使是作为执政党的中国共产党也不例外。人民政协政治协商的主要形式是通过政协的各种会议以提案、发言、考察调研等方式进行，以专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等形式进行民主协商。[7]人民政协政治协商的优势在于协商主体涉及社会各个层面、各个领域，覆盖面广，能够在最大程度上代表社会各界的意志和利益，使来自各界的政协委员能够平等地参与国家重大事件的决策过程和公共政策的制定过程，各抒己见，自由充分地表达自己的意见和建议，在理性讨论和共同协商的基础上，最终做出各方都能接受的决策。经过六十多年发展，目前人民政协的政治协商已经成为我国最完备的协商民主实践形式。但目前仍存在两类突出的问题，影响着我国人民政协的政治协商民主实践：一是相关立法不够健全，缺乏可操作的具体规定。《政协章程》规定：重要问题在决策之前和决策之中进行协商。但究竟哪些问题属于重要问题的范畴，没有具体规定，把政治协商纳入决策程序也没有具体法律规范来约束，这导致在实践中人民政协的政治协商缺乏法律制度约束，具有很强的随意性。二是政治协商民主实践参与主体的范围较窄。我国人民政协政治协商的主体是中国共产党、人大、政府、各民主党派、人民团体等，而各民主党派代表、无党派人士代表，政协委员多是社会各界的精英人士，普通民众很难有机会参与。

第四，基层协商民主是我国实现农村和城市基层自治的重要实践形式。近年来，我国农村村民探索创造了民主恳谈会、民情恳谈会、民主理财会等多种民主治理实践形式，其中，最为典型的就是浙江温岭的民主恳谈会。民主恳谈会由党委政府主导，各级领导和专家推动，人民群众作为民主恳谈活动的主体积极参与。村民在民主恳谈会上通过充分对话、沟通、达成共识，使农村基层组织以公共利益为目标，做出科学、民主的决策。在城市基层民主实践中，社区成为居民自治的一个重要平台。在实践过程中，通过居民议事会、社区论坛等方式，协调沟通居民、社区、物业、开发商等不同利益群体之间的关系，通过协商、沟通、对话来解决彼此之间的矛盾与问题。目前，全国60多万个村委会，普遍建立了民主决策、民主管理、民主监督的种种制度和规定。城市居民自治也取得一定成就，形成了比较完整的社区管理体制。但在基层协商民主实践中，也存在一些问题，比较突出的是基层民主自治中的行政化倾向严重。根据《中华人民共和国村民委员会自治法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。但在实际工作中，乡镇政府与村委会之间的关系却往往异化为领导关系。村委会作为基层自治组织，不是向群众负责，而是向乡镇政府负责，成为乡镇政府的附属行政机构。乡镇政府随意对基层自治组织发号施令，干涉属于村委会的生产经营活动，甚至随意调动、任免经村民民主选举产生的干部，使村民自治在一定程度上名存实亡。就村民自治而言，也是乱象丛生。这主要表现在基层民主选举上，有些乡镇政府，无视《村组法》规定的选举程序，不进行选民登记，不召开村民选举会议，暗箱操作，由乡镇党委、政府、村党组织直接提出候选人，等等，严重阻碍了村民民主权利的行使，影响民主选举的真实性、公正性。[8]

第五，社会领域协商民主是我国公民参与社会事务和公共事务决策与管理、维护自身利益的重要实践形式。社会领域民主协商实践的内容主要是公共事务，包括公共基础设施建设、公共财政投入、公共突发事件等领域。这些领域的问题都与广大群众的切身利益息息相关，涉及不同群体的利益，往往成为群众关注的焦点。总的看，近10年来协商民主理论已经广泛运用于社会领域，形成了多种协商民主实践形式，如公共政策听证会、社区议事会、网络民主、三方协调机制等。[9]通过召开电价听证会、水价听证会等各种公共政策听证会，让更多普通百姓积极参与到各种社会事务中来，就居民关心的环境卫生、治安、城管、教育等问题表达意见，让相关政府部门与居民进行面对面的沟通。网络平台也逐渐成为公民自由真实表达自我的渠道，并对政府决策产生了一定的影响。但社会领域协商民主实践中也存在着民主协商的内容与形式单

一、公共政策听证制度不完善、听证人的遴选不科学、听证双方的信息不对称、弱势群体的利益得不到充分保护等问题，说明目前我国的社会协商尚不能满足广大人民群众的现实需求，特别是各种利益集团通过影响甚至控制各种公共政策听证会的现象，更应引起我们的警惕。

三、国家治理现代化视域下健全完善社会主义协商民主的实践路径

完备的协商民主是国家治理现代化的内在要求。当前我国社会主义协商民主在理论和实践中存在着的诸多问题，不仅严重影响着我国协商民主制度的发展与完善，也制约影响着我国国家治理现代化目标实现的进程。我们应当直面现实，立足国家治理现代化实践，采取有效举措，进一步健全完善和推进我国社会主义协商民主政治的发展。

1.坚持党的领导，努力提高中国共产党的民主协商能力和治理水平。我国协商民主是在中国共产党领导下建立、发展和完善的。早在1941年，党在陕甘宁边区领导建立了“三三制”民主政权，开协商民主之先河。1949年，全国政协第一届全体会议明确规定我国实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。改革开放以来，中国共产党不断探索完善协商民主的形式、制度体系等，使协商民主在全国范围内各个领域各个层级广泛运用。因此，坚持党在基本原则、发展方向、国家大政方针等方面的领导，是发展社会主义人民民主政治的重要保障，也是我国协商民主实践健康有序发展的重要前提条件。同时，在坚持中国共产党领导的前提下，还要不断改革和完善党的领导方式，不断提高党的领导水平与领导能力，确保协商民主实践的不断发展完善。

2.加强民主党派自身素质建设，提高参政议政能力，拓宽参政议政的路径。民主党派必须加强自身的组织建设、思想建设、参政议政能力建设，开阔视野，打破过时的条条框框，把改革开放以来出现的新的社会阶层纳入自己的联系范围，将“海归”等更多中高级知识分子作为发展对象，吸收更多社会成员加入，增加民主党派的数量。通过教育培训、政治实践等方式提高民主党派的综合素质，使其有能力真正行使自己参政议政的权利，获得更多的政治资源、社会资源，最终实现在协商民主实践中的政治地位平等、参与协商机会平等、对协商结果影响平等。同时，必须完善民主党派参政议政的机制，扩大民主党派参政议政的范围与路径，提高民主党派参政议政的深度，使民主党派不但能参与到政治、经济、教育、文化等各个领域，而且有职有权，真正行使参政议政的职能。

3.建立健全相关法律法规，不断推进协商民主实践的制度化、法治化、程序化建设。完善相关法律法规，建议制定专门的《政治协商法》，通过立法明确规定人民政协政治协商的内容，明确“重大问题”的具体范围，将政治协商的内容进一步细化。“重大问题”类型多，数量大，可以在重大问题之前加上明确的限定词，如“事关当地民生的”“涉及广大人民群众切身利益、关系本地区发展重大变动、牵连面较广以及可能产生矛盾的”或“人民群众普遍关心的教育、卫生、就业、社会保障等热点问题”。[10]明确政治协商的程序、方式、期限、职责、权限等。进一步完善《立法法》，明确人大立法听证的范围、程序、听证人遴选规则等，使这些领域的协商民主实践落到实处。同时要进一步加强协商民主程序化、制度化建设，完善信息反馈机制、民主监督机制、协商结果保障机制等各种具体的协商民主实践运行机制。

4.扩大协商民主参与主体的范围，丰富协商民主实践内容，探索创新更多具有中国特色的协商民主实践形式，建立多层次、多样化的协商民主实践架构。协商民主参与主体的范围不应局限于精英群体，将更多的底层群体与弱势群体的代表吸纳其中。协商民主实践的内容，不应局限于政治领域，尽量向社会公共事务领域倾斜，把涉及群众切身利益的实际问题作为协商的主要内容。借鉴西方协商民主实践经验并结合我国实际，在进一步完善现有的协商民主实践形式的基础上，继续探索更多符合中国国情的协商民主实践形式。通过国家政权机关、党派团体、政协组织、基层组织、社会组织等多种协商渠道，深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商等多种类型的协商，构建程序完备、多样并举的协商民主实践体系。[11]

5.推进基层民主自治的进程，加强对基层选举的监督与管理。在农村基层民主实践中，要解决基层自治组织的附属行政化问题，首先要端正乡镇政府对其与村委会之间关系的认识，二者之间只能是指导与被指导的关系。这是由村委会作为村民自治组织，依法享有自治权利的性质决定的，乡镇政府与村委会的关系不应也不能被定为领导与被领导的关系。其次，要转变基层政府对农村的治理方式，除必要的行政管理手段外，乡镇政府应更多地运用法律、经济和教育等管理手段，保证基层自治组织的相对独立性，尊重村民的自主权，实现对农村基层组织的有效管理。最后，要完善基层民主选举制度，修订完善《村组法》，细化基层民主选举的具体办法，广泛深入地宣传《村组法》的条款与精神，提高村民民主意识，增强自治能力。与此同时，要加强上级政府与村民对基层选举的管理与监督，逐步规范选举程序和标准，使基层民主选举真正实现民主、平等、公开、合法的目标。

参考文献：

[1]俞可平.论国家治理现代化[M].北京：社会科学文献出版社，2015∶3.[2]杨雪冬，张萌萌.大国治理（国家治理现代化丛书）[M].北京：中央编译出版社，2015∶4.[3]中共中央关于加强人民政协工作的意见[N].人民日报，2006-03-02.[4]陈家刚.协商民主与国家治理：中国深化改革的新路向新解读[M].北京：中央编译出版社，2014∶1.[5]孙存良.积极推进协商民主广泛多层制度化发展[N].人民日报，2014-07-05.[6]李君如.发挥人民政协在社会主义协商民主制度建设中的作用[N].人民政协报，2012-12-18.[7]贾庆林.健全社会主义协商民主制度为全面建成小康社会广泛凝聚智慧和力量[J].求是，2012，（23）.[8]陈家刚.基层治理（国家治理现代化丛书）[M].北京：中央编译出版社，2015∶4.[9]辛刚国.近十年来协商民主理论在社会领域的成功实践[J].四川省社会主义学院学报，2011，（1）.[10]邵鸿.发展完善人民政协制度推进社会主义协商民主[J].中央社会主义学院学报，2014，（2）.[11]陈叶军.以协商民主制度化推进国家治理现代化[N].中国社会科学报，2014-02-28.【责任编辑：黎峰】

第二篇：社会主义协商民主：具有中国特色的民主形式

社会主义协商民主：具有中国特色的民主形式

 热点概述

中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平9月21日上午在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上发表重要讲话。

总书记在讲话中深刻阐述了协商民主的内涵。他指出，在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。他还指出，人民当家作主必须具体地、现实地体现到中国共产党执政和国家治理上来，具体地、现实地体现到中国共产党和国家机关各个方面、各个层级的工作上来，具体地、现实地体现到人民对自身利益的实现和发展上来。社会主义协商民主，应该是实实在在的，而不是做样子的，应该是全方位的、而不是局限在某个方面的，应该是全国上上下下都要做的、而不是局限在某一级的。因此，必须构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系，确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵。 相关评论

新华网：总书记的讲话深刻总结了人民政协65年来发展的宝贵经验，精辟论述社会主义协商民主的重大战略思想，对推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展和新形势下做好人民政协工作指明了方向。

中央社会主义学院党组书记叶小文：人民政协由各政党、各民族、各团体、各阶层、各方面的代表性人士组成，能够比较全面、系统、综合地反映社会各方面的诉求，实现最广大人民的民主权利。协商民主有利于构建和完善结构合理、系统完备、科学规范、行之有效的国家制度体系，有助于开启民智、汇聚民意、凝聚民力，提高治理社会各方面事务的能力。

中国政协新闻网：习近平同志在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话像春风，也像是一面镜子，在如何推动协商民主方面讲得很细致，很实际。但是，在政治协商的实践中，还存在着某些不足的地方，尤其是在基层表现明显，亟需按照习总书记的讲话精神积极推进协商民主。 模拟题

协商民主，这个源自于西方的民主形式在中国产生了其新的内涵。社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。但是协商民主在我国在发展还不是十分的完善。请问怎样进一步推进社会主义协商民主的建设？  参考解析

协商民主，在中国的主要表现形式就是中国人民政治协商会议。1949年9月，第一届全国人民政治协商会议在北京召开，会上制定了《中华人民共和国政治协商会议共同纲领》这部具有临时宪法性质的纲领性文件。因此政治协商会议对于新中国的成立和发展起到了极其重要的作用。随着1954年第一届全国人民代表大会的召开，政治协商会议的功能逐渐被淡化，其职能也主要表现为政治协商、参政议政和民主监督。如何推进社会主义协商民主的发展应从以下两点做起。

一、构建和完善政治协商结构体系。政治协商做的不是表面的功夫，而是要实实在在起到政协在构建社会主义民主政治中的作用。其一，要做到多元协商。协商不能是两个人坐下来商讨，而是要吸引最广大的群众，最好是各行各业的代表都能参加。这也是政协的优势所在。其二，需要拓宽协商内容。对于有些政府在政治协商中不允许讨论其不愿意提起的内容，这就大大的削弱了政治协商的实际意义。既然是协商，那么就要敢让大家协商，要让大家放开了讲，大胆的提出意见与解决措施，这样才能形成良好的协商精神。其三，加大协商人与协商内容的利益攸关性。这也是实际工作中容易忽视的一个问题。有些政府部门只是在为了协商而协商，在他们眼里，只要召开了政协会议就可以。但是忽视政协会议商讨问题的质量。而邀请利益相关人参与才能真正体现出协商的实际意义。如果只让一群对协商内容漠不关心的人在那里夸夸其谈，不仅不会起到政协参政议政的应有作用，还会损害政协在人民心中的地位。其四，要切实落实协商结果。协商不是茶话会，聊家常。而是为发展我国的民主政治，为维护广大人民的利益。因此落实协商结果就显得尤为重要。只有实实在在的去做，社会各阶层团体在参与政治协商的激情才会被激发出来，才能体现出政治协商的实际意义。

二、发展基层协商民主。在上世纪80年代初的时候，广西宜州市率先建立起中国的第一个村民自治组织。这也表现出广大农民在自我民主管理中迈出了重要的一步。在接下来的几年，基层民众自我管理组织在农村和城市逐渐扩大。随着政治经济文化的发展，广大基层民众参与政治的意愿越来越强烈。而基层协商民主的发展就该依托于基层的人民政协。在基层最有话语权的应该是新时代的“乡绅”。所谓新时代的“乡绅”主要指的是在广大农村和城市小区中具有一定威望，为人正直厚道，深受邻里爱戴的那部分人。要积极的把他们吸纳到基层的人民政协，发挥其在广大群众的的带头作用，把他们培育为基层政治精英。在邀请基层政治精英的时候，还要邀请部分群众代表参与协商，尽量扩大代表的广泛性。这也体现出政治协商会议愿意接受人民的监督。接受人民的监督可以让人民对政府信服，提高人民协商的意愿，形成良性循环。基层协商政治的发展对培养我国的协商文化会起到巨大的作用，这是一种重要的自下而上的政治文化传播方式。

因此，发展政治协商工作不仅要考虑周全，还要积极落实。不断地拓展具有中国特色的协商民主政治。

第三篇：从国家治理与政协功能看协商民主

从国家治理与政协功能看协商民主

叶小文 袁廷华 《 光明日报 》（2014年09月21日 01 版）

推进国家治理体系和治理能力现代化有多方面的内容，其中一个重要途径，就是全面深入推进协商民主。

现代治理和协商民主，内里相通、相辅相成。现代治理不同于传统控制、管理和统治的紧要处在于，治理的权威既来自于政府，也来自于其他相关社会主体；治理不仅是自上而下单向度的命令——服从，而是由政府主导和公众参与彼此互动、相辅相成。因此，治理本身即内涵了对于协商民主的要求。现代治理和协商民主都依托于民主的深化，都遵循“官民”合作与共治的相同逻辑，两者实际上是一体两面、如影随形的关系。协商民主离不开现代治理，现代治理也离不开协商民主。没有协商民主，就不会有有序、有效的政治参与，就不会有持续互动的沟通对话，就不会有广泛的共识、科学的决策，政府因此而缺乏必要的权威，那自然就谈不上有效的治理，更遑论善治。

协商民主是国家治理现代化的应有之义。国家治理及其现代化的根本问题，在于确立和完善各领域的基本制度，保障这些制度良性运转，以维护由核心利益关系、核心价值观共同搭建起来的基本的社会秩序。我们的国家治理体系怎样完善？治理能力从何而来？答案是，既要坚持共产党和政府的正确领导，又要依靠社会各个方面和广大人民群众的积极参与。我国是人民民主国家，人民群众是国家的主人，是国家治理的主体。我们的国家治理必须走群众路线。走群众路线，就是要努力实现共产党领导和人民当家做主的有机统一。群众路线在国家治理中的具体落实，是实行包括协商民主在内的人民民主。协商民主汇集和依靠群众智慧，形成和尊重人民意志，致力于有效参与和有效治理的有机统一，因而是治理体系、治理能力现代化必不可少的重要内容。质言之，协商民主以尊重差异、多 元兼容为前提，以理性平和的对话协商为方式，以化解矛盾、规避风险、增进共识、促进和谐为目的。因此，协商民主有利于构建和完善结构合理、系统完备、科学规范、行之有效的国家制度体系，有助于开启民智、汇聚民意、凝聚民力，促进党和政府决策的科学化、提高治理社会各方面事务的能力，有益于保障人民群众有序、有效的政治参与，有助于维护社会公平正义，协调社会关系，增进社会和谐。从这个意义上讲，协商民主既是实现人民当家做主的有效途径，又是推进国家治理体系和治理能力现代化、完善和发展中国特色社会主义制度的重要载体。

协商民主是在中国共产党领导下，通过政权机关、政协组织、党派团体、基层单位等渠道，就国家重大方针政策、经济社会发展重大问题，特别是涉及群众利益的实际问题进行广泛协商，以求增进共识、增强合力、拓展公民有序政治参与的人民民主的重要形式和工作机制。协商民主作为一种制度化体系，渗透到国家根本政治制度和基本政治制度运行的各个环节以及基本单位政治生活中，主要包括三个层面的协商，即：政治协商（中国共产党同各民主党派以及各族、各界代表人士就国家重大方针政策和国家重大事务进行协商）、社会协商（执政党、人大、政府等国家权力中枢与社会公众、社会组织就社会发展重大问题和涉及人民群众利益的实际问题进行协商对话）、基层协商（基层领导机构与基层广大群众之间进行的一种协商议事和对话的制度）。其中，人民政协以其鲜明的特点和独特的功能，成为协商民主的重要渠道和载体。

人民政协作为中国人民的爱国统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。人民政协在协商民主中的重要地位体现在：

其一，人民政协由各政党、各民族、各团体、各阶层、各方面的代表性人士组成，具有极大的广泛性和包容性，能够比较全面、系统、综合地反映社会各个方面的诉求，实现最广大人民的民主权利，成为我国人民代表大会制度以外又一重要的民意吸纳、提取的制度机制。

其二，人民政协是我国特有的专事协商的政治组织，有着民主协商的优良传统和制度化的组织形式，有着人才荟萃、智力雄厚、位置超脱、下通上达的优势和特点。人民政协的协商，以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，集协商、监督、参与、合作于一体，实现人民知情权、参与权、表达权、监督权的有机结合，体现社会主义民主的本质要求。

其三，人民政协是连接国家与社会的最大的体制组织。人民政协将国家权威与各方面、各领域的社会精英联系起来，并通过社会精英的代表性功能的发挥，将国家权威与社会公众连接起来。通过协商与合作，国家权威被自觉认可并获得稳定的支持来源，社会不同利益群体也有序参与到政策形成过程中，从而建立起国家与社会的密切合作与良性互动关系。在社会多元发展的时代条件下，通过人民政协的改革和完善，能够架构起一座国家与社会良性互动、和谐发展的桥梁。

人民政协的政治协商作为一种民主形态，其功能主要有以下方面：

——价值引领、导向功能。政治协商的过程是中国共产党实现党的领导、推进政治社会化的过程。

——利益表达、协调功能。面对社会和利益多元化，通过协商进行利益表达，求同存异，协调关系。

——决策协商、咨询功能。政协委员中人才众多，分布层面广，知识层次高，社会联系广泛，他们通过协商和咨询，对决策方案提出意见和建议，提供决策参考信息和政策选择方案，推进决策科学化，降低决策失误导致的政策风险和社会问题，使决策更能够全面反映各个方面的利益和要求。

——社会疏导、稳定功能。人民政协的政治协商为社会提供了一种制度化、组织化的政治参与路径，使社会不同阶层利益的维护有了合法的代表，公众意愿的上达有了制度化的方式，从而有利于避免或减少无序的、非理性的、抗争性的政治参与，保持社会的稳定。

——凝聚共识、整合功能。中国共产党作为政治权力中枢，与具有一定代表性的其他各政治主体通过民主的、平等的、真诚的协商来讨论公共事务，在广泛参与的基础上寻求共识，实现公共利益最大化，增强公众对公共政策的认同。政治协商使决策更加符合社会各个阶层的利益要求，从而能够得到社会各种力量的合作与支持。协商和讨论，使参与者体验到决策是共同做出的，增强执行政策的责任感和主人翁意识，推动政策的输出和执行，更加自觉履行服从国家权威的义务，更加主动地参与和维护政治体系。

完善人民政协的政治协商，是协商民主建设的重要内容。要深入贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，站在国家治理现代化、完善和发展中国特色社会主义制度的战略高度，加强人民政协的制度建设，使人民政协作为协商民主重要渠道的作用得到切实有效的发挥。

一是进一步明确人民政协的法律地位，增强人民政协制度效力。

二是加强人民政协政治协商的制度化、规范化、程序化建设，切实提高人民政协履行职能的有效性。三是与社会结构的变化相适应，调整和充实政协协商的主体。在社会结构深刻变化的时代条件下，着眼于扩大团结面，增强包容性，认真研究人民政协界别的合理设置和调整问题，最大限度地把新的社会力量和各个方面的代表人士吸纳到人民政协中来。

四是完善人民政协的界别组成机制。人民政协是由界别组成的统一战线重要工作机构，界别不仅体现为政协参与单位的广泛性，而且体现为不同特色政治力量的代表。

五是进一步完善人民政协的协商形式。当前人民政协的协商形式主要包括议事协商（全体会议、常委会议和主席会议对国家和地方重大方针政策进行协商）、资政协商（政协及政协委员与党政等权力部门之间的协商如专题协商、对口协商、提案办理协商等）、政协内部协商（界别协商、双周协商座谈会等）。完善人民政协的政治协商，一要进一步完善议事协商，关键是党和国家以及地方党委和政府的重大决策，在决策前和决策执行过程中，要进入人民政协协商程序。二要进一步完善资政协商，关键是强化人民政协与国家权力部门的良性互动，使民意能够迅速、准确地反映到党和政府政策制定和完善过程中，使人民政协在资政、监督方面发挥更加切实有效的作用。三要进一步完善政协内部协商，关键是要更加充分地开掘人民政协人才、智力积聚优势，汇聚各界别的智慧和力量。此外，还要探索政协委员与社会公众的协商和对话制度等各种新的协商形式，如政协信息公开制度、政协委员与社会公众对话制度、公众旁听和评议制度、应急协商制度等，搭建人民政协与社会公众联系的桥梁，扩大人民政治参与的深度和广度。

（叶小文，中国人民政协理论研究会副会长、中央社会主义学院第一副院长；袁廷华，中央社会主义学院副院长）

第四篇：基层民主治理的创新与完善

基层民主治理的创新与完善

民主是人类政治文明发展的成果，也是世界各国人民的普遍要求。作为现代民主的重要形式，协商民主在满足公民参与需求、提升决策科学化水平、解决社会突出问题等方面发挥着越来越重要的作用。推进协商民主广泛、多层、制度化发展是我国社会主义民主政治建设的重要内容，也是新时期推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径，具有十分重要的意义。同时，基层协商民主制度的建立和完善又是一个复杂的系统工程，通过基层的实践探索与上级组织的改革推动相结合，将有利于这项制度的丰富和发展。为此，本文以余杭区的街道民主协商议事会议为研究对象，力求从个案分析中得出一些启示式的意见建议，以供决策参考。

一、我国基层协商民主制度建设的经验启示

西方协商民主理论的奠基人哈贝马斯将协商民主的基本形式归纳为两种，即在议会党团的制度化的协商形式中实现的政治组织间的政治协商和在社会公众及民间团体的政治上的语言交往网络中实现的社会公众与权力部门间的社会协商。参照这一说法，我国的社会主义协商民主大约可以追溯到抗日战争时期中国共产党在抗日民主根据地建立的民族统一战线性质的“三三制”政权。在那里，执政者鼓励不同意见的表达，并照顾和维护各方利益。1949 年9 月，第一届中国人民政治协商会议在北平举行，标志着协商民主这种新型的民主形式开始在全国范围内实施。改革开放以来，我们党更加重视协商民主的实践，特别是社会主义协商民主在基层的实践。1987年党的十三大报告指出：“建立协商对话制度的基本原则是发扬‘从群众中来，到群众中去’的优良传统，提高领导机关活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论。当前首先要制定关于社会协商对话制度的若干规定，明确哪些问题必须由哪些单位、哪些团体通过协商对话解决，对全国性的、地方性的、基层单位内部的重大问题的协商对话，应分别在国家、地方和基层三个不同的层次展开。各级领导机关必须把它作为领导工作中的一件大事去做。要进一步发挥现有协商对话渠道的作用，注意开辟新的渠道。” 这一论述，以党代会报告的形式正式提出中央关于建立协商对话制度的重要思想，并积极推动基层民主协商制度的建立、发展进程。此后，1997年中共十五大第一次系统提出社会协商制度应包含的主要内容，2002年中共十六大提出建设社会协商制度的总体要求，2012 年，党的十八大报告明确提出了“健全社会主义协商民主制度”的总要求，同时，就“社会主义协商民主”的定位、发展目标、制度形式、实践平台、具体方法等内容进行了系统的规划和部署，有力推动基层协商民主广泛、多层、制度化发展。改革开放以来，随着村民自治、社区居民自治等基层民主自治制度的确立和发展，我国城乡社会兴起了许多协商民主的实践形式，如民主恳谈会、民主评议会、居民论坛等，为基层民主协商活动的深入发展创造条件。在党委、政府、人大、政协等组织开展的协商对话活动之外，比较典型的还有以下几种协商形式。

一是民主恳谈会。这是1999年6月温岭市松门镇在开展农业农村现代化试点教育中采取的一种互动式沟通的方式。此后，经过不断的发展、改进和创新，演变为以“对话、协商”为特征，鼓励、引导社会公众制度化参与地方政府公共政策制定和公共事务决策的民主治理模式。其核心内容是基层党委、政府或农村自治组织在公共事务作出决策前，先在干部和群众或群众代表中间，决策者与利益相关者之间，对公共事务了解不多、知识不多的人与具体处理相关问题经验和相关知识人之间，开展完全平等、自由、公开、坦诚、双向和深入讨论，交流思想，分析利弊，论证观点，辨明事理，相互说理，形成一定共识后，再通过一定程序，由基层党组织、政府、基层人大或人民群众自己做出决定。

二是公民评议会。1998年沈阳市的“市民评议政府”活动开启了我国公民评议的先河。之后，北京、上海、浙江、广东、江苏等地区的许多市、区都开展过不同形式的公民评议活动。公民评议从内容上分主要有两类，一类是由评议代表对国家权力机关、党群机关、行政机关、人民团体、事业单位、国有企业等单位就“履行职责、办事效率、服务质量、加强廉政建设”等进行评价，对评价结果进行排名比较并进行相应奖惩，同时要求被评议单位在规定的时间内对评议主体的意见或建议进行回应与反馈；另一类是由评议代表对地方干部业绩进行评价，评价结果会影响地方领导和干部的政治前途与奖金。

三是公民听证会。在我国，听证会被广泛用于行政和立法领域。行政领域的听证会主要是指相关职能部门就某项公共事务的决策依据、前提和目标，邀请相关团体、公民和专家进行辩论、咨询。听证会的目的在于通过开设听证会由利益相关者反映自己的利益诉求，为政府决策提供依据，缓解利益冲突，维护社会稳定。

综合上述种种协商民主的形式，对我们搞好基层协商民主制度建设大致有如下启示：

第一，制度化、规范化是基层协商民主制度建设的本质要求。中国的协商民主本质上是制度化的协商民主，是通过具体的制度设计、体制机制建设和程序设计，将协商民主以法律、规章和制度等形式确立下来，并在实践中得到稳定持续实施的民主形式。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是我国的基本政治制度，为在国家层面开展协商民主提供了根本制度基础。对于基层开展的民主恳谈会、公民评议会等形式，其协商议题的确定，协商各方主体的选择，协商时间地点的告知，协商过程的公开，协商成果的运用等，都需要一套具体、规范、科学的制度设计。

第二，执政党的正确领导是基层协商民主制度建设的根本保证。尽管协商民主的具体形式可以自发生成，但协商民主的制度建设却需要强有力的政治组织来推动。以温岭的民主恳谈会为例，1999年6月，松门镇举办的“农业农村现代化教育论坛”取得非常好的效果，引起了中共温岭市委的高度重视。中共温岭市委及时总结松门镇思想政治工作的新经验，并出台文件加以规范和完善，进而推广到全市各镇，使民主恳谈迅速在温岭市各个镇开展起来。而后，温岭市就民主恳谈下发的多个规范性文件涉及民主恳谈的指导思想、核心原则、组织领导、议题范围、运行程序以及考核奖惩和监督反馈等各方面内容。正是由于基层党组织组织领导作用和监督保障作用的有效发挥，使基层协商民主能保持正确的发展方向，分步骤、有秩序的推进。

第三，对现实问题的有效回应是基层协商民主制度建设的基本前提。任何一项制度的民主制度的创新和安排都源于现实的需要。同样，只有解决具体问题的民主才是真正有效的民主。基层协商民主的目的在于在最广大人民根本利益一致的前提下，诉诸公共利益，兼顾各方利益，达成一致共识，更好地推动决策制定和落实。前面所述的各地基层协商民主制度的创新实践几乎全部都是源于群众对自身民主权利的追求和解决本地本单位现实问题的需要。正是公民民主权利的充分保障和现实问题的有效解决，才使得基层协商民主得以持续稳定发展。

第四，多元主体间的平等对话是基层协商民主制度建设的基本途径和重要特征。民主协商制度讲到底，就是形成一种沟通对话的机制，以此达成妥协、凝聚共识、形成合力。因此，民主协商制度实质上是一种旨在促进沟通对话、协商互动的制度安排。这种制度的建设不仅需要党委政府的有力推动，更需要社会各界、各阶层、各利益主体的积极、理性、平和地参与。党委政府等公共权力部门要致力于创设有利于民主参与和平等对话的制度环境、社会氛围，吸收和鼓励公众通过协商民主这样的平台合理、有序表达意见，并积极与其他主体进行沟通，形成具有民意基础的决策并保证其实施，最终实现基层公共事务的良性治理。

二、余杭区街道民主协商议事会议制度建设的现状分析

2001年余杭区撤市设区，使余杭区的城市化步入了快车道。2011年，区委、区政府顺应城市化快速发展的需要，将全区9个镇乡“翻牌”变街道，这些“翻牌”街道原有的镇（乡）级党代会、人代会随之取消，使得街道层面党员群众参与公共事务的渠道减少，街道党工委、办事处与群众沟通、接受群众监督的途径缺失。为破除这一体制缺失，有效保障党员、群众的基本民主权利，余杭区于2013年在街道一级探索试行民主协商议事会议制度，收到了比较好的效果。

（一）大致经过

2013年1月，余杭区委组织部和余杭区人大常委会办公室联合发文，在南苑和仓前两个街道试行街道民主协商议事会议制度，让党员代表、村（居）民代表、共建单位、区级及以上“两代表一委员”等各层面人员就经济社会发展重大问题和与群众切身利益相关的问题进行广泛协商。经过半年试点，街道民主协商议事会议制度在保障参与权利、畅通参与渠道、提升决策水平与民众参与意愿方面收到了较好的效果。2013年6月，在总结试点经验的基础上，余杭区出台了全面试行街道民主协商议事会议制度的实施意见，在全区14个街道全面试行街道民主协商议事会议制度。

（二）具体做法

1.准确定位。余杭区三面环绕拱卫杭州主城区，大部分街道处于“城郊结合部”，城市化的快速推进带来了群众思想观念和利益诉求的多元化，特别是对于涉及到自身利益时，党员群众具有较强的表达意愿。因此，搭建一个党群互动、政民互动的平台，有效解决街道一级民主协商机制“缺位”问题，进而更好地了解、掌握党员、群众的所思、所想、所盼，促进党委、政府决策部署的贯彻落实，切实加强基层党组织建设，成为一个十分急迫的问题。因此，从一开始，区里、街道两级党委对街道民主协商议事会议制度就有一个明确的定位，就是要通过建立街道民主协商议事会议制度，弥补街道一级协商民主制度空白，发挥它在凝聚和调动各层面力量，扩大基层民主建设，提升街道的发展活力等方面的作用。同时，对于这个制度建立的目标定位、组织领导、机构设置、代表产生、议事形式和规则等方面，作了统筹考虑和总体设计，确保各项工作得以有序有效进行。2.规范机构。良好的组织架构是制度运行的有力保障。余杭区街道民主协商议事会议制度突出党委的领导作用，注重街道办事处、人大工委、政协联络工委等职能统筹和资源整合。在区级层面建立街道民主协商议事工作推进领导小组，由区委副书记任组长，区委常委、组织部长和区人大、区政协分管领导为成员，形成工作推进机制，加强面上工作督导。在街道层面由各街道建立民主协商议事工作领导小组，由街道党工委书记任组长，街道办事处主任、分管党群的副书记、人大工委和政协联络工委的负责人任副组长，街道其他相关领导班子成员为成员，主要负责街道民主协商议事会议制度的组织领导。民主协商议事工作领导小组下设办公室，作为常设办事机构，由分管党群的副书记兼任办公室主任，负责民主协商议事会议的召开、日常活动组织安排、议事代表的联系。

3.确定代表。街道民主协商议事会议主要通过议事代表广泛协商进行。因此，代表的确定非常关键。为此，余杭区街道民主协商议事会议制度就议事代表的构成、条件、产生和职权均进行了规范。在代表的构成上，要求以党员代表为主体，比例一般不少于70%，并安排一定数量的辖区单位代表，流动党员代表，外来人员代表，区级及以上党代表、人大代表、政协委员中的代表，以保证代表构成的广泛性和代表性。目前，全区共有议事代表932人，其中党员727人，占78%。在代表的条件上，要求议事代表具备思想政治素质好、熟悉基层情况、有较强的议事能力、办事公道正派等基本条件。实行议事代表资格联审制，联合纪委、政法、计生、城建等部门开展资格审查，对有违反计划生育政策、醉酒驾车等不适宜担任议事代表情况的人员，实行“一票否决”。代表的产生实行民主推荐制，采取上下结合、充分酝酿的方式，由各基层党组织根据多数党员群众的意见，提出议事代表人选，经所在党组织审查同意后，报街道党工委审查批准。议事代表实行任期制，一般为5年，与区级“两代表一委员”任期相同，同时明确代表资格终止、代表调整和增补的具体办法。在代表的职权方面，围绕保障议事代表的知情权、参与权、建议权、监督权，对代表的权利与职责进行了明确。

4.创新形式。余杭区街道民主协商议事会议制度主要通过三种形式来发挥作用：一是街道民主协商议事会议。街道民主协商议事会议是整个制度的重要内容和主要实现形式，一般每年召开2次，年中和年末各一次，由街道党工委召集并主持。会议的主要任务是听取和讨论街道党工委和办事处的半工作报告、人大工委的半工作汇报，听取议事代表意见建议办理落实情况的汇报，议事代表就街道涉及党情民意重点议题进行主题交流发言、进行现场询问并由街道有关领导进行现场解答，议事代表对街道党的建设和经济社会发展若干方面工作情况进行阶梯式评价。二是专题协商会议。专题协商会议是指在街道民主协商议事年中和会议之外，围绕街道重大事项执行或党员群众关心的热点、难点问题召开的会议。与街道民主协商议事会议相比，它具有针对性强、灵活简便的特征。从运行来看，各街道对其重视程度在逐渐提高，2014年，围绕着“五水共治”、社会养老和物业管理、完善公共服务设施配套等议题，各个街道都召开过相关专题的协商会议。三是闭会期间街道及议事代表的履职活动。根据制度的规定，在闭会期间，街道通过定期组织议事代表视察重点项目进展情况，邀请议事代表参与重大项目的立项、招标、验收等，组织议事代表对街道内重点、热点等问题进行实地考察和专题调研来发挥日常工作功能。议事代表具有加强与党员群众的联系，及时听取和收集党员群众的意见建议，做好上级政策和街道重大事项的宣传、解释工作等职责，通过代表小组活动、联系接访等活动，实现经常性发挥议事代表作用的目的。

（三）成效估价

从调研的情况看，余杭区街道民主协商议事会议制度建设在搭建平台、推动对话、保障权利、促进发展等方面的实践效果明显。各项工作达成了预期目的，取得了良好成效。具体表现在以下四个方面：

1、形成了一套较为规范、专业、管用、有效的制度体系。余杭区从无到有地建立起了一套街道民主协商议事会议的制度体系，对该项制度所涉及到的目标定位、组织架构、代表产生、议事主题、议事程序、议事形式、意见落实等方面都作了系统的筹划和明确的规定，为各项工作的顺利开展奠定了制度前提，促进协商对话的平台作用明显。同时，也为这项制度的完善、提高和推广提供了基本的样本参照，促进了协商民主制度在基层的实践和发展。

2.促进了重大决策部署的贯彻落实和重要民生热点问题的有效解决。街道一级处在发展前沿，经济发展、城乡建设、民生事业、社会管理、组织发展等任务十分繁重，街道民主协商议事会议制度实现了党群之间、政民之间的良性、有序互动，提高了沟通交流的效率，营造了浓厚的民主协商氛围。在这一制度设计及民主协商的氛围之下，一些事关街道发展的重要事项决策部署不仅得到了基层党员、群众的理解和支持，还可以通过代表发言来广泛征求意见、集中大众智慧，促进“三改一拆”、“五水共治”、征地拆迁、回迁安置等重点工作的推进、落实。同时，这项制度在破解老旧小区物业管理等民生热点问题方面也得到了很好的应用3，使这一制度在保障公民权利、凝聚发展共识、改进基层治理等发挥了重要作用。

3.巩固了党在基层的执政基础。在扩大民主的同时坚持和完善党的领导是当前我国各级党组织都面临的一个难题。余杭区街道民主协商议事会议制度十分注重体现人民当家作主的要求，参照镇级人代会的运作模式，每年都会有一些例行的代表会、协商会，保障人民群众参政议政的权利，为公众进行诉求表达、利益协调和民主监督搭建了平台，有效保障了公民的基本政治权利，营造了爱国爱家乡的深厚氛围。同时，街道民主协商议事会议所有的制度设计和日常活动，都是在当地党委领导和指导下进行，既弥补了城市基层党员群众参与街道党组织事务的制度设计空白，又开辟了基层党组织及其各项工作有效融入社会、服务社会从而更好代表社会、凝聚社会的途径，有力提高了基层党组织执政的公信力和影响力，巩固了党在基层的执政基础。

4.促进了基层治理体系的优化整合。余杭区街道民主协商议事会议制度开辟了基层党员群众平等、理性地参与公共事务治理的有效途径，让“街道的事情大家商量着办”，打破了党政部门在公共事务治理中传统的“封闭——单一”模式，实现向“开放——多元”的方向演进。这一制度，促进了党委、政府、市场和社会等各种基层治理力量的和谐互动，形成了多元利益主体广泛参与基层治理的工作格局，并在一定程度上改变了基层权力的运行方式，使得协商对话、合作共建成为一种常态，这对于基层治理力量和途径的整合具有十分重要的意义。通过有效协商，不仅促进了基层党委、政府的积极作为，同时又畅通并优化了公民参政议政的渠道，营造了公众参与社会治理的良好环境和浓厚氛围，促进公民精神的培育和提升4。

（四）存在问题

从更高的要求来看，余杭区的街道民主协商议事会议制度具有典型的“草根民主”的特征，从初创到实践的时间不长，还有一些不太完善的方面：

1、尚未形成稳定的保障机制。余杭区街道民主协商议事会议制度尽管收到了一定的成效，也受到了社会各界的广泛关注，但它仍然属于地方“土政策”，在法律上处在一种可做可不做的状态，缺乏法律上、政治上的稳定保障。避免“人走政息”局面的出现，实现制度本身的可持续发展将是该项制度面临的严峻考验。

2、制度本身的规范性、科学性有待于进一步提升。尽管制度本身有比较强的针对对和可操作性，但是在代表构成、议题确定、绩效评估和监督激励等方面还有需商榷、完善的方面。比如在确定协商的参与主体时，利益相关方是最重要的判断标准。然而在实践中存在专题协商议事会议中利益代表缺失的情况。比如虽然在制度设计上专门提出要街道对推进民主协商议事会议制度的绩效进行评估，但是什么时候评估、以什么样的标准评估、评估的结果如何运用等都没有明确，实践中，截止目前，也没有街道开展过绩效评估。比如有效的激励和监督机制缺乏，使得街道和议事代表的履职行为随意性大，容易流于形式。

3、问题解决的实效性有待于进一步突出。一般而言，好的民主协商制度应该是问题解决型的，坚持问题导向，突出问题解决的成效是坚持和完善基层民主协商制度的重要出发点。实践中，余杭区街道民主协商议事会议制度的重心仍然聚焦在年中和会议的工作沟通上，对于促进中心工作落实以及最能凸显民主协商本质的专题协商会议，仍然不够重视，在有效解决民生热点、难点问题上的作用发挥不够大。而作为承载该制度日常功能发挥的闭会期间街道及议事代表的履职活动，由于活动机制不够健全、街道和议事代表精力有限等原因，在闭会期间开展的履职活动也不多，作用发挥不显著。

4、制度运行的空间有待于进一步延伸拓展。目前，余杭区街道民主协商议事会议制度运行还只停留在街道层面，区、街道、社区（村）三级的互动衔接较为薄弱，与社会其它层面的治理行为、治理机制的衔接也不够紧密。比如议事代表所提的意见建议中涉及街道无法解决的，街道不能直接提交区级相应机关办理，而要通过区“两代表一委员”间接反映。比如街道层面的民主协商议事会议制度还不能与社区（村）层面的民主自治制度直接衔接，与基层党的议事决策制度、基层人大制度等相关制度的联系还需加强，民主协商的系统效应不明显。

三、余杭区加强街道民主协商议事制度建设的几点建议

综上所述，我们认为，余杭区的街道民主协商议事制度建设已然成形，制度本身已变得成熟而简单，就像舟行千里，舟已成，重点就不在舟上，而在于舟行的过程和效果，各项工作已步入了“简单的事情重复做，重复的事情用心做”的循环，难的不是刻求制度上的重大创新或是找到新的“一抓就灵，立竿见影”的抓手，而是要有重复做、用心做的恒心、耐心、细心，提升协商成效和民主协商的合力。

（一）充分认识加强街道民主协商议事制度建设的重大意义，着力形成稳定可靠的实施保障机制。总书记在庆祝政协会议成立65周年大会讲话中指出：“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”这一关于民主真谛的精辟论述为我们坚持街道协商民主议事会议制度指明了方向。我们务必要珍视这一制度创新成果，推动这一成果的长效化、品牌化。要破除“审美疲劳”、事随人转的体制弊端，进一步健全党委领导、各方参与、上下联动的工作机制，形成持续推动制度实施的合力。要切实加强该制度与现有法律法规体系和政权运作体系的衔接，将召开街道民主协商议事会议和实施民主协商议事制度视为一种常态，融入到党委决策、政府执行、人大立法、政协协商、基层自治的全过程、各方面，为制度实施争取时间、空间和资源保障。注重加强对制度运行成效的宣传、推介，扩大制度实践的范围，提升制度实践的内涵和影响力，在条件成熟的情况下，推动在党和国家更高层面的决策和法规体系中得到认可。

（二）认真查找制度本身不完善、不到位的方面，着力提升制度及工作的规范化、科学化水平。法治是一种社会秩序，是社会的共同规则和契约。一般而言，民主是离不开法治和规则的。而法治和规则又是一门精致的艺术，语言或逻辑上的一点点瑕疵，都可能造成实践上的巨大麻烦。因此，我们要重视街道民主协商议事会议制度实施过程中暴露出来的问题，按照打造传世精品的标准来改进和提高。要合理确定议事代表的构成，对构成比例的确定要于法有据，对议事代表的产生过程要体现公开、公平、公正，对议事代表的议事范围、权利义务要有明确的界定，以保障议事代表的代表性、专业性和议事结果的公信力，防止代表履职行为的随意性、形式化。要按照“细节决定成败”的要求，对组织架构、议事主题、议事程序、议事形式、意见落实等方面作进一步系统、科学的谋划和明确的规定，以提升制度本身的科学化、精细化水平，以细节来说服人、吸引人，提升认可度和影响力。

（三）紧密聚焦现实问题，着力提升制度实施的针对性和实效性。总书记在庆祝政协会议成立65周年大会讲话中指出：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的。”我们要紧紧抓住“民主是用来解决人民要解决的问题的”这一根本，将制度建设的重点聚焦到现实问题和老百姓具体的利益诉求上，注重发挥街道民主协商议事会议在保障公民权利、推动协商对话和促进合力共建中的作用，注重在实施街道民主协商议事会议制度中议事、决事、督事、成事，以问题解决的成效取信于民。要坚持问题导向、结果评价，努力把召开街道民主协商议事会议的过程变成征求民意、集中民智、议决民事的过程。要注重协商形式的“高效便民”，重视专题协商议事会议在议事、决事、办事中的作用，争取多开这样能解决问题的会议，多做议事、决事、办事的文章，尽可能降低协商民主的成本，提高协商民主的效率。要进一步丰富活动内容，推动街道和议事代表日常功能的发挥，并建立较为完善的议事绩效评估体系，以专业、独立、定期的绩效评估来了解制度运行的状况、检视制度在运行中的不足并加以完善。

（四）切实加强与基层治理服务体系的融合互动，着力营造民主文明和谐的政治环境。对一个单位、一个组织、或一个地方来说，管理的重点一般都包括营造环境。只有好的环境、好的氛围，才会产生事半功倍、“1+1﹥2”的效果。街道协商民主议事制度搞得再好，也要融入到当地的政治生态环境之中，与原有的基层治理服务体系相融合，而不是相互打架、抵消。要把党领导下的街道协商民主议事会议建设成集协商、监督、参与、合作于一体的大平台，进一步拓展协商内容，丰富协商形式，落实协商意见，更加灵活、经常地开展专题协商、对口协商、议案办理协商，提升协商实效，努力以简便、高效的方式吸引利益相关主体参与，并形成习惯，内化为一种生活方式。同时，注重建立区、街道（镇）、社区三级互动机制，一方面，推动基层协商民主向镇延伸，在整合镇级党代会、人代会的基础上，增强两个会议的协商议事功能，探索更加生动、更加开放的民主协商议事途径。另一方面，在区级层面，通过转办单、反馈单等形式，打通区级与镇街一级问题解决途径，在村（社区）一级，借助农村“五议两公开”、社区“协商议事共建会议”等民主管理载体，延伸协商民主触角，建立形成制度化、常态化的协商议事机制，最大限度包容、吸纳基层各种利益诉求。

第五篇：社会主义协商民主与选举民主的关系

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社会主义协商民主与选举民主的关系

社会主义协商民主与选举民主的关系

摘要：社会主义协商民主和选举民主是人民民主的两种实现形式。人民民主的实质是人民当家作主，这两种形式具有共同的价值目标，但在具体途径和方法上存在差异。协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，奠基于党的群众路线，形成于政治协商的实践，与选举民主互相补充。笔者认为，只有把社会主义协商民主与选举民主有效结合，才能更好地实现人民民主。

关键词：协商民主 选举民主 中国特色社会主义

就民主的形式而言，选举民主首当其冲，中国也不例外。但是把协商民主作为民主的重要形式之一，则是中国民主政治发展的特色所在。党的十八大报告明确指出：“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。”本文重在分析社会主义协商民主与选举民主的区别与联系，通过二者的有效结合来更好地实现人民民主。

一、社会主义协商民主与选举民主是人民民主的两种实现形式

1991年3月江泽民首次明确提出：“人民通过选举、投票行使权利与人民内部各方面在选举、投票之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”当时虽然没有明确提出选举民主与协商民主的名称，但学术界普遍认为前一种形式就是选举民主，后一种形式则是协商民主。2007年11月，国务院新闻办公室发布的《中国的政党制度》白皮书正式概括了这两种民主形式之间的关系：“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点。”党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步指出：“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。”这段论述鲜明地阐述了我国协商民主的中国特色社会主义性质，再一次概括了社会主义协商民主的内涵。

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二、社会主义协商民主与选举民主是互补关系

选举民主保障的是公民个人的选择权，协商民主保障的是公民个人与组织的平等参与和话语权，选举的多数原则与维护个人权利的可能矛盾是公共协商的原始问题；而公共协商很有可能无法确立一致目标，必须以公共部门决策或公众集体表决方式确立目标，这恰恰是选举的目的和形式。所以，二者不是简单的替代或共存关系，而是民主制度框架下的相互支持和补充关系。

1.二者在公民权利的保障方面实现互补。选举民主的多数原则常常使少数人的权益难以保证，人民代表虽然是人民选举出来的，但是由于代表比例不均衡、结构不合理等情况常常使人民利益不能充分表达。协商民主则可以在一定程度上弥补“多数决定”的不足，因为其通过广泛、平等的参与使得所有公民都能进入到协商过程，从而保证公民权利的普遍实现。

2.二者在民意表达方面实现互补。人民代表大会集中了人民的主流意见，是人民利益表达的主渠道，是选举民主的主要途径；人民政协从各党派、团体、界别等群体利益的角度反映更加广泛的民意，是协商民主的主要途径，这两种途径的统一使两种民主形式实现互补，从而把人大和政协的各种意见结合起来，可以更加广泛和全面地反映最广大人民的意愿。

3.二者在民主决策方面实现互补。选举民主容易达成共识，但是没有协商民主就失去了民意基础，因此通过先协商、后选举就保证了决策程序的完整性，选举之前必须协商，否则协商就失去意义。

三、社会主义协商民主与选举民主相结合是实现人民民主的最佳途径

首先，要发挥协商民主的特点和优势。

1.以理性作为实现民主的前提。协商总是合乎理性而不是简单的集中，对理性的尊重和利用，通过适当的程序能够保证利用理性解决多元分歧与冲突。协商民主的过程，也就是在理性沟通的基础上，增进理解、扩大共识的过程，目的是有效实现党的主张和人民的意志相统一，确保人民依法管理国家事业和社会事务，管理经济和文化事业。

2.以协商讨论为实现民主的关键。协商民主的核心内容是公共协

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商，公共领域内的协商议题是除了国家权力和某个集团的私利之外的任何涉及到社会公共利益的问题。理想协商模式下的公民之间是相互负责的，协商的公开性使得参与者负有说明提出某项动议的道德合理性的义务和责任。协商民主尊重程序，并将程序看作决策获得合法性的规范性要求，因此能够最大程度地促进党和政府民主决策、科学决策。

3.以公民的平等参与为实现民主的核心。在协商过程中，参与协商的公民在程序上和实质性上都是平等的，政治积极分子、媒体、政治评论家、知识分子、社会团体以及普通公民都可以平等参与。协商民主坚持广开言路、畅所欲言，使社会各方面的意见和要求都能得到充分表达，从而保证社会各界和广大群众有效地参与政治建设，实现民主权利。

4.以共识为实现民主的基本条件。获取共识是协商民主赖以存在的根基。协商民主坚持求同存异、合作包容，并不要求全体公民在相同或所有理由上保持完全共识，而只要求达成多元一致。参与协商的各方面人士在宪法和法律范围内可以自由发表意见，在充分民主平等的基础上作出决策，既尊重大多数人的共同意愿，也照顾少数人的合理要求。

其次，需着力健全社会主义协商民主制度。

1.把丰富和完善中国人民政治协商制度作为核心内容。十八大报告要求围绕团结和民主两大主题，深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，更好地协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局，进一步发挥人民政协在中国特色社会主义协商民主中“主渠道”“主阵地”的作用。

2.把健全基层协商民主制度作为突破口。积极开展基层民主协商，是健全与发展社会主义协商民主制度的基础性工程。从20世纪80年代，特别是90年代以来，随着乡村选举制度的推行，以及诸如村民代表委员会等协商制度的建立，中国的协商民主实践已经不仅仅局限于政协和政党层面，而且扩展到基层选举民主制度中，实现了民主自治的新突破。进入90年代后期，城市社区直接选举的推行及协商制度的建立也对中国现有的近7万个城市社区产生影响，地方城市

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和乡村社会已经发展了许多新的协商制度形式。在不同地方，这些制度采取不同的形式，有着不同的名称，具有不同的特征，解决了多种公共领域的问题。

3.建立网络协商民主制度的新平台。中国网民数量庞大，参与公共决策的愿望强烈，中国公民社会的形成将在此酝酿。民主不仅仅是个政治体制问题，也是个国家和公民，及公民之间的关系模式问题，除了培育政治公民，它也培育有责任感的公民和完善监督体系。在中国的背景下，协商是使人们转变为公民的过程。协商被视为是培养公民的机制，通过它，人们互相了解、交换意见、提高人们的公德。因此应当适应这样一种协商民主大趋势，切实保障公民利用网络资源参与政治生活、进行民主协商、开展民主监督的权利，建立公共信息及时公开客观发布制度，建立党委、政府与网民平等协商对话制度，同时积极引导网民科学理性地参与民主协商和讨论，坚决打击少数人利用网络造谣生事和煽动不良情绪的行为，促进和保障网络协商民主健康发展。

4.逐步推进在国家权力机关和政府机关协商民主的制度化。比如说在人大立法中开展协商，一方面增强立法的民主性、公开性和科学性，一方面培养公民的法律意识、锻炼公民的执法守法能力。同样，政府决策协商是协商民主制度的重要环节。面对人民群众日益增长的利益诉求和参与行政决策的热情，应当在不断总结实践经验的基础上将国家行政机关协商民主制度化进一步推向前进。

参考文献：

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[2] 林尚立.协商民主：对中国民主政治发展的一种思考.学术月刊，2003.4

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2009.03.24

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