对深入推进我国矿产资源有偿使用制度改革的思考

第一篇：对深入推进我国矿产资源有偿使用制度改革的思考

对深入推进我国矿产资源有偿使用制度改革的思考

摘 要：历经多年实践，我国已初步建立起有偿取得制度及矿山环境治理和生态恢复机制，对确保矿产资源国家权益，推进生态文明建设发挥重要作用，但与中央提出的有关矿产资源有偿使用制度改革要求相比，仍存在一定差距。文章结合当前形势，重点针对我国矿产资源有偿使用制度问题，提出了调整矿产资源税费政策、完善矿山地质环境恢复治理保证金制度、推进矿产资源收益使用制度改革、探索矿产资源有偿使用差别化政策四方面对策建议。

关键词：矿产资源；有偿使用制度；改革我国矿产资源有偿使用制度改革已初显成效

2006年，国务院批复了财政部、国土资源部、发展改革委《关于深化煤炭资源有偿使用制度改革试点的实施方案》，确立了以保护环境、节约资源与促进煤炭工业健康发展并举，以深化煤炭资源探矿权、采矿权有偿取得和建立煤炭资源勘查、开发合理成本负担制度为核心，以促进煤炭资源合理有序开发和不断提高煤炭资源回采率为目标的总体思路，并批准在山西等8个煤炭主产省区进行试点。与此同时，国土资源部等部门通过一系列规章制度，全力推进非煤矿种有偿使用制度改革，要求探矿权采矿权全面实行有偿取得和有偿使用。经过多年探索和努力，我国矿产资源有偿使用制度改革取得了以下两方面突出成效：一是基本确立了探矿权采矿权有偿取得制度。现今，我国新设矿权均需有偿取得；对过去无偿占有或国家出资勘查形成的矿业权，各地有关部门也进行了逐步清理，不仅改变了矿业权管理中一部分矿业权人缴纳价款和使用费，而另一部分未缴纳有关费用的“双轨并存”不平等局面，还增加了国家矿业权出让收入，有效维护了矿产资源国家所有权益。二是初步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制。按照《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》有关要求，目前我国30个省（区、市）已建立了矿山环境治理恢复保证金制度，并制定了保证金相关提取标准、管理方式和使用范围，明确了矿山企业环境治理责任，初步建立了矿山环境治理和生态恢复机制，有利于推动生态文明建设。我国矿产资源有偿使用制度问题依存

2.1 矿业权出让市场化程度不高

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，市场在资源配置中起决定性作用。目前，受各方面因素制约，我国新设矿业权的完全市场化程度仍不高，部分矿业权以低价甚至无偿出让，不利于矿产资源节约集约利用，也不利用实现资源资产价值最大化。据统计，2013年招标、拍卖、挂牌出让探矿权257宗[1]，仅占全年探矿权出让总数13%。此外，为招商引资，一些地方出现了行政配置矿业权现象，以无偿、低价形式将资源直接配置给企业，有碍于资源最优配置。

2.2 矿产资源税费制度不合理

一是矿产资源有偿使用标准偏偏低。国外相对于我国资源补偿费的权利金费率一般为2%-8%，而我国资源补偿费标准按矿种分别以销售收入的0.5%-4%的费率计征，起步费率低，不仅远远低于发达国家的平均费率，甚至低于众多发展中国家[2]。此外，矿业权使用费征收标准自1998年以来一直未调整，明显低于世界主要矿业国家的类似收费标准。二是矿业权价款评估底价不科学。受矿业权价款评估制度不完善，矿业权评估中介机构不发育，监管不到位，以及矿业权价款评估基础不统一[3]等因素影响，我国矿业权评估价款的真实可靠性较差，损害国家矿产资源所有权益。

2.3 矿山环境恢复治理保证金制度不科学

一是缺少全国具有指导意义的征收标准和验收标准。目前，我国尚未制定矿山环境恢复治理保证金统一征收标准，部分地区征收标准过低，可能导致企业因缴存保证金太少而放弃矿山环境治理；同时受全国统一验收标准缺失的影响，制约了治理工程验收和保证金的返还工作；二是征收方式不合理。据了解，目前各地保证金收缴方式为一次性缴纳，这对于矿山规模大，服务年限长的矿山企业来说，势必增加资金压力，对矿企正常经营活动造成影响；同时，这种方式因矿山生产时间跨度长，收缴额度难以与矿山环境治理实际成本的同步。

2.4 矿产资源有偿使用制度差别化不够

现行矿产资源有偿使用制度普遍是全区域、全产业一刀切，缺少灵活性和差别化，直接影响其执行效果。一是区域政策差别化不够，目前，除矿产资源补费分成对自治区稍有倾斜外，其他税费的征收和利益分配均全国统一，对少数民族自治和资源富集地区的倾斜力度不够，难以激发资源地政府严格执行现行政策的积极性；二是产业政策差别化不够，《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》明确指出，我国将加快培育和发展战略性新兴产业，稀土、钨、锡等矿产资源是我国战略性新兴产业发展的关键材料，但目前对这些战略性矿产资源未制定差别化税费政策，支持其勘查开发，以保障新兴产业发展的必要原料需求。深入推进我国矿产资源有偿使用制度改革

3.1 大力提升新设矿业权市场化程度

针对目前矿业权市场配置程度不高情况，要进一步完善新设矿业权出让方式，除按规定可以申请在先方式出让外，一律以竞争方式有偿出让；同时积极探索反映市场供求状况的出让方式，即：出让方式不再按矿种风险高低确定，而是依市场供求状况而定，只要具备竞争条件，有多家申请的矿业权，均采取竞争性方式出让，发挥市场在资源配置中的决定性作用，从源头推进资源优化配置和高效利用。

3.2 有序调整矿产资源税费政策

根据矿业活动的基本特点和规律，结合国际通行做法，应按整体规划、分步实施的原则有序推进矿产资源税费政策调整工作。近期，保留现有资源税费制度体系，通过修改《矿产资源法》等有关法规、适度提高矿产资源补偿费和使用费的征收标准、完善矿业权评估制度等方式，适度调整矿产资源税费政策，维护国家资源性资产权益；同时，积极探索将矿产资源补偿费改为权利金的可行性，为全面改革资源税费体系做准备。远期，应全面调整现有矿产资源税费政策体系，最终形成以权利金制度为核心，矿业权使用费和价款为补充的税费联动体系。

3.3 继续完善矿山地质环境恢复治理保证金制度

实施矿山地质环境恢复治理保证金制度的目的在于贯彻“谁破坏，谁治理”原则，落实企业矿山环境治理责任，确保矿产资源开发不新增环境问题。针对目前存在问题，可从以下几方面工作来完善矿山地质环境恢复治理保证金制度：一是尽快制定国家层面的保证金缴存标准和统一验收标准，确保矿山地质环境恢复治理保证金的收缴和返还有据可依。二是灵活调整保证金征收方式，根据矿山规模和服务年限，由现行一次征收变分期征收，对于服务年限在5年以内矿山，保证金一次性缴纳；超过5年的，可根据开采规模分期评估、分期缴纳，这不仅能缓解企业一次性缴纳的资金压力，还能让缴存的保证金更接近环境治理实际成本，有助于防止企业因保证金缴存过低而放弃环境治理现象发生。

3.4 积极探索矿产资源有偿使用差别化政策

从区域、产业角度加强矿产资源有偿使用的差别化政策制定：区域上，应按照“少取多留”原则，在矿业权价款、矿补费、资源税等税费征收和分配上，予以少数民族自治和资源富集区域更多倾斜，以促进资源开发地区可持续发展，进一步调动地方积极性，提高政策执行效果；产业上，研究出台税费减免政策，鼓励企业勘查开发战略性矿产资源，为我国新兴战略性产业发展提供资源保障。

参考文献

[1]国土资源部.2013年中国国土资源部公报[S].[2]陈甲斌，梁振杰，高鹏.中国铜资源现状与发展战略研究[J].世界有色金属，2005（12）.[3]万会，万贵龙，张德会.我国矿业税费制度与矿产资源国家所有权益研究[J].中国矿业，2011，20（10）：6-8.

第二篇：内蒙古自治区矿产资源有偿使用管理办法

内蒙古自治区能源工业十一五发展规划

内蒙古自治区矿产资源有偿使用管理办法（试行）2007年04月12日 15时48分

内蒙古自治区人民政府关于印发《内蒙古自治区矿产资源有偿使用管理办法（试行）》的通

知

内政发[2007]14号

各盟行政公署、市人民政府，自治区各有关委、办、厅、局，各大企业、事业单位：

《内蒙古自治区矿产资源有偿使用管理办法（试行）》已经2007年1月10日自治区人民政府第1次主席办公会议通过。现印发给你们，请认真贯彻执行。

内蒙古自治区人民政府 二○○七年二月十二日

内蒙古自治区矿产资源有偿使用管理办法（试行）

第一章 总则

第一条 为了深化矿产资源有偿使用制度改革，建立公平竞争、协调发展的矿产资源勘查开发秩序，促进我区矿业市场健康发展，根据《中华人民共和国矿产资源法》、《矿 产资源补偿费征收管理规定》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《国务院关于加强地质工作的决定》（国发〔2006〕4 号）和《国务院关于同意深化煤炭资源有偿使用制度改革试点实施方案的批复》（国函〔2006〕102号）精神，结合自治区实际制定本管理办法（以下简称办 法）。

第二条 旗县（市区）级以上人民政府分级负责本行政区域内的矿产资源有偿使用管理工作，在自治区行政区域内进行矿产资源的有偿使用，遵循本办法。

第三条 矿产资源有偿使用管理是指充分发挥市场配置资源的基础性作用，按照公开、公平、公正和竞争的原则有偿配置矿产资源。矿产资源勘查开发，应坚持规划先行、政府调控、市场调节的原则；矿山地质环境保护，应坚持谁利用、谁保护，谁破坏、谁治理的原则。

第四条 矿产资源的勘查与开发必须符合《内蒙古自治区矿产资源总体规划》、《内蒙古自治区地质勘查规划》、《“十一五“煤炭工业发展规划》等规划及自治区相关产业政策的要求。

第五条 坚持“大矿兼并小矿，小矿联合做大，下游加工企业整合上游矿山企业“的原则，各盟行政公署、市人民政府为责任主体，编制非煤矿山整合规划或方案，实施非煤矿山的资源整合工作，优化非煤矿山布局和矿产资源配置。

第六条 本办法中矿业权是指探矿权和采矿权的合称；矿业权人是指探矿权人和采矿权人。矿业权价款是指探矿权价款、采矿权价款和以招标、拍卖、挂牌出让矿业权的成交 价格；国家出资是指中央财政出资、地方财政出资、中央和地方财政共同出资；市场方式出让是指以招标、拍卖、挂牌方式出让。

第二章 矿产资源有偿配置及矿业权市场管理

第七条 煤炭资源配置以服从服务于国家和自治区重大项目为原则，向煤液化、煤转电、煤化工和煤炭资源综合利用等重点项目倾斜；向进行煤炭资源转化的国内外大型企业 倾斜；向区内资源枯竭的国有重点煤矿、优强企业倾斜。重点项目要遵循“先立项、后配资源“和“整装预留、分期配置“的原则，按照“50％转化“、“保障 30年，后备20年的资源量一次预留“，经自治区人民政府批准，分期动态配置资源。

第八条 煤炭资源开发项目，要坚持高标准、规模化、集约化。新建煤矿矿井单井规模不低于120万吨/年，露天煤矿不低于300万吨/年，就地转化率达到50％以上；确定为资源整合和技改煤矿单井生产能力不低于30万吨/年。

非煤矿山原则上一个矿床设置一个矿山企业，建设规模必须与矿产资源储量规模相适应，不得低于小型规模上限的10％，其中有色金属矿山生产规模不低于3万 吨/年，铁矿矿山生产规模不低于6万吨/年，其他矿种最低生产规模由各盟行政公署、市人民政府按照国家、自治区有关要求，并结合本地区实际制定。

第九条 全区含煤盆地、煤炭勘查的空白区或预测区不再向企业出让探矿权进行风险勘查，由国家、自治区人民政府出资或与因加工转化需配置资源的企业联合进行预查、普查和必要的详查，编制并批准矿区总体规划和矿业权设置方案后，按照规定程序出让。

第十条 一个煤矿矿区设置多个井田的，应编制《矿区总体规划》和《矿业权设置方案》，由自治区发展和改革委员会和国土资源厅组织编制并按照管理权限批准或上报国家 有关部委批准（备案）。在审批《矿区总体规划》和《矿业权设置方案》时，同级发展和改革委员会和国土资源行政主管部门要相互征求意见。总体规划和设置方案 一经批准，要严格遵守，不符合矿区总体规划的，发展和改革委员会不得核准项目，国土资源行政主管部门不得分设矿业权。其中：

（一）煤矿矿区只有一个矿业权人的，由矿业权人组织编制《矿区总体规划》和《矿业权设置方案》，所在盟行政公署、市人民政府提出审核意见。

（二）煤矿矿区有两个以上矿业权人或属于国家出资勘查形成的矿产地的，《矿区总体规划》和《矿业权设置方案》分别由盟市发展和改革委员会和国土资源行政主管部门组织编制，所在盟行政公署、市人民政府提出审核意见。

第十一条 非煤矿区或勘查区需设置多个矿业权的，由盟市国土资源行政主管部门组织编制《矿区勘查规划》或《矿业权设置方案》，经所在盟行政公署、市人民政府提出审核意见，报自治区国土资源厅按照管理权限批准或上报国土资源部批准（备案）。

第十二条 各盟行政公署、市人民政府组织编制本辖区内的《非煤矿山产业发展规划》，按照规划合理布局各类选矿厂及矿产品加工企业，对无矿石合法来源、规模达不到产业 发展规划及产业政策要求、非法建设的选矿厂及矿产品加工企业要依法实施关闭整合。矿石来源不合法或仅持有探矿权申请建立选矿厂的，各级发展和改革委员会不 得核准立项。

第十三条 新出让矿业权除以下情形可以有偿协议出让外，其他一律实行市场方式出让矿业权。

（一）国务院批准的重点矿产资源开发项目和为国务院批准的重点建设项目提供配套资源的矿产地。

（二）列入自治区人民政府出资勘查计划的项目，经自治区人民政府批准为重点建设项目提供配套资源的矿产地。

（三）两个以上矿业权实施资源整合后，需扩大周边不宜再设置新的矿业权的区域；已设矿业权但矿体外延部分或周边不宜再设置新的矿业权的边角区域；地下水、矿泉水、地热资源的勘查。

（四）国家出资安排的为危机矿山寻找接替资源的找矿项目、矿产资源补偿费勘查项目、国有地质勘查单位实施国家计划安排的地质勘查项目和中央、自治区地质勘查基金（含自治区财政出资）安排的煤炭勘查项目。

（五）经自治区人民政府批准需进行协议出让的区域。

第十四条 下列情况应以市场方式出让采矿权：

（一）无需勘查可直接设置采矿权的矿种（普通建筑用砂石、粘土；烧制白灰用石灰岩；型砂等）。

（二）无争议的已灭失探矿权，矿产资源勘查工作程度已达到详查，且符合规划、矿业权设置方案和开采设计要求的矿产地。

（三）无争议的已灭失采矿权或以往有过采矿活动的区域，符合规划、矿业权设置方案要求，经核实存在可供开采矿产资源储量或有经济价值的矿产地。

第十五条 非煤矿种探矿权原则按照批准的勘查规划和探矿权设置方案出让。

（一）无条件编制勘查规划和探矿权设置方案的区域，首次出让范围一般不得低于两个基本勘查区块；有地质矿产物探、化探异常的区域，原则上整体出让。

（二）探矿权申请人必须是具有独立法人资格的企事业单位，其资信证明应与勘查施工方案确定的计划投入勘查资金相匹配，不得低于100万元。

（三）探矿权出让年限一般为2个勘查，出让期限内探矿权人要按照批准的勘查设计（方案）开展勘查工作，并提交相应勘查程度的地质报告，报有关部门评 审备案。未按要求提交地质报告的、经实地检查勘查工作未达到勘查设计（方案）任务要求和投入的，以及弄虚作假的，探矿权出让期满后一律不再延续。

第十六条 探矿权申请人提交的勘查设计（方案）中计划投入直接用于勘查的资金，每平方公里不得低于以下标准：第一勘查2万元，第二勘查4万元，第三勘查及以后6万元。否则不予批准勘查设计（方案）。

第十七条 探矿权人取得探矿权后，煤炭资源勘查必须在两年之内提交勘查报告。非煤资源勘查在同一勘查程度的情况下可申请延续一次,如仍不能提交勘查报告的,不再延续其勘查许可证。

第十八条 探矿权转为采矿权，必须坚持大矿大开、整装开发的原则，对勘查区块内已发现的矿体全部进行评价，未提交勘查区域内总体普查以上（含普查）报告的，不得提交 部分区域的详查或勘探报告并转为采矿权。煤炭地质勘查程度达到精查，非煤矿种地质勘查程度达到详查，资源储量及建设规模原则上达到国家、自治区确定的最低 规模要求，方可申请探矿权转采矿权。探矿权批准转为采矿权的，应注销原探矿权人的勘查许可证，经批准预留资源的，可依法办理相关手续。

第十九条 各级国土资源行政主管部门要严格按照批准的勘查施工方案对已设置的探矿权进行监督管理，对已经进行了两年以上勘查工作的，要求探矿权人尽快按照批准的勘查 程度提交相应的地质矿产勘查报告，无正当理由不提交的，勘查许可证到期后不再延续。煤炭探矿权人自领取勘查许可证未满2年的，或没有按照批准的勘查设计（方案）组织勘查和投入资金的，不予批准转让。

第二十条 凡属国家、自治区出资安排的地质矿产勘查项目，在设置探矿权时暂不收取探矿权价款，待该探矿权转让、变更或探矿权转为采矿权时，再根据当时的勘查程度及有关政策要求，一并进行有偿处置。

第三章 矿产资源有偿使用

第二十一条 矿产资源属于国家所有。为维护国家所有者的权益，显化矿产资源的资产价值，从事矿产资源勘查开发的矿业权人应依据有关规定缴纳探矿权使用费、采矿权使用费、矿业权价款和矿产资源补偿费。

第二十二条 探矿权使用费、采矿权使用费和矿业权价款由矿业权登记审批机关负责收取，矿产资源补偿费由所在地旗县以上国土资源行政主管部门负责征收，并按相关规定和规定的分成比例就地缴入各级国库或财政非税收入专户。

第二十三条 探矿权使用费以勘查计算，按区块面积逐年缴纳。第一个勘查至第三个勘查，每平方公里每年缴纳100元；从第四个勘查起每平方公里每年增加100元，但最高不得超过每平方公里500元。

采矿权使用费按矿区面积逐年缴纳，每平方公里每年1000元。

第二十四条 矿业权人取得下列情形的矿业权，必须缴纳矿业权价款：

（一）本办法规定须有偿协议出让的矿业权。

（二）矿业权人已取得国家出资勘查形成矿产地的矿业权，但未进行有偿处置的。

（三）矿业权人已取得无需勘查直接设置采矿权矿种（普通建筑用砂石、粘土；烧制白灰用石灰岩；型砂等）的采矿权且未进行有偿处置的。

（四）按照空白区域登记的煤炭探矿权且未进行有偿处置的。

（五）以招标、拍卖、挂牌等市场方式出让的矿业权。

（六）自治区人民政府规定的其他情形。

第二十五条 以市场方式出让国家出资勘查形成矿产地的矿业权，出让底价不得低于评估价，煤炭矿业权出让底价不得低于自治区人民政府确定的评估出让价格，市场出让成交价格为应缴纳的矿业权价款。

以协议方式出让国家出资勘查形成矿产地矿业权的，矿业权价款按照评估确认（备案）的结果缴纳，其中出让煤炭矿业权的，矿业权价款不低于自治区人民政府确 定的评估出让价格。自治区人民政府将严格按规定的价格执行，凡在自治区境内进行煤炭资源就地转化的，经自治区人民政府批准，其转化部分的价款可优惠 50％。盟市分成的部分由各盟行政公署、市人民政府自行制定政策。

矿业权人已取得国家出资勘查形成矿产地的矿业权，凡未进行有偿处置 的，应在2007年10月底前进行有偿处置。但矿产资源储量核实报告的核实基准日必须在2006年12月底以前，矿业权价款按照评估确认（备案）的结果缴 纳，其中煤炭矿业权价款不低于自治区人民政府确定的评估出让价格，可采储量回采率不得低于50％。

煤炭矿业权最低评估出让价格表

可采储量：元/吨

评估出让价格

无烟煤 焦煤、1/3

焦煤、肥煤

炼焦配煤 贫煤 优质

动力煤

褐煤

采矿权 8.0-9.0 7.0-8.0 5.5-6.8 5.0-6.0 2.5-3.5 1.5

探矿权 6.0 6.0 4.0 3.0 2.0 1.0

第二十六条 国家与企业或地质勘查单位共同出资勘查形成的矿业权，在出让、转让时，其价款按照双方投资比例进行分成。

第二十七条 企业已取得无需勘查的采矿权，其采矿权价款不得低于同一地区、同一矿种的市场出让价。

第二十八条 以市场方式出让空白区域探矿权的，其探矿权出让底价原则上不低于1万元/平方公里。经登记机关核实，属于以往未做过任何地质勘查工作的空白区域登记的已有 煤炭探矿权未进行有偿处置的，在探矿权延续、变更、转让或探矿权转为采矿权时其价款按照不低于1万元/平方公里收取。

第二十九条 凡需评估确认或备案的矿业权价款，属国土资源部颁发勘查、采矿许可证的，经自治区国土资源厅初审后，到国土资源部确认或备案。除此之外，由自治区国土资源厅审查确认或备案。

第三十条 矿业权价款实行中央与地方按比例分成的政策。

（一）凡属于国家出资勘查形成的矿产地，以招标、拍卖、挂牌方式出让或以协议方式出让矿业权及已设置的矿业权有偿延续、转让、变更收取的矿业权价款均实 行三级分成，即中央20％，自治区40％，盟市、旗县（市区）40％。盟市与旗县（市区）的分成比例由各盟行政公署、市人民政府确定。

（二）无需勘查直接设置采矿权矿种的矿产地，以招标、拍卖、挂牌等市场方式出让矿业权的价款，全额留盟市，与旗县（市区）的分成比例由各盟行政公署、市人民政府确定。

（三）出让空白区的矿业权价款，自治区直接出让的，矿业权收益全额归自治区所有；委托盟市、旗县（市区）以招标、拍卖、挂牌方式出让的，矿业权价款按3∶7比例缴库，即自治区30％，盟市、旗县（市区）70％。

第三十一条 矿业权人应按照有关规定及时、足额缴纳矿业权价款。对以资金方式一次性缴纳确有困难的，企业提出申请并提交缴纳矿业权价款承诺书，经矿业权审批登记管理机 关批准，可在矿业权有效期内分期缴纳。分期缴纳价款的矿业权人应承担不低于同期银行贷款利率水平的资金占用费。

资金占用费=资金占用期的银行贷款利率×占用时间×资金占用额度。

（一）探矿权价款按以下方式分期缴纳：

1.探矿权价款在300万元以上的，可分2年缴纳，但第一年缴纳比例不应低于60％。

2.自治区地质勘查基金（含自治区财政出资）安排的煤炭勘查项目，其探矿权在转让时，按照自治区人民政府确定的缴纳方式缴纳。

（二）采矿权价款按以下方式分期缴纳：

1.属煤炭资源整合和有偿延续变更的采矿权，矿业权人缴纳价款确有困难的，经自治区国土资源厅批准，可分6年平均缴纳，但每年缴纳的价款不低于100万元。

2.国有重点煤炭企业在进行采矿权有偿处置时，可分10年平均缴纳，但每年不低于100万元。

3.本办法下发后新出让采矿权，价款在2亿元以上的，经自治区国土资源厅批准可分期缴纳，但最长期限不超过10年，首次缴纳不低于总价款的20％，其余部分原则上平均分9年缴纳。其中以市场方式出让的采矿权，按照批准的采矿权出让方案或合同中明确的缴纳方式缴纳。

第三十二条 2006年9月30日前，矿业权人已取得矿业权未进行有偿处置的和已将矿业权价款部分或全部转增国家资本金的要补缴矿业权价款。按下列情形处理：

（一）在国土资源部登记发证的矿业权，首先应以资金方式缴纳，确有困难的，可按有关规定报批以折股方式缴纳，但折股比例不能超过补缴总价款的80％，其余以资金方式缴纳。

（二）凡属自治区审批的矿业权，必须以资金方式缴纳。

（三）自治区国有地质勘查单位在2006年9月30日前已经由其登记持有的由国家出资勘查形成的矿业权（承担自治区财政出资的项目除外），可继续执行将价款转增国家资本金的政策。

第三十三条 经国家批准以折股方式缴纳矿业权价款（指地方财政出资部分）所形成的股权归自治区地质勘查基金持有，股权收益用于补充自治区地质勘查基金。

第三十四条 矿产资源补偿费按照矿产品销售收入的一定比例计算，由采矿权人缴纳，缴纳的矿产资源补偿费列入企业管理费用。

征收矿产资源补偿费金额=矿产品销售收入×补偿费费率×开采回采率系数

开采回采率系数=核定开采回采率/实际开采回采率

第三十五条 依据《矿产资源补偿费征收管理规定》及自治区的有关规定，矿产资源补偿费实行中央与自治区、盟市、旗县（市区）按比例分成的政策。自治区直接征收的，40％缴入中央国库，29％缴入自治区国库，31％缴入盟市国库；盟市征收的，40％缴入中央国库，24％缴入自治区国库，36％缴入盟市国库；旗县（市 区）征收的，40％缴入中央国库，60％缴入旗县（市区）国库。

第三十六条 符合国务院规定的减免矿产资源补偿费条件的，经自治区国土资源厅会同财政厅批准，采矿权人可以免缴或减缴矿产资源补偿费。采矿权人申请减缴额超过应缴额50％的，由自治区人民政府批准。

第三十七条 征收的探矿权使用费、采矿权使用费、矿业权价款和矿产资源补偿费，纳入同级财政预算管理，专款专用。主要用于矿产资源勘查、矿山地质环境治理、矿产资源保 护、地质遗迹保护和管理性支出，也可用于解决国有老矿山企业的各种历史包袱问题、失地和采煤沉陷区农牧民的搬迁安置及长远生计的保障等。

盟市、旗县（市区）分成所得的矿业权价款，除按上述用途使用外，经自治区人民政府批准，也可用于建设围绕矿产资源勘查开发利用的基础设施。

自治区试行在矿产资源量较多的盟市，选择一批资源整装、便于综合大规模开发的煤田整体拍卖转让矿业权，所得收益主要用于支持盟市矿山行业的基础设施建设 和与之有关的基础设施建设。具体方案由有关盟行政公署、市人民政府与自治区国土资源厅协商后，报自治区人民政府批准执行。

第三十八条 已破产重组的国有矿山企业，在破产中矿产资源已作价，并用于安置破产职工的部分，经自治区人民政府批准后，可在探矿权价款或采矿权价款中予以充抵。

第四章 建立自治区地质勘查基金

第三十九条 为增强自治区矿产资源对国民经济和社会可持续发展的保障能力，加大自治区财政对地质矿产勘查投入力度，形成矿产资源勘查投入良性循环机制，自治区人民政府决定设立自治区地质勘查基金。

第四十条 自治区地质勘查基金是指自治区财政在预算内安排的重点用于国家确定的重要矿种和重点成矿区带前期勘查的专项资金以及矿业权价款以折股形式上缴所形成的股权。主要用于支持自治区重点矿种和基础性地质勘查工作及为自治区国民经济发展提供资源保障的项目。

第四十一条 自治区地质勘查基金的来源包括：自治区财政预算安排（含从自治区所得的矿产资源补偿费和探矿权采矿权使用费及价款中划入部分）；其他资金。

第四十二条 自治区地质勘查基金的使用和管理，要严格遵守国家和自治区有关法律、法规和财务制度，项目的筛选和确定要遵循公开透明、科学管理、专款专用、滚动发展的原则，严格履行招投标程序，实行项目监理制度。

第四十三条 为加强自治区地质勘查基金的管理，自治区人民政府决定成立自治区地质勘查基金管理中心，负责地勘基金项目的组织实施及日常管理工作，代表政府行使出资人的 职责。自治区地质勘查基金管理中心依法拥有自治区出资项目的矿业权，其他单位均不得代表政府行使出资人的职责和拥有矿业权及收益。自治区地质勘查基金由自 治区财政厅、国土资源厅共同管理，自治区财政厅主要负责地质勘查基金的预算和资金管理；自治区国土资源厅主要负责地质勘查基金的项目管理。自治区地质勘查 基金管理中心设在自治区国土资源厅，自治区地质勘查基金管理办法另行制定。

第四十四条 对自治区地质勘查基金全额投资的勘查成果，由自治区人民政府统一调控，除对重点项目以协议方式出让外，其余一律以市场方式出让矿业权；对自治区地质勘查基金与社会投资或其他资金合作投资的勘查成果，可以通过项目合同等方式决定矿业权的处置。

第五章 矿山地质环境治理

第四十五条 为加强全区矿山地质环境治理和生态恢复，自治区将依法实行矿山地质环境治理保证金制度，建立矿山地质环境治理责任机制。

第四十六条 矿山地质环境治理保证金（以下简称保证金），是指采矿权人在开采矿产资源过程中，为依法保护矿山地质环境，履行矿山地质环境治理的责任，在自治区财政部门指定的银行专户存储的担保资金。保证金及利息属采矿权人所有。

第四十七条 国土资源行政主管部门依据新建矿山设计服务年限、已有生产矿山剩余服务年限和矿山地质环境治理方案的要求，核定矿山企业的开采面积、矿产品销售量及矿山企业分年应预提的保证金，并列入企业成本。按照“企业所有、政府监督、专款专用“的原则管理。

第四十八条 矿山地质环境治理要严格执行地质环境影响评价制度。采矿权人应委托有相关资质的单位按照《内蒙古自治区地质环境影响评价技术要求（试行）》进行矿山地质环境影响评价，并制定治理方案。

第四十九条 采矿权发生转让的，由获得采矿权的新采矿权人接替承担矿山地质环境治理责任。

第五十条 责任人已经灭失的矿山地质环境问题，由旗县级以上人民政府依据《内蒙古自治区矿山地质环境治理规划》逐步进行治理。

第五十一条 矿山地质环境治理保证金的存储、管理、使用和监督等事宜，由自治区人民政府另行规定。

第六章 监督与检查

第五十二条 自治区矿产资源有偿使用的管理，要接受财政、审计、监察等部门的监督检查。

第五十三条 自治区国土资源厅和相关行业主管部门要对重点矿种和矿山企业的回采率等指标进行经常性的检查，对达不到行业标准要求的要按有关规定进行处理。

第五十四条 自治区经济委员会和国土资源厅要对已配置煤炭资源的建设项目实施监督，对变更项目或规模，不能按协议规定时间开工，占用资源大矿小开、整矿零开、滥采乱挖的企业，依法收回矿业权。

第五十五条 国土资源行政主管部门在办理矿业权延续、变更时，必须要求企业出具明确办理有偿使用的时限和到期不延续的承诺书。对国土资源管理部门注销或吊销采矿许可证的矿山，由当地政府予以关闭。

第五十六条 本办法规定应进行有偿处置的已有矿业权，必须在2007年10月底前评估并处置价款，在规定的期限内未进行有偿处置的，勘查许可证、采矿许可证到期后不予延续、变更。

第五十七条 国土资源行政主管部门批准分期缴纳矿业权价款的，企业必须按照承诺的时间和金额足额缴纳。到期不缴的，按照国家相关规定予以处罚。

登记机关要对分期缴纳矿业权价款的矿业权人进行清理，建立矿业权有偿使用的台账，掌握有偿使用的进展情况，督促企业按照承诺书规定的期限缴纳。

第五十八条 国家机关工作人员在矿产资源有偿使用管理工作中徇私舞弊、玩忽职守、滥用职权，尚未构成犯罪的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章 附则

第五十九条 本办法自下发之日起执行。自治区人民政府及相关部门以前下发的文件规定与本办法不一致的，按本办法执行。国家另行出台收费政策和标准，执行国家政策。

第三篇：对我国国有企业产权制度改革的思考

对我国国有企业产权制度改革的思考

摘要：改革开放以来，国民经济的发展取得了巨大成就。然而我们也应当清醒地看到，国有企业在由计划经济体制逐步向社会主义市场经济体制转变过程中、诸多深层次的问题日益暴露，发展受到严重阻滞。国有企业的改革似乎走入了更大的困境之中。针对这诸多的问题和矛盾，人们提出了许多改革的理论依据和具体办法，对国有企业改革起了巨大的推动作用。

关键词：国有企业；产权制度改革国企现状

我国国有企业经营性总资产不足3万亿元，在大到航空航天，小至五金修理店等近30万国有企业中，企业均资产不足1000万元。如此众多的国有企业相当大一部分管理手段落后，技术装备落后，运行机制僵化，质量较差，难以形成大规模和市场覆盖率，这是我国国有企业资产结构不合理的第一个问题。区域性产业结构趋同化严重。重复投资，重复建设，浪费惊人，效益低下。全国彩电、电冰箱等生产力闲置达30%~50%以上，仍有25个省市把发展电子作为支柱产业。我国2600多家汽车企业的总资产规模不足国外前16家汽车企业的平均资产规模的十九分之一，没有一家达到当代技术要求的最小经济规模，80%以上的企业年产量不足1万辆，亦有20多个个省市把发展汽车作为支柱产业。因重复建设，造成无数生产设备闲置。据国家国有资产管理局分析，1997年中国500家大型国有企业的资产总额，销售收入和总利润还不及美国同样500家大企业的前3家之和。由于企业规模和实力与国外企业存在巨大差距，我国企业普遍存在生产成本高、经济效益低的问题。有人说，国有企业三分天下，三分之一明亏，三分之一暗亏，仅有三分之一基本赢利。有资料显示，在统计的7.24万个国有独立核算的企业中，亏损2.83万个，比例是39%，效益低下或暗亏的是2.14万个，比例是29.5%。这是我国国有企业资产质量不高，结构缺陷的第二个问题。由于我国国有企业资金不足，负担过重，技术研究开发的投入长期不足，许多企业只求应付眼前的生产而没有开发新产品、新技术、新工艺的能力。例如，中国纺织工业，由于企业技术装备水平低，设备老化，产品质量不高，结构单一，难以参与国际市场的竞争，几乎全行业亏损，最终不得不压锭限产，关停并转，以提高全行业的竞争能力。近几年来我国飞速发展的电子信息产业，90%以上市场却被国外产品所占有。我们的企业只能被市场所淘汰。我国国有企业如果不进行战略的而非战术的、整体的而非局部的、市场的而非行政的、深层的而非表面的资产结构优化和重组，从根本上解决国有资产特别是经营性资产规模小、战线过长、结构扭曲、重复建设、重大技术改造资金后续乏力的及大而全、小而全等问题，只会使国有经济进一步萎缩，使国有企业市场更小，失业队伍变大，使各项改革措施和经济发展难以达到既定目标，从而动摇国民经济基础。因此，加快国企产权制度改革势在必行。国有企业产权制度改革的措施

产权制度改革是国有企业改革的关键环节。国有企业产权制度改革就是把国有资产的所有权与经营权分开，推动国有资产的产权以资本运作的形式，实现产权的流动和重组。加快国有企业产权制度改革有着重要的现实意义产权制度改革，是增强企业活力，推动企业真正成为市场竞争主体的重要途径，是建立和完善社会主义市场经济体制的基础性工作；产权的流动性重组，形成投资主体多元化，是建立合理的法人治理机构，实现国有资产保值增值的重要保障；产权的高效配置，是增强国有企业核心竞争力的必然选择，是从整体上搞活国有经济，确保国有经济在国民经济中主导地位的重要改革措施。为此，加快国有企业的产权制度改革已成为深化国有企业改革的一项核心性的紧迫任务。

产权制度改革要立足于解决国有企业的深层次矛盾。产权制度改革要围绕解决国有企业“两个不足、两个不合理、一个不分”的深层次矛盾推进。第一，要着力解决国有企业自有资本金不足的问题，这是构筑现代企业制度资本结构的一个重要基础；第二，要着力解决国有企业直接融资不足的问题，这是企业实现投资主体多元化的一个根本出路；第三，要着力解决国有企业冗员多、效率低、工艺技术落后的内部结构不合理状况，这是增强企业市场竞争力的一项重要途径；第四，要着力解决国有企业长期存在的重复建设、产业趋同化、外部结构不合理的问题，这是从整体上搞好国有经济的一项战略举措；第五，要着力解决企业办社会负担重、政企不分的问题，这是推动企业成为市场主体、真正走向市场的必由之路。国有企业长期存在的以上五大矛盾和问题，相互交织在一起，多年来，各级政府虽然采取多项措施，却往往不能“标本兼治”。说到底，就是没有触及产权制度改革，或者是产权制度改革没有围绕解决这五大矛盾去推进。国有企业深层次矛盾的长期性和复杂性，决定了产权制度改革不能急功近利，更不能毕其功于一役，期望出现“芝麻开门”的奇迹。

当前，产权制度改革应坚持市场配置为主的原则。国有企业的产权制度改革，实质意义上是国有资本的重新配置，在市场经济日臻完善的新形势下，对国有资本的“进与退”和“有所为、有所不为”，政府在定政策，企业在定方案中应该充分考虑市场规律、市场机制和市场取向。国有资本在一个企业是否“全部转让”或“部分转让”，关键要尊重市场的供求规律和竞争规律。市场竞争中处于劣势的行业和企业，不“退”不足以解决国企深层次矛盾的企业要抓紧推进资本退出的产权制度改革。反之，对市场中的强势企业，无论其是否是竞争性行业，则要通过产权制度改革吸引外部法人参股或股票上市等形式发展混合所有制经济，也可通过资产置换、投资入股等方式，进一步扩大国有资本的影响力、控制力和带动力。可见，从实际出发，“具体地解决具体问题”应作为国有企业产权制度改革的基本指导思想。既要防止“按兵不动”，又要防止行政干预的“一刀切”、“大撤军”式的出售和转让。坚持依法推进的原则。国有企业产权制度改革涉及的一个核心问题是国有净资产的重新配置。为加强对国有资产的管理，国务院成立了特设机构“国有资产监督管理委员会”，专司国资管理职能，与此同时《国有资产法》正抓紧起草。当前，在国有资产管理法律、法规尚未健全的形势下，产权制度改革涉及的国有资产的权属变更，应依法办理显得尤为重要，一是要严格按照《公司法》设置股权；二是对产权变更的资产要严格按照“资产评估条例”等现行法规进行评估。三是制止行政性“宽松政策”对国有资产折价“配送”的不规范做法。要发挥各级人大的宏观监督职能，发挥企业监事会、职代会的依法监督和民主监督，防止国有资产流失。坚持合理调整国有经济布局和结构的原则。产权制度改革是国有经济实施战略性调整的一个重要切入点。面对市场经济体制的建立和经济全球化进程的加快，在国有企业产权制度改革中，围绕从整体上搞活国有经济，要做到“四个突破”，推动“四大重组”：一是突破不同所有制之间资本整合的壁垒，推动营资本参与国有企业的改革重组；二是突破产业内部整合的旧模式，推动国有资本向高效产业的流动重组；三是突破区域内的封闭整合，推动国有资本跨区域的优化重组；四是突破国内集团资本的互补性整合，推动国有资本与跨国集团合资重组。国有企业产权改革的意义

（1）国有企业占国民经济中的重要比例，社会的全面发展就必然依赖于国有全业的效益大幅提升，国有企业效率是首先需要解决的问题。建国以后对官僚资本的改造，民族资本的接受是国有企业形成的基础，20世纪50年代开始建立起来有计划的、大规模的现代化体系建设以及对民营资本主义工商业进行公有化改造，形成了国有企业在国家经济中占绝对控制地位的局面。我国国有企业的数量和投资比例大，资产的历史沿革和生成中使得国有企业曾经达到是社会资本控制和管理的唯一形式，从而形成了资本的构成单一，经营活力僵化，严重制约了整个国民经济的效益，妨碍了国民经济的发展，影响到综合国力的迅速增强。因此，国有企业的改革必然涉及到广大主人的利益、生存、家庭以及社会稳定的大事情。国有企业产权制度的改革，通过多种改制形式使得国有企业资本日益明确化和集中化，也是企业效益增长的加速化，同时对国有企业的职工身份的置换，人员的下岗分流必然存在着职工出路的妥善安置和国有企业职工主体意识观念转变的问题。

（2）国有企业产权改革思考、举措安排，一直是中央到地方极为关心的，适时出台国有企业产权制度改革的法律、法规和政策，采取措施推进国企产权制度改革是时代发展的需要。说明国有企业产权改革的意义首先应当明确改革的方向，“当前我国国有企业改革措施的方向应当包括两个方面：一是改革其经营制度，选取合适的经营方式，转换企业内部经营机制，并深化其他配套改革，尽可能地增强企业的活力，提高经营效益；二是控制国家投资的总体规模、方向和重点，适当减少国家投资和国有企业在整个国民经济中比重。”对于国有企业产权制度的改革随着国家经济体制改革一直在以不同方式进行，从初期不触及产权的国企所有权与管理权分离的尝试，承包制的实行，到通过产权改造的国有控股公司的组建，管理层收购等等，不断进行国有企业产权制度改革的尝试就是为未来的发展提供可以借鉴的经验。

（3）国有企业产权制度改革是国有企业迎接来自国内外市场竞争压力的必然要求。有目共睹：宏观经济体制的改革以来，非公有制经济形式的发展如雨后春笋一样蓬勃发展，已经成为了一种社会主义市场中重要的经济形态；放眼国际大环境世界各国的各大跨国公司、财团进入纷纷抢摊中国市场进入了我们的视线，成为市场中的竞争伙伴。国内和国际的双重压力要求国有企业必须要适应市场环境，学会并增长参与竞争的能力，要成为国民经济的重要力量，改革是正确的选择。结语

国有企业产权制度的改革是一个大题目，其涵盖的内容应该讲是相当丰富的。现实条件下的国有产权制度改革的目标，不可动摇就是要建立和谐社会；国有企业产权的改革是完成和谐社会经济基础的重要条件。国有企业在国民经济中的重要的作用，决定着对国有企业产权制度改革从理论研究到具体的实务操作过程上必须以审慎的态度对待，改革的过程中应当吸收一切包括和我们意识形态具有异质因素——“三权分离”政治体制下的国家——主要是指西方发达国家国有企业产权改革的经验，总结好我们自己以往在国有企业产权制度改革方面的得与失，锐意进取，大胆进行尝试，只有这样才可能保障国有企业产权制度的改革不断深入进行下去，也只有通过产权制度的不断完善才可以使社会发展的基础有根本性的变化，国有企业效益得以提高进而国家的经济实力得以强大，最终是国有企业的所有者既全体人民可以从国有企业改革中分享到实惠。

参考文献

［1］漆多俊.国有企业股份公司改组法制问题研究［M］.北京：中国方正出版社，2003.

［2］刘洋.国有企业产权制度改革研究［D］.华东师范大学，2007.

［3］刘伟，李风圣.产权范畴的理论分歧及其对我国改革的特殊意义［J］.经济研究，1997，（1）

第四篇：大力推进农村土地使用制度改革

市国土资源局大力推进农村土地使用制度改革

在贯彻落实《纲要》和建设统筹城乡发展综合改革试验基地过程中，市国土资源局从四个方面积极探索和推进农村土地使用制度的改革和创新。

一、加快集体建设用地流转，推进产权制度创新

１、加快集体建设用地流转。鼓励和支持各县（区）建立土地流转服务中心，积极引导集体建设用地流转，对可以开放集体建设用地流转市场的土地和必须先征为国家所有后进入市场的土地进行明确界定。

２、加快对集体建设用地的规划管理。农用地转为建设用地必须在土地利用总体规划控制下，按用地计划实行农用地转用，任何建设用地必须依法取得。实行“两种权利，一个市场”，按照“统一市场供应，统一市场管理”的原则，将集体建设用地流转纳入城乡建设用地流转统一大市场。

３、加快集体建设用地流转内容和形式的突破。除国家非盈利性公益事业用地和房地产开发项目必须先征为国有外，其他类型的土地在不改变集体土地所有权性质的前提下进行集体建设用地流转。集体建设用地流转在地域上不作划分，无论是城市规划区内还是规划区外都可进行。可以因企业破产、兼并等原因流转，也可以直接转让、出租、抵押、以地入股和合作经营等。

４、加快集体建设用地流转依财产权定价、依产权性质分配利益。保障集体建设用地的价值，逐步实现集体建设用地与国有建设用地的同地同价，集体建设用地使用权出让价格不得低于同区域、同类别国有建设用地使用权基准地价的２０％；集体建设用地转为国有建设用地，出让价格不低于国有建设用地使用权出让评估底价的４０％。确保土地流转的利益分配最终主要落实到农民手中。集体土地所有权人出让、出租集体建设用地使用权所取得的土地收益，归拥有集体土地所有权的农民集体所有，纳入农村集体财产统一管理。其中５０％以上存入规定的银行专户，专项用于本集体经济组织成员的社会保障支出，不得挪作他用。集体建设用地有偿使用收益中集体所有部分的使用方向、用途以及使用收益分配，由集体成员约定。集体土地所有权变更为国家土地所有权时，土地增值的一部分归集体土地所有者。

二、加快农村土地发证，强化城乡土地统一管理

１、加快农村土地发证工作。在基本完成土地更新外业调查和内业建库后启动农村集体土地所有权登记发证工作，进一步加快农村集体土地所有权、农村集体建设用地使用权、宅基地使用权、农用地使用权的确权、登记、发证工作，为集体土地产权制度改革和城乡土地统一管理提供基础和保障。计划在２０１０年底前，全市农村集体建设用地和宅基地使用权登记发证率达到８０％以上，力争２０１１年全面完成全市１８０多万农民共４５万套左右农民宅基地土地使用权和房屋所有权登记发证工作。

２、加强农村宅基地管理。做好农村宅基地的土地规划、建设规划布局，引导农村宅基地按规划建设，切实做到节约集约用地，坚持“一户一宅”原则。

三、落实最严格的耕地保护制度，强化土地用途管制

１、加强耕地保护工作力度。建立基本农田保护补偿机制，从土地出让收益、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费和利用园地山坡地补充耕地开垦费中列出部分资金作为基本农田保护补偿基金，每年每亩基本农田保护补偿基金为５０元，确保基本农田不减少、用途不改变、质量有提高。积极利用园地山坡地开发补充耕地。据统计，我市现有可利用园地山坡地补充耕地后备资源３９．１８万亩，计划用三年时间完成２０万亩耕地开发任务，确保到２０２０年耕地保有量实现总量动态平衡。

２、大力鼓励和支持传统农业向现代农业、生态观光农业和效益农业转变。大力支持乡村风情观光旅游，在严格保护耕地和不改变土地性质前提下，允许农民按照土地节约集约利用原则发展规模旅游观光生态农业。在符合土地利用总体规划前提下，给予旅游观光生态

农业专项配套建设用地指标支持，为旅游观光生态农业的发展提供土地保障。鼓励农村传统历史文化的保护与利用，在农民现有合法宅基地基础上，鼓励和引导村民住宅建设向旅游观光农家乐转向。

四、落实征地制度改革，切实维护农民利益

１、制定和完善征地政策，确保征地有法可依。健全和完善《惠州市土地征收管理暂行规定》、《惠城区土地征收补偿标准》、《惠州市预存征地补偿款管理办法》等地方性、规范性文件，进一步完善征地体制，明确征地工作职责，确保征地工作有法可依。

２、建立征地补偿安置长效机制，妥善解决被征地农民长远生计。实行留用地安置，建立社会养老保险机制和被征地农民最低生活保障制度。将被征地农民纳入农村社会养老保险范围，建议新征地都要按面积缴纳养老保险金，平均分配到所有权利人个人账户，作为社会统筹养老资金的一部分。实行入股安置和就业培训，对被征地农民户籍管理、子女入学等给予优惠，规定被征地农民在户籍管理和子女入学方面可以享受与城镇居民同等的待遇，确保被征地农民近期生活不降低，长远生计有保障。

第五篇：关于推进公务用车制度改革的几点思考

关于推进公务用车制度改革的几点思考

——从公车私用谈起

祁东县委党校讲师 刘英才

【摘要】推进公务用车改革，是降低行政成本、加强廉政建设的重要举措，也是一项涉及面广、复杂而敏感的改革任务。多年来，各级政府机关在公车改革方面进行了积极探索，积累了经验。本文拟从推进公务用车制度存在的问题、难点、核心和对策建议几个方面进行粗浅探讨，以期抛砖引玉。

辛子陵先生在《2010年在上海与朋友座谈时的谈话》中有一段话非常深刻与惊人：‚相对今年官员用车来说，10年前开支3000亿，说要试点改革，试点了10年，车更多了，现在的开支是5000亿了。我们对官员的管理，就缺少意大利法律那样的狠劲。意大利法律规定，禁止公务员公车私用。西西里岛里西拿市市长朱塞佩〃布赞卡，曾经让公务车司机开车将他妻子送到巴里市港口，回来时又让司机接他们回家。2002年2月，当地法庭以‘侵吞公款’罪判处布赞卡13个月徒刑。布赞卡以自己支付了往返汽油费为由提出上诉。2003年10月21日，意大利最高法院作出裁决，布赞卡因私与夫人乘坐公务车，被判六个月监禁。即日起在狱中服刑。(贾军：《我国有几个国防开支可以浪费》2006年3月14日《上海证卷报》)。人家的司法很公正，你付费了，减刑七个月，但公车私用就犯法，还得判半年。共产党这也能，那也能，‘可上九天揽月，可下五洋捉鳖’，就是管不住公用车。事关党的生亡，不能再搞形象工程，必须动真的了。‛中国如果能如此分明而且有意大利那样的‚狠劲‛、‚动真的‛，让私用公车者请你坐牢半年，谁还敢公车私用。何愁管不住公务车?还会出现‚4.24”西安女交警被官车压断胳膊类似的严重交通肇事事件吗？公款大吃大喝、公款旅游一律如此办，孰还敢呢? 公车问题，一直是我国三公消费的最大问题之一，但多年就是你说你的，我行我的。要改革么，就是给官员多发银子;要不改么，就任由私奔滥用，至今还是一个最大难题。我不知道领导干部工作如果没有车坐会延怠多少效率，而只知道现在领导干部越来越疏离群众就是因为坐车多了。很多时候、很多情况下，正是因为官车太多太滥疏远了干群关系，激化干群矛盾，影响了社会稳定，因此当前整治官场用车已时不待我。

一、当前公务用车存在的主要问题

一是公务用车费用高、成本大。调查显示，一辆公车的每年运行成本(含司机工资、福利)至少在5万元以上，有的甚至超过10万元，但公车的使用效率不高，浪费很大，公务用车经费支出在机关行政开支中占有相当高的比重，加大了行政运行成本。

二是公车私用现象严重、屡禁不止。由于机关车辆公用私用的边界模糊，管理上存有漏洞，公车私用的现象十分普遍，不仅背离了公车的属性，造成严重浪费，而且产生了负面社会影响，损害了政府形象。

三是超编配备公车、财政负担沉重。有的机关单位通过各种资金渠道，超编制、超标准购臵和配备公车，在有些地方不需配备公车的工作岗位也配了专门用车，致使公车数量不断膨胀，增加了财政负担。

二、公车制度改革探索面临的难点

1、政策不明确。由于中央对公车管理制度改革缺乏明确的指导意见和操作原则，使得长期以来公车改革只是在少数部门、少数地区自发并分散地进行。这种状况所造成的后果：导致一些地区和部门的车改模式、适用范围、公车管理、补贴标准等存在较大的差异性;给国家对公车统一监管造成了不便;对未进行公车货币化改革的地区和部门，会因为无政策可依或操作难度大而推迟或拒绝公车改革。

2、补贴不均衡。由于公车货币化改革的补贴范围、补贴标准和发放形式等缺乏政策依据,使得进行车改地区和部门的操作方案五花八门，给地区之间、部门之间对公务交通资源的分配和使用造成了不平衡。比如，实行车改的国务院有关部门的司局级公务员月补贴最高额只有1200元，国家审计署的正司局级月补贴额只有700元，而珠三角地区的县处级干部的月补贴额已高达3500元。特别是没有参加车改的机要、执法等部门因得不到交通补贴容易心里不平衡。也有个别地区因车改后福利化倾向严重而出现了新的分配不平衡。

3、体制不配套。由于我国车改不是自上而下地进行，这种下边车改上边未改的状况，出现了一些体制性的摩擦。

税收问题。因公车属于执行公务中的行政性消费，未进行车改的地区或部门，公车消费是免税的，而车改后获得货币化交通补贴的公务人员，因收入增加却要交纳个人收入调节税，增加了车改后公务人员交通费支出成本。

公车指标配臵问题。未进行车改的地区和部门公车报废或重新购臵，可以享受上级部门或财政拨付的公车配臵指标及经费待遇，而车改后的地区和部门却不再享有这些待遇。

价格补贴问题。在油价上涨时期，未进行车改的地区或部门，可以享受到政府的价格补贴，而车改后获得货币化交通补贴的公务人员就得不到这种价格补贴。

工资津补贴科目限制问题。2007年我国规范公务员津补贴以来，因财政部门对各地区、各部门津补贴项目和额度等出台了限制性规定，致使未进行车改的地区和部门无法再操作货币化后的交通补贴项目，也致使车改后的地区和部门难以操作因经济发展变化需要调整的交通补贴标准。

4、车改不彻底。后果一：若一个地区或一个系统上下没有同时进行车改，就会出现车改地区或部门向未车改地区或部门借车、摊派车辆、转嫁交通费用开支等情况。某些地区已经出现了教育局长用车让学校出钱出车的情况，将公车使用负担转嫁到基层。

后果二：由于有些地区和部门实行‚部分车改‛、‚部分未车改‛双轨运行机制，便出现了一边领交通补贴，一边使用公车的现象。

后果三：一些经济欠发达地区，因政府财力紧张，车改时不得不确定较低的交通补贴标准。同时，由于经济欠发达地区私车普及率不高，致使车改后绝大多数公务员既买不起车，也养不起车，从而导致了因交通问题影响工作的现象发生，个别地方甚至出现了车改走回头路的现象。

5、责任不统一。公车改革后的地区和部门，私车公用现象比较普遍，但是，由于目前在处理交通事故责任及赔偿方式方面，私车公用和公车公用大不相同，致使私车公用者主要由个人承担责任损失，公车公用者则是由所在单位承担责任损失。

6、工作不主动。公车改革后，因交通补贴装进了公务人员个人腰包，致使个别公务人员因吝惜自己再掏腰包而不愿主动外出执行公务，有时会影响工作。

7、宣传不到位。一些地区和部门公务人员因车改增加交通补贴后，由于没有及时向纳税人和老百姓做好宣传解释工作，有时会引发一些误解。

三、公车制度改革的核心在于破除特权

公车制度改革，不仅是党风廉政建设的迫切需要，也是大力降低不合理的执政成本、取信于民的迫切需要。问题在于，对已经进行的多种模式的公车制度改革，尽管在公车使用的总费用上改革后比改革前降低了不少，但社会各界的质疑、批评乃至抨击却还是很多。原因何在?尽管有具体制度设计上的不完善、某些工作环节上的不协调、某些利益问题考虑上的不周全等原因，但根本的原因，则是由于在公车制度改革的指导思想上缺乏鲜明的破除特权的价值取向。若不清醒地认识这一点，大面积地推进公车制度改革必将陷入严重误区，甚至会招致公众更大的不满和愤怒。

首先，从公车泛滥的原因上看，根本的原因就是特权泛滥。本来，对公车的配备及使用有非常严格的范围。在绝大多数国家，一般只有内阁部长可以配备专车，但也仅限于执行公务。近一两年德国、法国都曾有政府部长因公车私用，迫于社会舆论压力而辞职。我国香港特区前特首董建华离任后的当日，便不再乘坐公 车。我国1988年10月由国务院机关事务管理局发布《中央国家机关汽车配备标准的规定》，对公务员配车标准规定为：正部级干部配专车，副部级干部不配专车但保证工作用车。1994年，中共中央办公厅、国务院办公厅又联合颁发《关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》，明确界定：‚部长级和省长级干部按一人一辆配备专车，现职副部长级和副省级干部，保证工作用车和相对固定用车。‛应当说，这些规定与许多国家公务用车的规定大体上是相当的。但直面现实，这些规定早已名不副实、名存实亡，现在就连许多街道办负责人、正副乡镇长都早已配有专车。一个处长，昨天上下班还是自己骑自行车、挤公交车、开私家车、乘单位班车，而由于今天提拔为‚副局级巡视员‛，那么明天上下班就要专车接送，美其名曰‚工作需要‛，但其实质，就是享受特权。

今天，一个干部是否配有专车，已成为一种特权的身份象征。改革开放以来的一个很大的失误，就是在政府收入不断增加、办公条件不断改善的同时，没有旗臶鲜明地在官员中进行反对特权的教育，也没有着力从制度上去遏制特权的滋生泛滥，相反，在一些政策规定中还有意无意地放纵、维护特权(例如尽管不少地方财政还相当困难，但在各级财政预算中仍然对公车消费保有宽松的空间)。我国本来就是一个‚官本位‛根深蒂固的国度，今天‚官本位‛仍然随处可见，而‚官本位‛最容易滋生特权。在‚官本位‛下，一事当前，必然首先考虑官员的利益，优先考虑让官员如何舒服、如何便利、如何满意，特权就应运而生了。现在在一部分党员领导干部中，特权意识特权行为滋生蔓延，甚至不以为耻反以为荣，不仅堂而皇之地谋特权搞特权，而且为此炮制种种‚名正言顺‛的理由，形成种种冠冕堂皇的政策制度架构，从而使得种种特权行径制度化合法化。这一切，已经严重损害了社会主义公平正义的基本原则，严重损害了党的形象，严重损害了党群关系干群关系。在我国这样一个人民生活还远不富裕、人均GDP排在世界百名以外的发展中国家，官员的公车消费水平却居世界前列，数倍甚至数十倍于发达国家，其根本原因就在于特权泛滥。看不清这一点，所谓公车制度改革就可能就事论事、舍本逐末、事倍功半，甚至可能南辕北辙。

其次，从已有的公车制度改革模式屡屡招怨来看，根本的原因就是没有去触碰特权。从上世纪末开始，部分中央国家机关以及不少地方就开始了公车制度改革，10余年来‚车改‛浪潮一波接一波，但却一直被公众所诟病，社会认同度很低。其中一个共性的原因，就是许多‚车改‛模式，不仅没有着力去‚改‛掉公车使用中的特权，相反，是在‚车改‛中用制度和政策的形式将公车使用中的特权合法化，其弊端集中体现在‚车贴‛(有的也称‚交通包干费‛)的发放上。从各种‚车改‛模式看，以发放‚车贴‛取代官员专车是改革的主要措施，而‚车贴‛发放的主要依据就是官职，如杭州市的‚车贴‛根据公务员的级别分300元到2600元9档，实行‚车改‛的国务院有关部门的司局级公务员月补贴最高额为1200元，珠三角地区的县处级干部的月补贴额已达3500元，辽宁省辽阳市实行‚车改‛的两区区级领导则每月补贴6600元，而该区一般公务员最低只有 100余元。可以说，这种‚车贴‛的发放模式，是一种很典型的‚官本位‛加特权的融合。

人们注意到，现在参加‚车改‛的范围，都是党和国家明确规定不应享有专车的公务员，即都是副部级以下的干部，但‚车贴‛的发放，对相当一部分官员来说，实质上是将本不应享有的‚专车‛待遇货币化、制度化、合法化了。换句话说，就是将特权合法化了。这就是目前一些‚车改‛模式的核心弊端，也是公众对这些‚车改‛模式的主要质疑及抨击之处。可以说，不下决心去触碰特权以及因特权而获得的既得利益，所谓‚车改‛就难以彰显社会公平正义的原则以及得到社会公众的认同和支持。

四、改革公务用车制度的思路建议

公务用车改革内容复杂，政策性强，需要处理好降低行政成本与保证正常公务活动的关系。应当总结推广各地公车改革经验，更加注重制度改革和创新，建立适合我国国情的公车管理模式和方法。有关建议如下：

1、出台公务用车改革的指导性意见，逐步健全公车管理法规制度

从实际情况看，我国在公务用车制度改革方面积累了许多成功经验，如2009年国管局等部门重新修订了《党政机关公务用车配备使用管理办法》，对加强和规范公务用车管理、降低行政成本等方面作出了较为详细的规定和要求，对平稳推进改革起到了积极有效的促进作用，各地政府也先后推出一些改革创新措施。考虑到各地机关改革做法不同，进度不一，容易产生相互攀比、改来改去等问题，有必要制定统一的公务用车改革指导办法，对各地方各部门的改革提供方向性和原则性的指导。建议由政府主管部门总结各地改革经验，制定出台公务用车制度改革的指导性意见。其中需要明确的改革原则包括：严格规范公车配备使用，压缩公车规模，逐步实现公务用车服务的社会化;公务用车费用开支应比改革前有较大幅度降低;能够有效遏制公车私用;妥善处理改革中各方利益关系，保证机关公务正常进行，不产生其他负面问题;防止改革中出现国有资产流失、或将改革措施作为‚特权变现‛的合法手段;杜绝利用权力转嫁公车费用;改革方案的设计应听取群众意见，接受群众监督等。在改革组织实施上，上级政府机关应率先垂范，为下级机关做出表率;各地要力求从实际出发，因地制宜，充分考虑不同机关和地区的特点，不搞 ‚一刀切‛。

在条件成熟时制定公车管理法规制度，依法规范公务用车管理。从国际经验看，许多国家通过制定法令来规范公车管理。例如，法国1947年就颁布了第一个有关公务用车的政府令，此后不断修改完善，逐步形成了公务用车购臵、管理和使用的一套比较完整的法规制度。德国1993年颁布了联邦机构一级的公务用车管理条例。比利时自1965年首次颁布有关公务用车的法令以来，至今已进行过16次修改，使法令内容更简明，操作性更强。从我国情况看，依法行政是政府运作的基本要求，公务用车管理也应当在改革的基础上，逐步健全相关法律法规，实现依法管理。

2、压缩机关公车总量，采取多样化的公务用车保障方式

从世界各国政府公务公车的发展历程看，随着家用轿车的增长，公共交通的发达，车辆使用社会化程度的提高，为公务用车提供了替代交通工具，使机关公车总量呈下降趋势;而且，公车运行效率低、成本高带有一定的普遍性，从节省公务开支角度看也应尽量减少公车总量。因此，公务用车改革的基本方向应是严格控制公车编制总额，逐步压缩公车规模，探索多样化的公务用车保障方式(不包括公检法司等特殊业务公务用车)，实现公务用车服务的社会化。

第一，减少机关公车总量。为履行公务，政府机关需要配臵一定的公务用车，如领导干部工作用车、机动应急用车、机要交通用车等，但要严格实行机关公车编制管理，逐步核减一般公务用车编制总额。一是明确公务用车配备使用的范围和标准，按核定的编制和标准配臵公车，实行总量控制;二是机关公车一律由主管部门统一进行政府采购，各机关不得自行采购公车;三是推行公务用车配臵的透明化管理，便于加强监督。

第二，有条件的地区可探索实行公务用车货币化改革。在交通基础设施比较发达的地区，可探索实行公务用车货币化改革，减少机关公车保有量，通过公车服务中心车辆、公共交通、出租车等多种途径保障公务用车。实行这一改革的难点在于合理确定公务用车的补贴标准。从原则上说，车贴标准不宜单纯地按照职务等级来划分，避免车补演变为 ‚集体加薪‛，而应根据不同地区的工资和物价水平、不同工作岗位用车需求和实际工作量来确定车贴标准，最好是按公务活动的实际支出实报实销。

第三，视情况组建公务用车服务中心。这种集中管理、提供公车服务的方式，有助于优化资源配臵，提高公车使用效率，降低车辆运行成本，应当视不同情况加以推广。具体而言，对于一定区域内集中办公的政府机关，可组建公车服务中心实行集中管理，为各机关提供公务用车服务;对于较大的机关或用车量大的机关，可单设公车车队，其车辆运行费用应当与公车服务中心大体相当;对于实行货币化改革的机关，可将公车移交公车服务中心统一管理，由公车服务中心向参改机关提供租车服务。

第四，研究制定‚私车公用‛补贴办法。在经济发达国家，如在加拿大、新西兰、瑞典等国，由于私车拥有率较高，政府通常鼓励私车公用并给予适当补贴，例如芬兰政府工作人员开私家车执行公务，开车者可详细如实记载起始点公里数，经主管领导签字审核后，可按公里数得到补贴。在我国，随着私车拥有率的提高，很多机关公务员也有条件利用私家车来完成一些公务活动，在有的经济发达城市利用私家车履行公务活动的情况已十分常见。如果对机关人员用私家车办公事给予合理补贴，可以成为替代公车的交通工具，并且简单易行、灵活方便。建议由主管部门或各机关制定合理的私车公用补偿方法，原则是按实际发生费用予以一定补偿，最好是一事一报，如按行车里程报销油费、过路过桥费等，建立可操作的私车公用管理制度。

3、创新公务用车管理制度，遏制公车私用

防止公车私用，既是公务用车改革的重点，也是改革的难点。根据各地实践经验，可考虑从以下方面创新管理制度：

第一，实行节假日公车封存制度。这一制度在很多地方已经开始试行，取得了较好效果。例如，山西省从2008年10月起，公休日、节假日各单位公务车辆除有特殊公务外，一律入库封存。河南漯河市从2008年3月开始，要求全市各机关单位公车在节假日期间一律定点封存停放，如使用需备案。实践表明，除特殊公务用车外，实行节假日(包括公休日)机关公车封存、特殊情况下的使用一事一报制度，在防止公车私用方面有很强的可操作性，可作为一项经常性制度加以推广。

第二，对公务车辆使用特殊牌照或标识。这是近年来一些地方为防止公车私用而采取的一种办法。例如，宁夏为便于群众监督，从2005年开始对全区7000余辆党政机关公车粘贴‚公务车‛标识。浙江平阳县2007年将全县机关单位995辆公车(公检法司等已有特殊标志除外)全部换上统一的公车牌照，并建立公众监督制度，公车私用现象大为收敛，节假日期间在宾馆、娱乐场所和旅游景点已很难见到公车的影子。江苏、安徽等地也建立了公务用车专用号牌管理制度。经验表明，这一做法简单易行，成本低，便于社会公众对公车私用进行监督。从国外情况看，许多国家对政府公车也采取特殊标识。例如，法国政府各部门和国有单位所属的公务用车，都必须在车辆的所在地区申办公车特殊牌照;美国各级政府的公务用车都采用特殊标识，如果政府雇员开公车出去办私事，被公众举报将受到严厉处罚;在博茨瓦纳，公车车牌与民用车牌不同，政府严格实行只准许在工作时间因公务需要才能使用公车的规定，所以每逢公休日公路上见不到公车行驶。

第三，严格管理监督。目前，各地政府机关在公务用车方面建立了统一采购制度、使用登记制度、定点维修制度、油耗和费用单车统计制度、费用公开通报制度、监督检查制度等，降低了公车运行成本，有效减少了公车私用，加强了廉政建设。对这些行之有效的管理办法，应当加以总结推广，不断完善。

2010年8月