19 完善民办高校法人治理结构的实践与探索_基于三江学院的个案分析

第一篇：19 完善民办高校法人治理结构的实践与探索_基于三江学院的个案分析

完善民办高校法人治理结构的实践与探索

——基于三江学院的个案分析 陈万年，董新华，周更生，罗殷（三江学院，江苏 南京210012）

摘 要：实行“理（董）事会领导下的校长负责制”，是我国当前民办高校较为通行的内部法人治理模式。能否坚持并完善这一法人治理制度，不仅关系到民办高校能否进行科学决策和有效管理，也关系到其能否正常运行和健康发展。本文从实践角度，对三江学院在构建和完善法人治理结构中的具体做法进行全面阐述，并从个案出发，对我国当前民办高校法人治理制度建设的关键环节及存在问题进行理性思考，结合实际，提出完善民办高校法人治理结构的对策建议。

关键词：民办高校；法人治理结构；三江学院

法人治理结构主要是指用于实现企业目标的一套制度安排，其关键在于明确而合理地配置公司股东、董事会、经理人员和其他利益相关者之间的权力、责任和利益，从而形成有效的制衡关系，以保证效率的提高和公司目标的实现[1]。因此，法人治理结构是企业体制中最关键的组成部分之一。任何组织都有一个治理问题，学校当然也不例外。尤其是对于按照市场机制发展起来的民办高校，其治理结构的构建和完善对教育规律和经济规律的平衡起着关键性的作用。因此对民办高校发展而言，治理结构问题更显得重要和迫切。

一、民办高校法人治理结构的定义与特点 1．民办高校法人治理结构的定义

民办高校的法人治理结构源于公司的法人治理结构，具体是指民办高校作为独立的法人实体，在举办者（出资人）、决策者、管理者和教职工等权益相关人之间建立的有关学校运营与权利配置的一种机制或组织结构，以及通过这种组织结构形成的责权利划分、制衡关系和配套机制（如决策、指挥、执行、激励、约束和监督机制）等规则构成的一整套制度安排[2]。

2．民办高校法人治理结构的基本特征

分权制衡是法人治理结构的基本特征。完善的法人治理结构既能够体现集体决策的优势，同时客观上也构成了相互制衡的权力格局；这有助于在出资举办方与办学管理者之间合理配置权力，形成科学的决策机制、执行机制和监督机制，协调各不同利益主体之间的关系。在民办高校法人治理结构中，不同机构依据不同的职权，各司其职、各负其责、相互配合与制衡，以保障学校的正常决策和管理秩序。通过这一结构，出资人将自己的资产交由理（董）事会托管经营。学校理（董）事会是学校的最高决策机构，作为拥有治理权的常设机关，全权负责学校的经营活动，拥有对学校法人财产的支配权，对学校校长的聘用、奖惩以及解雇权；校长受聘于理（董）事会，作为理（董）事会意志的执行者，在其授权范围内管理学校。教职工代表大会或类似的机构，保障教职工参与学校的民主管理和监督。

二、民办高校实行法人治理结构的必要性和可行性 完善的法人治理结构是现代大学制度的本质特征之一。构建法人治理结构是民办高校建立现代大学制度的必然要求，也是其从自然人治理转向法人治理，确保公益性，实现可持续发展的根本保障。

1．实行法人治理结构是民办高校可持续发展的保证 在我国民办高等教育举办者的投入中，相当大的部分来自于商业资本。资本的特性是追逐利润，对经济利益的追求是其投资的主要动机；而教育是教书育人、传承和创造知识、关乎民族发展和人类发展的神圣事业。可以说，资本的寻利性和教育的公益性是贯穿于民办教育发展过程中的一对基本矛盾，而且随着大量的寻利性资本进入民办高等教育市场，这对矛盾会更加突出；伴随这对基本矛盾而来的必然是民办高等教育经费不足、质量不高、道德下[3]降等危机。而完善的民办高校法人治理结构则有利于解决教育公益性和资金寻利性之间的矛盾，有利于真正贯彻执行“教育不以营利为目的”这一教育法规，有利于解决民办高校的资金困境，从而提高民办高校的办学质量。这正是民办高校可持续发展需要解决的基础性问题。

2．民办高校实行法人治理结构是法律法规的强制要求

随着我国民办高等教育事业的发展以及国家法律法规的不断健全和完善，民办高校实行法人治理结构不仅成为了一种强制要求，而且相关法律法规的完善也为其实行法人治理结构提供了法律依据。如2003年颁布的《中华人民共和国民办教育促进法》、2004年颁布的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》和2007年教育部颁布的《民办高等学校办学管理若干规定》对民办高校法人治理结构进行了明确的规定。《民办教育促进法》第19条规定：“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构。”[4]该条规定使法人治理结构成为民办学校的必设制度。同时该法的第20条明确规定：“学校理事会或者董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成。其中三分之一以上的理事或者董事应当具有五年以上教育教学经验。学校理事会或者董事会由五人以上组成，设理事长或者董事长一人。理事长、理事或者董事长、董事名单报审批机关备案。”[4]第21和24条分别对董事会和校长的职责进行了具体规定。《民办教育促进法实施条例》则在《民办教育促进法》的基础上对民办高校的理（董）事会的组织程序作了更为详细的规定：民办学校的章程中应包括理（董）事会或者其他形式决策机构的产生方法、人员构成、任期、议事规则等；民办学校理（董）事会或者其他形式决策机构的负责人应当品行良好，具有政治权利和完全民事行为能力；民办学校的理（董）事会或者其他形式决策机构，每年至少召开一次会议；经1/3以上组成人员提议，可以召开理（董）事会或者其他形式决策机构临时会议；学校的一些重大事项应当经2/3以上组成人员同意方可通过。[5]此外，《民办高等学校办学管理若干规定》则更为详细地规定了民办高校理事会或者董事会以及校长的任职条件和任期。[6]这说明，民办高校必须有法人治理结构，上述法律法规也是我国民办高校法人治理结构的法律依据。

3．法人治理结构在我国民办高校中充分应用的条件越来越成熟

近30多年来，我国的民办高等教育经历了从无到有、从小到大、从不规范到逐渐规范的一个恢复发展过程。在这个过程中，不仅民办高校的内在条件发生了巨大的质的变化，而且法人治理结构在我国民办高校中充分应用的条件越来越成熟。首先，随着我国高等教育的发展以及社会择业观念的转变，越来越多的优秀人才加入到民办教育事业中来，从而较大地提高了民办高校管理人员和教师的整体素质，这为法人治理结构在民办高校管理中发挥应有的作用创造了良好的人才条件；其次，民办高等教育的投资者逐渐从个人转向机构，举办形式也由80年代的家族学校，向由教育投资公司或教育集团或多个股东共同投资的股份制形式学校转变；[7]再次，随着民办高校发展的逐步壮大，规范化和法治化的管理已成为其发展的必须要求，而实行法人治理结构正好为民办高校依法治校提供了一种有效的模式。在这种背景下，民办高校的自身经济条件和筹资能力得到非常大的改善，同时也越来越淡化了民办高校的家族管理色彩，从而为法人治理结构在民办高校中的规范建立提供了较好的经济支持和观念、意识基础。三、三江学院实行法人治理结构的实践探索

作为全国最早设立的民办本科高校之一，三江学院从1993年初成立开始，就建立了董事会领导下的校长负责制的领导和管理体制；制定了学院章程及学院（法人）章程，并相继成立了党委、院务委员会和“教代会”等组织。学校按照有关法律、法规的规定，结合自身实际，在构建法人治理结构时，将重点放在落实学校的法人财产权、建立健全理（董）事会制度上，并着力于理顺内部各种权力主体之间的关系。

1．坚持办学的公益性，落实民办高校法人财产权 明晰的产权制度是完善的法人治理结构的前提要件，对民办高校法人治理制度的构建至关重要。落实民办高校的法人财产权，是民办高校完善内部法人治理结构、建立现代大学制度，实现可持续发展的物质基础和硬件保障。

三江学院在坚持办学的公益性、落实法人财产权方面虽然经历了一些挫折，但同时也进行了积极、有益的探索。1992年7月，南京大学、东南大学等高校的一批退休教授和教育管理者在小平同志南方讲话精神的鼓舞下，积极响应国家鼓励社会力量办学的号召，抓住当时民办高校申报条件相对比较宽松、审批手续相对简化的历史条件和机遇，通过租用校舍、利用南京高校丰富的退休教师资源等，在省级教育行政部门的大力支持下，发起并创办了三江学院。在学校创建初期，创办者们不计个人得失，无私奉献，积极为学校的发展献计献策，发挥余热。随着学校办学规模的日益壮大，在是否坚持和如何落实学校的法人财产权方面，曾一度出现过曲折。而后在江苏省教育厅的协调和指导下，经过相关部门的审计，根据《中华人民共和国民办教育促进法》的精神，依法对学校的资产进行了认定，明确了三江学院作为民办高校，没有国家经费拨款，没有投资主体，完全靠国家政策支持和自身积累滚动发展，逐步壮大。同时，《三江学院章程》和《三江学院法人章程》中也明确规定：学校的现有资产，主要是优惠政策和全院教职工辛勤劳动积累起来的，属于社会性资产，任何个人和组织不得侵占、转移，所有资产都属于三江学院；从而在制度层面明确了学校办学的公益性，落实了学校的法人财产权。[8-9]

可以说，三江学院是我国“自身积累、滚动发展”成长起来的民办高校的典型代表，学校落实法人财产权的过程在我国民办高校治理结构调整中也具有典型意义。在十多年的办学历程中，正是因为学校确立并始终坚持办学的公益性，并抓住我国高等教育大众化发展和江苏建设教育强省的机遇，才使得办学规模和内涵建设得到协调发展，积累的净资产达到5个多亿，成为了国内有一定影响的民办本科院校。

2．合理优化理（董）事会成员结构

理（董）事会是民办高校的决策机构。加强民办高校理（董）事会的建设，是实施民办高校法人治理结构的核心内容。

三江学院在创办之初即成立了学校董事会，当时拟定的《三江大学董事会章程（草案）》等文件明确规定：学校的管理体制为“董事会领导下的校长负责制”，学校董事会是学校的最高权力机构，决定学校一切重大事宜。首届董事会成员由学校的创办人、社会活动家以及学校行政领导等组成。但由于学校曾一度出现产权不明晰的情况，在产权归属问题上产生矛盾后，原来的董事会成员产生分歧。在江苏省教育厅的协调和指导下，学校在明确法人产权的基础上，根据《民办教育促进法》的精神，不取得合理回报的民办学校的决策机构一般称为理事会，2003年8月19日，原董事会成员与学校原行政领导协商一致，将学校决策机构名称改为理事会，并成立了新的理事会。首届理事会成员由原董事会部分成员、学校原行政领导、江苏省教育厅推荐并得到参加协商会议成员一致推举的理事长兼新任校长、以及经第一次教职工代表大会选出的教职工代表四部分组成。

学校成立理事会时，明确规定了创办者理事的任期问题和理事会的换届问题。理事会规定，第一届创办者理事成员在任期之内由于年龄、身体健康等原因出现缺额的，理事名额由教职工代表大会选举教职工理事增补。按照这种增补方式，学校最终将形成理事会理事主要由校长和教职工代表理事两部分组成；这不仅体现了学校治理的民主性和合理性，而且也有利于理事会成员新老结构的进一步优化。目前，学校理事会成员由11人组成，含创办者理事、学校校长和学校中高层管理人员等教职工代表等，且成员都具有五年以上的高等教育教学或管理经验，其中多位以前曾担任过公办高校的校长、副校长等职务，因此理事会人员整体素质相对较高。显然，理事会成员结构完全符合民办教育促进法的要求，既体现了各方的代表性，也保证了决策的民主性。3．合理分配理事会与校长的职责范围

在民办高校法人治理结构中，理事会是最高的决策机构，校长受聘于理事会，并执行理事会的决议，双方应是职责分明，各司其职。

三江学院实行理事会领导下的校长负责制，明确了理事会与校长各自的职责范围。理事会的职权范围包括：聘任和解聘校长；修改学校章程和审定学校的规章制度；审定发展规划，批准年度工作计划；筹集办学经费，审核预算、决算；决定教职工的编制定额和工资标准；决定学校的分立、合并、改制、终止和决定其他重大事项等。在内部治理方面，校长独立行使教育教学和行政管理职权，其工作职责主要包括：执行理事会的决定；实施发展规划，拟订年度工作计划、财务预算和学校规章制度；聘任和解聘学校工作人员，实施奖惩；组织教育教学、科学研究活动，保证教育教学质量；负责学校日常管理工作；学校理事会的其他授权等。在日常工作中，校长在学校的行政管理、教育教学组织、用人和资金使用等方面，均具有充分的自主权和独立性。

4．建立健全理事会会议章程及运行程序

有效的理事会同样离不开制度保障。为规范理事会的运作，《三江学院章程》明确规定了理事会的职责，理事会的规模和人员构成，理事的选拔和任期，理事会的组织结构，理事长的产生程序、职责和任期等。章程还规定，学校理事会每年至少召开两次定期会议。会议主要任务有审议校长行政工作报告、审议财务预决算报告、决定学校重大事项等内容。每次理事会会议召开之前，理事长或理事长指定的人员于会议召开十日前通知全体理事，并将会议的时间、地点、内容等一并告之理事。临时会议非紧急情况，必须两日前通知全体理事。紧急会议由理事长随时召集。学校章程规定，理事会会议须有三分之二以上理事出席方可召开，经三分之一以上理事提议，可以召开临时理事会会议。学校决策机构的议事程序和规则采用民主集中制。章程规定，理事会讨论下列重大事项，应当经三分之二以上理事同意方可通过：（1）聘任、解聘校长；（2）修改学校章程；（3）制定发展规划；（4）审核预算、决算；（5）决定学校的分立、合并、改制、终止；（6）决定学校改革与发展中的重大事项。学校理事会在日常工作中，严格按照上述规定执行，真正使各项重大决策活动做到了有法可依、有章可循、规范有序。

5．理顺内部各权力主体之间的关系

（1）妥善处理理事会与校党委之间的关系

与公办高校实行党委领导下的校长负责制不同，民办高校实行的是理（董）事会领导下的校长负责制。虽然在领导体制上有所差异，但实行理（董）事会领导绝不能排斥党委在学校管理中的地位与作用。三江学院在江苏的民办高校中率先成立了党委，并明确规定“党组织在办学中发挥政治核心和监督保障作用”；学校在领导体制上实行理事会领导下的校长负责制，校长由理事会选聘，理事会理事由教职工代表大会选举产生，而教职工代表大会则是在党委领导下召开的，这样就形成了教职工代表大会——选举理事进入理事会——理事会选聘校长——教职工代表参加教职工代表大会的闭循环，这个闭循环的起端是教职工代表大会，而教代会是在党委的领导下召开，正体现了党委对民办高校的领导。同时，学校还在校行政、理事会、校党委三套领导班子中，建立了直属党支部，并通过合法程序使多名党委委员进入了理事会，充分发挥了党组织的政治核心作用。这无疑从最高制度层面，确立了党组织在学校中的地位。在日常工作中，理事会、校长和校党委之间虽然职责不同，工作各有侧重，但彼此分工合作，关系协调。

（2）合理安排理事会、校长与教代会、工代会之间的关系 《三江学院章程》明确规定，“三江学院教职工暨工会会员代表大会（简称教代会）是校党委和上级工会领导下的教职工参与民主管理和民主监督，维护教职工合法权益的群众组织，是实现民主管理学校的基本形式。”[8]学校教代会、工会代表依法由教职工选举产生，以教师为主体。学校理事会、校长尊重并支持教代会、工会依法施行民主管理和民主监督的权力，高度重视并积极采纳教代会代表和工会会员提出的意见和建议。在教育教学和管理活动中，凡是涉及学校发展大局和教职工切身利益的事情，如规划制定、分配改革、合同签订和教职工集体福利等重大事项，在决策或方案付诸实施前，都通过“两代会”，广泛征求全体教职工的意见和建议。

四、进一步完善民办高校法人治理结构的对策及建议 作为一所新建的民办本科高校，三江学院近年来在构建内部法人治理结构方面，作了积极有益的探索，推动了自身的快速健康发展。但由于历史和现实的原因及受主客观条件的制约，学校与大多数民办高校一样，在法人治理制度建设上还存在一些共性问题，需要认真研究解决。

1．进一步明确对民办高校主要负责人的能力和素质要求

在民办高校的办学过程中，理（董）事长、校长和党委书记三个角色作为学校决策、执行和政治监督机构的代表和主要负责人，他们的能力和素质直接决定着学校的办学效益、办学理念、教育质量和办学水平。进一步明确对各主要负责人的能力和素质要求，使各方职责明确、责任到位、和谐共处，是促进学校健康发展的保证。

作为学校决策机构的主要负责人，理（董）事长主要代表理（董）事会，其主要任务是解决与目标、政策和方向有关的重大问题，主要职能是政策治理和战略治理。在办学过程中，注重的是办学效益和市场规律，考虑更多的是“回报”。所以，在确定理（董）事长的人选时，须考虑理（董）事长要具备能把握学校全局、会资本运作、懂得提高学校的办学效益等条件。基于此，可考虑理事长由在领导学校的整个办学过程中做出过重要贡献、有重要威望的人担任；其任期和任职年龄根据学校实际工作需要确定，可不作统一规定。

作为完全面向市场的办学者或学校的经营管理者，民办高校的校长在理（董）事会的决策下工作，具体负责学校的日常教育和教学管理工作，拥有最高的行政管理权。在治学过程中，校长更注重的是人才培养，顾及的是办学的社会效益，考虑更多的是“治校”。因此，在选聘校长时，必须明确校长要具有前瞻性的战略眼光、先进的办学理念、正确的市场定位、合理选人用人的能力和经营管理、整合社会资源的能力以及较强的行政、学术管理能力和社交能力；同时还要注意避免在校长选聘和选举时，由被选举人个人的“学术光环”、“名人效应”和“专家崇拜效应”等带来的误区。

民办高校的党委书记在学校的各项工作中主要承担沟通协调、决策参谋、监督管理的作用，其主要职责是处理党、理（董）、校关系，使各方责任和权益到位。因此，对其人选的确定要遴选政治素质好、熟悉高等教育工作、业务精、懂管理、有一定党务工作经验的党员干部担任。

三江学院在发展过程中，由于客观原因，出现了理事长、校长和党委书记均由一人担任的现状。在学校发展的特定时期，这种“三位一体”的“集权制”治理，保证了当时学校内部突出问题的解决和学校各方面的高效运转、跨越式发展。但随着学校办学规模的逐步扩大，这种由一人兼任的领导体制，有可能导致学校理事会与学校行政间的决策与执行、制约和监督关系不复存在；且一人隶属于多个身份也会使工作更加模糊不清。因此，从法人治理“分权与制衡”的原则出发，也为了更好地促进学校的健康、可持续发展，建议学校的理事长与校长不应兼任，两者应分立；从发挥政治核心和监督保障作用方面来讲，如果民办高校的理（董）事长兼任学校的党委书记，将有利于使理事会、校行政、党委三者的关系更加协调，目标更趋于一致，党委对学校重大问题的决策参与作用将更到位，更有利于促进学校的快速发展、和谐稳定，有利于贯彻党对学校工作领导的精神。

2．明确理事任职资格和条件，进一步丰富和完善理事会成员结构

三江学院在发展过程中，由于客观原因，曾出现过“两个董事会之争”，在江苏省教育厅的推荐与协商下，成立了新的三江学院理事会。虽然学校章程和首届理事会会议均明确规定了理事成员的组成部分和增补办法，如“院长理事随院长任期换届”、“教职工代表理事随教职工代表大会换届”、“其他首届理事会成员不经选举再任一届，以后理事的增补由教代会选举产生”等；但规定中对各部分理事的具体任职资格和条件没有明确要求，且对理事成员的职责、义务、任期、退出和监督等相关的约束和制衡机制也只是笼统地规定，操作和解释的空间很大。这些规定的不严谨，可能导致在理事换届选举时，出现纠纷或争执，从而耗费大量的人力、物力。

另外，为增强学校办学的活力并保障学校办学的公益性，提升决策和科学管理的水平，学校可以借鉴国外学校法人治理的经验和我国公司法中规定的企业法人董事会的做法，在理（董）事人员的构成和产生上加强外部的参与。如可以考虑在理（董）事会成员中增设与学校的举办和管理没有直接利益关系的社会贤达或教育专家出任独立或名誉理（董）事，其主要职责是指导学校的教育教学活动，传播国际国内教育发展信息，为学校筹集办学资金或承办重大建设项目出谋划策、牵线搭桥。

3．不断完善和创新法人内部运行机制 民办高校要构建健全的法人治理结构，还必须在明晰产权及由产权决定的法人治理结构的基础上，健全、完善科学高效的法人内部运行机制。

一是要大力推进教职工参与民主管理的制度。教职工代表参与决策机构有助于实现学校举办者利益与教职工利益间的相对平衡，预防、减少和化解劳资纠纷，促进学校的民主管理和秩序安宁，谋求社会公共利益的最大化。教职工参与学校法人治理，首先要发挥好职代会及工会在学校决策和管理中的作用，其次要继续推行理（董）事会的职工代表制，这是教职工参与学校管理和监督的重要形式，也是职工维护和保护自身合法权益的体现。

二是建立和完善公平高效的激励机制，激发广大教职工的创造活力。激励机制是建立和完善民办高校法人治理机制的应有之义，也是民办高校治理机制创新的重点和难点。作为学校办学的主体，教师以其自身的活动来引导和促进学生身心的发展。正是教师在高等学校中的这种主体地位，决定了高等学校在建立激励机制时，必须充分考虑广大教师所拥有的特殊人力资本的价值。因此，民办高校的当务之急是建立其制度化的激励机制，提高教师对经济收入、学术环境、社会地位等方面的预期。

三是建立和完善发展调控机制，促使学校自身沿着正确的办学方向不断发展。作为顾客支持型的非营利性教育组织，民办高校与公办高校相比，其生存与发展更受控于市场。因此，民办高校的发展必须根据社会与教育发展的趋势和市场的需求，建立健全自身发展的调控机制，积极主动地对自己的办学行为进行监督、调节、控制、完善，不断适应经济与社会发展的需要，不断提高学校的教育质量和办学效益。

4．进一步完善学校内部监督机制 严格讲，法人治理结构属于现代企业组织制度范畴。现代公司治理结构一般都由股东大会（最高权力机构）、董事会（决策机构）、监事会（监督机构）和总经理（执行机构）四大部分组成，各部分各司其职，相互制衡。但由于我国现行法律只对民办高校决策机构（董事会或理事会）和执行机构（院长）的设置作了明文规定，而对于权力机构和监督机构的设置未做具体规定。[10]因此，很多民办高校的法人治理结构都缺少常设监督机构，没有形成完善的权力制衡机制。

为此，各民办高校应按照现代企业组织制度的要求，通过建立相应的组织机构，进一步完善内部监督机制，实现学校内部纵向和横向的相互监督。在这方面，三江学院通过建立党组织、积极发展教职工党员和注重发挥党委在学校日常各项办学行为中的政治核心作用，确保了党委对学校各项工作的监督保障，形成了学校比较完善的权力制衡机制。当然，各个学校的发展有其各自的特点，如何进一步完善内部监督机制，监督机构的组织形式如何，应根据学校自身情况进行探索和完善。

建立规范的、科学的民办高校法人治理制度，不可能一蹴而就，它是一项涉及投资者、办学者、教师以及社会等各个不同相关利益群体的复杂的系统工程，它不仅需要民办高校自身的努力，也有赖于稳定、清晰、健全的公共治理制度环境。与全国其他民办高校一样，三江学院法人治理机制的完善，还需要进行不断的探索和长期的工作。法人治理制度及运行机制的探索是一项任重道远的事业，三江学院全体教职工正以热情、自信和敬业迎接着新的挑战。

参考文献：

[1] 安蓉泉．论“法人治理结构”[J]．中国党政干部论坛，2009（9）：38－40． [2] 胡四能．民办高校法人治理结构研究[J]．高等工程教育研究，2006（6）：60－62，76．

[3] 曾维彪．我国民办高校法人治理结构的思考[J]．湖南广播电视大学学报，2008（3）． [4] 中华人民共和国民办教育促进法[EB/OL]．[2002－12－18]http：//www.xiexiebang.complishment of legal person administrative systems in private tertiary institutions in China，and finally offers our countermeasures and policy suggestions．

Key words： Private Tertiary Institutions； Legal Person Administrative System； Sanjiang College

第二篇：17 民办高校法人治理结构构建与思考_基于上海建桥学院的个案分析

民办高校法人治理结构构建与思考

——基于上海建桥学院的个案分析

■文 / 董圣足

【摘要】实行“董事会领导下的院(校)长负责制”, 是我国当前民办高校较为通行的内部法人治理模式。能否坚持并完善这一法人治理制度, 不仅关系到民办高校能否进行科学决策和有效管理, 也关系到其能否正常运行和健康发展。本文从实践角度, 通过上海建桥学院法人治理制度建设的个案分析, 对民办高校法人治理制度建设的关键环节及主要问题进行了理性思考,并结合实际, 提出了完善民办高校法人治理结构的若干对策建议。

【关键词】民办高校 法人治理结构

引言

所谓民办高校的法人治理结构, 是指民办高校作为独立的法人实体, 在举办者(出资人)、决策者、管理者和教职工等权益相关人之间建立的有关学校运营与权利配置的一种机制或组织结构, 以及通过这种组织结构形成的责权利划分、制衡关系和配套机制(如决策、指挥、执行、激励、约束和监督机制)等游戏规则构成的有机整体。在这种组织结构中, 不同机构依据不同的职权, 各司其职、各负其责、相互配合与制衡, 以保障学校的正常决策和管理秩序。通过这一结构, 出资人将自己的资产交由理(董)事会托管经营。学校理(董)事会是学校的最高决策机构, 作为拥有治理权的常设机关,全权负责学校的经营活动, 拥有对学校法人财产的支配权, 对学校校长的聘用、奖惩以及解雇权;校长受聘于理(董)事会, 作为理(董)事会意志的执行者, 在其授权范围内管理学校。

构建完善的法人治理结构是民办高校建立现代大学制度的必然要求, 也是其从自然人治理转向法人治理, 确保公益性, 实现可持续发展的根本保障。由于民办高校多利益主体的特性以及民办高校的举办者并非完全追求单纯的剩余索取权, 因此, 民办高校的法人治理结构既不同于企业法人治理结构, 也不同于公办高校的法人治理结构。我国《民办教育促进法》规定, 民办学校应当设立理事会、董事会或者其他形式的决策机构,民办学校应该实行董(理)事会领导下的校长负责制, 董事会对学校发展的各项重大事项具有决策权,校长负责执行董(理)事会的决策。能否坚持并完善这一法人治理制度, 不仅关系到民办高校能否进行科学决策和有效管理, 也关系到其能否健康运行和长远发展。本文试图从实践角度, 对上海建桥学院在法人治理结构构建中的具体做法进行全面阐述, 并从个案出发,对当前我国民办高校法人治理制度建设的关键环节及存在问题进行理性思考, 结合实际, 提出完善民办高校法人治理结构的对策建议。

一、实践探索

作为目前全国仅有的 26 所具有本科学历授予权的民办高校之一, 上海建桥学院(以下简称“学院”)从 2000 年初成立开始, 就同步建立了董事会, 制订了学院章程及董事会章程, 并相继成立了党委、工会和“教代会”等组织。按照有关法律法规的规定, 结合自身实际, 学院在构建法人治理结构时,将重点放在建立健全董事会制度上, 并着力于理顺内部各种权力主体之间的关系。

(一)合理安排董事会成员构成学院董事会现设董事 11 名,其中举办方代表 4 名, 占 36.3%;学院党政领导 3 名, 占 27.3%, 学院中高层管理人员 3 名(其中 1 人因工作变动辞去董事职务, 尚待增补),占 27.3%;教 职 工 代 表 1 名 , 占9.1%。董事会人员构成完全符合民办教育促进法的要求, 同时比例比较均衡, 既体现了各方面的代表性, 也从制度上杜绝了 “一股独大”的问题, 保证了决策的民主性。从学历、职称结构看, 在学院现有董事中, 8 名具有本科以上学历, 6人具有副高级以上职称, 而且在 10名现任董事中, 有 6 位有过五年以上的高等教育教学或管理经验, 其中 2 位以前曾担任过公办高校的校长、副校长职务, 因此董事会人员整体素质

相对较高。

(二)明确界定董事会与院长的职责范围

学院实行董事会领导下的院长全面负责制。董事会的职权范围包括聘任和解聘院长、副院长, 修改学院章程, 审定学院规章制度,制定学院发展规划、批准工作计划, 审核学院预算、决算等十个方面。在实际工作中, 学院董事会除了直接组织和参与学校重大决策活动外, 重点在于做好四项工作, 即加强校长班子建设、筹集办学经费、搞好基本建设和提供后勤保障。在内部治理方面, 院长全权负责学院的教育教学和行政管理工作, 其主要职责包括负责学院日常管理工作、组织教育教学和科学研究活动、提名推荐副院长人选、聘任和解聘学院工作人员并独立实行考核奖惩、执行经董事会批准的预算方案等八个方面。在日常工作中, 院长在学院行政管理、教育教学组织、用人和资金使用等方面, 均具有充分的自主权和独立性。

(三)建立健全董事会会

议制度及议事规则学院董事会每学年召开两次会议, 一般在每个学期初召开, 会议主要任务有审议院长行政工作报告、审议财务预(决)算报告、决定学院重大事项等内容。每次董事会会议召开前, 秘书处都事先将会议议程、院长工作报告、财务预算或决算报告以及拟提交董事会审议的重大事项等文稿, 递交给各位董事预审。每次会议不仅有完整的记录, 而且会后都编发会议纪要, 形成正式文件, 以便贯彻执行和监督检查。学院章程规定, 董事会会议须有三分之二以上董事出席方可召开, 经三分之一以上组成人员提议, 可以召开董事会临时会议。学院决策机构的议事程序和规则采用民主集中制。章程明确规定, 董事会会议作出的决议, 至少需经半数以上董事认可方为有效;讨论下列重大事项时, 须经三分之二以上组成人员同意方可通过:(1)聘任、解聘院长;(2)修改学院章程;(3)制定发展规划;(4)审核预算、决算;(5)决定学院的分立、合并、终止;(6)学院章程规定的其他重大事项。学院董事会在日常工作中, 严格按照上述规定执行, 真正使各项重大决策活动做到了有法可依、有章可循、规范有序。

(四)完善学院及董事会章程内容

学院不仅制订有学院章程, 而且也制订了董事会章程。学院现行“章程修订案”, 历经五次修改, 并经上海市教委专家组论证审查和审批部门核准之后方始生效。该章程修订案从格式到内容, 从章节到条款, 都完全符合民办教育促进法及其实施条例的规范要求。该院章程修订案同时还针对民办高校的特点以及学院自身实际情况, 对《民办教育促进法》及其实施条例没有明确规定的相关事宜作了规定, 既体现了共性, 也彰显了个性。如章程第四条对学院的办学宗旨作了明确规定, 强调“不以营利为目的, 不要求取得经济回报”, 这就在制度上明确了学院的公益性质。在阐述董事会成员构成时, 章程明确学院党组织负责人为董事会当然董事;规定“董事在任职期间无特殊情况不得撤换”,“院长、副院长的任职条件参照教育行政部门的有关规定执行, 年龄可适当放宽, 但不超过 70 岁”,“院长、副院长人选在聘任前, 报审批机关核准”;学院董事会章程还对董事长的职权范围、任职条件及产生程序作了相应规定。这些条款, 为维持学院领导机构的连续性和稳定性、实现高层人员正常更替、确保董事会及学院主要负责人的素质符合发展要求, 提供了制度保证。

(五)理顺内部各类权力主体之间的关系

1.妥善处理董事会与院党委之间的关系。与公办高校实行党委领导下的校长负责制不同, 民办高校实行的是董事会领导下的院长负责制。学院高层认为, 董事会与院党委两者并不存在纵向关系, 实行董事会领导丝毫不排斥党委在学校管理中的地位与作用。为此, 学院在上海市民办高校中率先成立了党委, 并明确规定“党委在办学中发挥政治核心作用, 保证党的教育方针的贯彻落实, 负责思想政治教育, 加强党的自身建设”;而且通过合法程序使 4 名党委委员进入了董事会(院党委共有 7 名委员,也即半数以上的党委成员进入了决策层)。

这无疑从学院最高制度层面, 确立了党组织在学院中的地位。在日常工作中, 学院董事会、院长和院党委之间虽然职责不同, 工作各有侧重, 但彼此分工合作, 关系协调。

2.合理安排董事会、院长与教代会、工会之间的关系。学院章程规定,“学院通过教职工代表大会等形式, 实行民主管理, 开展民主监督, 保障广大教职工的合法权益;董事会支持党群组织的工作”。学院教代会、工会代表依法由教职工、工会会员选举产生, 以教师为主体。学院董事会、院长充分尊重并支持教代会、工会依法施行民主管理和民主监督的权力, 高度重视并积极采纳教代会代表和工会会员提出的意见和建议。在教育教学和管理活动中, 凡是涉及学院发展大局和教职工切身利益的事情, 如规划制定、分配改革、合同签订和教职工公寓分配等重大事项, 在决策或方案付诸实施前, 都通过“两代会”, 广泛征求全体教职工的意见和建议。

3.正确把握董事会内部领导与分工、决策与执行以及授权与控制的关系。(1)学院始终坚持并维护集体领导制度, 在重大决策时, 严格遵守“集体讨论、充分协商、个别酝酿、会议决定”的组织原则, 从而较好地保证了决策的民主性和科学性。(2)学院董事会主要职责在于决策拍板, 内部经营管理事务全权由职业校长及由其组阁的行政班子来运作, 较好实现了决策权与执行权的分离, 为专业化决策和实行 专 家 治 教 创 造 了 良 好 条 件。(3)学院通过合理划分董事会与院长之间的职能范围、明确规定决策程序和议事规则, 并辅之以财务预决算制度、院长工作报告制度等管理制度, 较好地解决了授权与控制的关系问题, 使得“两权”既有效分离, 又相互制衡, 确保了各项决策得以贯彻落实。

二、存在问题

作为一所新兴的民办高校, 学院近年在构建内部法人治理结构方面, 作了积极有益的探索, 推动了自身快速健康发展。但由于历史和现实的原因及受主客观条件的制约, 学院在法人治理制度建设上还存在一些问题, 需要认真研究解决。

(一)法人财产权虚置

学院和国内不少由企业出资举办的民办高校存在同一问题,即学校法人资产尚未完全落实到位, 如学院投资方目前与办学直接相关的资产已超过 5 亿元, 但学院注册资金只有 5000 万元。这种状况主要是由法律和政策性因素造成的。从法律上看, 现有《民办教育促进法》第 36 条规定“民办学校存续期间,所有资产由民办学校依法管理和使用,任何组织和个人不得侵占”;同时还规定举办者不能回收、抵押、租赁和转让校产。这就意味着举办者自投资办学开始, 就基本上失去了对其投入民办学校财产的实质所有权,其投入部分财产的所有权只有在学校解散时才有可能重新获得。《民办教育促进法》的这些规定,实际上在法律层面上否认了民办学校投资人的财产所有权和收益权, 其导致的后果, 一方面是打击了民间资本进入教育领域的积极性, 增加了投资者对财产安全的疑虑;另一方面也增加了投资人通 过 非 法 手 段 谋 取 利 润 的 可 能(目前我国民办高校举办者通过关联交易把利润转化为成本支出的现象比较普遍)。再从政策上看, 国家规定民办高校在申请举办的过程中必须先拥有校产, 包括土地和校舍, 然后才具备申报条件。对自然人而言, 要想办大学, 往往必须先申请成立一家公司, 以公司名义征地, 然后再向有关部门申报筹建学校。学校成立后, 如果要将土地等资产转移过渡到民办学校法人, 其中要办理很多繁杂的手续, 补缴数额不菲的各类税费(包括 30%-60% 不等的累进土地增值税、1.5%-3% 的财产契税), 因此举办者不愿意办理财产转移登记。出于资产安全考虑, 学校成立之后投资者也往往不愿意把全部资产登记在学校法人名下。这就使得学校法人财产权自学校成立开始就出现了虚置现象。

(二)缺少日常监督机构

严格讲, 法人治理结构属于现代企业组织制度范畴。现代公司治理结构一般都由股东大会(最高权力机构)、董事会(决策机构)、监事会(监督机构)和总经理(执行机构)四大部分组成, 各部分各司其职, 相互制衡。但由于我国现行法律只对民办高校决策机构(董事

会或理事会)和执行机构(院长)的设置作了明文规定, 而对于权力机构和监督机构的设置未做具体规定。因此, 从完整意义上说, 包括上海建桥学院在内的很多民办高校的法人治理结构都存在“先天不足”——缺少常设监督机构, 没有形成完善的权力制衡机制。由于缺少日常监督机构, 在实际工作当中, 决策机构和执行机构的行为便缺少过程性约束, 更多的是靠个人的觉悟、良心和道德水准行事。这在实行“委托—代理制”的经营管理模式下, 是存在制度缺陷和道德风险的。

(三)决策信息不对称

和国内大多数民办高校董事会一样, 上海建桥学院董事会目前没有常设工作机构(只设一位兼职的董事会秘书, 仅起会议召集人的作用)。由于在特定时间内董事会召开的会议次数有限, 加上董事们又分布在不同工作岗位上, 除了少数几位在学校任职的董事外, 其他董事(特别是举办方代表)能够从被决策的对象——学院所获取的信息是非常有限的。这就势必造成信息不对称问题, 使得不了解学校情况的董事, 一方面无法对学校的工作作出客观评价;另一方面也很难确保自身在参与决策时的针对性和有效性, 从而影响决策参与度与决策科学性。

(四)决策水平有待提升

首先, 学院董事会现有董事全部来自举办单位和学院内部, 人员来源单一, 思想相当封闭, 使得其决策的视野和决策的信息带有很大的局限性, 不利于正确决策和科学管理;其次, 从年龄结构看, 现有10 名董事平均年龄达 59 岁, 其中6 位年龄在 65 岁以上, 年龄在 40岁以下的一个也没有, 显然年龄结构不尽合理, 尚未形成一个老中青结合的决策人梯队, 不利于学院的长远发展;再次, 从知识结构看, 在现有董事人员中, 受过专门的高等教育管理理论与实践训练的专业人士明显不足, 而且大部分来自学院管理方的董事以前主要从事的也是成人高等教育, 对民办高等教育、高等职业教育以及应用型本科教育, 都还需要有一个不断学习和探索的过程;最后, 部分举办方委派的董事, 因不熟悉高等教育的特点和规律, 加上不够了解学校内部情况, 也一定程度上存在董事不“懂事”现象, 在决策时往往难以行使话语权。

三、对策建议

(一)政策先导, 落实民办高校法人财产权

产权制度问题是现代企业制度建设中最根本、最核心的问题,也是民办高校法人治理制度建设不可或缺的重要内容。建立健全“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度, 也即从真正意义上落实民办高校的法人财产权, 是民办高校完善内部法人治理结构、建立现代学校制度、实现可持续发展的物质基础和硬件保障。因此,《民办教育促进法》第 35 条明确规定:“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累,享有法人财产权”。从我国的实际情况看, 要真正落实民办高校的法人财产权, 笔者以为, 必须从法律与政策两个层面上同时做文章。

1.从法律层面上, 进一步清晰界定民办学校法人财产的最终归属问题。政府有关管理部门应共同协商, 尽快研究制订相应的法律法规, 加强对民办学校产权问题的梳理与监管, 使得民办学校的资产归属与转让等行为都有法可依, 同时对违规转移校产的行为应有相应的处罚依据与具体措施。鉴于《民办教育促进法》有关民办学校财产方面的条款规定比较笼统、表述比较模糊, 各省、市、自治区可以利用自身拥有的地方立法权, 结合各地实际情况, 制订更为详尽的法规,以进一步明确投资者的最终产权归属问题, 确保投资者存量资产以及相应的增量资产的安全, 打消举办者的思想顾虑。

2.从政策层面上, 试行“零”成本资产转换, 落实、保障民办高校的法人财产权。鉴于目前相当一部分民办高校的财务管理不规范,产权主体虚置、法人财产权没有真正落实, 存在的资产安全隐患较多等状况, 有关部门应尽快对民办高校的产权问题进行专题研究, 对各类

投资主体及其资产合理划分和明确界定, 并采取相应的对策措施, 予以理顺, 加以解决。凡是涉及民办高校资产转换的(由公司资产过户到学校资产), 建议予以免除一切规费, 同时简化相应的手续, 以鼓励举办者办理资产变更登记, 落实民办高校的法人财产权,以确保民办高校持续、健康、稳健发展。

(二)因地制宜, 探索建立日常监督机构

我国《民办教育促进法》未对民办学校的内部监督机构作出具体规定, 目前在国内高校中也鲜有这方面的实际案例。我们认为, 法律虽未规定, 但也未禁止, 因此民办高校完全可以根据自身发展和内部管理的需要, 探索建立校内监督制度, 完善权力制衡机制。在这方面, 日本私立高校建立评议会并设监事的做法, 可资借鉴。日本的私立高校一般都设有理事会和评议会, 理事会类通于我国民办高校的董事会, 行使决策权。为防止董事会独断专行, 法律还规定作为董事会的管理机构, 学校法人有义务设置评议会, 对学校教育、教学和预算借款、赢利事业等进行审议和表决。评议员由有捐款行为的学校教职员和该校毕业生(25 周岁以上)和其他有捐款行为的人中选任。除理事和评议员外, 学校还设有两名以上监事(不能兼任理事或学校法人代表), 其职责在于检察学校法人的财产状况和理事的工作情况, 并有义务向主管部门或评议会报告情况。我国民办高校也可以因地制宜, 结合各自实际情况,探索建立学校监事会。为了反映和代表各方面的利益, 监事会人员应由举办方代表、学校党组织或其纪律监督机构负责人、工会或教职工代表以及学生代表等方面人员组成, 必要时还应吸收教育主管部门和家长代表参加。监事会的负责人可以由学校党组织或其纪律监督机构的负责人兼任, 并列席董事会会议。同时, 从履行职能需要考虑,监事会还应下设一定的日常工作部门, 如审计或监察机构, 聘请部分专兼职财务、法律等专业人士从事相关工作。监事会是与董事会并列的一个专门机构, 独立行使职责, 对董事或校长的工作进行监督, 并具有监察学校法人财产状况的权力, 以维护学校安全运行和健康发展。

(三)与时俱进, 逐步设立董事会下属机构

组织理论告诉我们, 一个组织的功能必须通过一定的机构才能实现。要使民办高校董事会的各项职权真正落到实处, 确保其决策功能得以正常发挥, 可以借鉴国外私立大学的做法和经验,建立起董事会的相应工作机构。如美国哥伦比亚大学董事会就下设了 15 个常设委员会。一般情况下, 董事会各委员会会议在董事会开会前一天举行, 这样, 重要的事项可以先行提交委员会全体会议讨论。执行委员会则需每月开一次会。哈佛大学董事会则通过其各个常设委员会和非常设委员会, 了解学校的教育政策, 向董事会提出决策建议。我国民办高校董事会可以也应该根据自身事业发展的需要, 逐步建立专门工作机构。除了设立董事会秘书处外,笔者以为可分步设立董事会决策咨询委员会、发展规划委员会、财政预算委员会以及绩效考核委员会等常设机构, 以分别从事董事会会议的组织、重大决策前的可行性分析、学校发展规划的制定、审查学校预算方案并负责筹集发展资金以及负责对学校行政班子的业绩考核等工作。当然从民办高校实际出发, 董事会机构不宜过于庞大, 工作人员可以专兼结合。

(四)多管齐下, 全面提升董事会决策能力

民办高校董事会是否具有战斗力, 关键看其决策水平的高低。从民办高校的实际情况出发, 当前改善董事会人员结构, 提升董事会决策水平, 可以采取的措施有:(1)借鉴公司法人董事会的做法,增设独立董事职位。独立董事应由与学校举办者和管理者没有直接利益关系的社会贤达或教育专家来出任。独立董事在重大决策时,除了享有“一人一票”的权力外,还可根据具体决策时专家意见的重要程度, 赋予其“一票否决权”。(2)在董事会章程中, 对董事的年龄结构和专业背景作出具体限制。如可规定董事最大年龄不超过 70岁, 必须有一定比例的年龄在 40岁以下的年轻董事等。同时, 要注意吸收校内外部分高学历、高职称且具有海外留学或工作经历的中青年学者进入董事会, 以改善董事会人员的年龄结构和知识结

构。当然, 在董事会换届改选调整个别年龄偏大的董事时, 也应采取一定的政策措施, 对老董事的出路作出制度安排, 如可改任名誉董事、给予其适当津贴等, 对老董事所作的贡献给予报偿。(3)在条件成熟时,逐步推出董事任职资格制度, 对董事的任职条件及工作职责作出具体规定, 努力做到董事专业化、专家化。(4)建立董事会定期学习制度, 加强决策调研工作, 促使全体董事掌握更多的资讯信息, 增强分析问题和判断问题的能力, 从而增强董事会整体决策能力, 提高科学决策的水平。

参考文献

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第三篇：对农村信用社如何完善法人治理结构的探讨

对农村信用社如何完善法人治理结构的探讨

良好的法人治理结构是农村信用社可持续发展的基石。如果说农村信用社的改革是农村信用社发展史上的一次飞跃，那么，法人治理结构的完善就是飞跃的翅膀。法人治理结构作为现代企业制度的核心，是金融机构健康发展的重要基础，是提高国有资本运营效率、实现国有资产保值增值的体制保证。为使金融机构尽快建立符合现代企业制度要求的法人治理结构，灵璧县联社对建立和完善法人治理结构及运行机制进行了调查研究，并形成了此报告。

一、农村信用社法人治理结构改革现状

（一）开展增资扩股，明确产权关系，引入战略投资者。

在清产核资的基础上，组织实施了增资扩股工作，提高入股额度，引进优质中小企业、农业龙头企业和农业规模经营户，优化了股权结构。通过增资扩股，构建了新的产权形式，为建立合理科学、产权清晰、权责明确的现代法人治理结构奠定了基础。

（二）按照章程规定，初步建立了“三会”框架。

通过投票选举产生社员代表，由社员代表大会选举产生理事会、监事会和经营层成员，通过了农村信用社章程、社员代表大会、理事会、监事会和经营班子的议事规则，理事长、行长、监事长分设，初步建立了“三会”框架。召开理事会、社员代表大会会议，就重大事项形成决议。建立健全授权体系，理事会对行长进行授权，总行对支行进行法人授权，行长对支行行长进行业务授权，支行行长对辖内进行分授权，一级对一级授权，一级对一级负责，层级授权体系初步形成。

（三）内控制度进一步健全。

本着“实效性、可操作性”原则，对原有内控制度进行修改，重新修订信贷管理、财务管理、资金管理、岗位职责、内部审计、安全保卫、责任追究、风险防范等为重点的内控制度，彻底消除管理“断层”和制度“盲区”，形成农村信用社与基层之间、农村信用社各部门之间、基层支行各岗位之间既分工协作、又监督制约的内控制度。

二、农村信用社法人治理结构存在的问题与困难

（一）职责范围需进一步落实细化。

一是虽然建立了“三会”制度，各自权力和义务在章程和各自的议事规则中明确，但都比较原则，在具体操作中如何处理好相互关系，处理好授权与分工的等问题，确实很难把握。职责范围不够明确，在一定程度上权限界定不清，比较模糊，权责难以明确。二是职责范围还不够细化，定位还不够明确。在日常工作中，理事会如理事长的引导、定向、决策、监督职责，范围太广，难以准确定性把握；党委会议制度要求重大决策由党委研究决定，重大决策如何正确界定是一个难点。

（二）内控文化并未真正形成。

基层机构部分工作人员还未充分认识到内控和风险管理的内涵；根据上级管理部门的要求及自身经营管理的需要，制定出台了一系列的规章制度，但每次检查都发现存有漏洞，由于现行行业管理组织体系不健全、没有形成一套规范、有序的系统性内控制度，规章制度数量庞大，但分散于各类文件中，缺少整合性。有些控制制度尚未建立或不健全，管理部门之间的衔接不充分；部分基层机构内控制度执行情况不容乐观，有章不循、违规操作的现象在一定范围内存在。部分管理办法和制度在一些基层机构得不到全面落实；银行分支机构内控制度的检查、评价不足。

（三）内部管理机制不适应。

内部管理机制不适应法人治理结构需要，主要存在四个缺乏：一是缺乏“能进能出”人员流动机制。人员流动的权力高度上收，流动渠道十分狭窄；二是缺乏“能上能下”干部任免机制。干部能上不能下的弊端没有彻底根除，竞争选才的“赛马”制度难以公正运作；三是缺乏“拉大差距”收入分配机制，不能大刀阔斧地改革“大锅饭”式的收入分配制度，既不能调动一般员工的积极性，又不能激发高级管理人员的创造力；四是缺乏“严肃查处”机制，对制约和危害农村信用社快速健康发展的人和事，不能坚持严肃查处。往往是有制度、不执行，有执行、不查处，有查处、不到位。

三、对完善农村信用社法人治理结构的政策建议与措施

法人治理结构改革就是要逐步建立起理事会、行长室、监事会各负其责、协调运作、有效制衡的法人治理结构，建立有效制衡的法人治理结构模式和科学规范的运作机制。因此，法人治理结构改革的核心是要从根本上转换经营管理机制，有力推动农村合作金融事业持续、健康、协调发展。当前，农村信用社要切实有效地完善法人治理结构，从经营者角度出发，重点要把握好以下方面。

（一）明确职责定位。

“三长”工作职责，监管当局已在有关规章中作了明确，如果把全局性、方向性的问题比作“宏观”，具体组织实施比作“中观”，实际操作比作“微观”，那么，在具体职责划分上，理事长及其领导的理事会则主管宏观，行长及其领导的经理层则主管中观，支行一级则属于微观层次，而监事长及其领导的监事会则对上上下下、方方面面实施监督。换言之，理事长关键在于当好“领路人”，统揽全局、掌握方向是其职责的高度概括；行长执掌全行经营管理的大局，举旗定向、务实创新是其核心职责；监事长，顾名思义，监督事务、监督事实乃其基本职责。

同时，理事长应在总行发展目标、经营方向、市场定位、机制塑造上多花心血；行长应按照社员代表大会和理事会确定的目标、方向，联系实际创造性地做好组织实施工作，应将总体规划分解成看得见的步骤、路径，将远景目标细化成摸得着的计划、任务。监事长既应对理事会的决策、经营层执行的科学性、效率性实施监督，对理事会、经营层履行职权承担责任的合法合规、公正廉明与否实施监督。“三长”关系的处理，关键在于自我约束、团结协作。无论哪“长”，职责均很明确，各自履责，既不应越位，也不应错位，更不应缺位。

（二）明确授权管理体系是农村信用社自主经营的根本保证。

建立明确规范的授权管理体系是确保银行法人治理结构的要求，在规范有序的运行框架内自主经营与独立管理的根本保证。社员代表会、理事会、监事会既高度重视自身建设，加强对银行重大问题和重要事物的决策与监督，又坚持按照现代企业制度的要求，明确而充分地授权经营班子自主发展、大胆开拓、积极创新。在运行中做到分权管理、层层授权、各司其职。理事会对行长授权一方面要体现权限的划分，另一方面要从风险防范和战略决策的高度进行授权，对明确农村信用社战略发展规划、投资方向、风险防范总体要求，确保行长室在理事会的决策范围开展工作；对日常经营行为，经营层要有一定的经营权，行长室做好转授权工作，对分管行长、职能部门、基层网点进行转授权。行长对副行长、中层管理人员和基层社主要负责人进行分授权，大家严格按照授权内容工作，不越权，不推诿，各负其职。

（三）健全“三会”制度，确保协调一致。

一是注重发挥党组织的政治核心作用，促进法人治理结构各项机制和制度得到有效执行。落实党委会决策制度，将党管干部的原则和法人治理的要求有机结合，贯彻落实民主集中制，提高党委的决策能力，充分发挥党委的政治核心作用。党委成员达成共识，党委形成一致意见，是做好各项工作的有力保证，也是确保法人治理结构机制有效运行的基础。二是建立理事长、行长、监事长联席会议制度，每周召开一次，相互通报情况，做好沟通与交流，并对需要会商研究的事项提请商议，使“三长”认识一致，步调一致，大家都围绕中心开展工作，避免了磨擦，提高了效率。三是建立“三长工作日志”制度，加强有效监督，理事长和行长应就重大事项决策、日常经营管理建立工作日志，自觉接受监事长的日常监督。四是坚持定期召开理事、监会例会，听取行长阶段性工作汇报。农村信用社领导班子成员认真登记工作手册，对履行职责情况进行自我评价。

（四）积极转换经营机制，建立有效的激励约束机制。

完善法人治理结构的重点是如何既保证那些具有经营才干的高层经理人员放手经营，又不至于让所有者丧失对银行的最终控制，这就要建立有效的激励机制、约束机制和选拔聘任机制，应当很好借鉴商业银行及国外合作金融的相应经验，尽早建立健全与产权组织、管理体制相适应的激励办法，使法人治理结构更加完善。一是推进人事管理改革，充实高级管理层，注重培养经营人才，广泛面向社会吸纳贤才，打造一支精通农村信用社业务、政治素质过硬的经营管理人才队伍，强化激励与约束，严格落实理事会对经营管理人才的业绩考核与奖惩办法；对中层干部在选拔任用中，实行竞聘、试聘制，明确考核、考察程序，实行公示制，引入责任追究制度，把握“入口”，同时试行末位淘汰制，疏通“出口”。将职工“身份管理”转变为“岗位管理”。二是推进工资分配改革，充分建立起以经营目标为核心的经营机制，将经营目标任务的完成与个人收入直接挂钩，充分调动干部员工工作积极性、主动性和创造性的有效发挥。

（五）强化内控建设，提高防范和控制的风险能力。强化内控制度建设是完善农村信用社法人治理结构的另一个重要内容，是农村信用社发展与管理并重的具体体现。要全面按照风险评价与风险预警的指标体系要求，结合实际及时修定和完善各项内控制度，更多地在业务、财务、电子化、组织、人事、安保等方面向建立健全内控制度提升并形成“自我约束、自我发展”的强有力制约制衡机制，建立起相应的内部控制评估和风险控制奖惩制度。遵循“决策、执行、监督”相互制约的原则，对所有岗位都制定了相应的制约措施，避免管理失控、制度悬空等现象的发生；做好对要害部位、要害岗位和重点人员的定期轮换，以达到自我控制目的，重点抓好各项制度落实，在检查和监督制度的执行上做到奖罚分明，从而在实践中不断建全和完善风险控制机制。

第四篇：关于进一步完善法人治理结构的实施意见

关于进一步完善法人治理结构的实施意见

为了进一步提高公司规范运作的水平，提高公司的决策力、执行力和监督力，发挥党组织的政治核心作用，根据《中华人民共和国公司法》、中国证监会颁布的《上市公司治理准则》等有关规定，结合公司实践，就进一步完善法人治理结构、加强公司治理建设提出如下实施意见：

一、充分认识完善法人治理结构的重要性。法人治理结构又称公司治理（Corporate Governance)，是现代企业制度中最重要的组织架构，是公司制度的核心。公司是上海、香港、美国三地上市公司，建立规范的法人治理结构，是境内外上市公司监管规则的基本要求，也是提高公司决策力、执行力、监督力的客观要求，更是提高公司核心竞争力、增强公司可持续发展能力的有力保证。尽管公司已经根据境内外监管规则的要求建立了比较规范的法人治理结构，但是离建立现代企业制度的要求还有一定的差距，组织还需进一步健全，制度还需进一步完善，功能作用还有待进一步增强。因此，按照现代企业制度的要求进一步完善法人治理结构，通过一系列的制度安排，使公司的决策更规范，监督更有效，执行更有力,是公司当前一项十分重要的任务。

二、进一步完善法人治理结构的目标。根据《公司法》和《上市公司治理准则》的相关规定以及XX集团《关于加快完善法人治理结构的指导意见》的要求，全面加强公司治理建设，探索发挥党组织政治核心作用的有效形式，通过加强组织建设、功能建设、制度建设以及控股子公司法人治理结构建设，力争用两到三年的时间建立起股东会、董事会、监事会、经理层、党委职责明确、各司其职、相互配合、运转协调的公司治理结构，为XX的振兴和持续健康发展提供坚强的公司治理保障。

三、加强组织建设。在坚持国有控股的前提下，建立合理制衡的股权结构。按照法律法规和《公司章程》的规定做好第六届董事会的换届选举工作，组织新任董事参加监管机构的资格培训。做好超过任期董事的更替，适当调整董事会的组成，保持合理结构。进一步建立和健全董事会专门委员会，调整和充实专门委员会成员，健全董事会提名委员会，适时成立董事会航空安全与环境委员会。按照法律法规和《公司章程》的规定做好第六届监事会的换届更替工作，确保监事会中职工代表和股东代表席位。

四、加强功能建设。尊重股东权利，促进股东权利的行使。按照《公司法》和《公司章程》的规定依法合规召开股东大会审议公司重大事项，确保股东对公司重大事项的知情权和参与权。充分发挥董事会专门委员会及独立董事的作用，为董事会科学、高效决策提供支持。加强专门委员会和独立董事对股东大会和董事会决议执行情况的监督检查，充分发挥各专门委员会的监督功能。在高级管理人员的选聘方面，更好地发挥董事会提名委员会的作用。监事会根据法律法规加强对公司重要经营管理活动以及董事和高级管理人员执行职务行为的监督。加强对董事、监事、高级管理人员的培训，公司管理层要加强理论学习和实践锻炼，提高综合素质和履职能力。探索建立经营层人员的薪酬与公司绩效和个人业绩相联系的激励机制，完善董事会确定经营层薪酬的考核机制。

五、加强制度建设。根据法律法规变化，结合实践需要，修订和完善《董事会议事规则》、《监事会议事规则》、《关联交易管理制度》、各专门委员会章程等规章制度，进一步规范董事会、监事会及董事会各专门委员会议事程序。进一步规范董事会议案的征集及审议程序，中长期发展规划、工作计划经董事会审议批准后部署和对外发布。重大事项召集会议讨论决策，尽量减少书面传签署数量。管理层提请董事会审议的议案须先经过公司总经理办公会讨论通过。健全信息披露管理制度，定期开展信息披露培训，加强关联交易信息披露工作，制订和完善关联交易管理实施细则。

六、加强控股子公司法人治理建设。在规范运作方面，控股子公司要建立和健全董事会和监事会议事规则和议事程序，促进董事会和监事会规范运作。在信息披露方面，建立和健全公司董事会秘书室与主要控股子公司信息披露联络人的定期沟通机制，确保主要子公司重大事项的及时上报和披露。

七、充分发挥党组织政治核心作用。深入贯彻落实科学发展观，围绕企业改革发展稳定大局，以改革创新精神抓好企业领导班子建设、基层党组织建设、党员队伍建设和人才队伍建设，为企业科学发展提供坚强的思想保证、政治保证和组织保证。正确把握和处理党委参与决策与董事会依法行使决策权的关系，努力做到公司治理机制有效，党组织政治核心作用有效。董事会依法对重大问题统一行使决策权，党委参与公司重大问题的决策。党委要积极参与公司带有根本性、方向性、战略性和全局性的重大问题的决策，对事关企业改革发展稳定的重大问题提出意见和建议。建立健全党委参与重大问题决策的程序和机制。积极探索党管干部原则与董事会依法选择经营管理者和经营管理者依法行使用人权相结合的有效形式，党委推荐人选事先征求董事会特别是独立董事的意见，充分尊重总经理的用人权。切实履行党组织的保证监督职能，确保党和国家的方针政策在企业贯彻执行。

八、进一步完善法人治理结构的工作分工。公司各相关单位和部门应对照《公司法》、《上市公司治理准则》及其他监管规则的规定，认真分析研究公司治理中存在的问题，根据本《实施意见》的要求，结合公司实际，制定切实可行的改进计划并积极稳妥地实施，工作分工如下：

1、董事会秘书室负责《实施意见》中关于股东会、董事会、监事会相关工作以及控股子公司信息披露相关工作。

2、党委工作部负责《实施意见》中关于党委会的相关工作。

3、规划发展部负责《实施意见》中关于控股子公司建立和健全董事会和监事会议事规则和议事程序及规范运作的相关工作。

4、企业管理部负责《实施意见》中关于经营层考核相关工作。

第五篇：对完善农村信用社法人治理结构的思考

对完善农村信用社法人治理结构的思考

完善农村信用社法人治理结构，能有效解决信用社内部权力的分配和制约问题，是确保农村信用社可持续发展的关键，随着农村信用社改革的深化，其法人治理结构逐步完善，但是要达到明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能的改革目标，其存在的一些现实问题亟待解决。

一、目前农村信用社法人治理结构的现状

（一）权力约束机制无法保障

农村信用社自身的“三会”未能形成相互制衡。根据改革的方案设计，省联社在省政府的领导下，对农村信用社完善内控机制和经营机制负主要责任，省联社高级管理人员由省人民政府按照有关规定，组织有关部门推荐，并经银监会核准任职资格后，按照规定程序产生，省联社的领导班子的日常管理与考核由省政府负责。这就是说省联社实际上对下级社行使的是行政管理权力，是一种法人治理结构的异化。

（二）“三会”不能充分发挥作用

一是“三会”成员结构不合理。所有成员均来自于本社，无非职工自然人、法人社员参加，有的联社的理事会只有理事长、主任、副主任寥寥几人组成，剥夺了职工及非职工社员的知情权、参与权、管理权、选举权等民主管理权利。二是社员代表大会流于形式，社员代表大会是农村信用社的最高权力机构，理事会、监事会要按规定向社员代表大会报告工作，农村信用社的一切重大事项也都要由社员代表大会审议批准，但事实上是工作会议代替了社员代表大会。三是“三会”的议事规则、工作制度不严谨，有的联社始终就没有建立相应的约束机制，导致了议事的随意性和混乱性，“三会”之间职责不清，错位、越位议事，工作不协调、不配合，甚至出现“权利相争”现象。四是个别联社理事长角色转换缓慢。有的受传统管理习惯和既得利益的影响，对理事会领导下的主任负责制心理上不适应，对应由其他经营层实施的职能和权利（如贷款审批权、财务开支）明放暗不放，亲历亲为，“拉紧缰绳扶上马、送了一程又一程”，影响和削减了经营管理工作的积极性、主动性。六是监事会（监事长）成员的来源渠道及其职能决定了其名不副实的位置，很难做到独立于经营之外，独立于本社利益（甚至于不当或违法利益）之外，实施对经营管理层经营活动的监督、检查和处理。

（三）股权结构有待进一步调整

按要求，信用社改革应根据股权结构多样化、投资主体多元化的原则调整股权结构扩大股范围。但是从我们对辖内农村信用社增资扩股真实性合规性检查情况看，截止到2005年10月底，其股本金总额为1004.7万元，其中自然人股963.9万元，占股本金总额的95.9%；法人股17万元占股本金总额的1.7%，投资股为零，如此股权结构不但使股东缺乏监督经营者的动力，而且也使他们缺乏行使监督权的能力，缺乏适时监控的机制。

（四）信息披露流于形式，外部约束力弱化

深化农村合作社改革要求建立基本的信息披露制度和报告制度。从目前情况看，农村信用社在信息报告和披露方面做的工作还不够，好的方面如对发展前景、股东分红等披露得多，对存在的风险、必须披露的重大事项等披露的少，有时甚至只字不提，造成这种情况原因很多，但基本的就是一个，是拍披露了以后影响信用社的发展，其实并非如此，如实地向股东披露必要信息，有利于股东正常监督和决策，有利于农村信用社的稳健发展。

（五）激励机制不完善，内控制度薄弱

农村信用社激励机制建设相对滞后。表现在工资分配、人员提拔任用、奖惩等方面，大锅饭思想严重，经营者的业绩与个人经济利益不相对称，工作积极性不高，近期信贷工作中存在的“惧贷”、“畏贷”现象就是一个典型的表现，这样对信用社的经营和管理产生的严重影响，不利于信用社的稳健发展，同时随着农村信用社业务的迅速发展，其控制风险愈加明显，部分信用社内控户和违规发放贷款等等，故此在完善信用社法人治理结构的今天，提高内控管理水平，降低控制风险，仍是当务之急。

二、对策及建议

（一）完善法人治理结构应把握三个重点

在明晰产权关系的基础上，农村信用社必须按现代企业制度要求，科学便理地建立和完善法人治理结构，实行民主管理，一是健全“三会”制度、选好“三会”成员，“三会”组成人员的素质结构是否合理将决定“三会”职能作用的发挥。因此，需要精心选拔“三会”组成人员：首选“三会”人员组成结构要合理，既要有联社领导班子、基层社主任、业务骨干、职工代表，又要有信用社外部人员，如农户代表、企业代表等。信用社系统外人员在社员代表中的比例应不低于70%，其中农户股东人数不得少于理事人数的三分之一，理（监）事会成员中信用社人员的比例不得高于三分之一。其次“三会”人员的素质结构要合理，既要有经营管理方面的人才，又要有财务、法律、经济、金融方面专业人才，要求第一个成员都必须具有一定的专业素质和敬业精神，从而保证其有效行使决策权。特别是要按照法定程序精心选拔好“三会”负责人，即理事长、主任、监事长。二是明确“三会”职责，做到相互制约。“三会”的职责、权力要明确、具体。包括社员代表大会、理事会、监事会职责；理事长、监事长、主任职责，使之各司其职、各负其责。其权力划分要做到决策、执行、监督三权分设，实现相互制衡，这样才能从根本上确保联社决策的民主、科学，防止内部人员控制，强化自我约束机制。三是完善议事规则，规范“三会”工作程序，才能保证“三会”的有效运转。要完善社员代表大会、理事会、监事会的议事规则。按照责权利相结合原则，调动和发挥层面的积极性，理顺关系，明确责任建立“三会”的日常工作机构及其议事规则，落实风险和处置机制。由于不可能经常召开理事会、监事会，加之农村信用社基础管理工作薄弱，各方面（包括管理者、员工、客户）对完善法人治理、建立现代金融企业制度的认识和适应有一个较长的过程。因此，可能理事会下设风险管理委员会、财务管理委员会、审计委员会；监事会下设监督工作委员会，负责日常监督工作。同时，要明确各委员会、主任办公会、社务会的议事规则，并在规则中阐明以下事项：（1）理事长是风险、审计、财务管理委员会的主持人，行使一票否决权，主任为成员之一监事长列席会议。（2）监事长是监督工作委员会的主持人，理事长、主任是列席人员。（3）主任是主任办公会、社务会的主持人，理事长、监事长、主任必须率先规范自身的行为，严格按照议事规则办事，确保决策、执行、监督工

作机构的规范动作。

（二）加强内控制度建设，完善激励约束机制

按照现代企业完善法人治理结构，除了行使传统有效的股权约束手段，形成相互之间的制衡以外，还需建立两个方面的约束。一是大股东约束。增加一定量的法人大股东，由大股东向农村信用社派遣内部理事，参与农村信用社的人事安排，不断提高经营管理水平，获取有关信息，进行业绩监控。二是从业人员的牵制。从业人员通过相应的组织机构（如工会）行使农村信用社的监督制约权，尤其是通过内部晋升制度形成相互的监督作用。四是建章立制，要加大人事制度改革，制定科学、合理的人事工作制度，全面推行考试录用、竞争上岗、优组合和末位淘汰制；五是加强风险控制制度建设并确保贯彻落实，建立严格的授权、授信管理制度，建立薪酬与农村信用社效益和个人业绩相结合的正激励机制。

（三）进一步完善股权结构，增强股东参与监督管理的自觉性和积极性

要解决好股权分散、法人股比重太小、投资股缺失等问题，要真正实现股权结构多样化、投资主体多元化，增强股东监督自觉性和积极性，同时要保持股本金的稳定，防范股本管理风险。防止为应对改革而虚增资本、改革以后股本金下跌使改革后的农村信用社重新陷入困境。

（四）定期进行信息披露，提高经营透明度

农村信用社要按照强制性信息披露制度的要求，定期披露财务报告、风险管理状况、法人治理结构等信息，其中包括资本充足率、风险管理状况、财务费用支出等关键性指标，以提高经营透明度，这样有利于股东参与监督管理，有利于有关各方进行决策。