云南民族地区禁毒政策的思考

第一篇：云南民族地区禁毒政策的思考

摘 要：云南民族地区处于中国禁毒斗争的前沿阵地，形势十分复杂。本文主要针对云南民族地区泛滥的毒品形势，提出合理可行的禁毒政策。具体从完善法律法规政策建设、加强国际合作、创建“无毒社区”三个方面展开，为云南民族地区禁毒政策的提出提供理论参考。

关键词：毒品;政策法规;国际合作;无毒社区

中图分类号：d920.1 文献标志码：a 文章编号：1002-2589（2016）01-0118-02

改革开放以来，在我国打开国门之际，毒品也趁机涌进了我国，进入了云南民族地区。云南民族地区处于中国禁毒斗争的前沿阵地，形势十分复杂。一方面，境外毒品的种植、生产、加工量呈大规模趋势并出现反弹，毒品“多头入境，全线渗透”。另一方面，国内制毒猖獗，毒品犯罪活动居高不下，合成毒品增多，犯罪特点复杂多变，吸毒人数众多，并出现了反复吸的现象。如此复杂的毒品形势，使我们应该清楚地认识到，我们应找出合理可行的政策措施，来取得这场战役的胜利。

一、惩治毒品犯罪，完善相关政策法规的建设

（一）加强毒品犯罪信息化网络建设

在信息化的今天，打击毒品犯罪也要充分利用网络平台。对于有过贩毒记录的贩毒分子，其档案要有所记录，特别完善贩毒人员的各项资料，从他们的以往犯罪情况到亲属关系网都要详尽。加大对涉毒人员信息共享和信息化管理力度，全国联网，让涉毒分子无处可逃，促进缉毒工作走向网络化、信息化。

面向社会鼓励人民群众积极举报身边的涉毒人员，加大资金的投入，对揭发人员予以物质资金奖励，加强情报信息基础建设，设立奖励专项基金，并设立相应的资金监管机制，将资金流向记录在网络平台，向社会公众公开，力求做到公开透明。

（二）建立健全毒品犯罪相关法律体系

我国是社会主义法治国家，打击毒品犯罪应以法律为基础。“法无明文规定不为罪，法无明文规定不处罚”，严格按法行事。所以，建立健全社会主义禁毒法律体系十分重要。我国现行《禁毒法》是1998年颁布的，随着时代的进步，毒品犯罪形式也越来越多样化、复杂化，因此《禁毒法》的修改也应紧跟形势，充分体现法的可预测性。如随着吸毒人员驾驶车辆的增多与事故的频发，我国增设了关于“毒驾”的有关条文规定。

云南民族地区作为少数民族自治地区，享有自治权，可以制定符合本地区的自治条例和单行条例。几年来，云南民族地区从《禁毒法》的精神出发，结合本地区的实际情况，制定了很多指示、办法等，并于1991年5月在云南省第七届人民代表大会常务委员会第十八次会议上通过了《云南省禁毒条例》，该条例的诞生，对于云南民族地区具有划时代的意义，它对毒品犯罪的各个方面都有了全面、具体的规定，为从根本上打击毒品犯罪违法活动提供了强有力的保障。之后云南民族地区又制定了一系列相关的法规。在今后的工作中，在贯彻落实以往的条例、办法的同时，也要完善相关条例、办法，遵循“宽严相济”的原则，制定一套全面、完整的云南民族地区的禁毒体系。

二、加强国际合作，共同禁毒

（一）加强国际交往，充分发挥国际组织的作用

国际合作的最有效方式就是进行国际交往，参加国际会议，与多国面对面地进行沟通，充分发挥国际组织的功效。国际组织分为正式的国际组织和非正式的国际组织。每一国际组织都有最全面的、最权威的当下禁毒第一手资料，参加国际会议能充分发挥各国研讨的积极性，提出问题和有效建议。国际会议中签订的各种公约、协定和条约将成为各成员国的法的基本形式，完善本国相关禁毒防艾立法工作。非政府组织参加国际会议开展的基础就是平等自愿，这样可以减少大国在很多会议上的优越感，保证各国权利的充分行使，有利于加深禁毒国际合作的效果。另外，通过国际会议，各组织可以调动联合国和其他各国对我国禁毒工作的支援，如组织工作对我国禁毒专门人员进行培训，学习国际先进的禁毒政策;加大经济上的赞助力度并组织亚洲国家进行会议，深入亚洲各国禁毒的国际合作。

云南民族地区作为中国禁毒防艾的主力军，也应重视国际禁毒会议，派选本民族地区的禁毒人员加入各种国际组织，参加各种国际会议，将国际领先禁毒措施与本民族地区相结合，保证云南民族地区在禁毒工作中的先进性。

（二）充分发挥云南民族地区地方政府的作用

在我国参与国际禁毒的工作中，主要是以中央为代表，地方与中央是完全不同的两个层次的主体。中央参加禁毒国际会议主要是宏观参与，了解国际毒品形势，学习会议精神，保障我国相关禁毒法律、法规的出台。但这些工作真正地落实还是在于各个地方政府，各地方政府要积极配合中央政府参加国际合作，提供本地区准确的数据资料，将各种指示结合本地区实际情况，落实到实处。

在今后的工作中，云南民族地区仍要充分发挥“金三角”国际合作主力军的重要作用，全面深入了解并研究好中国与“金三角”毒源地各国开展合作的基本情况、存在的问题等，提供该地区已有的可靠的数据资料，同时提出合理可行的实质性意见。在我国与“金三角”毒源地各国合作的各种机制中，充分发挥云南民族地区的优势，积极推动我国与东南亚各国的国际合作;另一方面，云南民族地区也要向中央申请各种经济、军事的支持，从而保证云南民族地区桥梁作用的充分发挥。

（三）进行禁毒案件交流，积极合作办案

由于云南民族地区与多国毗邻，边境线较长，许多贩毒分子进行走私活动，流窜作案频繁。云南民族地区单边的禁毒防艾行动对于跨国犯罪是无法顺利解决的，因此为了整个东南亚毒品的减少，为了该区域的稳定，要大力推进国际合作办案，与东南亚各国共同打击毒品犯罪。

合作办案首先要加强情报工作的交流，提供可靠的情报，让毒情曝光，使破案更加及时、彻底。其次各方都要出动警力和财力，保障国际合作办案的顺利进行。最后对于贩毒分子的惩处要充分遵守国际法和国际条约，充分尊重各国的主权。云南民族地区要充分发挥禁毒国际合作中的带头军作用，带动全国禁毒国际合作的顺利进行。

三、创新社会帮教方式，构建“无毒社区”

“无毒社区”的构建是我国禁毒委在长期的禁毒工作经验的基础上总结出来的一项重大决策，是具有中国特色的伟大创举，是维护社会安定团结的有效途径。

现实生活中的社区主要是指农村中的乡镇和城市中的街道、小区等。创建“无毒社区”，就是要保证社区的无吸毒、无贩毒、无中毒和无制毒，创建“四无”型社区[1]。“无毒社区”的建设就是在基层党政组织的统一领导下，通过长时间的工作，首先在农村中的乡镇和城市中的街道等小范围内实现无毒，然后再广泛推广，直至推广到全国，实现最大区域的无毒，构建“无毒社区”的对策可在已有的对策之上不断创新。

（一）对涉毒人员分类、分层管理

在社区内已有涉毒前科的人员，均应设置他们的档案，对于有多次犯罪的人员要重点建档，进行统一管理并按照他们的罪行种类、戒除情况、是否在逃、是否人户分离等实际情况按种类分层管理。

（二）明确责任人，调动全社会共建“无毒社区”

“无毒社区”的建设，应明确责任，坚持“谁主管，谁负责”的原则，逐级逐层责任到个人，层层制定出“无毒社区”构建中各自的管理目标。社区中的主要责任人要落实社区内的组织管理机制，制定符合本社区内的禁毒防艾工作方案。公安民警要积极配合社区内的禁毒防艾工作，经常进行监督考察，深入到社区内做好情报工作的收集。各社区的乡长、镇长、街道管理员也要有高度的责任感和使命感，听从上级的工作部署安排，努力落实下去，积极在本社区内举行禁毒防艾宣传教育活动，制定本社区内的具体工作方案，掌握各人员涉毒情况，发现情况要马上汇报，及时向上级反映，将毒情火苗控制在最小的范围内。

（三）进行广泛教育宣传，形成良好的社会氛围

创建“无毒社区”一个最重要的内容就是广泛而深入地开展禁毒教育宣传活动。“无毒社区”的工作尤其应注重全民参与，使各行业、各单位和广大人民群众都有构建“无毒社区”的意识，让禁毒工作深入人心，家喻户晓，从而行动起来，参与到禁毒运动中去。各社区要保证宣传教育工作的普遍性，利用电影、文艺汇报表演、期刊、宣传栏等方式进行宣传。社区也要积极宣传有关性的教育，免费发放避孕套等物品。对于社区内已吸毒人员，关心他们的生活、学习，鼓励他们戒毒并在物质上给予他们帮助，让他们感受到来自于社区和社会的温暖，同时其家庭成员也要进行帮教，鼓励他们积极面对困难，帮助吸毒人员早日走出困境。

（四）落实帮教责任，控制复吸率

对离开戒毒场所的吸毒人员的帮教工作是“无毒社区”建设的一个重要环节。吸毒者在戒毒回归社会之后，其心理上对毒品还具有很强的依赖性并且这种依赖性短期内是很难消除的，控制此类人群的复吸率，帮助他们客服心理障碍，早日回归正常生活很重要。

首先，社区工作中的帮教必须是专人定期进行，对每一吸毒者都要至少一人负责，一帮到底。除了思想上的说服教育，帮助的范围还要包括他们的生活、工作、家庭和学习等方面，加大力度帮教，帮教率必须达到百分之百。其次，帮教人员要与吸毒人员建立平等互信的朋友关系，经常进行家访，一起出去娱乐等，谈话时避免采用讯问的语气，与他们建立信任，从而更好地彻底戒除毒瘾。最后，按照规定，对该吸毒人员建档，不定期进行考核，主要通过尿检的方式，表现良好，不再复吸者，予以奖励。

创建“无毒社区”是一项长期而复杂的工作，只要我们积极应对并持之以恒，创建工作一定会从社区走向各县、各省，乃至在全国范围内取得胜利。

第二篇：云南近代禁毒史

课题：云南近代禁毒发展史

摘要：云南禁毒史，早在清代中叶，英属殖民地印度盛产的鸦片即经由缅甸走私进入云南，使云南人民长期经受着毒品的严重危害，近代社会鸦片深刻地影响着云南社会的政治、经济和边防等各方面的发展。当代以来毒品对云南的危害日益加大，面对日益严峻的毒品形势，在中央政府的有力领导下，云南省采取的一系列的禁毒措施，并取得了巨大成效。

关键词：云南，毒品，法律，打击

引言：毒品，已经成为当今人类社会的一大公害。制止毒品泛滥，是各国人民的共同愿望和迫切要求。惩治毒品犯罪活动，已成为司法机关一项极为重要的任务。从理论与实践的结合上系统地研究毒品这个课题，为禁毒的立法和司法工作奠定理论基础，无疑具有重要的现实意义。

正文：毒品作为一种伤害人神经和精神的药品，从清朝的鸦片到现在的冰毒，随着社会经济的发展，人们生活水平的提高，毒品贩卖也日渐猖獗，对一些人的人生发展产生恶劣影响，通过这次机会，我们组通过网上和书籍的查阅，对云南近代毒品历史有了以下认识。

毒品简介：毒品既可以从广义上泛指可以对人体造成伤害的化学物质、毒物、毒剂，在日常生活口语中可以特指被人类当做嗜好品所滥用的功能性药物，多为精神药品或麻醉药品。

云南位于中国西南边陲，靠近毒品金三角，更是深受毒品的危害

云南毒品发展：17世纪，鸦片已从国外传人中国，鸦片烟毒流入云南始于19世纪初。道光年间鸦片在云南日渐发展，不仅罂粟种植扩大，而且加工毒品的技术也传入云南。道光十八年，云南全省已广种罂粟，云南地方政府虽制订了一些禁种措施，但由于时政腐败，各地豪绅、土司阳奉阴违，置禁令于不顾，仍大量种植罂粟提炼鸦片牟取暴利。鸦片战争失败后，禁烟废弛，种植面积迅速扩大，产量猛增。光绪末期，全省罂粟种植面积约占可耕地面积的5%～8%，后来清廷颁布禁烟条例，要求各省10年为期，接年递减，直至禁绝鸦片种 植，禁种取得了一些成效。宣统年间，云南中部地区罂粟种植面积有所减少，但边远地区和一些重点产区种植罂粟的情况仍很突出。

辛亥革命后，依据清政府与英国政府签订的《停运印土条约》和北洋政府通知，云南督军兼省长唐继尧下令民国全省烟苗禁绝，制订了《禁绝烟苗条例》、《巡视铲烟规则》，并采取严厉措施，撤职、停委了一批违令的道、县官员，枪毙了一批违禁种植罂粟的烟农，禁种罂粟，暂见成效。云南护国起义后，唐继尧扩充军队，造成省库空虚，财政匮乏，为弥补财政支绌，决定开放禁烟，实行“寓禁于征”政策，鼓励农民复种罂粟，从中征税。

1935年，国民政府制订“三年禁毒，六年禁烟”方案，云南省制订了《云南禁烟实施办法纲要》、《云南全省实行禁种鸦片章程》，提出分期分区在3年内禁种罂粟。除中缅、中越边境及滇川，滇黔等边远地区和情况复杂的18个县外，要求1939实现禁种，不准再有烟籽入土。

解放战争时期，国民党政府忙于进行反共反人民的内战，禁毒工作废弛。1948年，中国共产党领导的解放战争势如破竹，国民党反动统治即将覆灭之时，云南省政府令各地：“该专力剿匪，不再分散兵力铲烟”，种植罂粟更加泛滥。至1949年，全省种植罂粟达240万余亩，约占可耕地总面积的1/5，年产鸦片约5000万两。

建国初期，在摧毁旧政权的基础上，1950年云南省根据全国颁布的《关于严禁鸦片烟毒通令》由云南省人民政府民政厅、公安厅等机构联合一些人民团体，组建了云南省禁烟委员会筹备委员会，领导禁烟运动；云南省建国初期制定并颁布的禁烟法规以法律形式确定了根治鸦片烟毒的具体方法，明确了惩治的范围、界限及量刑标准，人民政府从一开始就将禁烟工作建立在法治化的轨道上，有法可依，有法可治；云南省农民协会向全省农民发出拥护禁烟法令彻底禁绝烟毒的号召，要求各级农代会召开大会，专题讨论禁烟工作，订出切实有效的禁烟办法，保证不让一粒烟籽入土，已种的要自动铲除，改种粮食；广泛发动人民群众营造禁烟毒斗争的良好氛围；为防止种植罂粟，云南省各级人民政府及相关的团体号召农户 们发展替代种植，铲除罂粟，改种粮食或有销路的经济作物，替代种植的作法在一定程度上减少了毒品非法供应，对根治了云南的鸦片问题起到积极作用。

云南与周边国家”金三角”：金三角是指位于东南亚泰国、缅甸和老挝三国边境地区的一个三角形地带，因这一地区盛产鸦片等毒品,是世界上主要的毒品产地，而以“金三角”闻名于世。“金三角”的范围包括缅甸北部的掸邦、克钦邦、泰国的清莱府、清迈府北部及老挝的琅南塔省、丰沙里、乌多姆塞省，及琅勃拉邦省西部，共有大小村镇3000多个。总面积为19.4万平方公里。

1825年，英国殖民者说服当地的山民播种下了第一粒罂粟种子，此后，罂粟便在这里落地生根、开花结果。

在云南，毒品案件频繁发生，影响非常恶劣，有很多都是骇人听闻的大事件。案例：2.24云南特大贩毒案：2012年2月27日，云南省南涧县公安局近日破获一起毒品案，当场缴获毒品冰毒22.4千克，涉案车辆1辆，抓获涉案人员3名。这起震惊全国的武装贩毒案发生在前年2月24日,警方当场击毙毒贩1名、抓获同案犯12名,缴获军用手枪一支、毒品43215克。2013年2月20日，云南西双版纳州中级人民法院连续两天一审公开开庭审理“2.23”特大贩毒案件。

2012年2月，被告人潘文与邓双军、唐星星（另处）伙同被告人张钟、李书岗、伍刚、熊永军、李继业、郭辉等人筹集毒资欲贩卖毒品。邓双军联系被告人廖发能、晓打和玉坎胆（另处）等人购买毒品、枪支弹药,将毒资交给廖发能转交晓打，晓打通过玉坎胆购买毒品。

2013年2月20日，云南西双版纳州中级人民法院连续两天一审公开开庭审理“2.23”特大贩毒案件。以贩卖、运输毒品罪追究被告人廖发能、晓打、张钟、李书岗、伍刚、熊永军、李继业、郭辉的刑事责任；以运输毒品罪追究被告人沙

二、查思的刑事责任。平远街事件：在平远，位于云南省文山壮族自治州砚山县和文山县结合部，是通往广西和越南的交通要地，共有10个行政村和办事处，面积325平方公里，人口5万余人。在这个弹丸之地，从80年代开始，各种犯罪活动逐渐猖獗，虽经不断打击，其势却有增无减，愈演愈烈，到90年代已经形成了数股带有黑社会性质的以武装贩毒为主的恶势力。他们收买和控制了部分基层政权，并渗透于宗教组织中，致使贩毒贩枪活动恶性发展，仅田心、磨龙、松毛坡三村就有贩毒团伙16个，成为境外毒品的入境据点和集散地。

犯罪分子还从越南贩入枪支，并从战区收购流失的武器弹药，转手高价卖往内地。据统计，全国有25个省市发现从平远贩出的枪支弹药和毒品，有的已造成严重的后果。一时间，平远成了无法无天的独立王国，藏污纳垢的“风水宝地”，犯罪分子逍遥法外的“天堂乐园”，甚至成了云南乃至全国赃物汽车销售中心。

在中央政法委、公安部的指示下，云南省决定对平远街开展大规模严打斗争，以省公安厅厅长刘选明任总指挥的前线指挥部建立起来

1992年8月29日20个抓捕组化装潜入平远街的附近，大部队在30日到了离平远街数十公里远的铳卡农场。31日凌晨7点，严打行动正式开始。20个抓捕组同时逼近20个罪大恶极的罪犯家。

近2000名武警官兵按照上级意图，在37公里长的平远地区形成大军压境和重兵把守的态势：村内有大部队集结；村外制高点有火力控制；平远外围200公里内到处有武警和交警实行交通管制，设卡堵截；在山坡、乡间小路上，也布下了全副武装的巡逻兵。

平远毒枭们用贩毒赚取的高额利润修筑了一座座金碧辉煌的宫殿式别墅，建筑有钢筋水泥的碉堡，易守难攻。抓捕马明的公安武警部队一开始就遇到顽强的抵抗，马明罪恶累累，他贩毒、贩枪、打砸公安分局、炸伤公安干警，罪孽深重。他的住宅工事坚固，囤积了大量武器弹药，床头靠着冲锋枪，卧室里还放着手榴弹，他以火箭筒等多种武器顽抗，最终被当场击毙。毒贩准备充分，而公安干警没有重型武器，没有装甲车掩护，缺乏防弹背心，牺牲较大。在围歼大毒枭马总林的战斗中，公安干警付出了沉重代价，苏太德、高文亮、庞如宝壮烈牺牲。多名战士受伤。按照我国法律，贩毒海洛因超过50克可判处死刑，平远街800名毒贩，没有一个贩毒少于50克。凭借坚固的堡垒和众多的武器，众毒贩们准备对抗到底。在严打的第二阶段，总指挥部实施强大军事威慑下的政治进攻，洛阳调来的防爆装甲车开到了战斗第一线。禁毒工作队开进了平远街，一户一户地宣传公告精神和宽大政策。

强大军事压力下的攻心策略取得成功，不费一枪一弹，已逃进山中的200多罪犯下山投案自首，16个贩毒集团，800多名犯罪分子也相继交待罪行。毒贩的犯罪行为是惊人的：马国选一次藏枪13支，“女枪王”林红玉一人交枪126支，从大毒枭马武生的鸡窝里搜出海洛因32400克，马赛伟一次就交出海洛因72800克，平远街公认的“穷光蛋”王华聪一次就吐出毒资200万元。平远镇7个村庄严打80天，抓获惩处854名罪犯，缴获各类枪支1000多支，搜出毒品1000多公斤，毒资1000多万元。一批顽固分子被严惩，平远镇副镇长林洪恩、毒贩沙国梅、马平福等被宣判死刑。

毒品，之所以能称之为毒品，是因为它可以完完全全地毁了一个人，毁了一个家庭。它虽然能让人产生快感，但是与此同时，它也在慢慢地危害人的身心健康，总结：

一、加强公民对毒品的了解，着重开展禁毒预防宣传教育工作

许多人开始接触毒品是因为他们对毒品的无知不知道染上毒品是一件多么可怕的事情。所以我们应该加大对毒品危害的宣传力度，尤其对一些青少年，我们从小就应该对他们灌输毒品的危害，让他们本能地对毒品产生一种抗拒心理。各个单位也应该频繁开展“远离毒品，珍爱生命”的主题活动，在全社会范围内形成抵制毒品，珍爱生命的健康概念。

二、加大对毒品流通的打击 我国毒品来源主要是从边境省流入，国家应该重视周边省市的物品运输，仔细检查，从源头上堵截毒品的流入。同时可与周边国家建立司法合作关系，共同抵制毒品的流通，训练更多的专业缉毒人员，让毒贩的毒品无处可藏。

三、对毒品犯罪保持从严打击的高压态势

我国是一个依法治国的国家，法律在我国所占的分量是不可估量的，所以在法律上应该对毒品犯罪保持从严打击的高压态势，让犯罪分子不再抱着侥幸心理，不敢犯罪，发挥法律对毒品的震慑和教育作用。

四、发展经济，改善民生

打击毒品，要从打击毒品犯罪做起，连根拔起才能彻底消除毒品隐患，而毒品犯罪最重要的因素是暴利的驱使，要遏制毒品犯罪，不仅仅要依靠打击，更要发展经济，改善民生。要加大对贫困地区的扶贫帮困和投入，尤其是毒品罪犯户籍较为集中地的当地政府应当因地制宜，结合实际，带领当地人发展经济，增加扶持投入，逐渐引导外流人口返乡走上致富正道。

参考文献：

[1]《建国以来云南的禁毒斗争》云南民族出版社 [2]王金香《中国禁毒史》上海人民出版社

[3]张绍明.《禁毒大视角―中国禁毒概况》.北京.中国人民公安大学出版社 [4]廖振华《世界禁毒风云》汕头大学出版社1997

第三篇：关于民族地区党风建设的思考

我国是一个统一的多民族国家，民族地区的党风建设在建设有中国特色的社会主义伟大实践中，具有重要的作用，民族地区党风的好坏不仅关系到民族地区的改革开放和现代化建设，而且关系到党的发展前途。如何从民族地区的实际出发，找到切实有效的加强党风建设的路子，是摆在我们面前一个重要的现实课题。

一、民族地区党风建设的特殊性

民族地区党风建设的特殊性是由民族地区的特殊社会历史因素决定的。

民族地区社会制度变革的跨越性，带来了党风建设的渐进性和长期性。我国许多少数民族地区是脱胎于相当落后的奴隶制社会或封建农奴制社会的母体而一跃跨入社会主义社会的，这就必然使这些少数民族的民族地区背上沉重的包袱，出现许多跨越社会发展阶段而带来的基础差、底子薄、文化落后、起点低等矛盾，在政治、经济、文化等方面产生某种短时期难以摆脱的滞后因素。并使得一些共产党员在确立和巩固无产阶级的先进思想意识、马克思主义的科学世界观和方法论、坚持和发扬党的优良传统和作风，不能不经历一个渐进的长期的过程。

民族地区文化发展不平衡，多种意识形态并存，给党风建设带来了复杂性和层次性。由于历史的原因，我国有的少数民族文化发展比较先进，有些则发展比较落后。就少数民族党员来看，大多数是解放后入党的翻身农牧民，他们对党的感情纯真，思想进步，政治上可靠，忠于社会主义事业，为民族地区的革命和建设事业作出了重大贡献。但是，他们的文化程度偏低，党员队伍中文盲和半文盲一般地占半数以上。从意识形态方面看，解放后，社会主义的意识形态占据着主导地位，但奴隶制、封建主义等非社会主义的思想意识形态还不同程度的存在，宗法思想、神权观念、家长制、特权思想还有相当的社会基础，并对社会生活有较深的影响。这种文化发展不平衡和多种意识形态并存的复杂状况，制约着党员思想政治素质的不断提高，影响着党的优良传统和作风的发扬。因此，民族地区党风建设就要从这种复杂性、层次性出发，提出不同要求，采取多种途径来进行。

民族地区宗教的民族性、低层性给党风建设带来了反复性和经常性。宗教在我国民族地区有着比较广泛的社会基础。我国少数民族几乎都信仰宗教，由于宗教具有长期性、民族性、群众性、复杂性和国际性的特点，在一定社会条件下，它会转化为一种现实的社会力量和政治势力，各种非马克思主义的意识形态，会随着这种社会力量和政治力量的发展而对党员产生强烈的影响。特别是由于宗教信仰与民族风俗习惯紧密交织，使一些党员在政治生活中不容易把民族传统习俗与宗教活动分开，在一些民族聚居、宗教盛行的地方和全民信教的民族中，有些党员本身就是“先天性教徒”，他们从小深受宗教的影响，虽然后来不断接受马列主义、毛泽东思想的教育，但由于这种思想变革的不彻底性和反复性，使有些党员对马克思主义的立场、观点和方法树立得不那么牢固，一遇某种时机和气候，宗教迷信思想很快又萌发和复活起来。因此，民族地区党风建设必须经常地反复地坚持不懈地抓，才能抓出成效。

民族特征和民族差异的长期存在，带来了民族地区党风建设的民族性和地域性。在我国长期的历史发展中，形成了各民族大杂居、小聚居、交错居住的局面。由于各民族以外的自然条件、经济状况和历史境遇不同，又形成了反映各自民族政治、经济、文化、传统和心理特点的风俗习惯，并成为各自民族内聚力和认识意识的基础，因而各民族之间存在着不同的差异。另外，由于受生产、生活和地缘的影响，有的民族风俗习惯又都程度不同地带着地区性的特点。而民族习俗所具有的对内凝聚力和对外抗同化力，不能不影响着一些党员对马克思主义民族观的接受和对党的优良传统作风的继承和发扬。另外，民族地区党风建设必须从不同民族特点和不同地区特点出发，采取相应措施，才能收到成效。

以上民族地区党风建设的特殊性告诉我们，加强民族地区的党风建设，任务是十分繁重的，如果党风搞不好，党组织很难肩负起民族地区社会主义现代化建设和实现各民族共同繁荣的历史重任。

二、加强民族地区党风建设的思路

民族地区党风建设所处的特殊环境，决定了当前加强党风建设必须抓好以下几项工作：

(一)进一步加强对党员、干部进行马克思主义民族理论和党的民族政策教育，牢固树立无产阶级的民族观。

首先，树立民族问题是社会革命和发展总问题的一部分的观点。教育各族党员明确民族问题是受着社会发展总问题的影响、决定和制约的，它只有随着社会总问题的解决才能得到根本解决。在今天社会主义现代化建设新时期，民族问题只有同建设有中国特色社会主义的总任务联系起来才能得到正确的解决。因此各民族共产党员都要立足于国家大局，从建设有中国特色的社会主义的总体利益上来认识和对待民族问题。要教育各民族党员明确共产党员是工人阶级的先进分子，是各族人民利益的忠实代表，不能只代表和谋求某一民族的特殊利益，必须坚持“整个无产阶级的不分民族的共同利益。”坚持为各族人民全心全意服务的宗旨和优良作风。

其次，树立各民族“谁也离不开谁”的观点。教育各民族党员明确我国是一个统一的多民族的社会主义国家。“建立和发展平等互助、团结合作，共同繁荣的社会主义民族关系”，“巩固和加强民族团结，反对民族分裂，维护祖国统一”，这是我们党一贯的基本原则。由于各民族在生产、生活方式、风俗习惯、语音文字、文化传统等方面的特点和差别将长期存在，如果各民族之间缺少交流，相互疏于了解，或拒绝吸收其他民族先进的文明成果，那就很难实现各民族的共同繁荣和进步，也不利于党风的建设。

因此，各民族的共产党员都要互相尊重、互相学习，取长补短，共同进步。

再次，树立正确处理民族关系，不断增强民族团结的观点。民族团结是实现各民族平等和共同繁荣与发展的基本保证。新时期新型的民族关系和民族团结不断巩固和发展，民族地区安定团结，各项事业欣欣向荣。毛泽东指出，“国家的统一，人民的团结，国内各民族的团结，这是我们的事业必定要胜利的基本保证。”因此，要教育各族党员坚持和学会正确处理民族矛盾和民族关系的原则和政策，既不能把属于人民内部的民族矛盾当做敌我矛盾对待，又不能用民族问题掩盖敌我矛盾。坚决维护和发展各民族的大团结，做民族团结的模范。

(二)着重进行思想教育，解决党员思想入党问题。民族地区的党员大多数来源于农牧民，他们历史上长期在小生产的传统方式下生活，积淀和形成了不少有悖于工人阶级先进思想的落后意识，虽然已经走上了社会主义道路，但不可能在短期内完全割断与旧意识的联系，并且仍然处在广大农牧民的包围之中，还不可能完全摆脱农村牧区某些社会落后意识的影响；同时农村牧区改革后，一家一户的个体分散经营方式，在客观上又助长了部分农牧民包括一些共产党员在内的小生产意识的回复和种种非无产阶级思想的滋长。因此，解决党员从思想上入党的问题，实现世界观的根本转变，是加强民族地区党风建设，保持和发扬党的优良传统和作风的重要条件。

首先，加强马列主义基本理论的学习，坚定共产主义信念。共产党员必须始终坚持党的理论的学习。邓小平继承和发展了马克思主义，把马克思主义理论同中国实际相结合，提出了建设有中国特色的社会主义理论。这一理论是党和国家一切工作的指导思想和理论基础，少数民族地区的一切工作也不例外。只有掌握马克思主义理论和邓小平同志建设有中国特色社会主义理论，以科学的理论武装头脑，树立共产主义的远大理想，才能有强大的精神支柱和力量源泉，进而在改革开放的形势下，密切结合民族地区实际，模范地执行党的基本路线，在建设好民族地区中发挥共产党员的先锋模范作用。

其次，必须对广大党员持久地进行社会主义、爱国主义、集体主义的教育。三方面的教育，是有内在联系的整体。进行教育时，要讲清共产主义理想、原则和现阶段实践纲领、政策的关系；讲清在国际国内斗争中，政治上搞统一战线，意识形态上却不能放弃共产主义世界观和思想体系。只有以正确的理论教育人，科学地解释人们提出的疑难问题，让他们理解选择社会主义的必然性、现实性和可能性，才能真正促进世界观的根本转变，为搞好党风建设奠定思想基础。

(三)加强党风和廉政制度建设，强化党的自我约束机制。总结党的执政经验，我们越来越认识到，一个执政的党，必须是制度完备的党。根据民族地区的复杂情况，我们在党风与廉政制度建设中，必须注重它的科学性。

首先，制度内容要科学合理。就是要把长期以来党在领导工作和党内生活中的经验教训加以总结和概括，按照党的原则规定，结合民族地区的实际特点，制定出符合党自身发展的规律、内容具体、便于执行的规章制度。这样的科学制度，才能具有强有力的调节、制约党组织和党员行为的作用。

其次，制度建设的方法必须从民族特点和民族地区的客观实际出发，能办到的先作规定，办不到的待条件成熟后再作规定。同时要防止和克服制度条文中过大“弹性”的弊病，使其具有可操作性。

再次，要维护制度的严肃性。一方面制度一旦形成，就要保证其在各地区的执行，不允许无组织、无纪律和任何理由的阳奉阴违；另一方面执行党的制度必须全面防止实用主义。不能在执行中“各取所需”，否则会使党组织和党员无所适从，丧失制度的严肃性。

(四)民族地区党风建设应处理好几个关系。

首先，正确处理党的建设的统一性与特殊性的关系。党章明确规定：“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，是中国各族人民利益的忠实代表，是中国社会主义事业的领导核心。”党的这一性质表明，中国共产党是集中统一的工人阶级的党，而不是分散的“民族党”，这就决定了中国共产党的建设必须按照工人阶级先锋队的统一要求和标准来进行。对民族地区的党风建设，既要严格遵守党中央的统一要求，又要结合民族地区的特点；既不能因为民族地区的特殊性而降低统一标准，又不能搞“一刀切”，要坚持统一性与特殊性相结合的原则。

其次，正确处理党的生活准则与民族风俗习惯的关系。党的生活准则是维护党的集中统一，增强党的团结，巩固党的组织，提高党的战斗力的必要条件。是各族党员必须遵循的行为规范。在基本上全民信教的民族中，生活在基层的共产党员，既不能用党的生活准则一概否定民族风俗习惯，损害民族团结，也不能固守一些不利于民族发展的风俗习惯拒绝执行党的生活准则，破坏党的纪律。

第三，正确处理共产党员的信仰与宗教信仰自由的关系。我们党的宗教信仰自由政策，是对我国公民而言的，不适用于共产党员。共产党员是具有彻底唯物主义科学世界观的无产阶级的优秀分子，如果共产党员信仰宗教，成为有神论者，就不能发挥共产主义先锋战士的作用，从而也就不能保证党的先进性。因此对于共产党员来说，无论出身哪个民族，都应该坚持唯物论和无神论，坚定共产主义信仰。

第四，正确处理制定规划和狠抓落实的关系。党的各级领导班子在各级党组织中处于核心领导地位。党的优良传统和作风主要靠他们去带头坚持和发扬，党风建设工作主要靠他们去抓，因此，民族地区党的各级领导班子一定要把学

第四篇：云南民族地区土地林地流转研究报告

云南民族地区土地林地流转研究报告

赵俊臣

本报告所研究的民族地区，按通常理解是指全省16个市州中的8个民族自治州、129县中的29个民族自治县，到2008年底的150个民族乡和18个享受民族乡待遇的镇。

民族地区由于受地理位置、自然环境、经济基础、产业结构、人口流动等诸多因素的影响和作用，在土地林地流转改革中具有特殊性。其土地流转改革的顺利推进，不仅关系着民族地区经济的持续快速发展，而且关系到我国各民族的和谐共处和共同繁荣。

云南省民族地区农户土地林地承包经营权流转与全省全国同步，自上世纪80年代初开始出现，并逐步从城市郊区向边沿山区扩展，呈现出总量发展迅速、区域极不平衡、自发流转多、程序有待规范等特点。但受农村人口大量稳定转移和农村社会保障体系建设的制约，目前民族地区农村还不具备大规模流转的条件，流转市场的成熟、规模经营的发展需要加以精心培育。

农村土地林地流转包括国家征用、集体建设用地、宅基地和承包经营权流转等，本课题仅就承包经营权流转进行研究，而不涉及国家征用、集体建设用地和宅基地流转。

一、云南民族地区土地林地流转的现状分析

云南省农村以转包、租赁、互换、转让、入股等为主要形式的承包土地流转面积，截至2009年上半年达300多万亩，占农户总承包面积的7.8%。其中民族地区由于没有权威的统计数据，我们估算土地流转占农户总承包面积的5%左右。

（一）流转总量呈加速之势上升，但区域发展极不平衡

云南省土地流转2002年以来每年以10万亩的速度递增。2007年全省土地流转总面积仅为100．49万亩，占承包耕地总面积的2．6％，比2002年的流转面积增加了50万亩。到2009年上半年，云南省农村以转包、租赁、互换、转让、入股等为主要形式的承包土地流转面积达300多万亩，占农户总承包面积的7.8%。如昆明市西山区2010年12月流转23349.44亩，占家庭承包经营耕地面积4.92万亩的47.5%，云南省民族地区土地林地流转总的看也是逐年增多，特别是城镇郊区、平坝地区、交通沿线等农村经济相对发达的地方，土地流转速度相对较快，规模较大；而经济相对不发达地区，土地流转相对缓慢。流转最多的是西双版纳州，流转耕地面积占农户家庭承包耕地面积比例达18.5%；而大理州至2010年第二季度承包耕地流转总面积10.19万亩，占总耕地的4.6%，截止2009年8月全州已规范流转572宗林地，面积25.18万亩，占总林地的0.8%；楚雄州到2009年底止共流转土地230310亩，占农村土地承包地总面积的3.3％；文山州文山县2009年农村土地承包经营权流转面积为2.5万亩，占家庭承包土地总面积的 6.7 ％。红河州泸西县到2009年6月底农村土地流转面积为25681亩，占农民承包经营耕地面积32.24万亩的7.96%。玉龙县截至2008年10月农村土地承包经营权流转面积达14636.6亩，占承包耕地面积的4.61%。禄劝彝族苗族自治县截止2008年10月共流转面积10615亩，占全县承包土地面积328832亩的3.22%。怒江州家庭承包经营的耕地面积仅63.24万亩，流转的总面积有l3812亩，占2.79%，怒江州贡山县土地流转475亩，占农户承包耕地面积的1.31%。流转比例最低的是迪庆州，仅为0.7%。

（二）土地承包经营权流转的主要形式主要是出租

1．出租是目前比较规范，也是为各方所普遍接受的一种符合市场化规律的农村土地流转形式，是全省土地流转的主要形式。出租是承包户将承包地租赁给本村农户或本村以外的单位、个人用于开发性生产的行为。承租方以一次性或分付给出租方租赁金，即获得土地的经营权与收益权。出租是债权行为，不改变土地承包关系，因而成为流转的主要形式。云南省2007年承包土地流转面积中，出租42万亩，占41.8%。楚雄州双柏县2009年流转的土地全是出租；楚雄市2009年底土地出租占流转总量达到68.94%。红河州泸西县出租流转土地面积14945亩，占流转总量的58.19%。玉龙纳西族自治县土地出租8356.5亩，占流转总面积的57.09%；大理州2010年第二季度出租面积2.21万亩，占总流转面积的 21.7％。

2．转包的形式也比较普遍。转包是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营的行为。这种形式是新承包人向原承包人履行义务，原承包人再向发包人(一般指土地所有者)履行义务，由新承包人、原承包人共同承担风险。权利和义务由双方议定，多为口头协议，一年一定一结算。云南省2007年承包土地流转面积中，转包占33.44%；大理州2010年第二季度转包面积5.28万亩，占总流转面积的 51.8％。红河州泸西县转包土地总面积3173亩，占流转总量的12.36%。

3．转让占流转的总量不多。转让是权利主体的变更。农村集体土地使用权转让是在承包方已有稳定的非农职业或有稳定的收入来源，将未到期的土地承包经营权的全部或者部分一次性转移给第三方，原承包合同解除，由集体经济组织与第三方重新签订承包合同。这种流转形式实际上是承包合同的转让，其必须得到所有者的许可，并接受其监督。云南省2007年承包土地流转面积中，转让占8.76%；大理州2010年第二季度转让面积达0.3万亩，占总流转面积的2.9％。4．互换在承包经营责任制早期数量较多，之后逐步减少。互换是指土地承包经营权人将自己的土地承包经营权交换给他人行使，自己行使从他人处换来的土地承包经营权。这种形式主要表现在户与户之间为方便耕作或防止牲畜践踏，将原承包地块互相调换，调换条件及补偿等事宜，由双方协商达成协议，原承包关系不变。云南省2007年承包土地流转面积中，互换占5.08%；大理州2010年第二季度互换面积1.56万亩，占总流转面积的 15.3％。红河州泸西县互换土地6384亩，占流转总量的24.86%。

5．股份合作是学者们推崇的形式，但实践中发展不快。指土地承包者或拥有农地永久性支配权的合作经济组织，将其拥有的土地使用权以折股形式与其他生产要素结合的经济行为。这种形式可使土地的价值形态与实物形态分离，并通过农户对土地价值形态的占有(主要通过以股权方式参与土地的收益分配来实现)，逐渐淡化农户对土地实物形态的占有，使得土地便于集中，以促进土地适度规模经营。云南省2007年承包土地流转面积中，股份合作占2.09%；大理州2010年第二季度股份合作面积0.01万亩，占总流转面积的0.1％。

6．其他形式，主要包括“反租倒包”、继承等，情况比较复杂，尚需观察与研究。所谓“反租倒包”，是指村委会将承包到户的农地通过租赁的形式集中到集体，进行统一规划布局，有的还进行必要的整理，然后将土地的使用权通过市场的方式承包给农业经营大户或者从事农业经营的公司。所谓继承，是指承包人逝世后由其子女亲属继承承包权的形式。云南省2007年承包土地流转面积中，其它形式占8.87%；大理州2010年第二季度其他形式面积0.83万亩，占总流转面积的 8.2％。

（三）流向已经多元化，主要是流向规模经营的种植大户和企业

云南省内经济发达地区，如昆明、曲靖、楚雄、玉溪等州（市）土地流转主体呈现出多元化的趋势。随着农业产业结构调整力度的加大，发展效益农业、实行连片种植和规范化经营，迫切需要调整土地，土地由分散经营向连片种植、集约经营转移。农村土地流转由初期农户之间的相互流转逐步发展到向有实力的专业农户、龙头企业、工商企业、外商企业、科技人员等农业投资主体特别是工商资本流转。民族地区虽然较发达地区发展速度稍慢、规模稍小，但是其趋势和发达地区是一致的。1.大户

近年来云南民族地区通过土地林地流转，大力发展各种高产高效优质经济作物，形成了一批种植大户，从而又促进了该州土地林地的流转。红河州泸西县流入种田大户的土地面积23628亩，占流转总面积的92%。大理州宾川县截止2010年4月流转面积达17274亩，其中流转入种田大户的土地面积17081亩，占流转总面积的99%。玉龙纳西族自治县鲁甸乡甸南村的和云自1998年起在海拔2800多米的拉美荣通过土地流转发展山嵛菜产业，目前以转包、出租、入股等形式流转1180亩土地发展重楼等药材产业。在和云等专业大户的带动下，全乡流转土地近万亩，其中已有6000多亩耕地流转给60多户专业大户。2.企业

民族地区土地流转过程中，通过企业租用土地，农民参与生产的流转方式，推动了农业生产要素合理重组与优化。

企业受让农户土地林地发展规模经营的，当属坐落在德宏州的后谷咖啡公司。后谷咖啡公司从2008年开始大量扩展租赁模式，也就是“自有基地”。期间程序要经过每个农户签字、按手印，进行公正，然后把农户土地林权证书流转到后谷公司。后谷开始统一土地规划，让农户抽签，再重新分配给其管理，抽的地不一定是农户自己原来的土地。后谷在三年内分三次把70年租金全付给农户，按一户100亩，每亩地50元／年计算，70年的租金是35万元，这对农户有很大的吸引力。农户变成了产业工人，同时获得租地和工资两项收入。后谷想通过这种方式改变不能控制产品的问题，目前，该公司已自建种植基地15万亩，计划近期内达到30万亩，以后争取到100万亩面积。

再如楚雄州姚安县农哈哈食用菌开发有限公司于2008年与姚安县蜻蛉村委会农户签订了租地合同，租金每亩每年650元，租期十年。采用“公司＋协会＋基地”的运作模式，集食用菌培植、生产、加工、销售为一体，所种植的大球盖菇现已推向市场。开辟了新型集约化农业新路子，带动了农村食用菌产业化发展。3.合作社

在土地林地流转工作中，各种土地流转合作社的成为受让主体，使农村土地实现规模化生产、集约化经营。楚雄州禄丰县西河村成立的西河农民专业合作社，按照“土地入股，效益分红”的形式探索土地规模经营和发展现代烟草农业的路子。根据合作社方案，农户以自愿的方式将土地折资入股，由合作社统一组织烟叶生产经营，即将规划区域内农户的土地按每平方米1.00-1.20元(每亩667.00-800.00元)的价格折资入股，由西河农民专业合作社统一经营管理，经营效益按股（土地折资）分红。该县仓岭镇李家坝村农业合作社，村民自愿把土统筹到合作社里，合作社每亩一年付给农户1000元租金，经营亏损由合作社承担，而有了利润则所有农户按田地比例分配。合作社按规划对土地进行合理布局，发展大棚西瓜、蔬菜和经济林果等现代农业。通过土地流转的实践，已发展大棚蔬菜和西瓜350多亩，受租邻村土地120亩。

（四）流转土地用途及模式多样化，经济作物成为首选

随着中央一系列惠农政策的实施以及农村经济的不断发展，农民种田收益日趋回升，土地流转从农户相互间的自发流转向组织化、有序化流转发展；土地流转的对象由本村、本乡、本县内流转逐步向村外、乡外、县外流转；经营内容也由种粮为主逐步转向蔬菜、花卉、水果、核桃、茶叶、甘蔗、烤烟和养殖等高效益农业为主发展。流转带动模式主要是公司企业、农民专业合作社和农村能人大户三类。调查显示，流转土地流入公司企业面积占13%，流入合作社及农户的面积占85%。红河州蒙自县土地流转后的产业：石榴产业1798.3亩，占流转耕面积的12%；蔬菜产业2929亩，占19%；葡萄产业833亩，占6%；烤烟产业1871亩，占12%；甘蔗产业365亩，占2%；其它产业1749.8亩，占12%；而粮食产业5518.7亩，占37%。

（五）流转价格上涨较快，价格高低不一

近几年来，云南省土地承包经营权流转价格一般都以10%以上的速度上涨，农地林地的价值得到体现。总体来看，毗邻城市、经济发达、区位较好的地区流转价格高。据调查，昆明市市郊区土地承包经营权租赁经营流转价格一般为每亩每年1000～1500元，每5年递增10%。烟草公司在楚雄州禄丰县西河村委会建立的烤烟育苗基地，农户以入股的方式流转土地147亩，以每平方米1.6元的租金价格，创出了该州土地流转的最高价格。而地点偏僻、区位较差的地区流转价格较低，只有区位较好地区的四分之一到三分之一。楚雄州武定县农民通过流转土地，一般每亩每年可以得到200——1200元不等的租金收入。我们的问卷调查发现，最低的是德宏州盈江县平原镇的隆中村，转包的土地林地平均为23元/亩。

（六）工商资本下乡租地开发优势农产品逐年增多，情况复杂

云南省有一批城市工商企业下乡的目的主要是获得加工原材料，并不瞄准农户土地林地，不转包、不租赁、不吸收农户土地入股，一般是通过“公司+基地+农户”的模式，即公司给农户签订收购订单，并帮助当地连片规划、供应良种、培训技术、提供信息、统一病虫害防治、特别是担保贷款，在一个小区域内实现了规模经营。例如，香蕉作为西双版纳的新兴产业，经过近几年发展，目前种植面积已达10.8万多亩，产量13万多吨，产值2.5亿元。在10.8万亩总面积中，农民种植面积1万多亩，其余均为大公司、大企业集团化种植。

但是，也有相当一部分城市工商企业下乡，眼里瞄准的是农户土地林地，以市场价租赁农户承包土地林地，开发优质农产品。相对于农户自己耕种来看，这些城市工商企业一般都实力雄厚，有较多的资本和技术投入，因而普遍实现了单位面积产量提高，总产量增加，农产品特别是优质农产品的社会供给增加，并且获得了期望的利润。

另有一些城市资本下乡的目的，并不是开发农产品，而是资本运作，即寄希望今后土地林地增值后赚上一笔。调查中发现曾有一家企业已在农村租地上万亩，目的是准备今后提高价格后再转手租给其他企业或大户。这种情况就是通常所说的资本运作。

二、云南省民族地区土地林地流转的主要成效

（一）农户收入普遍增加

农户把自家承包的土地林地流转出去后，较自家耕种管理管理，收入普遍增加。

一是获得了一份稳定的转让金

农户把自家承包的土地林地转让出去后，第一个好处是获得一份转让金。所谓转让金，其实就是地租。所谓地租，按照马克思的观点，是土地使用者由于使用土地而缴给土地所有者的超过平均利润以上的那部分剩余价值。马克思按照地租产生的原因和条件的不同，将地租分为三类：级差地租、绝对地租和垄断地租。前两类地租是地租的普遍形式，后一类地租(垄断地租)仅是个别条件下产生的地租的特殊形式。就我国农村土地林地流转的现状来看，转让几乎全部被承包农户所得，而具有所有权的村集体几乎什么也没有得到，这可以用集体让渡利益来解释。

对于土地林地的转让金而言，区位是第一个极为重要的决定因素，区位条件好，土地价格相应就高，区位条件差，土地价格相应就低，因此不同地区的土地流转价格有高有低，这当然是正常的。在一些更为偏远的山区、边疆地区，由于经济不够发达，愿意受让者不多，受供求规律的作用，土地林地流转价格当然不会高。

在云南省，土地林地转让金高的一般在1000元至1500元，主要分布在以昆明市为代表的特大城市郊区，以及烟草公司划定现代烟草示范区的农村；中等的每亩每年在500至1000元，主要分布于州市一级的城市郊区。

文山壮族苗族自治州文山县积极引进外来者投资示范种植经济作物，其中成功流转的4000亩耕地，平均年租金每亩达733元，比流转前增加300多元，年累计增加群众收入120万元。文山市马塘镇热水村委会新村彝族村民田绍芳，将9亩多田地全部租给了文山中大公司栽种辣椒，每年仅地租就有7200多元，平均每亩800元，再加上自己一家人被公司聘请去种辣椒的工钱，预计今年全家的经济收入将超过5万元，比以往增长一倍多。

德宏傣族景颇族自治州潞西市积极引导遮放镇傣族群众进行土地流转，在原有的“公司+基地+农户”发展模式上进一步创新，引入“公司＋种田能手＋农户”的经营模式。该模式仍然以遮放贡米公司为主体，每亩每年800元与农户签订土地经营权转让合同，并将土地再次转包给种田能手，由他们进行精耕细作，使稻米质量不断提高，产生的利润50%归公司，20%归种田能手，30%归农户。遮放镇的金晓和便是此次土地流转的受益者，在土地流转前，她们一家5口每天围着8亩水田打转，一年到头最多有1万余元进账，平均每亩1250元，除去人力和化肥、种子等成本，每亩不到500元；土地流转后，仅靠8亩水田的土地流转就有了6400元的收入，平均每亩每年800元；家里的劳动力解放出来了，养起了120头猪，还种起了姬松茸，年收入将比流转前增加10多倍。

楚雄彝族自治州大姚县龙街乡通过招商引资，在鼠街村委会的溪木大村、溪木小村、新庄、罗宣大村成功流转土地900亩，用于建设优质葡萄基地，土地流转年限为20年，流转价格当年为每年每亩850元，以后每5年增加100元，且流转土地的农户可优先到公司务工。

二是新获得一份打工收入

农户承包土地林地出让后，除极个别老弱病残丧失劳动能力者，一般都选择出外打工，或到受让者那里打工，获得了一份不错的打工收入，收入高的一般在每人每天50元至60元，收入低的一般在30元至50元。

红河哈尼族彝族自治州弥勒县朋普镇农妇王丽萍把自家的1亩菜地流转给云浙公司后，经培训成了公司芦笋种植基地的农业工人，土地流转收入加上工资收入，每年都有1.5万元左右的稳定纯收入。

楚雄州大姚县六苴镇者纳么村委会，通过招商引资引进森盛木业有限公司到该村流转林地4.2万亩，人均可直接获得林地林木流转收入3721元，户均11518元；公司聘请了10名村民作护林员，每月工资1000元；公司在修林区公路和木材采伐调运中全部吸纳了该村劳动力，2009年以来户均劳务收入3000多元。

三是学到了一些实用技术

农户流转出自己家里承包的土地林地，有一部分可以到受让的种植大户、公司里打工，从而还可以学到一些实用的种植、养殖和加工等技术，为他们今后创业积累了资本。

大理州龙头企业的样板示范激发了群众参与低改的积极性，涌现出一大批通过低改种植核桃的大户，全州已有百亩以上核桃种植大户1710户，如永平县北斗乡核桃种植大户常永祥，在原有核桃基地300亩的基础上，流转1200亩林地，建成了千亩优质核桃示范基地，年核桃收入达130多万元。且大理州建立林权流转服务中心13个，共流转林地4262宗57万亩，流转金额达8161万元；已建立达飞森林资源资产评估中心，完成评估服务200项。

四是有的还得到一份分红收入

分红收入一般发生在股份合作社里。农户以自家承包土地林地折价入股，股份合作社在年底根据一年经营利润情况，将利润的一部分分给农户。遗憾的是这种股份合作社在各地尚不多见，分红的案例不是很多。

楚雄彝族自治州禄丰县碧城镇万沙村万松合作社，由230户村民用土地入股组成，共有耕地1009亩，2009年通过种植萝卜、葡萄、烟叶并兴建养猪场，总收入达到784万元。当年，扣除5％的发展公积金后，万松合作社户均利润分成7730元，亩均红利1500元。入社的村民不但可以坐分红利，还可以参加植保、机耕、育苗等服务队赚钱，或是外出打工。象万松合作社这样的合作社碧城镇2007年只有一家，2009年已达12家，900多户村民入社。

五是打消了进城的后顾之忧

在农村发展长期滞后和城市较多赚钱机会的拉力下，农民进城打工并谋求城市安家将是一个不可阻挡的浪潮。但是，由于我国农民权益的保护还有一个很长的路要走，农民进城打工并谋求城市安家无疑存在着许多后顾之忧。允许农户自主决定流转自己家里的承包土地林地，并保证在流转期满可以收回，这样才能有效地打消农民工进城的后顾之忧。

（二）规模经营出现，农产品特别是优质农产品的社会供给增加

相对于农户自己耕种来看，受让者要么是种田能手，要么是大户，要么是实力雄厚的企业，由于实力雄厚，有较多的资本和技术投入，因而普遍实现了单位面积产量提高，总产量增加，农产品特别是优质农产品的社会供给增加。

西双版纳傣族自治州勐海县光热水土条件很好，当地老百姓种植双季稻每年每亩收入不过1500元。2010年初，光明食品集团公司云南石斛生物科技开发有限公司在勐海县挂牌成立，公司以每亩差不多1000元的价格租用农户土地600亩，建立铁皮石斛GAP标准化种植基地，平均亩产400公斤，每公斤收购价500元，亩产值达20万元。公司并带动指导农户种植石斛500亩。（铁皮石斛具有“滋阴润肺、养胃生津、健脑明目、清热、补五脏之虚劳”之功效。）

（三）农村集体经济实力的壮大落在了实处

虽然我国农村集体经济组织绝大部分萎靡不振，特别是西部民族地区多数早已成为了空壳，在农户承包土地林地流转中处于被搁置一旁的地位，但是在一些地方的流转案例中仍然显示出也得到了好处，即使农村集体经济实力的壮大落在了实处。

楚雄彝族自治州大姚县对大坪子328亩土地集中进行经营权的流转，引进客商开发种植葡萄，村“两委”通过为客商提供水、电和协调与群众的关系，每年可实现村集体经济收入4.5万元。

（四）农村基础设施得到改善

受让者接手土地林地后，为了提高产量、增加收益，普遍增加投入，进行山、水、林、田、路改造，或修路、或通电、或修水利，农村基础设施得到改善。2008年红河哈尼族彝族自治州和源商贸有限公司与南庄镇李伍村委会农户办理了租用林地手续，面积为1万余亩。公司租地后实施农田改造，对土壤进行改良，新建水泵、蓄水池等基础设施，预计待开发种植石榴后，盛产期年产总量可达3万吨，年总产值达6000余万元。

（五）现代农业示范有了榜样

发展现代农业是需要花钱的，由于政府和多数农业企业资金紧张，现代农业的大范围推广就一直是人们的美好愿望。农民承包土地林地流转后，受让者受利益驱动，纷纷把发展现代农业提上了议事日程。至于那些本来实力雄厚的农业龙头企业，更是借受让土地林地大力发展现代农业，收到了显著成效。

云南省烟草公司利用自己的雄厚的资金和技术实力，自2008年启动现代烟草农业建设以来，在烤烟主产区昆明市石林彝族自治县、楚雄州禄丰县、红河州罗平县等民族地区推行现代农业示范区建设，扶持种植专业户、家庭农场、烟叶生产合作社，以高于当地土地出租的租金每亩1000元左右租地，实现原料供应基地化、烟叶品质特色化、生产方式现代化，有力提升了烟叶生产整体水平，为农民增收开辟了新途径，为现代农业发展闯出了新路子，为新农村建设做出了新贡献，成为全省乃至全国“工业反哺农业”的楷模和典范，得到了国务院、云南省委、省政府和国家烟草专卖局的充分肯定。其中，楚雄州禄丰县按照不同的生产水平和自然条件，推行种植专业户、家庭农场、烟叶生产合作社三种生产管理方式，基础设施建设、生产方式、专业化服务等方面取得了历史性的突破，进行了许多首创性的探索，创造出了中国现代烟草农业建设的“禄丰模式”。

（六）地区GDP大增，地方政府财政收入增加

土地流转到种田大户、下乡工商企业手里以后，普遍进行农田改造，增添基础设施，改种特色高产高效优质农作物，在产出大增的同时，地区GDP大增，地方政府财政收入增加。

德宏后谷咖啡公司2007年销售收入近8000万元，利税800余万元。公司2008年与云南产业投资管理有限公司合资组建德宏后谷咖啡有限公司后，注册资本1.5亿元，成为集咖啡的种植、加工、销售为一体的农业产业化龙头企业。公司2008年底已在德宏州租地开发种植咖啡8万余亩，在临沧市租地开发2万亩，投产近4万亩，带动农户近3.8万户。规划于2011年前完成15万亩咖啡新种植面积，实现年产咖啡干豆6万吨，粗加工工农业总产值可达12亿人民币，咖农的纯收入净增5亿元；2010年实现销售收入10亿元，利税1.5亿元；再通过9年时间的努力，打造 “后谷”咖啡知名品牌，使其在国内的年销售收入突破500亿元人民币。德宏州盈江县2009年至2010咖啡种植6.6627万亩，投产面积1.6万亩，产生果1.5万吨，实现咖啡农业产值3000万元，企业实现农业深加工销售收入1.4亿元，创利税1000余万元；之后盈江县将保持每年递增1.5万亩的速度，到2015年全县实现咖啡种植面积14万亩，到投产年预计可实现农业产值2.8亿元，税收3500万元。

三、云南民族地区流转的主要作法与经验

（一）广泛宣传，加强法律政策的普及

各级农业行政主管部门充分利用广播、电影、电视、报刊、农村基层宣传专栏、标语、横幅、宣传车、期刊、挂图、印发资料等诸多形式，广泛宣传农村承包土地的相关法律政策。如宣威市共印《云南省实施<农村土地承包法>办法》400份发放到村、张贴标语1836条、电视宣传1102次，市、乡、村三级分别召开各种不同形式的会议370次。云县在广大农村组织放映专题电影《家庭承包土地有靠山》26场次，观众达13500人。通过宣传，正确引导农民按法律、法规的规定进行土地流转并实行适度土地规模经营。

（二）加强立法

为了加强林地管理，云南省政府曾于1997年出台《云南省林地管理办法》。随着全省集体林权制度改革的深入进行，在林地权属登记、使用权流转、纠纷调处、补偿等方面出现了一些新的问题和矛盾，原有《云南省林地管理办法》已不适应云南省林地管理工作和经济社会发展的要求。因此，结合云南实际，制定了《云南省林地管理条例》，已于2010年7月30日经云南省十一届人大常委会第十八次会议审议通过，于10月1日起正式施行，将进一步理顺林地管理体制，完善林权流转机制，科学合理的保护和开发利用林地，促进云南林业事业健康发展。

（三）全面开展农村土地承包经营权证补换发工作

农村土地承包经营权流转是以稳定完善农村土地承包关系和农户具有的清楚的权属为基础的。2006年以来，为进一步稳定完善农村土地承包关系，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，全省各地普遍开展了农村土地承包经营权证补、换发工作。补、换发工作按照“四统一”(记载的地块、地类、面积、四至统一)、“四相符”(承包面积、承包合同、承包经营权证、承包经营权证登记薄相符)、“五到户”(承包面积、承包位置、承包合同、承包经营权证、基本农田标注到户)的要求，对过去没有发放农村土地承包经营权证的，补发新的农村土地承包经营权证；对原已发放农村土地承包经营权证的，换发新的农村土地承包经营权证；对个别尚未开展延包工作的，尽快组织开展延包工作，并给农户发放新的农村土地承包经营权证。这一工作的开展，进一步规范了土地承包管理机制，稳定和完善了土地承包关系，保障了农民土地承包的合法权益，为土地流转奠定了坚实的基础。到2009年底，全省农村土地承包经营权证书补换发数达到800多万份，占应发数的90%。

特别是全省结合林改工作，积极围绕“生态受保护，农民得实惠、产业有发展、集体经济得壮大”的改革目标，按照“公开、公平、公正”的要求，实施“阳光作业”，做到了“政策、程序、方法、内容、结果”的五公开，“改革方案、林权现状、确权勘查结果、林权申请登记”的四公示和“五签两不准”（村民小组会议通知签收、会议签到、会议表态签字、会议决议签名、工作队员签字；表决表态不准采取举手和口头方式，签字签名不准代签或用铅笔、圆珠笔签字），改革中的重大事项都经村民大会或村民代表会议三分之二以上参会人员讨论通过，确保了村民的知情权、参与权、决策权和监督权，做到了林改不走过场，不违反法律和规定程序，不违背农民意愿，不损害农民利益，受到了广大干部群众的拥护和支持，确保了改革的顺利进行。红河州到2010年集体林确权率达99.1%；集体林均山到户率达96.6%，集体商品林均山到户率达95.1%，集体公益林均山到户率达98.1%；林权证发放率按面积计算达98.5%，按宗地计算达98.2%；群众满意率达98.5%，宗地勘测合格率达97.4%，村民小组合格率达97.4%，档案管理综合合格率94.7%。

（四）因地制宜，积极引导农村土地流转

今年以来，根据中央和省推进农村土地承包经营权流转有关政策要求，我省各地因地制宜，结合实际，积极探索农村土地流转的新模式。从调查的情况看，各地土地流转中带动模式主要是公司企业、农民专业合作社和农村能人大户三类。如姚安县栋川镇清河村委会以发展现代烟草农业为契机，于2008年4月动员16个村民小组的708户农户，成立了“姚安清河现代农业发展有限公司”，按照“依法、有序、自愿、有偿”的原则，流转土地1035亩。农户以每亩土地作价700元加入公司，成为股东，每亩土地年分红700元，合计收入1400元。同时，公司与入股农户建立了劳工合同关系，每年最少人均打工收入750元，有效带动农业规模经营和农民增收。

（五）积极培育土地流转市场

在保障农户合法权益的前提下，积极探索通过市场调节农村土地流转的长效机制。

一是在有条件的地方逐步建立起农村流转中介服务组织，通过中介服务组织开展对农村土地评等定级，收集和发布土地流转市场价格，按照市场供求关系合理确定土地流转价格标准，成片土地流转，引入竞价承包、招标租赁等交易方式，培育土地流转机制。

二是建立土地流转信息库，加强对农村土地流转工作的管理，建立农村土地流转信息库，做好登记、审批、备案、合同鉴证、档案管理、信息发布工作。

（六）建立机制，妥善调处土地流转纠纷

为进一步加大农村土地纠纷调处力度，我省按照农业部关于开展农村土地承包纠纷仲裁试点工作要求，认真组织开展农村土地承包经营权流转纠纷仲裁试点工作。全省共有14个县（市、区）开展了农村土地承包纠纷仲裁试点工作。宣威、姚安等试点县，通过认真总结仲裁试点经验，在有条件的地方逐步推广建立县、乡、村三级纠纷调处机制，及时妥善解决农村土地承包经营权流转纠纷，维护了农民群众的合法权益，为土地流转创造良好的外部环境。迪庆州在林改中成功调处林权纠纷及其它矛盾上千起，一些过去二、三十年悬而未决的林权纠纷及其衍生的社会矛盾得以较彻底的解决，消除了影响社会和谐稳定的隐患维护了藏区和谐安定。德宏州在林改中针对地处边疆民族地区，社情、林情比较复杂，部分地区林地界限不清，林木权属不明，矛盾纠纷问题十分突出的实际，加大林权纠纷调处工作力度，28起州市际纠纷成功调处了11起，39起县际纠纷成功调处了26起，促进了州市和县市行政接边地区的社会稳定。

四、云南民族地区流转中出现的主要问题

（一）基层政府重视不够，认识不足

总体上看，有相当部分省内县乡基层政府领导对农村土地林地流转工作不够重视，土地流转的政策法规、方式方法、矛盾问题等研究不深，宣传不到位，引导不力，服务措施跟不上，流转管理工作被动。基层干部对土地林地流转问题理解不深，觉得土地流转似乎是农民自己的事，与村集体经济组织无关，更与基层政府无关。部分地方的基层干部特别是村级干部对土地流转不够重视，有的村干部持“事不关己、高高挂起”的态度和看法，认为土地流转和规模经营是农户与种养大户或农业企业的事情，直接参与这项工作会自找麻烦、自找“苦吃”，于是采取放任不管、听之任之的态度。

不少农民对土地承包经营权流转认识模糊，一些农民弄不清土地所有权、承包权和经营权之间的关系，害怕土地流转后会失去了自己的承包地，因而不敢大胆参与流转。这也从某个角度说明政府的宣传力度还不够。另外农民群众也担心土地受让方是否有足够的经济实力、项目是否有长效性，担心租金难兑现和流转期满后现状难恢复。而土地受让方也怕政策不稳定，怕农民法制意识淡薄，不敢大胆投入。所有这些，从干部到群众，都没有充分了解土地林地流转的各项政策法规，思想上没有达到统一，制约了农村土地流转的开展。

据报道，楚雄州禄丰县屏山镇西河村委会农户进行土地流转时，遇到了不小的阻力，支持率仅有47%，直到后来上级政府介入并扩大宣传，增强了农民的土地流转意识，才确保了土地流转的顺利进行。

（二）流转规模较小、层次较低

从总体上看，云南省特别是民族地区土地林地流转在规模和层次上，均落后于全国平均水平。2009年全国农村土地承包经营权流转面积已达1.5亿亩，超过全国承包耕地面积的12%。另据农业部统计，截至2008年底，农村土地承包经营权流转面积占家庭承包耕地面积的比例为：上海60%，浙江28.7%，江苏19.2%，黑龙江18.1%，重庆17.8%。而云南省2009年农村土地承包经营权流转面积300万亩，仅占承包耕地面积的7.8%。其中民族地区由于没有权威的统计数据，我们估算土地流转占农户总承包面积的5%左右。

云南民族地区农村土地流转的特点，主要表现为“四多四少”：农业生产条件好、交通便利、经济相对发达的地区流转的多，相反的地区少；农户间转包的多，租赁、转让、拍卖等形式少；流转给一般农户的多，流转给专业大户和企业的少；流转短期行为多，长期流转少。

（三）流转形式不很规范

目前，全省特别是民族地区农村林地土地流转尚处于自发阶段，还没有形成成熟的健全的市场化运作机制。从调查情况看，土地林地流转形式不规范主要表现在以下方面： 一是农户间自发流转。这种流转属内部的私下流转，多数都没有登记，没有遵循一定的程序，没有履行必要的手续，随意性和不稳定性明显，缺乏严谨的履约依据。如据媒体报道，文山州到2010年3月底农户间自发流转的面积321831.9亩，占流转总面积的76.2%；乡村组织提供信息流转的面积69622亩，占流转总面积的16.4%；委托乡村组织流转的面积31154亩，占流转总面积的7.4%。

二是无合同的“口头协议”流转。这种流转通常是用口头商量一下，租金及期限由双方自行约定，没有书面的流转契约。我们问卷调查的479户有效农户中，签订口头协议的有126户，占有效样本数的26.30%。媒体报道文山全州流转中口头约定的占79.5%，签有书面合同的仅占18.2%，而签有书面合同并经过公证的流转土地仅占2.3%。怒江州2010年已经签订流转合同的耕地面积有8264亩，占流转总面积13812 亩的59.83%，尚未签订合同的为40.17%。

三是流转合同不规范的流转。这种流转虽然签订了书面合同，但合同内容简单，不同程度地存在着概念不清、条款过于简单或过于繁琐、约定不明、双方权利和义务不具体、不对等、流转期满处理办法不明确等问题。这些不规范的合同很容易引起纠纷，影响农村社会稳定；容易造成接包方短期行为，使得接包者缺乏长期经营打算，舍不得对土地作更多的投入，产业结构调整的积极性也不高。

四是一些地方存在违法流转土地情况。有一部分属于被动的动机，即并非农户的真实意愿流转。我们问卷调查的农户中，38.83%回答是在乡村干部要求以及跟着别人决策才流转的，其中有迫于压力不得不流转的成分。

（四）流转市场体系有待完善

农村土地林地流转实质，是农村土地林地使用权和经营权的交易过程，是优化农村土地林地资源的重要手段，也是提高农村土地林地规模效益、节约要素费用、减少市场费用的途径。市场化流转就是在充分尊重和保障农民土地林地承包权的基础上，土地使用权按照市场经济运行规律在不同经营主体之间进行有偿、有序、合理让渡，使土地经营规模扩大、土地收益水平提高的土地流转方式。目前，农村土地林地流转市场体系不完善的主要表现：一是规范的有形市场为数很少，大多数交易都是在市场外，缺少土地流转服务平台，相当一部分流转还是在邻里和亲戚之间进行，处于自发、分散、无序状态，难以通过有效的流转实现农地资源的优化配置；二是土地市场价格扭曲，土地价值无法实现；三是流转信息不畅，农户对土地流转对象与范围选择余地小；四是土地流转市场中介组织发育严重滞后，缺少农地评估机构、土地法律咨询机构、农地融资及保险等服务性机构。

云南省特别是民族地区农村土地林地流转市场建设就更为滞后，转出、转入之间缺乏足够的信息联系，流转价格缺乏科学依据，也不是通过市场机制形成，全省没有一个与土地流转相关联的评估、代理、咨询、信息收集、发布等中介机构。

（五）基层政府直接介入农地林地流转而导致屡屡侵犯农民利益

本来，基层政府在农村土地林地流转中的职责，是搞好服务与监督，但是实践中不少基层官员热衷于直接介入农地林地流转，其结果是导致屡屡侵犯农民利益。

基层政府直接介入农地林地流转，最常见的是强行“越位”代庖流转，侵犯了农民自主决策权。所谓强行流转，是指违背“依法、自愿、有偿”的原则，在所谓统一规划、规模化经营的幌子下，不征求农民同意，不顾农民意愿，利用行政权利和手段，流转自己辖区的农户土地。

据国家农业部一项调查统计，有20%的调查县曾发生过强行流转的问题和纠纷。这些强行流转的表现，一是县乡两级政府制定的流转计划，多数都没有征求村民的意见，而是由计划编制人员坐在办公室里，以片面强调和追求农业规模经营为借口，拍脑袋定下的；二是县乡干部在招商引资中，无原则地屈从外地资本和老板的意愿，随意答应要受转某某村土地林地的要求条件，根本就没有考虑与征求当地村民的意愿，就把农民土地林地流转出去了；三是有的地方一些基层干部凭借土地所有者代表的身份和行政权力，不顾条件盲目对流转下指标定任务，甚至于土地流转出去了，广大农民还不知情，最后到农民手里的，只是很少一点补偿；四是甚至动用警力逼迫农民，搞强制性的土地流转。把土地流转作为增加当地收入的手段，或者作为突出地方政绩的形象工程，损害农民利益。这也是导致普通农民阶层与政府管理阶层和受让方之间发生冲突的一个重要原因。

此外，基层政府官员还常常操纵定价，人为扭曲土地流转价格。本来，农户土地林地流转是流出方和受让方双方协商、并通过协商确定流转价格。但是，有的基层政府却事先与城市里下来受让的老板谈好价格，再说服农民接受。由于农民处于信息不对称的劣势地位，对市场行情不能充分把握，没有价格发言权。政府官员则以行政力量的不当干预来压低价格，造成土地流转市场价格的人为扭曲，土地流转价格远低于其应有价格。

特别应该指出的是，基层政府官员伙同村集体截留农户土地林地流转费。改革开放以来，虽然中央三令五申禁止向农民摊派，但是随着农村基础建设和社会建设的发展，让农户出钱的地方政策还是屡禁不止，致使有的地方农民欠政府、欠集体的钱不少，有的长期还不上。于是，有的基层政府与集体组织发现农户土地林地流转费是一块肥肉，打起了截留的主意，从而就出现这样的情况：一是农户流出土地林地后拿不到实际的货币；二是借口农村基础设施建设、“一事一议”等，变相摊派占有土地承包经营权流转的直接收益；三是有的借与社会保障和医疗保险体系的缴费制度挂钩，把出让金划到了社会保障和医疗保险的账户上。有的甚至提出，鉴于目前相当部分的农户素质较低，农户一次性拿到长期租赁费之后急功近利，可能会导致今后的生活无着落，形成社会潜在的不稳定因素，从而主张公司应该将应付给农民的红利、租金等款项的一定比例，直接转入为其建立的社会保障与医疗保障账户，并将社会保障与医疗保障账户管理和户籍管理联系起来进行统筹，侵害了农户自主决定权。

（六）流转利益纠纷在各地仍不同程度存在

由于农户间自发流转以及流转合同不签订不规范，流转双方形成的利益关系和权利义务约定不明确，容易引发纠纷；不少地方流转双方利益协调机制不健全，因经营风险和市场变化等原因也容易引发利益矛盾。据调查县统计，有80%的县发生过流转利益纠纷。怒江州2010年受理土地承包及流转纠纷总量为652起，已经调处的纠纷有483起，占受理总数的74.08%；在已经调处的483起纠纷中，乡镇调解的有145起，村民委员会调解的有336起，通过仲裁方式解决的有2起。

流转利益纠纷中，有一部分是违约引起的。如有的外来业主在遇到风险经营失利时，多数情况下是逃之夭夭，不能履行合同义务，无法兑现应给农民的流转费。有的业主成片租赁土地后，擅自在耕地上建造永久性建筑物，有的甚至干脆租用耕地办厂，从根本上改变了土地的农业用途，流转期满后，农户难以恢复用于农业生产。而另一方面，也有个别农民不守信，也使业主投资农业有畏难情绪。

（七）有的在流转中改变土地农业用途

中央要求土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。我们调查中发现，包括民族地区在内云南省土地规模流转的耕地很少用于种粮，绝大多数都是用于种植价值高的经济作物。据调查县统计，目前规模流转入企业、业主的土地中用于种粮比重仅为6.4%。有的地方还存在将流转的耕地用于种树或挖鱼塘，个别的甚至搞非农建设。这是因为，由于种粮效益低。在个别山区，有的外出务工农民无偿转出的生产条件较差土地无人耕种，有的出现抛荒。

（八）相关管理服务滞后，纠纷仲裁问题不少

当前，由于基层流转服务机构不健全，导致土地流出、流入信息不灵，往往出现农户有意转出土地却找不到合适的流入方，而需要土地的流入方又难以找到有流转土地意向的农户，只好将土地撂荒或简单耕种，造成转入转出两头难，既浪费土地资源，又影响了土地资源的合理流动和优化配置。另外，大多数市、县、乡均没有建立农村土地承包合同纠纷仲裁机构，发生流转纠纷时，没有权威的调解仲裁机构来及时处理，流转双方相互扯皮，影响正常生产生活和农村社会稳定。

据我们初步调查，我省开展农村土地承包纠纷仲裁存在的问题，主要有以下几个：一是法律依据不足。云南省实施《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，有大量实践，积累了丰富经验。但仍然存在一些问题，例如农村集体经济组织成员身份界定问题，土地林地流转金的合理数额、涉及基层政府官员参与流转的责任问题，等等。二是仲裁经费缺乏。由于县乡财政困难，大多数县乡仲裁委员会工作经费相当紧张，土地林地承包与流转的纠纷数量逐年增多，并且大多案情复杂，解决起来非常棘手，需要投入大量的人力和物力，许多贫困县乡不仅办案人员无津贴可言，连日常办案经费都无法保障。三是司法接轨不畅。县乡审结的大部分案件都已经自动履行，但由于相关立法的滞后，在诉前证据、财产保全和裁决结果的强制执行等司法强制措施方面，还未得到有关部门的有效支持。四是业务素质有待提高。农村土地承包仲裁工作是一项新生事物，没有现成的经验可以借鉴，而且此项工作涉及面广、政策性强，特别是在不同的历史时期，农村土地林地承包与流转政策都有不同的变化，对仲裁员的业务要求极高。虽然仲裁员基本上都是选择熟悉农业农村工作、懂一定政策和法律知识的人来担任，但是同样面临着加强培训、尽快熟悉业务的问题。五是不规范的村规民约还在一定范围内存在，也还有一定的势力阻碍仲裁的实施。

（九）农村社会保障机制不健全，农民难以放弃土地所承载的多重效用

所谓社会保障，主要包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚和社会互助等内容。其中，社会保险是社会保障的核心部分。党的十七大报告中要求：要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。但是，至今我国广大农村农民的基本生活、养老、医疗、社会救助等社会保障体系尚未完善，无法保障农户将土地林地转让出去以后的生活水平。这是影响农民土地林地大规模流转的最重要原因之一。

在云南省的绝大多数地方，特别是民族贫困山区，农户仍然以农业生产为主要经济来源，没有农业外的生活来源，也就只能靠种地养活全家，不能不担心流转土地后会失去生活依靠的问题。那种指责“土地是农民的命根子”的思想，指责农民的恋土情节，指责已经脱离农业或长期在外务工经商的农户把土地作为今后生活的“退路”，指责农民满足于守土经营的现状，指责有的农户宁可抛荒或粗放经营也要把自己的土地保留下来，甚至嘲笑农民素质低下，都是不了解农户的生产生活状况的无知。

在我国现有的集体土地所有制下，土地林地作为重要的生产要素之一，承载着直接经济效用、社会保障效用和就业保障效用。土地是重要的农业生产要素之一，农民既可以通过自己经营土地而获得净收益，也可以通过把土地出租给别人经营而获得租金。无论是自己经营还是转让土地的使用权，都实现了土地的直接经济效益，增加农民的收入。特别是近几年来城市土地的增值功能越来越被社会所认知，农民也都看在眼里、记在心里，也明白若干年后他们的承包土地林地使用权肯定是要升值的。这就是他们不愿意较长时间被流转的根本原因。

（十）现行法律条文存在不健全不完善

现行法律条文尚存在着一些不健全不完善，实践中往往造成无法可依。只要是《土地承包法》、《农村土地承包经营权管理办法》中关于土地承包经营权流转的规定，内容比较原则，缺乏可操作性，特别是对于各种流转主体应当履行的程序性要求，缺乏详细的规定。

一是农村集体经济组织成员权、资格认定，法无明文规定，资格认定难。而且也没有对土地承包经营权流转主体、程序、费用及违反法律、法规应承担的法律后果作出明确、具体的规定。

二是农户在土地流转中的主体地位没有得到体现。农户是土地使用权流转的主体，这是农户市场经济主体地位和民主权利的具体要求，但由于现行政策规定农户进行土地流转需经发包方同意，使农户的主体地位难以体现，还为当地行政干部随意干涉提供了可能。

三是、《农村土地承包法》中未对农民的退出权做出合理的反映。而着重强调的是发包方收回承包地的权利和迁入城市居住的农民返还承包地的义务，以及退地农民再次享有承包权时的限制条件，恰恰忽视或回避了退出成员权农民的利益补偿问题。又如涉及到流转合同解除后应如何处理也无规定。法院在审判实践中，因流转约定不明确，纠纷发生后无书面记载，增加了法院认定难度。流转土地无效，立法和司法解释没有留给法官自由裁量权。对于农村土地承包合同的流转纠纷，农村集体经济组织违法收回再发包，或因原承包人未按法定条件放弃承包，或因情势变更对原协议的处理，不能一概宣布无效或者解除，全部返还已再发包或者流转的土地。因为有的承包人收回土地后，并不是自己真正的进行耕种，大多数仍转给他人耕种，承包土地的收回对其生活的影响并不是非常严重。因此在立法或者司法解释中应增加，由人民法院根据实际情况判决返还土地的多少与否，便于纠纷的公平、公正解决。

四是我国现有的相关法律都明确规定农村的土地归农民集体所有，但作为产权主体的“集体”概念不统一，有关内容不明确，缺乏可操作性。在《民法通则》中界定为乡(镇)、村两级；而在《农业法》、《土地管理法》中则界定为乡(镇)、村或村内农业集体经济组织。由此造成谁是农村集体土地所有权代表模糊不清，农民的利益在土地流转中遭受侵害〔7〕。2003年的《中华人民共和国土地承包法》，虽然赋予农民长期而有保障的土地使用权，明确土地承包经营权可依法、自愿、有偿地进行流转，规定了承包权流转原则、流转方式、流转合同和流转主体，但没有具体规定土地流转的保护、土地流转最低期限、争端解决机制和法律责任等。

五是村民会议决议的效力认定，立法和司法解释目前还是空白。如在征用土地补偿费分配方案中，发现少数村民自治决议或三分之二以上村民会议决议带有歧视性。如村民因小姓独姓，平时与大姓或宗族之间关系处的不太好，甚至矛盾较深，在研究征用土地补偿费的时候，小姓或独姓在表决时处于弱势，决议可能对这类人员不利。

五、若干对策建议

（一）加强领导，提高基层干部对土地流转工作的认识

农村土地林地流转是一项政策性强、涉及面广、事关广大农民群众和各经营主体切身利益和农村改革、发展、稳定大局的重要工作。各级党委、政府要把农村土地林地流转工作纳入议事日程，加强调查研究、宣传发动、政策引导和服务工作。

首先，要加强农村土地林地流转和规模经营等法律法规及政策的学习、宣传和引导，不断提高基层干部的思想认识，明确加快推进农村土地林地流转是深化农村家庭承包经营制度改革的重要内容；是促进农业集约化、规模化、专业化，减少土地抛荒，提高土地利用率，确保粮食安全的迫切需要；是促进土地、资金、技术等生产要素优化配置，改善农业设施，发展现代农业，提升农业市场竞争力的根本途径；是促进农民分工分业，加快农村劳动力转移，增加农民收入的有效措施。让农民不怕放弃承包土地，敢于流转承包土地，真正成为市场的流转主体。

其次，要加强协调指导。把推进农村土地林地流转和规模经营作为当前深化农村改革的重要内容，列入对各级新农村建设的考核，特别是区、县(市)对乡镇政府的综合考核。各级农办、农业、林业等部门要切实承担起农村土地林地流转和规模经营的指导、协调、服务和管理等职责，各级国土资源、科技、财政、工商等部门要根据各自的职责，研究制订相关实施办法，确保各项政策落实到位。要建立健全土地流转登记备案制度，及时准确地掌握土地流转情况。

再次，要建立健全乡镇主导、村级组织、企业主力、农民主动的工作推进机制。一是奖励机制，在农村经济发展奖中增设土地流转规模经营奖，每年评选推进力度大、管理规范、成效显著的乡镇进行表彰奖励；二是土地流转倒逼机制，对土地集中流转地块上少数不愿流转的农户，为便于统一布局和规模经营，可按照“就便、同质、等量”的原则，由村级组织给予承包地置换。

（二）赋予农民更加充分的土地承包经营权，加快建立全国统一、权威的农地权利登记体系

明晰和落实土地林地承包经营权是进行土地林地流转的前提，是健全土地林地承包经营权流转市场的基础性工作。只有土地林地定权，农民才能定心，流转才有基础与保障。为此，要进一步明确“长久不变”的农村土地林地承包经营权的权能，在确权的基础上为农民颁发具有明确法律效力的土地承包经营权证书使用权证书，加快建立全国统一、权威的农地权利登记体系。

目前，农民土地承包经营权权能不够充分，土地确权、登记等工作明显滞后。应进一步明确农户土地承包经营权“长久不变”，并赋予农民对承包土地更加充分而有保障地占有、使用、收益和处置的权利。在确权的基础上，统一进行农村土地的确权、登记、颁证工作，为农民颁发具有更明确法律效力的土地权利证书，形成全国统一、权威的农地权利登记体系。允许土地承包权与经营权分离，承包权为田底权，经营权为田面权。承包权由承包农户永久持有，经营权是由承包权派生出来的权利，承包农户按承包权收取租金，拥有经营权的承租者享有土地的使用、收益、转让、抵押权。在土地流转过程中，要确保家庭经营的主体地位，严格用途管制，防止工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地。

据人民网5月13日报道，国土资源部、财政部、农业部联合下发的《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》指出，加快推进农村集体土地确权登记发证工作是夯实农业农村发展基础、促进城乡统筹发展的迫切需要。加快农村集体土地确权登记发证，依法确认和保障农民的土地物权，进而通过深化改革，还权赋能，最终形成“产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理”的农村集体土地产权制度，是建设城乡统一的土地市场的前提，是促进农村经济社会发展、实现城乡统筹的动力源泉。在这段表述中，保障农民权益是重要目的，而“建设统一的土地市场”则是农村土地确权工作之后的更重要的着眼点。国土部为督促地方政府推动工作也已经放下“狠话”：凡是到2012年底未按时完成工作的，农转用、土地征收审批暂停，农村土地整治项目不予立项。国土部此举自然是希望通过将农村集体土地确权登记发证与集体建设用地流转、农村土地整治、农用地流转、土地征收等各项重点工作挂钩。

民族地区乃至全省贯彻中央关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作，当前要做好四件事情：一是组织力量，对第三轮土地承包和集体林地改革后遗留的问题进行妥善处理，特别是对尚未发证的农户要及时补发；二是责成县一级已成立的土地林地流转领导小组办公室或分管流转的国土、农业、林业等政府机构，把农村集体土地确权登记发证特别是农户承包经营权发证及流转过户工作切实抓起来；三是由省一级有关部门设计、印制标准化的土地林地经营权证书，并逐步取代基层设计印制的非标准化的证书；四是在中央有关部门的统一组织下，加快进入全国在建的统一、权威的农地权利登记体系。

（三）尊重农民的主体地位，坚持依法自愿有偿流转的原则

明确流转主体，就是明确农民在农村土地流转市场的主体地位，其他任何单位或个人均不具备农村土地流转市场的主体地位资格。而且对土地流入方，有一定的限制条件。

农村土地流转必须坚持依法自愿有偿原则，开展流转管理和服务工作要严格遵循坚持依法自愿有偿原则，关键是要确保流转不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途和不得损害农民土地承包权益。不得改变土地所有权性质，就是在流转中不能改变土地所有权属性和权属关系，不能买卖土地。不得改变土地用途，就是实行土地用途管制，农地流转只能用于农业生产，不能流转用于非农开发和建设。不得损害农民土地承包经营权益，就是在流转中充分尊重农民的主体地位，土地是否流转和以什么方式流转，完全由农民自己做主，并确保农民的土地流转收益不受侵害。

要规范乡村组织在流转中的行为，既积极引导又不强行干预，要把工作重点放在宣传相关法律政策、加强流转规范管理和服务、着力改善农业生产和流转环境条件等方面，坚决防止和纠正不顾条件盲目下达流转指标和任务、违背农民意愿强行推动流转的错误做法，确保流转规范有序。

（四）建立、健全和完善土地林地流转市场体系

近几年来，我国各地遵照2008年中央一号文件《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》提出的“按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场”要求，大力构建土地林地流转市场，基本上保障与促进了农民承包土地林地使用权的流转，尊重了农民的意愿，反映了生产要素的合理流动和优化配置。但是，由于农民承包土地林地使用权流转的特殊性，决定了这一市场有不同于其他市场的特殊性。因此，按照中央的要求，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，迫在眉睫。

一个健全、完善、成熟土地林地流转市场的基本要求应该是：明确流转主体、规范流转行为、健全流转机制、优化流转环境。

明确流转的主体是农户，土地林地使用权流转必须建立在农户自愿的基础上。在承包期内，农户对承包的土地有自主的使用权、收益权和流转权，有权依法自主决定承包地是否流转和流转的形式。任何组织和个人不得强迫农户流转土地，也不得阻碍农户依法流转土地。

规范流转行为，就是说农村土地林地流转必须遵守国家的法律法规的规定，并不是一个自由的流转市场。

健全流转机制，主要是价格形成机制。合理的土地价格是完善土地流转市场体系的关键。为了保证土地价格的合理性，建议在充分考虑价格构成因素的基础上，对农村土地进行科学评估、准确定价。对土地进行科学评价时，应先建立统一的评价标准，通过剖析土地生产力的影响因素，对土地的自然属性和经济属性进行综合评价，进而得出土地综合评价结果，反映土地生产力的高低。三是这才是中央要求逐步建立健全农村土地流市场的真正含义。要充分考虑农民放弃土地经营的机会成本，包括农业产出纯收益和固定成本投入尚未折现完毕的价值。当这个机会成本小于土地价格时，种粮农民就可能参与土地流转，反之亦然，所以土地价格应该通过放弃经营土地的机会成本来衡量。于是，在土地评价结果的基础上，可以应用收益资本化法来计算土地价格，将待估土地正常年份的纯收益以一定的折现率还原为一定量的资本，再加上固定成本投入尚未折现完毕的价值，来制定合理的土地价格。当前，云南省特别是民族地区土地林地流转的价格差异很大，但是只要是流转双方自愿决定，就应该支持。问题在于，不少地方的流转价格主要是由受让的企业和当地基层政府决定的，而且农户并不知道市场行情，显然吃了亏。解决这一问题的关键，是尽快建立、健全和完善土地流转市场价格体系。

优化流转环境，主要是优化政策环境，要让基层干部和农民知道农村土地流转的相关法律法规和政策，让农民依法、有序地进入农村土地流转市场，通过土地流转，缓解农村人地悬殊矛盾，以维护农村土地家庭承包经营体制和农村社会的长期稳定。

（五）以实施流转合同制和备案制为重点，加强流转规范管理工作

一是深入宣传农村土地承包和流转法律政策。采取多种形式加强土地承包经营权流转法律政策和相关知识的宣传培训，使流转双方增强法律政策意识，自觉运用流转合同来明确流转关系及权利义务，依法保护流转双方的合法权益。

二是推行流转合同规范文本。按照农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》的要求，由省工商、农业、林业部门共同研究、制订和推广“土地承包经营权流转合同”示范文本，以确保农村土地林地承包经营权流转，维护双方当事人特别是农民群众的合法权益。合同示范文本应重点规范、明确土地林地承包经营权流转合同的标的、期限、价款、付款方式及时间、土地来林地交付时间、双方权利和义务、违约责任等内容，确保农村土地林地承包经营权合法流转，促进农业和农村经济发展。

三是认真指导流转合同签订。根据农民的需要，及时指导合同签订。要把指导合同签订同开展流转法律政策宣传、流转咨询、流转价格评估等多项服务结合起来，指导流转双方在充分自主协商的基础上，依法建立起合理的流转关系和利益关系，签订规范的流转合同。

四是积极开展流转合同鉴证。乡（镇）农村土地林地管理部门要建立流转合同鉴证制度，明确专人负责这项工作。对流转当事人提出的流转合同鉴证申请，要及时予以办理。在开展鉴证工作中，发现流转双方有违反法律政策的约定，要及时提供咨询，帮助纠正。要重视对流转土地用途的审查，防止改变农业用途。

五是健全完善相关流转管理工作。乡（镇）农村土地林地管理部门要对流转合同及有关资料进行归案并妥善保管，建立流转情况登记册，及时记载和反映流转情况。对以转包、出租或其他方式流转的，及时办理相关备案登记；对以转让、互换方式流转的，及时办理有关承包合同和土地承包经营权证变更手续。

（六）积极开展流转服务，培育良好的流转市场环境

以县、乡农经部门为依托建立土地流转服务中心，以林业部门为依托建立林地流转服务中心，形成下联村、上联县的土地林地承包经营权流转服务体系。在这一体系中，村有信息员、乡镇有中心、县市有网络，为流转双方提供有关法律政策宣传、流转信息、流转咨询、价格评估、合同签订指导、利益关系协调、纠纷调处等服务。

明确县一级土地林地流转服务中心的职责，一是指导乡镇搞好土地流转信息的收集、登记、上传、发布和土地收益评估；二是监制全县统一的流转合同文本；三是指导各乡镇健全土地流转合同、文件资料档案；四是建立县级土地流转信息库，提供政策咨询；四是调处土地纠纷，依法实行仲裁。

明确乡镇一级土地林地流转服务中心的职责，主要负责政策咨询、业务指导、收集发布信息，管理流转档案、解决流转纠纷、统计上报数据等工作。一是负责贯彻落实上级的工作部署和要求，结合实际指导辖区农村土地林地流转，负责工作计划、总结、统计汇总和报表；二是负责提供农村土地林地管理法律法规、农村土地林地流转工作政策咨询；三是负责建立流转信息平台，提供信息服务；四是负责流转登记，办理有关流转合同变更手续，审核流转报告，指导签订流转合同及其合同鉴证，管理流转档案资料；五是负责农村土地林地流转纠纷的调解，维护当事人的合法权益；六是负责调查核实奖励扶持申报材料。

明确行政村一级土地流转服务站，主要是把土地流转纳入农村“两委”工作的职责和范畴，无偿为流转双方提供中介服务，实施监督管理。

此外，要大力发展从事流转服务的中介组织。中介组织应当向县级以上地方人民政府农业林业行政（或农村经营管理）主管部门备案并接受其指导，依照法律和有关规定提供流转双方自愿接受的中介服务。

（七）健全纠纷调处机制，及时化解流转矛盾纠纷

2002年8月29日第九届全国人大会常务委员会第二十九次会议通过、从2003年3月1日起正式实施的《农村土地承包法》的规定，解决土地承包纠纷可选取协商、调解、仲裁和诉讼四种途径。自20世纪90年代以来，各地积极开展农村土地承包纠纷仲裁实践。实践证明，仲裁是及时有效调处农村土地承包纠纷的有效方式，深受广大农民群众欢迎。通过仲裁实践，不仅解决了一大批承包纠纷，还为推进全国农村土地承包纠纷仲裁立法提供了实践依据。2009年6月27日，第十一届全国人大会常务委员会第九次会议通过《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，自2010年1月1日起施行。该法第二条第二款规定：“因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷”适用于本法。从而使仲裁上升到了法律层面。解决农村土地林地承包与流转纠纷仲裁存在的问题，当前要着重以下几个：

一是建议尽快在调查研究的基础上，制定《云南省实施中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法办法》，规范全省土地林地流转工作。例如农村集体经济组织成员身份界定问题，承包地征收补偿安置利益的合理分配，土地林地流转金的合理额、涉及基层政府官员参与流转的责任问题，等等。

二是以省为主解决仲裁经费缺乏问题。对于财政困难的贫困县乡，应由省级财政解决县乡仲裁委员会工作经费，三是要加强与纪检监察、司法、信访等部门的沟通协作，建立起多部门协调解决流转重大问题的工作联动机制，并推动包括协商、调解、信访、仲裁、司法等多渠道调处流转纠纷的调处机制不断健全。当前，要在诉前证据、财产保全和裁决结果的强制执行等司法强制措施方面，进行一次大检查，凡是还未得到有关部门的有效支持，要尽快解决。

四是提高仲裁人员业务素质。农村土地林地承包与流转纠纷仲裁工作是一项新生事物，没有现成的经验可以借鉴，而且此项工作涉及面广、政策性强，特别是在不同的历史时期，农村土地林地承包与流转政策都有不同的变化，对仲裁员的业务要求极高。要编制规划，分期分批地培训仲裁员，帮助他们尽快熟悉业务。

五是对于不少民族地区现有的不规范的村规民约，由当地党委政府政法、宣传、民委等部门联合组成调研组，对各民族干部群众做耐心的工作，启发他们自觉自愿地修订，以核国家法律法规接轨，保护流转双方的利益。

六是建议组织人员收集并编写《云南农村土地承包纠纷仲裁实务手册》，收录全省各地开展农村土地承包纠纷仲裁试点以来积累的农地承包纠纷仲裁理论研究成果、典型仲裁案例、仲裁基本工作制度、主要法律文书格式，以及农村土地承包常用相关法律、法规、政策的索引等，供基层学习参考。

（八）依法制止乡村组织“反租倒包”侵犯农户土地承包经营权的行为 农村实行家庭承包经营责任制以来，同全国一样，云南民族地区乃至全省不少地方兴起了一股“反租倒包”的热潮，有的甚至把它当作经验来推广。其实，“反租倒包”是一种侵犯农户土地承包经营权的行为。

中央决策层洞察“反租倒包”侵犯农户土地承包经营权的实质。2001年12月30日，《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》（中发[2001]18号）中明确指出：“土地流转的主体是农户，土地使用权流转必须建立在农户自愿的基础上。在承包期内，农户对承包的土地有自主的使用权、收益权和流转权，有权依法自主决定承包地是否流转和流转的形式。„„由乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包的‘反租倒包’，不符合家庭承包经营制度，应予制止”。2008年一号文件《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》更明确指出：“坚决防止和纠正强迫农民流转、通过流转改变土地农业用途等问题，依法制止乡、村组织通过‘反租倒包’等形式侵犯农户土地承包经营权等行为。”

“反租倒包”的最大问题是违反农户意愿，带有强制性，往往使农户承包土地流转收益受损。而且，“反租倒包”为村干部中饱私囊提供了机会。这种流转方式涉及两份合同，即发包方与农户之间反租合同，发包方与第三人的承包合同。由于两份合同之间不可避免地存在着利益差额，发包方有可能借此中饱私囊、侵犯农民的承包经营权，其弊端是十分明显的。

鉴于云南省内特别是民族地区“反租倒包”的面比较大，参与企业比较多，涉及各方利益比较复杂，处理过程中一定要做好充分地调查研究，采取稳妥的措施。一是在全省开展一次土地林地流转大检查，把“反租到包”行为作为重点来查，以弄清情况，特别是弄清流转金情况；二是要从保护流转双方利益入手，对凡是双方自愿、流转金大致合理的，要给予支持；三是对于农户不自愿、流转金明显偏低的，应责成双方重新谈判，补签合理的流转合同；四是对于官商勾结、明显侵犯农户利益、特别是那些以资本运作圈地为目的的非法流转，要坚决予以纠正，并对当事人予以法律政纪处罚。

（九）认真查处村集体分享农户土地林地流转收益的违规行为

在我国的政策与法律中，是明确禁止村集体分享农户土地林地流转收益的。早在2001年12月30日颁布的《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》就指出：“土地流转的转包费、转让费和租金等，应由农户与受让方或承租方协商确定，流转的收益应归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。”2002年5月28日，农业部发布《关于贯彻落实〈中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作〉的通知》（农经发[2002]5号）规定：“乡镇政府和村级组织不能租赁农户承包地再进行转租或转包，不得不经农户委托授权代农户签订流转合同，更不准截留农民土地流转收益、代扣代缴税费和乱收费。”2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》第三十六条规定：“土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。”从而将中央的政策性规定以法律条文固定了下来。

在实际工作中，绝大多数村集体组织的干部并没有履行好自己的职责，而是以集体享有承包地的所有权为名，凭借土地所有者代表的身份和行政权力，侵犯农户土地林地流转的利益。如果同意了村集体分享农户土地林地流转的收益，将引起农户不满，弄不好导致社会不稳。因此，这一现象应该予以纠正。

有种观点认为，村集体从农户流转土地林地经费中分享收益，可以用作发展集体经济、合作经济的资本金。这种观点是不对的。在一个村集体中，要不要发展集体经济、合作经济，需由村民大会讨论表决决定，而不是由学者们、上级政府机构或外来人代替村民决定。而且，按照社会主义市场经济的原则，村集体发展合作经济所需资本金的来源，应该根据合作经济的筹款通行办法，例如可以从入股本金中支付；也可以从金融机构贷款（但是不能像南街村那样借款十几亿元赖着不还），还可以申请政府的扶持资金；更可以兴办农村资金互助社等。

（十）认真研究流转扶持政策，不断优化流转环境

政策扶持是促进土地林地流转持续健康发展的重要推动力。建议结合实际，及时出台促进农村土地承包经营权流转的实施意见或管理办法，健全机构，明确职责任务，切实加强对土地流转的工作指导、规范服务和监督管理，特别对一些实质性问题要提供政策支持。

一是加强财政支持。目前，省内不少地方已经出台了一批流转优惠政策，让参与土地规模经营效益较高、示范带头作用较明显，农民增收较大的种养大户、龙头企业、农民专业合作社优先申报农业专项扶持资金，优先享受科技技术服务；对当年委托发包方或土地流转服务组织统一流转的新增连片土地流转种植规模在50亩以上，流转期限在5年以上，且流转手续规范的，政府及相关部门给予大力扶持；建立激励机制，鼓励企业和经济组织积极参与到流转和规模经营中来。省、市、县（区）财政每年安排一定的专项资金，主要用于土地流转服务组织建设、基础设施建设和扶持农民专业合作组织、规模经营户发展。对于土地流转业绩较好的县、镇、村、中介服务组织及带动效应明显的规模经营主体，给予一定的激励性资金扶持。

二是加强信贷支持。把规模经营主体作为信贷支农的重点，引导农村信用社等金融机构加大信贷支持，解决规模经营主体资金不足问题。对于实力强、资信好的，给予足够的信贷授信额度，简化贷款手续，实行利率优惠。

三是落实用地政策。对规模经营主体，因生产发展需要建造的简易仓库、晒场等临时性用地，在符合土地利用总体规划的前提下，应视作农业生产用地，帮助解决规模经营主体的用地困难。

四是加强培训支持。将受让土地规模经营业主、吸纳的农民工等纳入新型农民定向培训范围，提高其经营素质。

（十一）加快推进全覆盖的农村社会保障体系建设 长期以来农民为中国的社会经济发展做出了巨大的牺牲和贡献，面对现代市场经济的发展，农民的收入水平相对较低而且面临的风险日益增加，特别是面对日益快速的农地林地流转，无论是基于权利与公平的观点，还是从发展市场经济和健全整个国家社会保障体系的需求角度出发，都需要加快推进全覆盖的农村社会保障体系建设。因此，要坚持中央确定的广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，加快推进覆盖全体居民的、系统、完善的社会保障体系建设。

进一步完善新农合体系。要加强新农合管理经办机构建设，完善经办机构内部各项管理制度，健全新农合基金使用内部控制机制，提高经办服务水平，为参合农民提供高效便捷的服务。鼓励各地在规范有序、强化监管的基础上采取政府购买服务的方式，委托具有资质的商业保险机构开展新农合经办服务，探索第三方经办的有效形式，但不得将基金用于支付商业保险机构的经办管理费用。有条件的地区，可依托商业保险机构的统一经办平台，积极探索建立补充性医疗保险，加强与基本医疗保障制度的衔接，完善农村医疗保障体系建设。

进一步完善农村养老体系。针对农村传统养老模式的保障功能日趋弱化，“养儿防老”的家庭养老模式开始瓦解，农民正面临“老无所养、老无所依”的困境，尽快建立健全农村养老保险体系。加强政策支持，保证地方财政对农民养老保险的投入，因地制宜地划分各级财政之间的责任。省市级财政按照各县经济发展水平对养老保险补贴予以分担，加大对贫困县的财政支持。中央财政也应对中西部地区、贫困地区的养老保险补贴进行财政倾斜。对于地区之间的农保转移衔接，财政上应给予一定支持，对于参保人员缴费的补贴也要体现多缴多补的激励原则。

进一步完善农村社会救助体系。农村社会救助是现代社会保障体系的有机组成部分和基本手段之一，被称为农村居民生活的最后一道“安全线”，它起着最基础的社会保障作用。首先，要扩大农村社会救济覆盖面，把被救济的对象仅仅局限于无劳动能力、无工作的极少数人，扩大到大量贫困农民的生活、医疗、子女就学无法得到救济保障；其次要提高救济补贴标准，使被救助对象的基本生活得到保证；再次提高农村社会救助水平，使农村救助制度能够满足农民的基本生活所需。

（十二）制定和完善《农村土地流转法》，规范土地流转过程

制定专门的《农村土地流转法》，明确界定农村土地流转中的产权主体、产权性质，对农村土地流转方、流转受让方以及流转中介的权利义务关系，流转的原则和程序，流转期限和流转合同，流转权的保护及流转方式，争端解决和法律责任等作出明确规定，以确保土地流转的平稳有序进行。同时，明确规定流转土地的用途及奖惩机制，以确保农业用地底线和粮食安全。规范政府、企业和农民三方行为，依法保护农民和涉农企业的利益，有效解决土地流转过程中遇到的各种实际问题，使土地流转工作的各个环节有法可依。

（十三）加强对土地承包经营权流转工作的调查研究与指导

省一级加强对土地承包经营权流转工作的调查研究与指导，确保土地承包经营权流转规范有序。建议由省农村工作领导小组办公室牵头，组织省级科研机构、大专院校的专家学者，经常深入基层，加强对新情况、新问题的调查研究，总结各地实践经验和创造，及时提出相关政策建议。在具体工作中，要把土地林地承包和流转管理职责依法落实到乡镇，明确到专门机构和人员。省、市州、县要加强土地承包经营权流转情况的监测。宣传、政法等部门要加强对农村土地承包和流转法律政策的宣传培训。

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第五篇：加快民族地区旅游业发展的思考

加快民族地区旅游业发展的思考

为全面贯彻落实科学发展观，为加快阿坝州发展出谋划策，深入分析我州当前发展中存在的困难，通过对阿坝州旅游业现状的分析、存在问题的查找及个人的对策建议，浅谈对民族地区旅游业发展的一些思考。

一、阿坝州旅游概况

阿坝藏族羌族自治州是四川省第二大藏区和我国羌族的主要聚居区。阿坝旅游始于1984年，25年来，随着经济社会的发展和对旅游业认识的不断深化，旅游开发力度不断加大，旅游业实现了由接待型向产业型、由产业型向支柱型、由支柱型向主导产业型三次飞跃。二十多年来，全州旅游开发初具规模、管理水平不断提升、基础设施明显改善、旅游经济快速发展，九寨沟、黄龙已经成为具有较强影响力的世界级景区，旅游业已经成为我州经济的主导产业，对拉动全州经济增长、带动群众脱贫致富、扩大对外开放等方面发挥了重要作用。2007年全州共接待海内外游客880.7万人次，实现旅游收入74.4亿元人民币。

阿坝州以九寨沟、黄龙、四姑娘山、卧龙、大草原等为代表的自然旅游资源享誉国内外，有国家5A级景区1个（九寨沟）、国家4A级景区2个（黄龙、四姑娘山，目前黄龙正在积极创建5A景区），国家2A级景区1个（三江）。中国的8个世界自然遗产中，阿坝占了3个（九寨沟、黄龙、大熊猫）。另外，还有三江、米亚罗、黄河九曲第一湾、花湖等众多的自然生态旅游景区。

当年红军长征在这里爬雪山、过草地，历经艰苦卓绝的斗争考验，创造了举世闻名的革命奇迹，因此阿坝州被称为“雪山草地”，阿坝州是红军长征经过的雪山草地，是红色旅游胜地。全州13县224个乡镇中有9县114个乡镇被命名

为革命老根据地。国家确定的12个重点红色旅游区之一的“雪山草地红色旅游区”主要分布在我州。全国确定的100个、四川确定的24个经典景区项目中，我州的小金两河口会议旧址、马尔康卓克基会议旧址、红原瓦切红军长征纪念遗址、若尔盖巴西会议旧址和松潘川主寺红军长征纪念碑碑园5个经典景区项目名列其中。

阿坝州是四川第二大藏区和全国羌族主要聚居区，浓郁的藏羌民族风情、多彩的民风民俗，形成了一道道靓丽的人文风景，阿坝州是民俗旅游胜地：松州古城、桃坪羌寨、萝卜寨、卓克基官寨、色尔古藏寨、甘堡藏寨、黑虎羌寨、神座村等。藏传佛教文化、羌族释比文化赋予了我州更多的神秘色彩。九寨沟舞、南坪小调，茂县羌笛演奏及制作技艺、羌族瓦尔俄足节，黑水卡斯达温舞等国家非物质文化遗产成为我州多彩的文化遗产。

二、旅游业发展中存在的问题

经过几十年的开发经营，阿坝州旅游业已初具规模，九寨、黄龙等一批世界级景区享誉海内外。去年，“5.12”汶川特大地震的发生使我州旅游业遭受重创，旅游业发展中存在的问题不断凸显，随着经济社会的不断发展，旅游业发展的瓶颈和矛盾更加凸显。

一是重现有景区的管理，轻市场开发。旅游业的发展必须要旅游目的地和旅游地的紧密结合，不能仅仅局限于旅游目的地的管理和开发，应该将两者紧密结合，加强旅游地的开发暨游客市场的开发。

二是旅游目的地的开发不足。阿坝州地理位置特殊，旅游资源富集，各种旅游资源并存。草地、雪山、冰川、森林等旅游资源，民居、民俗、刺绣、传统节日等旅游资源，红军长征路线、会议旧址、革命纪念碑园等应有尽有。但是除自

然资源的开发相对较好外，民族文化旅游和红色旅游开发相对滞后，旅游线路单一，旅游旺季和淡季相差悬殊，旅游资源未发挥出应有效益。

三是旅游产品开发不足。重视旅游景区的管理和开发，对旅游附属产业的开发力度不够，旅游产品作为增加旅游业收入，扩大地区旅游知名度的重要作用未被真正发挥。旅游产品的研发缺乏特色，缺乏吸引力，没有卖点，没能将旅游产品的研发同地方民族文化相结合，同特色景区相结合。

四是旅游基础设施相对滞后。发展旅游，基础设施先行。要看到我州陆路交通在去年“5.12”特大地震中受到重创，旅游业受交通制约遭受严重打击。游客接待量成阶梯状下降。空中通道承运任务不断加剧，进州通道或是说其他旅游通道严重不足，导致一方受损，全盘受损，无挽救的强力措施。

五是旅游体制障碍。阿坝州没能实行旅游业地陪制度，给民族地区旅游业造成重大影响。旅游从业者为了达到更高的利益要求，不断出现丢景点、重购物、胡乱介绍景区的严重扰乱旅游市场的现象。地方旅游管理部门无法正常发挥市场监督管理职能，造成旅游市场的混乱，严重影响民族地区旅游形象。

三、对策建议

一是在保护开发现有景区的同时加大对旅游地市场的开发力度。在不断完善景区管理和基础设施建设的同时，进一步加大对旅游地暨游客资源的开发力度。将加快景区发展与增加游客数量精密结合起来，不断提升景区品味。

二是突出民族特色，精心设计旅游项目。有特色才有竞争力和吸引力，民族地区旅游业发展的着眼点必须放在民族特色上，能发挥自身优势的旅游内容和景点上，积极发觉各种民族风情、传统习俗、民间艺术、宗教信仰、人物掌故等优

秀的民族历史文化遗产，使他们更具浓郁的民族性、地方性、区域性，必须坚持民族特色原则和文化内涵原则。

三是在州县机关参照“千名干部下基层”模式，每年抽派50-100名中层干部到内地大中城市客源地搞旅游促销，统一规范宣传内容，把阿坝州的旅游景区作为一个整体打包营销，制定科学的评价机制，以工作实绩考核抽派干部，提拔使用一定比例的干部到副县级工作岗位，形成激励机制，促进我州旅游事业的发展。

四是广泛组织促销会，宣传会，在宣传的深度和广度上下功夫，多角度、全方位的宣传我州丰富的旅游资源。旅游宣传必须注重针对性，因为旅游者中包括男女老幼，包括不同地域、国籍、阶层、职业、文化教养和宗教信仰的人，因此，宣传不能一刀切，要充分考虑游客的传统观念、审美情趣、欣赏习惯、思维方式的差异。在宣传模式上一定要兼顾整体，不能顾此失彼，要把阿坝州的旅游作为整体宣传促销。制作富有地方特色的旅游宣传资料，通过电视、报纸、互联网等媒体加强全州旅游整体轮廓促销。争取中央和省级媒体对民族地区旅游的公益宣传，做好网上尤其是旅游电子商务信息发布和促销，使民族地区旅游业全面走向开放市场。

五是加大地方旅游产品的研发力度，旅游是一项综合消费过程，只有努力建立和完善吃、住、游、娱、购的配套服务体系，才能提高旅游业的综合效益。制造完全具有地方特色的独一无二的特色旅游纪念品。从设计、研发到生产形成产业链条，走专业化、正规化渠道，对特色产品申请专利保护，促进旅游产品市场的有序竞争和发展。

六是针对我州地理环境的特殊性，多种自然气候条件并存的有利条件，开发休闲型、多季节旅游产品。针对我州海拔高，气温低的优势，在离内地大中城市

较近的地方修建避暑房，在夏季炎热天气吸引成都、重庆等城市游客，特别是退休在家的中老年游客到我州避暑休闲旅游，通过开发避暑旅游，促进房地产和消费市场的繁荣。

七是设计合理的旅游环线，在现在已有的旅游线路基础上，科学制定并完善空中旅游环线、铁路旅游环线、公路旅游环线、自驾游体验式旅游环线，做到各线路、各景点互补互利，科学合理，相互依存。

八是体制上实行地陪制。实行地陪制十分有利于我州旅游市场的开发，外地游客进入我州，由我州指定本地导游组织游客游览，有利于更好的推介我州的旅游资源，让游客真正领略“大九寨、大草原、大熊猫、大冰川”的魅力，把我州最好的旅游资源推介给广大游客朋友。制定合理的旅游收入分配制度，取缔非法所得，规范民族地区旅游市场，提升民族地区旅游形象。