广州外来农民工的医疗保障问题解决对策（最终定稿）

第一篇：广州外来农民工的医疗保障问题解决对策

广州外来农民工的医疗保障问题解决对策

张宜

摘要：随着广东改革开放进程的加快和市场经济的不断发展，传统的地域经济被打破，大量外来人口涌入广东。这些数量不断增多的外来人口的社会保障却始终没有得到较好的解决。然而,外来农民工的社会保障问题,特别是医疗保障问题,目前已成为社会各界关注的焦点。本文通过对广东现阶段的医疗保障制度现状、社会保障支出结构以及外来人口的基本结构等方面，揭示了广东外来农民工的医疗保障现状和主要问题，并以“公正、公平”为价值导向，提出完善外来农民工的医疗保障的对策建议，对广东社会保障体制改革具有指导意义。关键词：广东；外来农民工；社会保障；医疗保障

改革开放以来，广东省经济以前所未有的速度发展。在经济发展的同时，社会也获得全面发展，人民生活水平大幅度提高，适用社会主义市场经济秩序的社会保障制度已基本建立。经济的不断发展使广东成为外来务工人员就业流动的目的地，广东是全国吸纳外来工最多的省份之一。目前我省跨县区流动就业半年以上的人员超过2300万人，约占全国的1/4；其中本省600多万人，外省1700万人；农民工约占75%。外来工已成为我省一个重要的社会群体和产业工人的重要组成部分，对我省经济社会发展已经并将继续产生重大的影响。农民工的比例更是占大部分。外来农民工是广东人口的重要组成部分，也是支撑广东经济社会发展的重要力量。在党中央提出构建和谐社会的伟大号召下，完善广东外来农民工的医疗保障将成为促进广东经济发展、维护广东的社会稳定与公平、构建广东和谐社会的一个急需解决问题。广东省医疗保障制度建设现状分析

1.1社会保障支出状况及分析

1.1.1广东省社会保障总体支出状况及分析

１ 广东省2001－2005年社会保障支出如表1-1所示：

表1-1 广东省2001－2005年社会保障支出表 社会保障分项支出（万元）

年份 2001 2002 2003 2004 2005 养老保险 1344255 1620084 1972110 2335215 2799381 医疗保险 178414 356784 573139 765123 933241

失业保险

工伤生育保险

社会福利社会救助 178904 252053 304539 336839 417445

社会保障补助 197211 299266 377824 370069 435836

社会保障支出总额（亿元）216.81 280.43 346.18 410.7 470.2

人均社会保障支出（元）286.6 366.6 448.2 526.3 595.3

102052 65182 118501 79043 1320008 109940 124691 121690 145017 13522 2001－2005年广东省社会保障支出总额和人均社会保障逐年增加，且增度加快。2001-2005年广东省社会保障支出数据表明：社会保障支出总额由2001年216.81亿元增加到2005的470.2亿元，5年增长216.1％，年均增长43.4％。人均社会保障支出由2001年的216.81元增加到2005年595.3元，5年增长207.7％，年均增长41.5％，社会保障总支出和人均保障支出都呈高速增长状态，且增长比例基本同步,表明广东省社会保障总支出和人均保障支出增长率都在高速递增状态。广东省对社会保障支出增加，隐性表明近年来群众对社会保障需求在增大。

医疗保险居重要地位。细分各个分项保障支出增长可知：医疗保险在2001－2005年间，总增达到523.1％，比同期各类保险高。由此可知，医疗保障制度是社会保障体系的重要组成部分,即民众的安全网、社会的稳定器。我国基本医疗保障制度自实施以来,对满足人民群众基本医疗需求,提高人民群众健康水平,维护、促进经济社会和谐稳定和持续发展等都有着重大意义。广东省基本医疗保障制度的政策改革一直走在全国前列。1.1.2广东省城市和农村的医疗保障状况分析

截至到2006年12月，广东全省城市基本医疗保险参保人数1421.1万人，比上年增长15.4%；全省共有123个县（市）开展新型农村合作医疗试点工作，实际参加农村合作医疗的农民达3048.07万人，比上年增长24.3%。但据全省卫生服务调查结果显示，广东城市42%、农村38%的群众患病后未到医疗机构就诊，城乡患者由于经济原因而未住院的比例均高于全国平均水平（全国的比例为29%，在广东，城市为56%，农村为75%，）。

２ 2 广东省外来人口的基本结构、职业特征和生活状况

2.1广东省外来人口的基本结构

目前，我国平均外出时间大于6个月的流动人口已经超过1．27亿，其中78％为从农村到城市的流动人口。近5年来，全国城市农民工数量以每年300万的速度递增，仅2003年上半年，全国就有9000多万农民外出务工。俗话说：“东西南北中，发财到广东”。二十多年的改革开放不仅使广东成为外贸大省、经济大省，更成为外来人口大省。自20世纪80年代出，外来工进入广东成一股潮流，到了90年代已成为珠三角众多生产线上不可或缺的主要劳动力。

根据全国第五次人口普查统计，2000年，广东全省户籍人口7473万，加上外来人口，全省人口为8633万；其中居住在城镇的人口为4752万，占全省人口的55％；其中属劳动力人口的（15岁—64岁）为6030万。专家分析，外来工占广东全省劳动力人数的三分之一，也就是说，在广东的就业岗位中，平均每三个就业岗位就有一个属于外来工的。

2.2广东外来人口的生活状况

外来人口的生活状况与城市居民比较而言，是处于贫困状态。外来人口与本地居民的基本生活状况可以由下表2-1表示。从表中比较可知：外来人口属于城市的弱势群体，他们的收入来源、住房条件、就业行业、子女教育等方面都要劣于城市居民。

就业行业 收入来源 住房 医疗 子女教育

表2-1 城市居民与外来人口基本生活比较

城市居民 城市外来人口

多在国企、机关、事业单位 多在私企或自我雇佣 制度性工资和单位福利 市场性工资、无单位福利 福利分房或在住房补贴情况下

租用商品房或公有住房

购买商品房 公费医疗 自费 义务教育 交赞助费

调查发现，外来流动人口特别是农民工，他们的劳动强度高，收入低，工作环境、职业安全、居住条件、饮食卫生均较差，健康知识相对缺乏，是传染性疾病的高发人群。有资料表明，2003年广州市近1万例肺结核病人中，外来人员几乎占了一半。由于缺乏适宜的医疗保障以及收入不高，流动人口的就医率低，３ 患传染性疾病后往往不能及时发现，在病情严重后，又有相当比例的人会选择返回户籍所在地治疗，很容易造成传染病的大规模、跨地域传播。而从表2可知，城市外来人口的医疗费用都是自费的，其医疗保障效度极其低下。北京大学医学部卫生政策与管理系教授吴明领衔做过一项名为《北京市外来农村流动人口的卫生服务利用状况及其影响因素研究》的研究课题，2004年结题。报告指出，外来农村流动人口对医院服务的利用率大大低于当地居民，11％的人患病后不采取任何措施，65％的人患病后采取自我医疗，因为花费较低；24％的人患病后虽去就医，但其中48％的人利用基层卫生机构或私人诊所提供的服务，只有在疾病严重时，才会去高层级医疗机构。在应该住院治疗者中，有30％的人放弃住院，因为支付不起昂贵的住院费用，也有23％的住院者因而选择返回户籍所在地或其他地区治疗。缺乏适宜的医疗保障，是影响外来流动人口利用医疗服务的主要原因。广东省医疗保障水平较低的原因与对策建议

3.1广东省医疗保障水平较低的原因

3.1.1政府资金投入不足，财政对社会保障投入低

广东省医疗保障水平较低，主要原因一是财政支付较低，广东省经济2001－2005年GDP年均增长保持10％以上，总量2005年比2001年增幅达185.8％，由2001年12039亿元到2005年22366亿元。保障支出总量由2001年的216.8亿元增加2005年的407.2亿元，增幅1.88倍，但财政转移总额支付5年间只增长25％，远远落后经济总量的增长。也就是说人们还没有分享到经济增长带来的实惠。所有只有加大财政对保障力度的投入，才可能提高保障水平。3.1.2经济总额增加和社会保障支出投入增加的比重不平衡

经济成果没有普惠与民，广东省经济总量和规模的扩大，并没有带来医疗保障水平的提升，必须加大对医疗保障资金的投入，把经济增长的成果和民生福利、发展相结合。

3.1.3医疗保障的人数比例仍偏低

４ 我省居民基本医疗保险的参保率偏低。截至2007年6月底，全省城镇职工基本医疗保险参保人员达1896万人，占我省城镇人口的45.7％。从全国范围来看，广东省农村合作医疗的参加率不算高。截至2007年4月，广东省农民参合率达到83%，但与江苏（92%）、浙江（86.9%）等省份相比仍有一定差距，筹资水平、报销标准也不算高，且地区间发展不平衡。

3.2对策建议

完善的社会保障体系要覆盖到养老、医疗、失业、工伤和生育等五大方面，从目前的情况来看，政府确实越来越重视医疗保障建设工作，但相关的政策措施的施行力度还不够。政府应首先致力于医疗保障项目的完善，方能确保其他社会保障项目的顺利推进。

3.2.1强化政府的责任和主导作用，加大医疗卫生投入

全省各级政府要逐步加大对新型农村合作医疗的财政投入，不断提高筹资标准和保障水平；加大对乡镇卫生院、卫生站的投入，提高基层医疗机构的医疗水平；要突出加快医疗卫生事业发展，落实好欠发达地区村卫生站财政补助政策；各级财政保障乡镇卫生院经费，省财政要对经济欠发达地区乡镇卫生院按核定编制补贴年度经费。

3.2.2农村合作医疗实行即时补偿制度，提高农村合作医疗的补偿额度

针对现在农民出院后再报销、手续麻烦的问题，农村合作医疗要改变现行补偿方式，实行即时补偿制度，直接支付医院的治疗费用，农民出院时只需交个人支付的那一部分费用。开展即时补偿的地方，市、县、镇要统一部署，统一程序，统一标准，加强督导。针对农村合作医疗报销额度不高的问题，要全面实行分档筹资、分档补偿制度。要合理确定大病范围，将大额费用的慢性病、地方病、精神门诊和计划生育住院分娩、白内障手术纳入大病统筹补偿。3.2.3加快医疗保障制度的法制建设

建立针对外来工的医疗保险制度。建立针对外来工的大病医疗费用部分社会统筹的机制。对于长期在广东工作的外来工，应该实行与城市职工相同的即社会统筹与个人账户相结合的制度。其中雇主负责社会统筹部分，个人及雇主缴费的小部分进入劳动者个人账户。个人账户用于一般医疗，不足部分，只要未超过一

５ 定比例，仍由个人负担。对于流动性较强的外来工，可借鉴北京的做法，即外来工不建立个人账户，不计缴费年限，缴费当期享受相关待遇。

建立覆盖所有外来工的工伤保险制度。外来工所从事的多为脏、累、重、险工作，工作条件比较恶劣，发生职业伤害事故的几率会非常大。因此，很有必要建立针对外来工工伤保险制度以保证一旦出现职业伤害事故外来工可以得到相应的赔偿。这一制度应该覆盖所有外来工，并由政府强制执行。3.2.4建立严格的城市外来人口社会保障监管体系

为了解决保证广东社会保障制度的“强制性”得到落实，应该建立一个全方位、多主体的严格的城市外来人口社会保障监督体系。具体说来，这一监督体系应该包括：

政府监管。现行的社会保障政府监管部门，主要是劳动和社会保障局与民政局组成。劳动和社会保障局主要管理监督范围包括养老保险、失业保险、医疗保险等社会保险工作；而民政局的主要负责社会优抚、救济和福利方面的管理监督工作。

专职经济部门监管。社会保障的专职经济部门监管包括财政监督和审计监督。社会保障基金收支状况直接影响地方政府财政状况的好坏。为此。必须加强各级政府财政机关的财政监督，监督内容包括：预算监督、缴费监督和财务监督。审计监督应做到监督内容全面深刻、监督结果公正，为社会保障基金的稳健运行提供保证。

社会监督。社会监督是指社会保障的直接利害关系人或者其他群众组织，借助舆论的作用及其影响，对社会保障管理进行监督。完善社会监督就要健全举报制度，各级政府部门，特别是劳动部分和政法机关，应建立外来工维权的“绿色通道”。当侵犯外来工合法权益的事件投诉到这些部门时，应当做到及时立案、及时查处、迅速执行，依法保护农民工的权益。

参考文献：

[1] 国务院人口普查办公室，国家统计局 《中国2000年人口普查资料》 中国统计出版社,2002。

[2] 广东省劳动和社会保障厅课题组 《广东外来工劳动工资和社会保险课题研究报告》

６ http://，2006。[3] 欣华 《广东流动人口破2000万——居全国各省市区之首位》，2004。[4] 王培安 《完善流动人口社会保障制度的思考》 行政管理改革,2010。[5] 王燕萍，何建华 《中国社会保障制度现状研究》 山西大学学报,2006,28(2)。[6] 《中国统计年鉴》 中国统计出版社 2002-2006。[7] 《中国劳动统计年鉴》 中国统计出版社 2002-2006。

[8] 王彪等 《广东省外来人口状况——基于2005年全国1%人口抽样调查数据分析》 南方人口,2009,24(3)。

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第二篇：农民工医疗保障

随着城市化进程的加快，城市农民工已日益成为一个不容忽视的群体，是城市又好又快发展的一个新型劳动群体。据有关调查显示至2005年底，我国有1.4亿农民工且每年以500万人的速度持续增长。因此，我们要关注关爱农民工，让他们享有与城市居民同等的公共卫生服务、医疗服务和医疗保障权益，体现社会公平和社会稳定，促进和谐社会建设。

为此，农工党中央提出重视加强农民工健康和医疗保障的若干建议

重视农民工健康，建立覆盖农民工的医疗保障体系，不仅是制度构建问题，也是关注民生的政治问题，有利于社会稳定，有利于国中经济持续健康稳定发展。

1、政府职能部门要加强农民工健康教育，增强农民工对自己健康的保护意识。农民工输入地的行政部门和疾病控制中心，要加强对农民工疾病预防控制工作，强化对农民工健康教育，切实落实国家关于艾滋病、结核病、血吸虫病等特定传染病的免费治疗政策和农民工子女计划免疫的接种工作，并将农民工获得健康教育的程度和农民工子女计划免疫接种率以及传染病免费隔离治疗治愈率纳入各卫生行政部门和疾病控制中心工作考核内容。

2、加强对农民工医疗保障体系建设。坚持“低标准、广覆盖、可转移”的原则。要将留在城镇的人员与城镇社会医保制度接轨，直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本医疗保险；将返回农村务农人员与农村合作医疗制度衔接，将流动到其他城镇人员的医疗保险实行转移，统筹考虑农民工医疗保障。

3、探索试行医疗保障制度在城乡之间有效对接，保证农民工享受到最基本的医疗保障。由于社会保险基金区域统筹与农民工跨省流动存在尖锐矛盾，现阶段必须解决好农民工就地医疗和异地就医报销难、比例低问题。可采取将农民工的医疗服务委托打工地“合管办”或医疗保险机构代为管理，就地医疗费用由原籍地按政策报销，确保农民工基本医疗保障。

4、修改《失业保险条例》和完善有关法律法规。公平是社会保障的首要原则，社会保障的功能定位是保障最低生活水平的网底功能，因此1999年国务院颁布的《失业保险条例》应予修改。尤其要将农民合同制工人连续工作满一年后失去工作的同等享受城镇职工的失业保险待遇。此外，我国缺乏农民工享受社会福利的实体法，现有社会福利立法基本上停留在民政福利，尚无法律法规对农民工的福利予以规范。因此建议《劳动法》应增加有关条款对农民工的劳动福利予以补充和规范。

总之，农民工健康和医疗保障应引起社会广泛关注和政府的高度重视，农民工这一社会经济发展中的特殊人群其医疗保障具有特殊性，需要有特殊的政策措施。当然，让农民工享受与城市居民同等的待遇，将其纳入国家统一的基本医疗保障体系应是最终目标

第三篇：外来农民工调查

深圳当代社会观察研究所调查研究报告

外来农民工调查

本文来源于《中国改革》 2010年第7期 出版日期2010年07月01日 财新传媒杂志订阅

导致工资不平等的问题症结不在于出口导向型发展战略本身，而在于其背后的一系列压低工人的保护和发展能力的制度性弊端 刘开明

工资不平等和农民工（外来工）是理解最近30年的中国发展历史与现状的关键。中国巨大的经济成就很大程度上是依赖出口导向型发展战略，以外来投资和出口参与经济全球化，用国内廉价劳动力优势换取稀缺的国际资金、技术、市场、自然资源，实现了国家经济的振兴。可以说，以外来工为主体的廉价劳动力创造了中国的经济奇迹。

2008年2月至2009年8月，深圳当代社会观察研究所(ICO)在“珠三角”和“长三角”210家出口加工企业作了调查，笔者运用这些内部搜集的工资和工作时间数据，来测量这两个地区外来工的实际工资水平，并以此比较外来工与其他社会群体的工资差距。汗水撑起经济奇迹

2008年，“长三角”和“珠三角”两个地区以中国1.29%的国土面积，创造了全国28%的国内生产总值，40%的政府财政收入，以及56.45%深圳当代社会观察研究所调查研究报告 的货物出口额。在2008年全球经济危机的大环境下，这两个三角洲的经济增长率仍然高达12.6%。如此高的经济增长主要得益于“中间加工”环节的廉价劳动力，因为这里集中了来自全国各地8500万左右外来工（其中包括5900万跨省外来工，和2500万省内外来工），占全国外来工总数的60%。

但是，这些外来工，其工资不仅远远低于当地城镇在岗职工和农村居民，甚至低于全国外出农民工的平均工资水平。

“外来工”是农村劳动力向非农产业转移的一种模式，这是跨县域外出打工的农村劳动力，即官方称之为外出务工经商或“离土又离乡”的农村劳动力，城镇市民和雇佣者一般称之为“外来工”。“农民工”（简称“民工”）是将人的社会身份和职业结合起来的名词，指的是户籍还是农民、有承包土地，但主要从事非农产业、以工资为主要收入来源的人员。

国家人力资源和社会保障部、国家统计局《2008中国人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，到2008年底，包括外来工和“离土不离乡”的本地农民工在内的中国农民工总数为22542万人，其中，外出农民工数量为14041万人，占中国非农业就业人口的48.15%。到2009年9月，全国外来工总人数达到15097万人，他们主要来自贫穷的中西部地区（达70.4%）。2008年各省统计数据显示，外出农民工当年数量较多的省份为：河南2100万人、四川2023万人、江苏1700万人、湖南1200万人、安徽1100万人、湖北1036万人、江西1000万人、广深圳当代社会观察研究所调查研究报告

西790万人、重庆700万人、陕西643万人、贵州560万人。这些农民工绝大部分流向东部沿海地区（66.7%），分布于制造业（37.9%）、建筑业（18.3%）、居民服务和其他服务业（11.7%）、住宿和餐饮业（8.1%）、批发和零售贸易业（7.5%）、交通运输仓储和邮政业（5.6%）等国民经济的主干行业。挣扎在最低工资线上

深圳当代社会观察研究所此次调查的工厂全部是出口加工企业，其中，81家位于“珠三角”，129家位于“长三角”，分布的城市有“珠三角”的广州（10家）、深圳（17家）、东莞（30家）、中山（9家）、佛山(7家)、惠州（6家）、肇庆（2家）；“长三角”的上海（15家）、南京（5家）、苏州（15家）、无锡（14家）、常州（7家）、镇江（2家）、扬州（6家）、南通（6家）、泰州（2家）、杭州（19家）、宁波（9家）、台州（3家）、嘉兴（18家）、湖州（2家）、绍兴（6家）； 涉及纺织服装（133家）、鞋类（19家）、箱包（10家）、珠宝（10家）、眼镜和化妆品（6家）、皮革制品（6家）、电子（6家）、塑料制品（5家）、印刷和造纸（3家）、陶瓷（3家）、家具（3家）、其他产品（6家）等十多个主要出口产品制造行业；投资来源包括中国私营及国有企业128家、香港投资企业47家、台湾投资企业15家、中外合资企业10家、日资企业5家、英美投资企业3家、澳门投资企业2家。企业规模为2000名员工以上的2家、1001—2000名员工的17家、501—1000名员工的36家、100—500名员工的133家，100名员工以下深圳当代社会观察研究所调查研究报告 的微型工厂22家。这些企业雇佣的工人总数为87269人，其中，女工58102人、男工29167人，81%为外来工，另外，15%为本地农民工，4%为城镇户籍居民。这些工厂均是外来工密集的行业，具有较强的代表性。

对调查数据的分析发现，这210家企业的工人平均月工资为1145.55元，其中“长三角”地区为1196.39元、“珠三角”地区为1094.71元。虽然多数工人的工资水平略高于当地的最低工资标准，但是，这是因为其中包括了工人加班时间的收入。工人的平均工作时间为每天10.67小时、每周66.41小时，每周6.62天，每月加班120.49小时，每月仅休息2.19天。只有28家工厂按照中国法律规定支付了加班费，而另外的工厂没有加班费或加班费无法达到中国劳动法规定的标准。所有工厂的外来女工没有法定的带薪产假，其中，99%的女工在怀孕7个月之内辞职返乡生产。

这些数据还反映出，“珠三角”地区的月工资比“长三角”地区低101.68元，但工作时间却每天长0.16小时、每周多2.46小时、每月加班时间高出16.29小时。而在“长三角”内部，工资水平也不均衡，上海达1235元、浙江为1206.98元，江苏仅1147.18元；各个城市之间的差距就更大一些，“珠三角”地区工资最高的深圳是1247.06元，最低的东莞是971.43元，“长三角”地区工资最高的江苏南通是1266.67元，最低的南京是1065元。而按工作时间和工资比率来计算，“长三角”地区无锡的工资水平最低，其平均月工资为1178.57元，有46.43%的工人工资无法达到当地的最低工资标准─850元，平均每天工作11.29深圳当代社会观察研究所调查研究报告

小时、每周工作6.86天（70.64小时）、每月加班128.21小时、每月仅休息1.36天。

在这些企业内部，城镇户籍劳动力绝大多数是管理人员、办公室文员或技术工人，属于工厂内部工资较高、工作岗位较好且有社会保险及休假的群体。本地农村户籍劳动力则主要分布于“长三角”的县域企业和“珠三角”边缘地区的企业里面，有较长的工作经验且工资较高，其中，80%的人参加了当地的农村社会保险或城镇社会保险。三个外来工 顶个城里人

对比这些企业工人与其他社会阶层的工资差距，可以看到，在深圳、东莞、广州、上海、南京、苏州、无锡、杭州、宁波等大城市，外来工的月工资仅为当地城镇在岗职工（根据现行统计制度，城镇单位在岗职工工资统计范围包括国有单位、城镇集体单位、以及联营经济、股份制经济、外商投资经济、港澳台投资经济单位里具有城镇非农业户籍的正式员工，尚未包括城镇的私营企业和个体工商户的雇员，也不包括农民工）平均工资的30%至40%之间。经济越发达、外来工愈多的城市，这种差距就愈加巨大。

例如，珠江三角洲城市广州、深圳、东莞、佛山的城镇在岗职工2008年月均工资为3320元，外来工月均工资为1090元；长江三角洲城市上海、南京、苏州、杭州、宁波的城镇在岗职工2008年月均工资为3189元，外来工的月均工资为1155元。平均来说，“长三角”和“珠三角”深圳当代社会观察研究所调查研究报告

出口企业的工人月平均工资只有全国城镇在岗职工平均工资的47%，其中，“长三角”出口工厂工人月工资只有当地城镇在岗职工平均工资的43.17%，而“珠三角”出口工厂的工人月平均工资仅为当地城镇在岗职工平均工资的41.34%。这些城市的物价涨幅和生活成本均大大高于其他普通城市，外来工的低廉工资只能勉强支持他们自己的最低生活需求，导致他们与所生活城市的其他社会阶层的收入差距越来越大。

其实，这种差距自1992年以来即开始存在，且呈不断拉大趋势。在20世纪80年代，出口加工区的工人工资每月高达200元—600元，而当年一般工人工资不过几十元。到1992年，深圳外来工的月工资甚至达到了1500元。但此后到2008年的17年间，两个三角洲的主要城市——上海、南京、苏州、杭州、广州、深圳、东莞等城镇在岗职工的平均工资增幅为15.71%，而当地外来农民工工资增速却十分缓慢。2004年8月，国家劳动和社会保障部发表的《关于民工短缺的调查报告》称：“珠三角”地区12年来月工资只提高了68元。“珠三角”地区外来工月工资绝大多数在600元左右。而“长三角”外来工工资略高于“珠三角”，达到每月650元—750元左右。这样的工资水平，还是以长时间加班获得的。

2004年开始，从“珠三角”到“长三角”，陆续出现“民工荒”等劳动力短缺问题，加上2006年5月的“最低工资标准偏低”争论，促进政府提高了最低工资的标准。在市场和政府的双重压力下，外来工工资有了明显上升。国家劳动和社会保障部的调查显示，2006年，全国农深圳当代社会观察研究所调查研究报告

民工的平均工资为1020元/月，70%以上集中在500元—1200元之间，其中，“珠三角”外来工的平均工资达到1226元每月，比2005年提高了17.3%；而浙江农民工达到1217元，约45.55%的农民工月收入在1000元以上，月收入在800元至1000元的农民工约占29.24%，还有25.21%左右的农民工月收入在800元以下。另据学者研究数据，2007年，“珠三角”农民工的工资平均达到1298元每月，“长三角”农民工则为1296元每月。

在这十多年里，衡量外来工与本地城镇在岗职工工资差距的重要参数——最低工资标准与城镇在岗职工平均工资的比率，一直在持续下降。例如，“长三角”的上海从1993年44.59%下降到2008年29.16%，南京从1994年的43.37%下降到2008年的23.38%，苏州从1995年的36.27%下降到2008年的28.27%，杭州从1995年的38.59%下降到2008年的28.67%, 宁波从1995年的36.8%下降到2008年的28.47%；而“珠三角”城市的降幅更大，广州从1994年的44.51%下降到2008年的22.71%（其中，2004年为17.53%），深圳从1992年的49.6%下降到2008年的27.61%（其中，2003年仅为18.03%），东莞从1994年的50.22%下降到2008年的23.28%。我们的调查还发现，90%以上的企业以最低工资标准为上限设定工资水平，有大约25%的外来工工资低于当地的最低工资标准，外来工工资呈现“向下竞争”的严酷现实。

另外，由于城镇在岗职工拥有稳定住房、较好的社会保障，以及享受政府的一系列物价补贴，他们生活成本一般低于外来工，而生活水平深圳当代社会观察研究所调查研究报告

则高于外来工。同时，多数城镇居民拥有更好的社会关系网络、信息资源，更高的教育水平，其收入的来源也更多元化。本地农村居民也因大量外来工流入而获得利益，收入增长水平也高于全国平均水平；而且，由于本地农村居民拥有土地和更多私有住房用于出租，外来工密集地区本地农村居民的隐型收入一般要高于本地城镇居民。有关研究显示，两个三角洲地区的本地城镇居民家庭人均全年可支配收入都高于全国平均水平。其中2005年“长三角”为15607元，比全国高出48.7%；“珠三角”为17477元，比全国高出66.6%。两个三角洲地区本地农村居民人均纯收入，也比全国平均水平高出近一倍，其中，“长三角”为7109元，是全国的2.2倍；“珠三角”为6331元，是全国的1.9倍。计件成为减薪魔术

计件工资是按照工人生产的合格品之数量（或作业量）和预先规定的计件单价，来计算报酬的一种工资形式。它不是直接用劳动时间来计量，而是用一定时间内的劳动成果——产品数量或作业量来计算。这种工资计算办法被广泛应用于出口制造业的生产流水线上。本文分析的210家出口工厂的流水线工人全部实行计件工资或日薪制。

然而，在实际运作中，计件工资并不能增加工人的收入水平，反而是雇主降低工人工资和其他法定福利的有效办法。由于工人缺乏集体谈判的能力和参与工厂管理的机会，计件的生产额度和生产单价是由雇主单方面决定的，而且缺乏透明度，雇主总是有各种理由任意改变生产单价，降低工人的实际收入。工人告诉我们，增加工作时间或提高生产效深圳当代社会观察研究所调查研究报告

率并不一定带来收入的增加，工人每月的工资大体上没有太多变化，反而是因为计件增加了工人的心理压力。

计件工资也是雇主拒绝给非熟练工人或无法满足一定生产额度的工人最低工资的最好借口。同时，由于实行计件工资，工人和管理人员都认为，无法根据不同工作时间段来区分生产单价，使之成为雇主拒绝支付法定加班费的主要理由。而且，来自市场的压力也可以通过计件工资的单价分拆办法转嫁到工人身上。

对雇主而言，计件工资能够把工人收入与工作时间、产量紧密挂钩，并让工人内心形成没有工作或者产量就没有工资的深刻烙印，不仅可以增加工人的工作时间、提高生产率、降低工厂的生产成本和提高其产品的价格竞争力，而且可以减少工人因为工资浮动或偏低而产生的抱怨。

但是，对工人来说，这种计酬办法容易使工人简单地把工作与挣钱挂钩，降低了他们对工作的认同和对企业的归属感，增加了流动的意愿，提高了员工流动率。这样，工厂总是被高企的员工流失率和非熟练工人的问题折磨，工人则被低工资和工作不稳定困扰。

由于生产线工人均实行计件工资，没有产量就没有工资，所以，任何形式的休假就意味着没有工资。虽然法律规定女工在怀孕、生产、哺乳期间享受特殊保护，雇主不能单方面解雇特殊保护期内的女工，同时规定，女工生产期间有不少于三个月的带薪产假，而且产假工资不能比平时工资少。但是，在实际操作中，绝大多数的企业拒绝为怀孕女工提深圳当代社会观察研究所调查研究报告

供特殊保护，而且，为了胎儿的健康发育，也为了节省生产期间的经济开支，女工一般会在怀孕之后选择辞职，返回家乡生育和哺乳婴儿。本文分析的209家工厂的女工没有产假工资，只有一家工厂为女工提供了产假，以及30%的产假工资。

根据中国法律的规定，企业必须为受雇时间在一年以上的员工提供带薪年假，依照员工的服务年限获得从5天到14天不等的带薪休假权利。然而，由于普遍实施的计件工资制度和劳动合同的短期化，所有被调查企业均没有向外来工提供实际的带薪休假福利。

由于绝大多数外来工每年只有春节一次返乡与家人团聚的机会，每年春节前后，工厂会放假10天—20天左右，加上平时的病假和偶尔的请假，很多工人每年实际上只有11个月能够拿到薪水。所以，本文210家“珠三角”和“长三角”的出口加工厂的工人平均年收入约为12601元人民币，是全国城镇在岗职工年均工资（29229元）的43.11%，仅为这两个地区城镇在岗职工年均工资（33312元）的37.82%。社会保障缺失原由

虽然1995年1月1日开始实施的《劳动法》以及国家与地方的相关法规明确规定，企业要为包括外来工在内的员工支付法定的养老、医疗、工伤、失业保险，有的省份要求企业为未孕妇女（包括女性外来工）购买生育保险，但本文分析的210家工厂，除了上海的15家企业为90%外来工购买了低水平的外来工综合保险外，“长三角”的江苏工厂社会深圳当代社会观察研究所调查研究报告

保险覆盖率为29.09%、浙江工厂的覆盖率为29.44%，“珠三角”工厂的社会保险覆盖率为30%。

然而，中国的社会保障制度是为城市居民设计的。养老、失业、工伤、医疗等四大主要法定险种，除了工伤保险能够直接使投保人受益之外，其他三种保险的利益几乎被地方政府“明火盗窃”。以接纳外来工最多的广东省养老保险为例，目前的社会保险制度有三大弊端：

第一，外来工参加养老保险的比例非常低：截至2007年12月，全国参加基本养老保险的农民工为1846万人，约占全国农民工总数的8%。广东省在1994年实行基本养老保险制度，即开始将外来工纳入城镇职工社会养老保险体系，到2007年12月参加基本养老保险参保的外来工约800万人，约为全省外来工的15%。

第二，养老保险关系无法转移：由于受到现行政策和地方办法的限制，直至2007年12月，广东地区没有外来工成功办理养老保险的关系转移。

第三，养老保险“退保”问题突出：在2002年以前，广东地区的外来工如果中断缴纳养老保险，养老保险基金就全部“贡献”给了地方政府。从2002年起，广东开始办理外来工退保业务。根据国家和广东省规定，外来工在终止或解除劳动合同后，如本人申请，可将其养老保险个人账户存储额中个人缴费的部分一次性退给本人（简称“退保”），同时终结养老保险关系。2002年—2006年间，广东共办理外来工退保深圳当代社会观察研究所调查研究报告

7845335人次，退保人数呈逐年上升的趋势，五年的平均增长率为16.95%（该比率为退保农民工与全部参加基本养老保险总人数的比率）。2006年退保外来工人数是同期参加养老保险外来工人数的31.25%。

据广东省公布的2005年缴费工资下限测算：深圳是1591元每人每月，单位缴费费率是8%，以一名参保时间一年的外来工计算，如果他退保，其单位就向深圳政府养老保险基金缴纳1527元。东莞是1261元每人每月，养老保险单位缴费费率是10%，一名参保时间一年的外来工退保，他/她所在的单位就向东莞市养老保险基金“贡献”了1513元。广州是1551元/人/月，单位缴费费率是20%(私营企业12%)，一名参保时间一年的外来工退保，他/她所在的单位就向广州市养老统筹基金“贡献”3722元。2005年深圳转退保人数总计达到65万人，估计当年为深圳政府养老保险基金“贡献”了104315万元，这一数据还在逐年增加。由此推算，2002年到2008年间，广东从退保外来工那里“窃取”的养老保险金至少在300亿元以上。

失业保险则几乎完全为地方政府做“贡献”。2007年12月，广东有450万外来工参加失业保险，但只有少数广东本地户籍农民工或没有领到工资的失业外来工得到过失业生活救济。由于有众多外来工的“贡献”，广东成为中国极少数社会保险基金有结余的省份，2007年全省社会保险五项基金的结余高达1919亿元。公共服务遗忘的角落 深圳当代社会观察研究所调查研究报告

在现有政治和社会制度里，城市政府完全不必为外来工提供本地户籍居民所享有的公共服务，例如，住房、卫生、教育和物价补助，使外来工必须用自己微薄的收入支付城市高昂生活开销。本文分析的工厂，虽然有53%的工厂提供了员工宿舍，主要分布于“珠三角”，但其中有61%的工厂向工人收取每月10元到50元不等的宿舍费、水电费，17%的工厂为少数熟练工人提供简陋的夫妻房。61%的“长三角”工厂没有为工人提供宿舍，工人只能租住在工厂附近的民房中。工人租房的开支从每月50元到500元不等，多数工人选择与其他工友共同合租住房的方式降低租房费用，但租房仍然是他们日常开支的大头。在我们的所有访问中，没有员工居住在政府提供的廉租房里，也没有从当地政府获得任何公共服务。

国家统计局和、国家人力资源和社会保障部于2009年6月进行的联合调查发现，外来工在城市维持最低生活开支的费用人均达到766元，其中，82.7%用于住宿和食品开支。如果按照最低生活工资的标准衡量，中国工人月工资至少要在1638元以上，才能维持他们及其家庭成员最基本的生活需求；在上海、南京、杭州、宁波、深圳、广州等大城市，工人的最低生活工资标准应在2000元以上。然而，2009年中国政府制定的最低工资标准平均水平仅为687元每月，即使在经济发达的深圳、上海、广州、南京、杭州、宁波等大城市，最低工资标准也仍停留在850元—1000元之间的低水平，只达到最低生活工资标准的一半左右。本文分析的210家出口工厂的工人，少数超过2000元工资的员工是以超长的工作时间换取的。深圳当代社会观察研究所调查研究报告

在2007年，笔者曾调查了深圳和东莞的300名外来工,这些受访工人年均收入为18260元（按当年汇率折合为2282美元），他们全年开支的用途如下：返乡一次，用于路途的开支平均531元、春节家庭团聚和探亲访友的开销平均费用2587元、子女教育费(义务教育阶段)1825元、子女生活费4169元、老人生活费509元、住宿费920元、伙食费2392元、其他生活开支1962元，年储蓄3365元，其中，80%以上没有任何社会保险。

以一名外来工每年支付5000元额外生活成本计算，全国1.4亿外来工每年额外支付的生活成本高达12000亿元，过去20年耗费的总成本估计可能高达10万亿元。

2007年，中国人均国民收入为2360美元，农村人均年收入为518美元，也就是说，这些工人的工资不仅大大超过同期农村人口的收入，而且已经接近中国人均国民收入的水平。在世界上任何一个国家，如果一个劳动者的收入接近或者达到该国人均国民收入的水平，就不应该存在生活困难的问题。然而，从这些外来工的实际情况来看，虽然他们的收入已经接近甚至达到全国人均收入的水平，仍然无法摆脱经济贫困的窘迫，其根本的原因在于现存的户籍制度导致他们被迫在城市与乡村间“钟摆式流动”，增加了他们的生活成本，降低了他们的生活质量，从而压缩了他们的发展机会。出路在于制度变革 深圳当代社会观察研究所调查研究报告

外出打工本可以成为中国农民改变贫穷命运的一个重要机会。然而，制度性地压低工人工资，导致外来工尽管已经两代人进城打工且十分节俭，但是，他们的收入仍难以支持其家庭走出贫穷，出现了贫困的代际转移。这导致数以千万计的中国人只能维持最简单的生存而无力购买耐用消费品，以及其他改善生活质量的产品和服务，导致中国国内消费市场长期疲软。而且，出口工厂的明显季节性特征和低工资、长时间工作，增加了外来工的就业不稳定性。高流失率是中国出口工厂面临的严峻问题。

2005年3月，东莞人力资源经理俱乐部的调查发现，参与调查企业的雇员整体流失率为80%。90%的企业以生产部门流失率最高，其中，以生产工人的流失率最高，年流失率最高达108%。招聘网站前程无忧2007年12月初发布的《2007中国企业员工离职率调查报告》显示，2007年传统制造业中的操作人员类离职率最高，达到31.5%。

就我们所调查的“珠三角”和“长三角”的工厂，51%的员工为厂龄不到一年的非熟练工人，21%的员工为厂龄在一年到三年之间的半熟练工人，厂龄三年以上的熟练工人仅为员工总数的28%。员工的频繁流动导致企业缺乏熟练工人，进而影响产品质量和生产效率，更导致把“中国制造业”定格在国际生产分工体系最低端的加工环节，难有向上提升的机会。

从国际经验看，日本可以，韩国、新加坡、台湾、香港可以做到的以出口导向型战略发展工业化、城市化，实现民富国强的社会发展目标，深圳当代社会观察研究所调查研究报告

而中国“尚不可以”的原因，并不在出口导向型发展战略本身，而在于国家是否让民众分享经济发展的果实，是否为民众提供了平等的发展机会，是否为民众的发展提供了制度性的支持资源和保障基础。

导致工资不平等的问题症结也同样不在于出口导向型发展战略本身，而在于其背后的一系列压低工人的保护和发展能力的制度性弊端。所以，赋权工人、消除歧视才是解决工资不平等、消除贫困的关键所在。而要达此目标，中国就必须转变以廉价劳动力和牺牲环境获得暂时经济利益的发展路径，并对现有政治和社会制度进行适当改革。

刘开明为深圳当代社会观察研究所所长

第四篇：外来农民工问题调查

龙岗区外来农民工问题调查分析报告近年来，随着城乡一体化进程和农村劳动力转移步伐的加快，农村富余劳动力不断转移就业，进入城市务工的数量逐年增加，农民工问题逐渐成为社会关注的焦点。为此，本人于2011年9月2日至9月17日对龙岗区的横岗外来农民工进行了问卷和访谈调查，现将调查情况报告如下：

一、农民工的基本情况

通过调查，全市农民工数量已达到24.8万人，其中，从外省输入到我市城镇就业的有6.8万人，由本省外市输入到我市城镇就业的有3.5万人，从本市农村进城务工的14.5万人，基本情况如下：

本市农民工主要以青壮年为主体，从性别构成上看，以男性为主，女性农民工约为9.4万人，仅占农民工总数的37.9%。分布在建筑、批发零售、住宿餐饮、加工制造等行业，从事简单劳动或苦脏累险差工作的人数较多，工种多达50余个。文化及技能水平整体偏低，绝大多数都是小学和初中文化水平，在加上缺乏一定的技能水平，这就使得他们在进入劳动力市场时处于一个很不利的地位。收入水平是决定农民工在生活状况如何的最基本因素，我市农民工务工收入呈上升趋势，月收入绝大多数在最低工资标准之上。参加医疗保险约4.5万人，占18%；参加工伤保险的约6.2万人，占25%；参加失业保险的约2.73万人，占11%；参加农村养老保险约6.7万人，占27%。

二、农民工存在的主要问题

（—）农民技能培训力量薄弱，难以适应市场需求。对农民的素质教育普遍重视不够，特别是缺少时间短、见效快的务工技能培训，培训机制不健全，培训资源没有得到有效整合。加上部分技术含量较高的工种培训要求高、时间长、补贴少，使不少农民望而却步，影响了农村劳动力参加培训的积极性，使得农民工的技能水平无法得到提升。

（二）侵害合法权益现象突出。目前农民工工作超时问题普遍存在，同时，由于加班现象普遍存在，职工工资水平明显偏低。由于近年来我市不断加大解决农民工拖欠工资工作的力度，拖欠农民工工资现象并不十分突出。

（三）农民工社会保险参保率低。农民工缺乏社会保险意识，对劳动保障法律法规缺乏了解，比较注重眼前利益，参保积极性不高，加上部分企业法律意识不强，认为农村劳动者可以不缴纳社会保险，是导致农村农民工参保率低主要原因。

三、解决农民工工作建议

（一）完善农民工工作机制，确保农民工工作措施落到实处。一是成立相关专业工作组。主要有农民工培训工作组、法律服务与维权工作组、宣传工作组等。二是建立联席工作制度。召开领导小组成员单位和专业工作组联系会议，落实工作计划，及时解决问题。三是强化督查落实。制定下发工作意见和明确成员单位职责的文件，召开专项工作会议，与各市（区）政府和相关部门签订责任状，将农民工工作纳入目标考核。

（二）实施城乡统筹就业战略，不断促进农民工平等就业。定期举办面向外来务工人员的人力资源交流市场，力争每年帮助3-5万外来劳动力在本市就业。

（三）完善农民工维权综合协调机制，切实保障农民工合法权益。一是切实解决拖欠农民工工资问题。严格监督执行最低工资制度，实施及时调整发布工资指导线和最低工资标准；二是全面实行劳动合同制度。全力推进劳动合同工作三

年行动计划，力争在两年内实现劳动合同制度全覆盖。三是强化劳动保障行政执法。四是健全完善农民工维权法律援助机制。探索在农民工较为集中的企业、社区设立劳动争议仲裁特别庭，建立高效、便捷的农民工维权响应机制。

（四）大力实施农民工平安计划，努力解决农民工后顾之忧。一是建立农民工专项社会保险制度。实行低标准进入、渐进式过渡，着力提高用人单位和农民工的参保积极性，制定农民工社会保险关系和待遇异地转移和接续办法。二是积极实施新型的农村基本社会保险制度。探索建立农村低保户参加医疗保险政策。三是切实解决被征地农民社会保障问题。

第五篇：外来农民工融入城市的制度性障碍及对策

外来农民工融入城市的制度性障碍及对策

农民工从农村进入城市，在城市务工，并逐步以市民的身份定居下来，完成身份、地位、生活方式和价值观念的转变，是我国工业化、城市化发展的必然要求，对于消除城乡差距、解决“三农”问题，构建社会主义和谐社会具有重要意义。然而，从目前形势看，我国农民工融入城市障碍重重，尤其是以户籍制度为核心的制度障碍是阻碍外来农民工融入城市的主要因素，对其进行深入分析和研究，将有助于我们采取相应对策彻底解决这一问题。

一、外来农民工融入城市的制度性障碍

(一)户籍制度障碍

我国户籍制度的核心是属地管理和身份管理，其本质是控制人口流动，特别是农村人口向城镇流动。20世纪80年代以后，为配合改革开放政策，虽然进行了一系列户籍制度改革，在一定程度上缓解了户籍制度与社会经济发展及劳动力转移之间的矛盾。但总体上看，现存的户籍制度仍存在着较大的局限性，大中城市，特别是吸引外来农民工较多的沿海发达地区大中城市仍未全面放开，尤其是对外来农民工入户控制较严。如国家政策规定允许有合法住所、有稳定就业或收入来源的农民工可以在城镇落户，这一政策在全国不少地区已从小城镇扩大到中等城市。但发达地区绝大多数地方的城镇，只对本地农村人口放开城镇户口限制，而对符合上述条件的外来农民工到城镇落户并未完全放开，更不用说到大中城市落户。进入新世纪以后，全国不少省市以居住地为依据从形式上统一了城市和农村户口，但实质上，居住在城市和农村两地居民的待遇仍存在巨大差异。

(二)就业制度障碍

在中国二元结构的体制下，农民工进城打工，首先遭遇的就是就业歧视，相对于城市居民而言，农民工就业权利不平等，不在同一起跑线上，主要表现有两个方面。一是职业歧视。在现实中，农民工不仅长期被剥夺了成为城市国有企事业和行政单位正式职工的资格，而且还被制度排斥在城市部分就业岗位之外，给地方政府带来了巨大的就业压力，许多城市为了缓解城市居民的就业压力，纷纷出台政策对农民工就业工种、专业、人数、使用期限进行严格限制，使农民工只能从事那些城市市民不愿做的“最脏、最险、最苦、最累、最差、最重”的工作。二是工资歧视。农民工在与雇主的工资搏弈中，不仅缺乏足够的信息，包括该行业的平均工资水平、该行业中非农民工的工资水平、其他竞争者的信息等，而且由于农民工劳动力的买方垄断，使农民工在搏弈中处于明显的不利地位，不得不接受低工资的现实。据统计，绝大多数农民工的收入仅相当于正式职工的一半，甚至更少，同工不同酬现象比比皆是。另外，故意压低农民工工资和随意克扣拖欠农民工工资的现象也普遍存在且十分严重。

(三)社会保障制度障碍

以户籍制度为基础，我国在社会保障制度的设计上，长期以来实行的也是城乡二元性的社会保障制度，城镇社会保障制度保持固有的城市偏向，城市职工享受养老、医疗、失业、工伤和生育五大保障，城市居民享受最低生活保障，农民工虽然生活在城市，职业也转换成了工人，却因其农民的身份而被排斥于城市社会保障制度覆盖范围之外。

近年来，随着我国东部沿海地区外来农民工不断增多，社会保障问题日益突出，北京、上海、福建、浙江等许多省市都出台了一些相关规定，农民工已经开始被部分纳入城镇社会保障体系。然而，由于地方性法规的不完善性及制度门槛过高等因素，实践中暴露出诸多问题，进入城镇社会保障体系的农民工数量非常有限，绝大多数农民工权益依然不能得到保护。许多地方政府对企业依法组织农民工参加社会保险，为农民工缴纳养老保险费的强制力度不够，农民工参保率偏低。少数地方为了吸引外资，甚至把企业不用为职工交社保费作为减轻企业负担，优化投资环境的条件，对企业拒交社会保险费睁只眼闭只眼。一些地区社会养老保险费征收基数和农民工实际收入脱节，多数农民工难以承受。除养老保险外，绝大多数地区仍把其他社会保障项目排除在农民工之外，有的即使有也是内外有别。失业保险、医疗保险、生育保险，农民工普遍没有。在工伤保险方面，用工单位很少主动为农民工办理，有的即使办理了，其待遇也与城市职工有很大差异。由于没有社会保障这把保护伞，农民工很难在城市生活存在许多后顾之忧，难以安居乐业。

(四)教育制度障碍

长期以来我国城乡分割的教育制度，为外来农民工子女进入城市学职工与城市居民子女接受同等教育，设置了一道严格的障碍。进入新世纪以后，党中央、国务院虽然出台了有关文件试图解决农民工子女上学难的问题，但不少地方政府从地方利益出发，在执行中央文件精神，免借读费招收农民工子女进入城市公办学校入学时，都设置了一些关卡，大部分农民工子女仍然被剥夺了与城市儿童一起平等进入公办学校的资格。如上海公办学校在接纳民工子弟入学时，提出了一些附加要求。宝山区要求“四证”(户籍证明、当地警署颁发的居住证、务工单位签订的合同书或务工证营业执照、子女户籍所在地的学籍证明)齐全，农民工有固定住所；在上海连续居住满一年；工作半年以上。河南省郑州市规定外来农民工子女入学要出具五项证明，即父母身份证、学生计划免疫卡、暂住证、父母务工劳务合同或营业执照、家乡教育部门出具的借读证。其他省市也均有类似的相关规定。

(五)土地制度障碍

我国现有的土地制度已经很难适应形势发展的需要，并逐渐成为农民工融入城市的一大障碍。一方面，由于农村土地缺乏有效的流转机制，加上农民恋土的传统观念，使农民过分依赖土地，农民与农地关系凝固化，难以割断从事非农产业的农民工与土地之间的关系，使得农民始终处于“两栖”状态，难以演化为离土又离乡的城市市民。另一方面，在中国户籍政策及其附加的各种福利待遇没有根本改变的情况下，外来农民工在城市始终处于“漂泊”的尴尬状态，在城市难以扎根，一旦城市就业形势紧张或年龄偏大，就会退回农村，把土地当成防身养老、维护生存的最后一道防线。可以说，现有农村土地制度是一把双刃剑，它在保障农民基本生存权利的同时，实际上也成为已经转移到城市的农民工难以彻底割舍的一块“肋骨”和完全融入城市的一道障碍。

二、加快外来农民工融入城市的对策建议

(一)加快户籍制度改革，彻底消除农民工融入城市的身份障碍

户籍制度是农民工融入城市社会，与城市居民平等相处的一道主要障碍，必须加以改革，改革要达到的最终目标是建立以居住地划分城镇人口和农村人口、以职业划分农业人口和非农业人口的户籍登记制度，变城乡分割的二元户籍制度为城乡统一的居民一元户籍制度，实现城乡户籍一体化管理。然而这个目标不可能一蹴而就，必须根据不同情况，区别不同的地区，有步骤、分阶段进行。从近期看，户籍制度的改革应从以下几方面入手。

1.全国县级以下小城镇户口全部放开，允许在小城镇城区有合法固定居所(不论是自建、购买或租住的)和稳定生活来源的人员，不受行政区划限制，申报小城镇城区户口。并在5~10年内全面取消县以下小城镇户籍管理制度。

2.中西部地区所有大中城市和东部沿海地区除特大城市以外的城市，基本放开城市入户限制，只要有合法固定居所、稳定职业或生活来源，在城市居住5年以上，不受地域限制均可申报城市户口。

3.大大降低沿海特大、超大城市落户门槛，对在城市有稳定职业、合法居所并居住一定年限，有技术专长的技师及高级技工，可按当地规定办理城市户籍。

二)加快住房制度改革，多渠道、多种形式解决农民工住房问题

1.加强“城中村”的规划和管理，使其成为外来农民工居住的大本营和融入城市的中介和桥梁。“城中村”交通相对便利、房租低，农民工原有的生活习惯易于融入，在相当长时间将是农民工居住的重要选择。决不能以搞花园城市、卫生城市、生态城市为借口，以牺牲农民工和城中村村民利益为代价，以经营城市获取超额利益为手段，盲目进行城中村改造，变相将农民工驱逐出城市。而必须以改善基础设施，修建公共娱乐、卫生场所，加强城中村社会治安管理，方便对外来农民工居住为目的，进行城中村改造。

2.农民工集中的大中城市应建设主要面向农民工的低租金住房。

3.鼓励有条件的企业建设职工宿舍。尤其是在工业园区，那些用工量比较大、以外来农民工为主要用工对象的劳动密集型企业，都应将农民工宿舍建设纳入企业基建、技改项目计划和用地计划，工业园区管委会要在用地政策上予以支持。

4.允许在城市具有稳定工作的农民工购买城市经济适用房。当前应允许在城市工作时间长、贡献突出的农民工，比如劳动模范、技术骨干等，享受城市经济适用房政策。

5.应将签订了劳动合同、具有稳定工作和收入的农民工纳入住房公积金政策享受范围，允许其利用公积金贷款买房。对于收入较低，购房能力不足的农民工，则应允许其用公积金支付房租。

6.允许农民工以农村住房和宅基地折价置换的方式换取城市住房。应由国务院出台相关政策，对在城市有稳定收入、居住在城市达5年以上的农民工愿意放弃承包地和农村户口的，可以允许其以农村住房或宅基地折抵面积(或折价)，一次性选择城市住房进行置换，资金差额由中央财政和城市地方财政共同负担。

(三)加快建立具有农民工特色的社会保障制度

1.建立符合农民工实际情况的工伤保险制度。由于农民工主要从事脏、苦、累和危险的职业，经常面临各种工伤事故，危及生命安全，对农民工来说，这是一种迫切需要的职业伤害风险分散机制，能保证其一旦遭受职务伤害就可以得到相应的赔偿；对用人单位来说，费用也不高；对政府部门及负责组织赔偿的部门来说，则较易操作。因此，要尽快推广。

2.建立大病统筹为主的农民工疾病医疗保障制度。农民工的医疗保障可以区别情况分两种方式予以解决：对于那些有雇主并且职业稳定、有固定收入，已在城镇居住多年的农民，应实行与城镇职工相同的社会统筹与个人账户相结合的医疗保险制度其中雇主负担社会统筹部分，农民工个人缴费及雇主缴费的小部分进入农民工的账户；个人账户的一定比例用于大病，其余部分由社会统筹医疗基金负担。对于那些职业不稳定、也无固定收入且流动性较大的农民工，可不参加一般医疗保险，只为其建立大病医疗保险。大病医疗保险实行社会统筹，不搞个人账户，基金单独管理、单独使用。

3.建立面向农民工的最低生活保障以及社会救助制度。对于有雇主、职业稳定、有固定收入且达到一定年纪的农民工，应将其纳入城镇最低生活保障制度与城市居民享受同等待遇。对于其他一些流动性较强且年纪普遍较轻的农民工，社会对他们的救助不应是单纯的经济救助，而应是提供劳动机会。

4.建立适应农民工特点的过渡性养老保险制度。要科学设计适当的缴费基数和比例，扩大农民工养老保险覆盖面。农民工养老保险应该低水平起步，实行低费率、低保障待遇，即用人单位和个人缴纳部分分别降低3~5个百分点。同时，“实施土地换保障”政策，对转让农村土地使用权的农民工，可直接参加农民工养老保险，并根据农村土地使用权转让的不同形式和收益，折算为5~8年的个人账户积累额。

(四)加快建立城乡平等的就业制度，营造一个有利于农民工参于公平竞争的就业环境

1.必须坚决制止国内某些大中城市以解决下岗失职工就业为名，盲目排斥外来农民工就业的现象，彻底取消各地针对外来农民工制订的各种限制性就业政策，消除城市劳动力市场对农民工的歧视，逐步建立一切劳动者权利平等的机制。

2.强化对进城务工农民工的管理和服务。劳动力流出地的劳务输出服务，要发挥政府职能部门、社会组织和各类服务机构的作用，政府制定规则，引导资助，并免费提供政策咨询和相关信息；劳动力流入地的职业介绍服务，要大力发展免费的公共服务，建立供求直接见面的平台；引导推动营利性职业中介机构精细服务，强化信用，提高质量；对民办中介机构，建立信用体系，统一市场管理，加强部门协调配合，堵住不法分子骗钱的门路。

(五)加快解决农民工子女义务教育问题

1.流入地政府要转变观念，明确责任。流入地政府要将农民工子女教育纳入当地教育发展规划，纳入当地政府的教育经费预算，并根据区域人口变化情况，合理配置义务教育资源，保障以公办学校为主接收农民工子女接受义务教育。对于接收农民工子女入学的民办学校，政府要给予应有的经费支持，尽快提高其接收农民工子女入学的能力。对社会力量举办农民工子女学校的，在保证基本师资和安全要求的前提下，可适当放宽注册资金、场地等条件。

2.根据农民工人员流动性较大的特点，实行灵活的办学管理体制。学校可采取学生随入随收，随走随办的灵活的学籍管理办法，保证在校农民工子女均有正式学籍。根据学生家长务工就业不稳，住所不定的特点，学校可以按照受教育时间分段收取相应费用的办法，以防造成农民的经济损失。

3.遵循以人为本原则，对部分低收入农民工家庭实行教育补贴。

4.重视解决农村“留守儿童”问题。农民工流出地政府要把做好“留守儿童”教育工作与农村寄宿学校建设结合起来，在乡镇改建扩建一批寄宿制学校，满足“留守儿童”和其他农民子女寄宿学习的需求。中西部省区寄宿学校建设，中央财政应该给予支持。