民事行政检察建议运用中的问题和解决思1

第一篇：民事行政检察建议运用中的问题和解决思1

民事行政检察建议运用中的问题和解决思路

来源：考试吧（Exam8.com）2006-11-4 8:26:00 【考试吧：中国教育培训第一门户】 论文大全

一些人民法院在审理案件过程中确实存在违反管辖规定受理诉讼、违法采取财产保全和先予执行措施的现象。在破产程序亦存在着滥用司法权、违法做出裁定的情况。最高法院作出的司法解释，拒绝检察机关对先予执行、执行破产裁定提出抗诉。从司法机关授权司法解释的内容来看，这一司法解释显然超出了法律授权的范围，侵害了检察监督权。从国家权力的划分来看，国家权力分为立法权、行政权和司法权。人民法院执行民事判决裁定、裁定、先予执行、企业破产的活动，显然是行使审判权的表现，对民事行政裁判的执行权和裁定企业破产并不是一种独立于审判权之外的国家权力，而是一种审判权。先予执行则是人民法院民事审判活动的一部分，法律关于检察机关对民事审判活动实行监督的规定，当然包括民事执行程序、先予执行、破产裁定的监督。至于监督的方式，应当根据违法的形式有所不同，并不一定是抗诉，检察机关可以采取检察建议的形式进行监督。

一、对确有错误的诉前保全裁定可以采用检察建议的方式进行监督，防止审判人员滥用职权和不严格执法的情况出现，及时保护当事人的合法权益，保障民事审判工作的顺利进行。

诉前保全是民事诉讼的一项特殊制度。它是在民事诉讼过程中，根据当事人的申请，对可能由于被申请人的行为或某种原因使以后判决不能执行或难以执行的案件。在判决前作出限制被申请人处分或转移财物的应急强制措施，是对诉讼的一种保护。其意义在于便利审判工作的顺利进行，保障生效的民事裁判的实现，促使负有义务的一方当事人依法履行义务，以维护公民和法人的合法权益。司法实践中、也存在着诉前保全适用不当的问题，直接涉及到当事人的合法利益，产生了一些负面效应，如：有的法院在适用诉前保全过程中，超出所保全的物品范围，将与诉讼争议不相干的物品及正常的生活用品也予以保全封存，损害了被保全人的其它合法权益；有的法院诉前保全超出诉讼标的，案件争议标的金额仅数十万元，法院却裁定将一方当事人价值数百万元的仓库内物品予以保全，使被申请人在被保全期间失去了许多资产流转，经营活动的机会，其声誉方面的损失是不可估量的，且难以挽回和补偿；有的案件违约方或侵权责任方没有偿付能力，法院将与本案不是一个诉讼法律关系的案外人作为第三人，对第三人采取诉前保全措施，查封、扣押第三人的财产，有的还采取先予执行，但判决结果并非如此，使已经执行的财产难以回转，损害了第三人的合法权益；有的诉前保全的被申请人提供担保，请求解除诉前保全，但仍得不到法院的准许解保。采取诉前保全措施后，审判人员以为一保即了，以保全裁定代替案件的实体判决，不及时审理案件，久拖不决，致使被申请人遭受的实际损失远远超出保全请求额，申请人所作的诉前保全也不能对其损失完全清偿。

二、人民检察院认为需要用民事行政检察建议解决的其它问题。这是人民检察院依法而又广泛对民事审判活动和行政诉讼进行监督的重要保证，是灵活运用民事行政检察建议的具体体现和原则规定。

1.、对于申诉案件中反映的企业管理中存在的体制疏漏，可以有针对性地发出检察建议将问题反映给单位或其上级主管部门，使其迅速采取补救措施，防患于未然，实现法律监督与服务相结合。

人民检察院在办案中发现行政机关未依法行政，或当事人一方或双方系国有、集体企业，其内部制度不健全、管理混乱或在诉讼中不负责任危及国有资产、集体财产安全的。对行政机关不依法行政，人民检察院可以民事行政检察意见针对其存在的问题，责令严格依法履行职责，对错误的决定，限期纠正。对国有企业和集体企业制度不健全、管理混乱或在诉讼中不负责任危及国有资产、集体财产安全的，人民检察院有权提出民事行政检察意见，责令限期整改，对其中有玩忽职守行为的，应追究法律责任，切实有效地防止国有资产、集体财产的流失，维护国家、集体利益。

2、对于协助检察机关同犯罪分子作斗争、积极配合检察机关协查大案要案的人员，可以向其单位主管部门发出检察建议予以表彰。

进行超前预防，及时将检察机关掌握或获取的犯罪新手段、新形式、新规律利用检察建议式有选择性地反馈到辖区内国有、集体等单位业监督部门，有针对性地对可能出现的犯罪部位尽早落实预防措施。

可以充分利用民事行政检察建议这一监督形式，对市场经济主体进行经营管理上的法治指导，从各单位存在的实际问题出发，以提供法律咨询、法律服务。以此特殊形式实现法律监督与法律服务的理想结合。

笔者所在的民行检察部门自一九九五年便积极为各企事业单位提供法律服务，迄今为止，共接待单位来访100余次，从中收受案件100余件。其中有10余个单位在我民行部门指导下，通过诉讼或其他行政途径保护了自身的合法权益。如果民事行政检察建议这种灵活的监督形式在提供法律服务的实践中予以充分运用，发展民事行政检察的前景将更加深广。

三、解决思路——立法建议

（一）要确认民事行政检察建议是民事行政检察部门履行法律监督职能的形式之一

民事行政案件的复杂性决定了民行案件裁定、判决出现问题的多样性。因此，履行法律监督职责的民事行政检察部门因案制宜、灵活运用民事行政检察建议的方式维护司法公正，保护当事人合法权益，可以起到事半功倍的效果。所以，有必要将民事行政检察建议确定为民事行政检察部门的监督方式之一，并赋予其法律效力。将检察监督这种外部监督形式转化为内部监督（法院监督）形式，以引起法院内部监督程序的发生，从而将外部监督与内部监督有机地结合起来，这样不仅可以弥补当前立法的不完善。而且能够及时有效地维护当事人的合法权益，使通过法院内部监督难以发现的错案得以纠正。因而，笔者认为采用检察建议的方式对法院的民事审判活动和行政诉讼进行监督，在目前的司法实践中是行之有效、切实可行的，具有现实的意义和必要性。

（二）要确认民事行政检察建议适用范围的广泛性和可行性

随着社会主义市场经济体制的建立，民事行政经济案件急剧增多，并且还相伴产生了大量刑事案件的交叉，如生产、销售伪劣商品、合同诈骗、倒卖黄金饰品等，使民事行政检察部门的法律监督融民事、行政、经济乃至刑事四位于一体，决定了其可以充分发挥中心地位法律监督的“辐射作用”，扩大办案效果，服务于维护社会主义法制总的任务和目的。民事行政检察建议的现实意义更显立法上的粗疏。民事行政检察建议亟待在立法上确认其适用范围的广泛性和可行性，此趋势不可逆转。

（三）要确认民事行政检察建议提出方式的正规化

民事行政检察建议作为民事行政检察部门依法行使民行检察权的一种法律监督方式，必须区别于一般的建议书，而予以正规化、格式化。

现今，由于民事行政检察工作正处于起步阶段，在抗诉渠道尚不畅通的情况下，民事行政检察建议作为一种简便易行的监督方式已在实践中被广泛地加以适用。由于无具体的操作程序及立法上的规范，民事行政检察建议其形式不统一、内容不规范，缺乏法律的严肃性。其既可以用口头方式提出，也可以用书面方式提出；可以单独提出建议，也可以会同有关部门提出联合建议。正是由于民事行政检察建议书在制作上的无规范，导致在实际操作中出现从内容到形式的诸多问题，削弱了民事行政检察监督的实际效果。

以建议的内容为标准，民事行政检察建议可具体规定为五类：改善执法状况建议、改进管理工作建议、表彰性建议、预防性建议，教育性建议应针对不同情况提出不同内容的司法建议。

1.改善执法状况的民事行政检察建议必须由检察机关单独提出，且须有正式的审批手续。检察人员在对具体案件的审查中，发现已经生效的判决、裁定有民事诉讼法第185条规定的四种情形之一的或在审判过程中受诉法院存在明显违法的事实的，即可提交业务主管部门领导批准，制作《检察建议书》，经主管检察长批准或经检察委员会讨论通过，向同级人民法院发出书面的《检察建议书》。民行检察建议一律以人民检察院的名义发出，防止粗疏草率，确保此类民事行政检察建议的具体实行，以维护民事行政检察建议的严肃性。改进工作的民事行政检察建议既可以单独提出亦可针对建议内容的特殊性，分别情况会同公安机关、工商行政管理部门、税务部门审计部门发出联合建议书，以充分参与社会治安综合治理，扩大办案的社会效果，体现民行检察办案的延伸和“辐射”。对有关单位和部门出现的一般性问题，采用口头建议方式，使该单位领导予以重视解决，对单位内部存在的重大问题，则要采用书面建议的方式，向有关单位发出并抄报其上级主管部门。

教育性建议。在行政案件中，潜在着不可忽视的不安定因素，存在发案隐患。引起行政争议的原因多是调资、分房、工作安排等涉及到员工切身利益的问题或对两项管理不满或受到党纪、政纪和行政处理不满而与单位发生的纠纷。申诉人受拒后由于内心压抑、长期情绪不稳，很可能对他人和社会采取攻击性行为或采取极偏激的个人行为而求得社会的注意。在办案中积极消除不安定因素是民事行政检察部门在社会治安综合治理工作中义不容辞的责任方式。民事行政检察在发出这类检察建议时，既可以采取口头建议方式也可以采用书面建议方式，并且应当配合党政工团、保卫部门开展疏导工作、以加强职工法制教育，提高法律意识为主旨，使其自身意识到采取过激行为所造成的严重后果，从而采取正确途径解决矛盾。表彰性建议，对敢于同违法犯罪作斗争，临危不惧，见义勇为的同志，建议所在单位给予表扬、奖励。因为此项建议内容涉及到各单位的行政管理，所以要制订严格的审批程序，并要有特殊的格式。

预防性建议，可以会同人民检察院内部各部门，及时总结贪污、受贿、挪用公款等新的犯罪方法、手段，联合向有关单位发出，此建议不具有法律约束力、强制力。

（四）要规范民事行政检察建议内容上的合法性、针对性和可行性

民事行政检察建议，可以说是一种特定的严肃的法律文件，合法性是其首要的、基本的要求检察机关作为法律监督机关，它的一切活动必须合法，在民事行政检察建议中不能出现与法律规定相抵触或者是于法无据的内容。而且，在涉及到相关法律时，还应当列举出相应的法律条文作为根据。

针对性就是区别检察建议的不同类型，有针对性地对各机关、企事业单位中存在的诸如行政管理、企业管理、财务管理的具体问题，针对其疏漏所在、司法机关在司法活动中存在的轻微违法问题所在提出明确、具体的建议。

可行性就是民事行政检察建议必须切实可行，有法律根据，有问题所在，有解决方法，有明确的主张与要求，使接受建议的单位可以有针对性地进行整改。

（五）要确认民事行政检察建议的效力，建立对民事行政检察建议的反馈制度，切实保障民事行政检索建议的落实

由于民事行政检察建议在法律上未被规定为民事行政检察部门行使民事行政检察职权的监督方式，所以其在法律上不具有强制性和约束性，接受检察建议的一方可以接受也可以不接受。民事行政检察建议的实现，主要是依靠国家法律的尊严，依靠建议本身的说服力和正确性，依靠建议一方和接受一方在政治上的一致和合作精神，依靠发出建议的民事行政检察部门的工作人员积极探索与灵活运用。一般来说，民事行政检察建议作为民事行政检察部门民事行政检察职权的延伸，是以国家法律监督机关的名义正式发出的，绝大多数都能被一般的行政部门、企事业单住所接受，但对于同级的司法机关发出的检察建议，由于在立法上无具体的操作规定，且无具体的适用范围，所以很难被接受，而这正是民事行政检察部门履行法律监督职能最重要的一环。这种立法上的不完善，必然影响民事行政检察建议的效力，妨碍民事行政检察部门业务上的进一步发展。

在实践中，民行检察部门在办理各类中诉案件过程中，对于法院生效判决中存在的各种轻微违法问题，由于其没有影响到判决的正确性，便发出民事行政检察建议进行纠正，但收效其微，法院对检察机关行使具体职权不予配合，为其民事行政审判的“独家经营”设置层层屏障。检察建议如泥牛入海，得不到应有的重视与尊重。在对各企事业单位发出的检察建议中，亦有如此的问题存在，常在民事行政检察建议发出后，收不到任何接受单位整改的信息反馈，以致民事行政检察建议流于形式，大大削弱了民事行政检察监督的广度和深度。

为了弥补这一缺陷，使民行检察建议这种综合监督形式得到认可，除了在发出检察建议后要适时回访外，笔者认为更有必要在立法上赋予其确定的法律约束力，使民事行政监督有效到位。

1.建立起对民事行政检察建议的反馈制度。

接受建议的一方应当在一定期限内及时向发出建议的民行检察部门做出信息反馈。信息反馈有二种情况，一种情况是认为民事行政检察建议正确，表示接受并进行整顿改进，并反馈其整顿改进的具体措施及效果。另一种情况是认为民事行政检察建议不恰当而提出异议。

对于收受单位提出异议的，发出检察建议的民事检察部门必须到收受单位进行访查，与收受单位共同研究，提出切实可行的检察建议并协助落实。

民事行政检察部门要制作《检察建议》登记，建立健全检察建议的管理制度，建立定期回访制度，以督促检察建议的落实。

在检察建议发出后，（l）要主动与收受单位取得联系，了解建议被采纳的情况，督促有关单位进行整改，堵塞漏洞，加强防范措施，切实保证民事行政检察建议的监督效果。②选择其中有特点的，问题比较严重的，或问题带有一定普遍性的做定期回访，对认真落实的单位给予表彰，对不重视的或因某些原因不能落实的，向其上级机关反映，请上级主管部门帮助解决。

民事行政检察建议的约束性是民行检察建议取得实效的基础，是民事行政检察建议严肃性及正规化的必然体现。民事行政检察建议的约束性应在单独的民事行政检察工作法规中予以明确规定。

人民检察院一旦以书面形式作出并运用，受文对象（包括人民法院）必须以书面形式回复处理结果；涉及具体案件需要进入判监督程序再审的，人民法院应当通知人民检察院派员出席法庭；人民检察院针对错误的判决、裁定发出民事行政检察建议书以后，人民法院不作书面答复或不予纠正的，人民检察院应当提出抗诉。民事行政检察建议的有效期限应有适当限制并附相应保障条件以利实施。

扩充修改《民事诉讼法》《行政诉讼法》，在法定程序上明确规定民事行政检察部门依法发出检察建议纠正人法院在审判活动、执行活动十存在的违法问题，人民法院必须接受的内且使民事行政检察建议成为民事行政各部门监督人民法院审判活动、执行活动的一种切实可行的有法律效力。

对于无正当理由拒不接受民事行政检察建议的，民事行政检察部门可以发出警告。其主管机关或其上级机关应当根据检察机关的警告，给予有关责任人员以批评教育或适当的处分。

6.对于在办案中发现犯罪线索而建议公安机关立案的民事行政检察建议，公安机关亦应在一定期限内做出接受与不接受，立案与不立案的决定，并以书面形式反馈给发文的民事行政检察部门及侦察监督部门。

1996年10月22日，最高人民法院、最高人民检察院联合制定了《关于办理民事、行政抗诉案件的若干规定》（修改一稿），首次对民事行政检察建议的部分适用范围及落实予以规定（第32条）：“对于符合民事诉讼法、行政诉讼法规定的抗诉条件，人民检察院和人民法院经协商意见一致的案件，人民检察院可以向原审人民法院提出书面建议，人民法院应当依法再审对于不属于抗诉范围而又确有错误的判决、裁定或者调解，人民检察院可以向原审人民法院提出书面建议，人民法院应当进行审查，依法纠正。人民法院对于人民检察院书面建议的处理结果，应当在30日内告知提出建议的人民检察院。”

2000年3月29日，北京市人民检察院通过了《北京市人民检察院关于民事行政工作的试行规定》，其中第36条、63条、64条明确规定了人民检察院可以向同级人民法院提出暂缓执行建议、对人民法院或其它机关提出在行政、经管、管理中需要改进的一般性问题提出检察建议；明确规定了对于“违反自愿、合法原则达成的调解案件”、“虽有错误但抗诉不能引起再审程序发生的案件”、“裁判权利义务分配正确而诉讼费用承担有误的案件”、“违反法律发出支付令，侵犯当事****益的案件”、“其他通过检察意见形式可以纠正的案件”可以向人民法院提出检察意见。

2001年9月30日，最高人民检察院第九届检察委员会第九十七次会议讨论通过并颁布了《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》，首次对民事行政检察建议的适用作了比较明确的规定：“第47条，有下列情形之一的，人民检察院可以向人民法院提出检察建议：1.原判决、裁定符合抗诉条件，人民检察院与人民法院协商一致，人民法院同意再审的；2.原裁定确有错误，但依法不能启动再审程序予以救济的；3.人民法院对抗诉案件再审的庭审活动违反法律规定的；4.应当向人民法院提出检察建议的其他情形。”“第48条，有下列情形之一的，人民检察院可以向有关单位提出检察建议：1.有关国家机关或者企业事业单位存在制度隐患的；2.有关国家机关工作人员、企业事业单位工作人员严重违背职责，应当追究其纪律责任的；3.应当向有关单位提出检察建议的其他情形。”

民事行政检察建议在实践中发挥的作用已被重视，成绩已被认可，并已初步被纳入立法的轨迹。近年来，随着检察机关民事行政检察工作的开展，除了按照审判监督提出抗诉外，民事行政检察建议的适当运用，在及时纠正违法、简便诉讼程序、维护社会稳定、促进经济发展和保护当事人合法权益方面，发挥了积极作用，亦引起了人民法院的高度重视。这一符合我国国情和司法实践的民事行政检察建议，逐渐显示出其应有的地位和作用。笔者坚信，民事行政检察建议一旦在立法上进一步予以完善和规范，必将全面推动民事行政检察工作的开展，充分发挥检察机关执法监督职能。

第二篇：关于关于规范民事行政检察建议工作的意

规范民事行政检察建议工作的意见

本市各中、基层人民法院，各检察分院、基层人民检察院：

重庆市高级人民法院、重庆市人民检察院《关于规范民事行政检察建议工作的若干意见(试行)》(以下简称“若干意见”)已经2005年10月10日重庆市高级人民法院审判委员会第449次会议、2005年11月3日重庆市人民检察院第二届检察委员会第31次会议通过，现予印发，并就学习贯彻执行的有关问题通知如下：

一、近年来，我市各级人民法院和人民检察院认真贯彻执行最高人民法院和最高人民检察院领导的重要指示，对民事行政检察建议的提出和采纳工作认识较为明确，沟通、协调较为主动，工作配合较为默契，同时，在辖区内及时总结、积极探索民事行政检察监督工作的新路子，为依法保护公民、法人和其他组织的合法权益，有效化解社会矛盾，维护社会稳定，改进和优化审判、检察工作，发挥了重要的作用。但是，由于我国现行法律关于民事行政检察监督的规定较为原则，相关司法解释对于民事行政检察建议涉及问题的规定也未及细化，同时，在此项工作的开展中也存在认识不尽一致、操作不尽规范、工作不尽协调等问题。为了进一步规范全市民事行政检察建议的提出和采纳工作，市高级人民法院、市人民检察院依据《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》等法律和最高人民检察院《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》、最高人民法院《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》等司法解释、规范性文件的精神，结合我市实际，在进行广泛的调查研究和认真总结的基础上共同制定了“若干意见”。全市各级人民法院和人民检察院要组织法官、检察官认真学习民事行政检察监督的相关法律、司法解释和“若干意见”，进一步提高认识，加强规范，扎扎实实地开展好民事行政检察建议的提出和采纳工作。

二、全市各级人民法院和人民检察院要认真贯彻执行“若干意见”，在坚持分工负责，各司其职，互相配合，互相制约，法治原则的基础上，多交流、多沟通、多配合、多支持，共同做好民事行政检察建议的提出和采纳工作，审理好相关案件，处理好相关事项。民事行政检察建议的提出，统一由各级人民检察院民事行政检察处(科)负责办理;民事行政检察建议的采纳与否以及回复由各级人民法院立案庭负责办理;民事行政检察建议采纳以后处理情况的回复，由受理检察建议的人民法院相关部门负责办理。提出再审检察建议的人民检察院认为人民法院不予采纳再审检察建议不当的，可以依照市高级人民法院、市人民检察院《全市民事行政案件抗诉暨再审工作座谈会议纪要》的规定办理。

三、为了统一规范全市各级人民法院和人民检察院民事行政检察建议提出和采纳工作的司法文书，随文印发市高级人民法院和市人民检察院拟制的《民事(行政)再审检察建议书》、《改进民事(行政)审判工作检察建议书》、《关于根据

再审检察建议决定对民事(行政)案件立案复查的复函》、《关于不予采纳民事(行政)再审检察建议的复函函》、《关于对民事(行政)再审检察建议涉及案件不予再审的复函》、《关于接受改进民事(行政)审判工作检察建议的复函》、《关于根据检察建议再审案件审理情况的复函》和《关于根据检察建议改进工作情况的复函》等文书样式，供施行“若干意见”中参照。

四、人民检察院对民事、行政审判活动的法律监督，涉及面较宽，情况较复杂，需要研究和探讨的问题很多。“若干意见”只就我市民事行政检察建议的提出和采纳工作作出了初步的规范，全市各级人民法院和人民检察院应当在司法实践中进一步加强协调配合，深入探索、研究新情况、新问题，促使此项工作更加卓有成效地开展。在贯彻执行“若干意见”中的情况和问题，由市高级人民法院立案庭和市人民检察院民事行政检察处负责收集、汇总并及时报告。

特此通知。

2005年11月16日

重庆市高级人民法院、重庆市人民检察院

关于规范民事行政检察建议工作的若干意见(试行)

为了进一步规范全市各级人民法院和人民检察院民事行政检察建议的提出和采纳工作，依据有关法律和司法解释的规定精神，结合我市民事行政检察建议的提出和采纳工作的实际情况，提出如下意见：

1.本意见所称民事行政检察建议，是指人民检察院在履行法律监督职责过程中，认为同级或者下级人民法院的民事、行政生效裁判认定事实和适用法律有错误，或者在民事、行政审判活动中有因疏忽而造成的工作失误和瑕疵，建议人民法院自行依法纠正的法律监督形式。民事行政检察建议分为再审检察建议和改进工作检察建议。

2.人民检察院提出民事行政检察建议和人民法院采纳民事行政检察建议应当遵循依法行使职权，加强协调配合;简化办案环节，缩短办案周期;提高诉讼效率，节省司法资源;有效化解矛盾，确保定纷止争;减少当事人讼累，促进案结事了，共同维护司法公正和司法权威的原则。

3.人民检察院认为具有下列情形之一的，经检察委员会决定，可以向同级或者下级人民法院提出再审检察建议，建议该人民法院依法启动相关案件的再审程序：

(1)人民法院已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定可能有错误，符合《中华人民共和国民事诉讼法》第185条，《中华人民共和国行政诉讼法》第64条，最高人民检察院《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第33条至第37条，以及重庆市高级人民法院、重庆市人民检察院《全市民事行政案件抗诉暨再审工作座谈会议纪要》第2条规定的抗诉条件的;

(2)人民法院已经发生法律效力的民事调解书违反自愿、合法原则或者原处理结果侵害国家利益、社会公共利益以及第三人合法权益，符合《中华人民共和国民事诉讼法》第180条规定的再审条件的;

(3)有新证据证明人民法院已经发生法律效力的民事判决、裁定可能有错误，当事人向人民检察院提出申诉，经人民检察院审查认为符合《中华人民共和国民事诉讼法》第179条第1款第(1)项规定的再审条件的;

(4)确有必要且经上级人民检察院同意向人民法院提出再审检察建议的其他情形。

4.具有下列情形之一的，不适用再审检察建议：

(1)人民法院尚未发生法律效力的相关民事、行政判决、裁定;

(2)民事、行政案件当事人在人民法院民事、行政判决、裁定生效后两年内，无正当理由未向人民法院申请再审或未向人民检察院提出申诉的;

(3)人民法院对民事、行政案件当事人提出的申诉已经立案复查，或者经复查后已经驳回申诉的;

(4)民事、行政案件已经人民法院再审或者正在再审的;

(5)民事案件当事人经人民法院依法判决解除婚姻关系或者收养关系的;

(6)民事、行政案件当事人在诉讼中依法撤诉或者人民法院裁定按撤诉处理的;

(7)人民法院在民事案件审理中作出的符合自愿、合法原则，未侵害国家利益、社会公共利益以及第三人合法权益的民事调解书;

(8)民事案件当事人已经执行和解的;

(9)行政案件的原告已经撤诉或者当事人已经和解结案的;

(10)民事、行政案件当事人对人民检察院作出的终止审查或者不抗诉决定不服，再次提出申诉的;

(11)人民法院就诉讼费负担问题作出的民事裁定;

(12)人民法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》规定，在特别程序、督促程序、公示催告程序、企业法人破产还债程序中作出的生效判决、裁定;

(13)人民法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》关于财产保全、先予执行的规定作出的裁定，以及在执行程序中作出的裁定;

(14)其他不宜提出再审检察建议的情形。

人民检察院就前款第(1)至(13)项所列情形提出再审检察建议的，人民法院不予受理并函告提出该检察建议的人民检察院。

5.人民检察院认为具有下列情形之一的，可以向同级或者下级人民法院提出改进民事、行政审判工作检察建议，建议该人民法院依照相关程序受理当事人请求，或者依照其他规定自行纠正工作失误及瑕疵：

(1)人民法院在特别程序、督促程序、公示催告程序、企业法人破产还债程序中，认定事实或者适用法律有错误的;

(2)人民法院及其工作人员在民事、行政诉讼活动中违法采取对妨碍诉讼的强制措施、违法保全或者执行错误并造成损失的;

(3)人民法院作出的生效民事、行政判决或者裁定有某些因工作疏忽而造成的失误或者瑕疵，但可由人民法院依法予以补正而无需启动再审程序的;

(4)人民法院民事、行政审判活动虽有某些失误或者瑕疵，但尚未影响该案件正确裁判和执行的;

(5)确有必要且报经上级人民检察院同意向人民法院提出改进审判工作检察建议的其他情形。

6.人民检察院提出检察建议，应当依照本意见的规定，同时参照最高人民检察院《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》和重庆市高级人民法院、重庆市人民检察院《全市民事行政案件抗诉暨再审工作座谈会议纪要》的规定，严格审查检察建议的提出条件和程序，并制作《民事(行政)再审检察建议书》或者《改进民事(行政)审判工作检察建议书》，加盖人民检察院印章，连同民事(行政)检察案卷一并送达同级或者下级人民法院。

检察机关派员送达检察建议书的，受送达的人民法院工作人员应当在送达回执上签名;通过机要或者邮寄送达的，受送达的人民法院工作人员应在签收后及时将送达回执寄送至提出检察建议的人民检察院。

7.人民检察院提出的再审检察建议或者改进工作检察建议由受理的人民法院立案庭统一接受和分流。

8.人民法院收到人民检察院的《民事(行政)再审检察建议书》后，认为该案件符合复查条件的，应及时立案复查，并告知提出再审检察建议的人民检察院。

人民法院收到人民检察院的《改进民事(行政)审判工作检察建议书》后，应根据检察建议的内容及时分流至相关部门，并告知提出改进工作检察建议的人民检察院。

9.人民法院依据再审检察建议立案复查的案件，应当依照申诉复查案件的有关规定，一般在3个月内审结。因故不能在3个月内审结的，受案人民法院立案庭可以依照相关审批程序延长审查期限，并以书面形式告知提出再审检察建议的人民检察院，且说明原因。

复查案件确需听证的，由复查该案的人民法院告知提出再审检察建议的人民检察院，并由该人民检察院先行告知申诉人根据人民法院通知要求参加听证。听证通知由复查案件的人民法院制发。向检察机关提出申诉的当事人无正当理由不参加听 证的，人民法院可以按撤回申诉处理。

10.人民法院依据再审检察建议对相关民事、行政案件立案复查后，认为原生效判决、裁定可能错误，人民检察院提出再审检察建议的理由成立，该案符合再审立案条件的，应报请院长或者分管院长批准，或者经院长提请审判委员会讨论决定依法启动再审程序，并告知提出检察建议的人民检察院。认为不符合再审立案条件的，应当书面告知提出再审检察建议的人民检察院，并说明理由。

11.人民法院审理依据再审检察建议而再审的民事、行政案件，在再审的裁定书中，应当有“该案系人民检察院向本院提出再审检察建议，且符合《中华人民共和国民事诉讼法》或者《中华人民共和国行政诉讼法》规定的再审立案条件”的相关表述。

12.人民法院依据再审检察建议启动再审程序的，提出检察建议的人民检察院不派员出席再审庭审活动。

13.人民法院对依据检察建议而再审的民事、行政案件作出再审判决、裁定后，应当及时函复提出再审检察建议的人民检察院，并随附再审裁判文书。

14.人民法院依据人民检察院改进工作检察建议对相关工作事宜处理完毕后，应当将处理结果及时函复提出检察建议的人民检察院。

15.人民检察院在提出检察建议前，需借阅人民法院相关民事、行政诉讼案件卷宗(正卷)材料的，应当持借卷函及借卷人的有效证件，并严格依照人民法院档案管理规定借阅，相关人民法院应当准予。人民检察院提出检察建议时应同时归还所借阅的卷宗材料;人民法院因工作需要时，借阅卷宗材料的人民检察院应及时归还。借阅时间最长不超过3个月。

16.本意见相关内容如与新的法律、法规和最高人民法院、最高人民检察院新的司法解释、规范性文件的规定相抵触者，从其规定。

17.本意见由市高级人民法院审判委员会、市人民检察院检察委员会共同负责解释。

18.本意见自2005年12月1日起试行。

发布部门：重庆市其他机构 发布日期：2005年11月16日 实施日期：2005年12月01日

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第三篇：提升检察建议运用实效问题的探讨（定稿）

提升检察建议运用实效问题的探讨

杜文海

[摘 要]社会治安实行“综合治理”的方针后，检察建议得以广泛运用和发展。但在检察实践中，部分检察建议的运用效果在一定程度上未能起到应有的监督实效。文章对检察建议实效性弱化成因进行深入分析，提出如何解决提升检察建议运用实效问题的建议。

[关键词]检察建议；运用实效；探讨

中央提出对社会治安实行“综合治理”的方针后，检察建议作为检察机关法律监督的一种形式，得以广泛运用和发展。在实践中，大部分检察建议取得了较好的法律效果、政治效果和社会效果，但部分检察建议的运用效果在一定程度上未能起到应有的监督实效。本文对如何提升检察建议运用实效的问题进行积极性的探讨。

一、检察建议运用实效弱化的成因

（一）检察建议权力的层级较低，催生弱势监督权的整体困境

1.检察建议权力的层级较低。从权力的层级上看，所谓建议权，也仅仅只是监督权的一种初始阶段，只能是监督启动阶段，所以受重视程度自然比较低。我国的法律监督权基本上可分为强势监督权与弱势监督权，检察建议则只能从属于弱势监督权。

2.检察建议没有强制执行的效力。目前检察建议的法律依据主要是原则性规定，没有实质性的法律依据。此种情况下，检察建议没有强制执行的效力，没有人人必须遵守的执行力。检察机关不能直接依据检察建议强制发案单位落实建议措施，其实现依赖于发案单位对检察机关的信赖程度和对检察建议内容的认可程  杜文海，研究生学历，陕西省铜川市人民检察院监所检察处，检察员。度。

（二）检察建议无法定程序保障，监督制度缺位引发法律效力不确定

1.回复制度有待完善。检察建议没有法定程序保障，它的法律效力是不确定的。实践中，检察建议内容上往往没有明确发案单位落实或者提出异议的具体期限，在援引依据、回复时间、联系方式等表述不一。有的没有写明制发人的联系方式，有的提出整改回复期限使用“尽快”、“抓紧”、“相关规定的时间内”等模糊概念。这样造成发案单位相互推诿或久拖不决。

2.跟踪回访工作不到位。一些检察机关在检察建议发出后，往往以发出检察建议为终结，一些办案人员对检察建议的后续工作也不重视，对其执行情况不闻不问，漠不关心。本来发案单位收到检察建议后，应当按照要求进行改正，并将改正情况在规定期限内以书面形式反馈给检察机关。但是由于上述原因，发案单位收到不回，也不需要向上级报告，导致事情就此不了了之。

（三）检察官队伍素质的高低不一，检察建议内容空泛，针对性的缺失

部分检察官法学素养不高，语言文字表达功底不硬，综合分析能力不强，让其写出一份逻辑缜密、论证详尽、格式规范、语言精炼的检察法律文书存在一定难度。加上部分检察官仅注重办案，对检察法律文书的重要性缺乏认识，对检察法律文书的制作要求不够熟悉，此类检察人员制作的检察建议质量不高。实例调研发现相当部分检察建议内容上建议被建议单位改进措施不具体，使用“制度不健全”、“管理有漏洞”、“法律知识学习不够”，“党员干部法制观念淡薄，管理不力，监督不到位”等共性问题的字眼，“请加强监管、教育”等无实质性内容的等空话、套话。这种建议趋向于模式化，套用大众化、公式化，缺乏具体性和可操作性。这种情况使得发案单位难以适从，对检察建议不予反馈，影响其整改的积极性。

（四）检察建议考核标准欠妥，落入“重数量轻成效”的误区

在实践中，由于上级检察机关对检察建议工作考核的唯一依据是有回复，而对于检察建议的质量没有明确的要求，部分领导对检察建议的运用范围及性质认知不足，忽视对检察建议的跟踪回访以及相应单位采用率的考核，导致各部门在实际操作时为单纯完成考核指标而降低检察建议的质量，落入“重数量轻成效”的误区。

（五）制发检察建议主观随意性较大，脱离法律监督的基本定位

部分检察机关制发检察建议书主观随意性较大，不能做到“该发则发，不该发不发”、“宁缺勿滥，不随便发”，存在过多、过滥、有搞形式主义的倾向，脱离了法律监督这个检察建议的基本定位。在调研中发现某检察机关某处室对某一单位一年内制发检察建议书竟达37件。这种现象致使发案单位认为检察建议只是在挑刺、找麻烦，甚至对检察建议存在抵触情绪，可以想象这些检察建议取得的实际效果会是如何。

二、提升检察建议运用实效的几点建议

通过对检察建议的实际运用效果弱化的成因分析，笔者提出以下几点来提升检察建议的运用实效。

（一）完善“法律监督权”的权力体系，通过立法确立检察建议法律地位

立法机关通过立法将检察建议权纳入人民检察院职权范围之中，完善“法律监督权”的权力体系。在相关法律条文中明确检察建议的法律地位，从基本法律制度上保障其具有约束力。在诉讼法中明确规定检察建议提出后，发案单位应在规定时限内对检察建议的内容进行落实，并书面告知检察机关以及不认真对待检察建议应受到的处罚等等，亦可借预防犯罪立法纳入专条。通过以上做法使社会各界信守有凭，检察机关操作有据，减少检察建议在实践当中可能存在的阻力，扩大在社会各界中的知晓度，提高检察建议的权威性。

（二）规范回复制度，健全工作机制，强化检察建议程序保障

1.规范检察建议的回复制度。在检察建议中要求发案单位收到检察建议后，应当按照要求进行整改，并将整改情况在规定期限内以书面形式反馈给检察机关。如果发案单位对检察建议的内容提出异议的，应将不采纳检察建议的决定在规定期限内以书面形式回复检察机关。这样可使发案单位对整改活动有义务感、责任感、紧迫感，避免欠拖未果的现象。

2.引入检察建议全程介入机制。实行检察建议全程介入制，把主要精力放在督促建议的落实上，坚持做到，每向发案单位提出一份检察建议，应有专人负责抓落实，定期回访考察，强化全程跟踪监督。其方式可以采用电话督促、专人联系、定期走访、催告落实等。

3.强化对检察建议的回访处理。检察机关收到发案单位的回复后，对于发案单位认为建议正确，愿意接受建议的，要积极协助其完善整改措施。对于收文后无动于衷的，要主动联系、走访，分析其原因，若是因为建议本身不妥的，要及时纠正。对未及时落实检察建议应整改而未整改导致严重后果的，应当建议有关单位或部门严肃追究直接责任人员的相关责任。

（三）结合执法办案活动，注重调查研究，强化检察建议内容实用性

1.注重调查研究。提出检察建议要结合执法办案活动，立足履行法律监督职能。通过办案和与发案单位领导、中层干部、一般职工以及有关部门负责人座谈、走访等方式，深入调查研究，掌握第一手资料，做到让事实说话。对重要的或者有复杂背景的事项提出检察建议时，应附上有说服力的证明材料，如判决书、调查报告、相

关的法

律

法

规

等。

2.建议举措具体可行。检察建议内容上要以“依据的事实具体充分，指出存在的问题切中要害，建议的举措切实可行”为标准。避免出现“建议采取切实有效的措施，健全和完善廉政建设责任制等相关规章制度”，“望你们今后要加强思想政治教育，建立健全各项规章制度”等类似字眼。

（四）加强与发案单位交流沟通，注重协调配合，优化检察建议执行力

1.加强与发案单位交流沟通。在发出检察建议前，主动与发案单位有关领导和职能部门负责人一起座谈，相互交流看法，征求意见，帮助发案单位解决弱点、焦点、难点问题，使他们从内心感到检察机关是真心地帮助他们，从而发挥发案单位的积极性和主动性，起到事半功倍的效果。

2.注重与其它相关单位的协调配合。检察建议的本质属性决定开展此项工作要注重协调与配合，离开了协调与配合，检察建议实施工作是做不好的。为此，要加大与法院和行政执法机关的协调力度，主动与他们沟通情况，交换看法，在执法思想上求同存异。同时加强同公安、工商、税务等执法部门的联系，运用法律手段来

保

障

检

察

建

议

落

到

实

处。

（五）善于借助外部监督机制，整合监督资源，扩大检察建议的社会影响

1.争取党委、纪检部门支持。对解决带有普遍性问题或者落实有困难的检察建议，可以向地方党委报告，争取党委的支持；或者向同级党委纪检监察部门报送检察建议，发挥其党内监督的刚性，使建议内容得以落实。

2.借助国家权力机关监督职能。在发出检察建议的同时，可以积极与人大常委会联络，建议人大常委会启动执法检查程序，开展执法检查活动，依靠国家权力机关的力量，增强检察建议的效力。也可通过个案汇报、依法备案、重大案件汇报、定期汇报检察建议实行情况等方式主动请人大监督，争取人大的强力支持。

3.借助人民群众舆论压力。通过检务公开的方式，将检察建议和有关情况通过适当方式向全社会公开，动员人民群众予以关注，通过舆论的压力、人民群众的监督共同促使发案单位按照建议内容予以落实整改。这种让社会力量参与监督的方式

可

以

获

得

强

制

效

果。

4.借助新闻媒体宣传报道的影响力。发放检察建议的同时，及时通过新闻媒体对此进行宣传报道，借助新闻媒体的辐射作用来扩大检察建议的知名度和影响力。尤其是针对发案单位及时采纳并取得实效的典型事例，应进一步强化检察建议的后

续

报

道

工

作。

（六）完善考评标准，借鉴创新思路，激发检察建议内在活力

1.完善检察建议的考评标准。摒弃将检察建议的发出数量作为考核唯一标准的做法，要考虑案件社会影响、被建议单位采纳程度等综合因素，将考核成绩的重点放在因检察建议取得法律效果、政治效果、社会效果及发案单位通过积极整改取得的成效

之

上。

2.开展法律文书评比活动。通过定期组织检察建议的评比活动，评选出优秀检察建议，使干警学有样板，激发干警撰写优秀检察建议的积极性，并通过对优秀检察建议的深入调研，总结成功经验，提高检察建议的整体质量。

3.建立专家咨询制度。有些检察建议涉及的行业、系统、领域非常广泛，而干警在知识面的深度和广度都是有限的，面对专业性较强的问题，很难依靠自身的知识找准问题的重点所在，提出的对策和措施也限于局限性而影响效能的发挥。必要时可以邀请有关问题的专家学者，借助行业系统专业人士，帮助我们找准病症，拿出切实可行的对策，提出可操作性强的建议。

4.适时发送表彰型建议。尝试改变以往单纯批判性的检察建议方式，对在维护区域稳定、改善民生等方面具有突出贡献的单位和部门，向其上级单位发出检察建议，建议对其予以鼓励表扬，消除各单位对检察建议的固有排斥，全面拓宽检察建

议

功

能的外

延。

第四篇：如何在预防职务犯罪中运用检察建议

如何在预防职务犯罪中运用检察建议

预防职务犯罪工作中的检察建议，是指检察机关结合法律监督职能向发案单位，或者有关主管部门，以及党政机关提出的完善体制、改进机制、健全制度、加强管理，以预防职务犯罪的建设性意见。检察建议是检察机关结合办案开展预防工作的基础手段，是履行法律监督职能的方式之一，属于非诉讼形式的检察活动。笔者就预防职务犯罪工作中检察建议的作用和实现途径探讨如下：

首先，检察建议主要具有四个方面的作用。从社会学的角度讲，检察建议可以看成是检察机关向社会其他单位、部门提供的一种“公共产品”，该“产品”为社会有关部门、单位所需要，可以通过体制、机制、制度、管理等方面引起一定的变化，起到预防腐败和职务犯罪的作用。具体讲，检察建议主要具有四个作用：一是唤起受建议单位对职务犯罪危害性的认识，强化预防意识，提高对预防工作的重视，积极采取防范措施；二是向受建议单位通报职务犯罪发案情况，帮助其认清引发和促使职务犯罪发生的薄弱环节，并对症下药，提供预防对策；三是引起有关主管部门或者政府领导层从较大的范围、较高层次关注那些存在职务犯罪隐患的计划、部署等因素，认真审视并修正工作规划和部署，调整政策，健全制度，补充或增加防范职务犯罪的内容；四是督 1 促和推动受建议单位根据建议采取具体措施，实施预防方案，产生预防效果。

其次，检察建议发挥作用须经过一个从检察向行政、管理的转化过程。检察建议由检察机关向受建议单位提出，必须在建议单位与被建议单位之间发生转化之后才能实际发挥作用，并产生一定的效果。检察建议发挥作用的过程实际是一个从检察向行政、向管理转化的过程，需要通过行政、管理的手段才能转化为现实的力量。该过程可以细分为两个方面，一个是正向的转化过程，即检察机关向受建议单位提出建议，受建议单位采纳和实施检察建议。同时存在一个反向的过程，即反馈：受建议单位向建议单位反馈对检察建议的意见。这两个过程是动态的互动关系，当互动达到一定的平衡，建议转化结束。检察建议的效果可以直接体现出其价值。检察建议也可能无法真正发挥作用，如果是检察建议本身的问题，应由建议单位重新修正。如果受建议单位因受到人为因素的影响，无正当理由不予采纳，可以向该单位的上级单位提出建议或者通报情况，通过上级单位来促使其实施。

再次，检察机关发挥作用的前提基础是法律监督职能。检察建议效力和权威性决定着检察建议的作用和效果，关系并影响建议单位与受建议单位之间的协作关系和因此而产生的法律关系。一些单位、部门，如监察机关、人民法院、公安机关、律师事务所、有关单位甚至个人，都可以提出关于预防职务犯罪的建议，内容、形式不同，效力和效果也就不同。比较而言，检察建议具有最大的优势和权威性。笔者认为，检察建议的权威性不是靠行政命令，也不是靠口头争取，而是源于法律监督职能，源于检察机关长期的预防工作实践积淀下来形成了丰富的经验，从而为检察建议的优越地位、价值和权威性提供了保障，这是其他任何机关和部门所无法或者说很难达到的。

检察建议的权威性源于其自身的价值，具有非法律强制性，不能靠强制力实现。也就是说，检察建议的效力在客观上应体现为必要性，而非充分性。它是一剂预防良药，不吃不行，但是并非包治百病。尽管检察建议不具备法律强制效力，但是不能因此就将检察建议同一般建议等同起来，其效力应介于普通建议与司法意见之间。检察机关提出建议，受建议单位应当给予足够重视，对检察建议不仅要听取，而且应当保证在实践中发挥作用，对于其中合理的、提不出异议的，就应当采纳并付诸实践。检察建议是建议，不是命令，所以不能像适用和执行法律那样执行。检察建议不具备法律强制力，不能强制受建议单位执行。所以，如果受建议单位无故不根据正确的检察建议采取预防措施，应当建议有关行政主管部门追究相关人员的领导责任和行政责任。

最后，保证检察建议有效发挥作用须具备四个基本条 件。一是要有较强的专业性。检察建议须由检察人员或专职预防工作人员针对职务犯罪发案的实际情况提出，体现出专业性特点。二是要有较强的针对性，现实可行。应当结合办案发现的问题，针对单位可能引发职务犯罪的制度、管理和监督等方面的漏洞或问题提出建议，以消除职务犯罪的机会和条件为目标。检察建议应当具体、详细、明确，切实可行，操作性强，以利于受建议单位直接执行或实施。三是格式规范、内容合法。检察建议的起因、提起和落实必须有明确的规定和程序，内容与现行法律一致。四是须按一定的提起和反馈程序来保证信息的反馈以检验其实效，督促其执行。建议单位可以主动回访，并由受建议单位及时反馈。

第五篇：需要领导解决的问题和建议

<< 需要领导解决的问题和建议>>

一、各位领导:您们好！现在快到三月份了，我们这里的生意又不是很好，也到了淡季，现在公司又拖欠工资，技师的心里浮动也很大，很多地方都在招工，前天又有一个技师申请辞职，现在技师的工资情况连底薪加提成，每月工资总的在2000多，和其他同等场所相比是不是能留住技师或招新的技师进来，如果有辞职的，外边招不进新的技师来，那就难办了，我有点想法，看领导考虑一下：

第一：给技师原先那种保底工资，第二：搞活动净桑拿送个足疗，公司只出技师的提成，这样一能留住客人，二能留住技师，技师有了工资的保障，招工就不成问题。

二、技师对打指纹很反感，还有技师的香薰SPA/298元、推油按摩，我们技师部都可以按摩，望各位领导考虑一下，还有销售部推钟的问题，销售部推足疗按摩这块很不给力，这些问题都需要解决。