中国金融强监管和再开放

第一篇：中国金融强监管和再开放

中国金融强监管和再开放

“货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”被正式写入十九大报告。市场人士预期，这意味着央行将被赋予更多监管职责。

强监管和再开放――在十九大会议期间，中国金融高层的纷纷表态，奠定了未来一段时间内，中国金融业发展的主基调。

10月19日，在中共十九大中央金融系统代表团讨论会上，中国金融高层表示，金融监管效果在逐步显现，未来金融监管会越来越严，同时将扩大金融开放。央行行长周小川表示，之前的全国金融工作会议和十九大报告，都传递出进一步扩大金融开放的信号，中国会朝着开放的方向发展。

银监会主席郭树清在回答记者提问时强调：“十九大以后我们会不会进一步加强风险管理，回答是肯定的，今后整个趋势是金融监管会越来越严，严格执行法律、严格执行法规、严格执行纪律。”

值得注意的是，“货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”被正式写入十九大报告。央行副行长易纲认为，货币政策和宏观审慎政策双支柱相互配合，可以起到保持币值稳定和维护金融系统稳定的作用。

十九大报告明确要求，深化金融体制改革，增强金融服务实体经济能力，提高直接融资比重，促进多层次资本市场健康发展。健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架，深化利率和汇率市场化改革。健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线。

市场人士认为，中国金融高层传递出的信号意味着强监管和防风险仍将是监管层未来的重中之重。瑞银亚洲经济研究联席主管、中国首席经济学家汪涛认为，未来一段时间比较明确的方向就是加强金融监管，这与防范金融风险和降杠杆是一致的。她认为，未来各监管机构在加强协调配合的同时，可能会有更多的监管措施出台，尤其是针对影子银行方面。金融强监管

今年的全国金融工作会议提出要防范化解系统性金融风险，治理金融乱象。2月份银监会主席郭树清到任以来，银监会采取了一系列措施整治银行业的市场乱象。4月10日，银监会祭出大招，以25项行政处罚决定书和一系列“三三四”专项检查，掀起一场监管风暴，震动了整个银行同业圈、资管圈。

彼时，银监会组织全国银行业金融机构和各级监管机构，相继开展了“三违反”（违反金融法律、违反监管规则、违反内部规章）、“三套利”（监管套利、空转套利、?P联套利）、“四不当”（不当创新、不当交易、不当激励、不当收费）以及股权和对外投资、机构和高管、规章制度、业务、产品、行业廉洁风险等十个方面的市场乱象专项治理。上述检查被业内俗称为“三三四”专项检查。

监管主要集中在同业、理财、表外业务三个重点领域，其主要针对信用风险、流动性风险、交叉金融风险、房地产泡沫风险、案件风险、法律合规等各类风险隐患。穿透识别底层资产，减少通道和资金空转，降低影子银行风险。

郭树清在十九大中央金融系统代表团开放日上回答记者提问时表示，之所以确定这三个领域，一个考虑是因为这三个领域覆盖了比较突出的风险点，比如影子银行、交叉金融、房地产泡沫、地方政府债务等，同时还有与其相关的操作性风险，所以要集中精力整治。另一个考虑是，这些领域主要涉及资金空转，进行整治对实体经济的影响比较小，不能否认一些特殊目的投资公司投向实体经济项目，但总体来说整治金融乱象对实体经济的影响比较小。

近年来银行放量发行同业理财，而同业理财把表内的资金转到表外，银行用自营资金购买同业理财，中小银行则通过发同业存单借来的资金来购买同业理财，把资金转到表外，然后再对接委外，委外再加杠杆，这就是金融加杠杆的过程，加剧金融脆弱性。

关于监管套利“规避信用风险”的表述里，明确“同业融入资金余额占比负债总额超过三分之一”为“监管套利”；将“通过同业存放、卖出回购等方式吸收同业资金，对接投资理财产品、资管计划等，放大杠杆、赚取利差”、“通过同业投资等渠道充当他行资金管理‘通道’”、“通过同业绕道，虚增资产负债规模、少计资本、掩盖风险”等三大现象，定义为“同业空转套利”。

如今，金融稳定、“穿透式监管”、让“影子银行”去掉“影子”已经被提升到新的高度。今年，全国金融工作会议提出设立国务院金融稳定发展委员会。10月15日，周小川在华盛顿出席国际货币基金组织/世界银行年会期间，在G30国际银行业研讨会上首次提到国务院金融稳定发展委员会未来将重点关注四方面问题：影子银行、资产管理行业、互联网金融和金融控股公司。

此前，市场预期这些政策将主要对银行同业、理财业务构成影响。近期银监会重点工作通报会议公布的数据显示，今年同业资产和同业负债自2010年来首次出现“双缩”，规模均比年初减少2万多亿元。理财产品增速连续七个月下降，同业理财今年已累计减少2.2万亿元，委托贷款自2008年以来首次出现下降，今年同比少增7600亿元。

“可以说，银行业资金脱实向虚势头得到了初步遏制。”郭树清表示，从目前效果来看，同业资产规模、同业负债规模均比年初减少了2万多亿元。银行理财增速大幅下降，同业理财净减少，委托贷款增长持续放缓，特殊目的投资也大幅度下降，效果比较明显。据不完全统计，今年以来28家全国性商业银行内部问责5.8万人次，保持了高压态势。

根据银监会公布的数据，银行业资产增速和结构渐趋合理。资产同比增速由过去的20%以上回落至8月末的11%，贷款占总资产的比重较年初上升1.7个百分点。负债来源的多元化和稳定程度有所提升，存款占总负债的比重保持在七成以上，同业负债占比逐渐下降。主要风险监管指标保持稳定。信贷结构进一步优化，前八个月新增贷款10.3万亿元，占新增资产的比例较去年同期大幅提高37.8个百分点。制造业贷款增速由负转正，连续八个月保持正增长。

摩根士丹利华鑫证券首席经济学家兼研究部主管章俊对《财经》记者表示，目前来看，同业资产和银行理财规模增速下降已经开了一个好头，未来银行业从严监管还是会常态化。

“但是我们也不能掉以轻心，还需继续加大整治力度。”郭树清表示，“十九大以后我们会不会进一步加强风险管理，回答是肯定的，今后整个趋势是金融监管会越来越严，严格执行法律、严格执行法规、严格执行纪律。”

瑞银亚洲经济研究联席主管、中国首席经济学家汪涛认为，未来一段时间比较明确的方向就是加强金融监管，这与防范金融风险和降杠杆是一致的。她认为，未来各监管机构在加强协调配合的同时，可能会有更多的监管措施出台，尤其是针对影子银行方面。

监管层对金融强监管相继发声之后，市场的悲观预期在10月25日的债券市场已经开始发酵。当日，市场传言“银行同业负债占比上限要从三分之一调整到25%”，引发债市抛售，国债期货收盘大跌。虽然当日晚些时候，央行否认相关传闻，但是市场人士普遍认为，根据会议期间监管层的表态，后续金融监管政策将密集出台，市场对于强监管继续的预期显现。

联讯证券首席宏观研究员李奇霖对《财经》记者表示，目前严监管、防风险的政策基调仍在延续，会议期间监管层的表态提及加强监管应属意料之中。在市场对于四五月份监管冲击仍心有余悸的情况下，监管层的表态会让市场更加谨慎，对未来监管政策落地和监管趋严的影响比较悲观。但他认为，未来监管加强会适度有序地进行，监管趋严的节奏也会相对平稳。防范“明斯基时刻”

在中共十九大中央金融系统代表团讨论会上，周小川在回答记者提问时谈及“明斯基时刻”。他指出：“如果经济中的顺周期因素太多，使这个周期波动被巨大地放大，在繁荣的时期过于乐观，也会造成矛盾的积累，到一定时候就会出现所谓明斯基时刻，这种瞬间的剧烈调整，是我们要重点防止的。”

美国经济学家海曼?明斯基（Hyman Minsky）所描述的“明斯基时刻”，即是资产价值崩溃的时刻。他认为，经济长时期稳定可能导致债务增加、杠杆率上升，从而在内部滋生爆发金融危机和陷入漫长去杠杆周期的风险。

中国的债务问题始终被广泛关注，不断上升的杠杆率加重了对于出现“明斯基时刻”的担忧。

一些机构认为，自2008年金融危机以来中国快速的债务积累已经对宏观经济构成严重风险。据国际货币基金组织（IMF）测算，中国非金融部门债务将会持续快速上升，由2016年占GDP的242%进一步攀升至2022年的300%左右。IMF也在今年8月时呼吁中国政府加大去杠杆的力度。国际评级机构穆迪和标准普尔在今年相继下调中国主权信用评级时，也将过高的债务积累列为重要理由。

为应对容易触发“明斯基时刻”的顺周期因素，在2008年全球金融危机后，G20、全球金融稳定理事会和巴塞尔银行监管委员会提出宏观审慎政策框架。

近年?恚?中国央行也在探索“货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”。在十九大报告中，“双支柱”的相关表述首次出现在中央层面的报告文件中。

正如周小川讲到，宏观审慎的调节是因为危机的产生使大家提高了对金融稳定的重视程度，有必要引入一些金融稳定的措施。同时，还要强调金融监管标准的更新，像“巴塞尔Ⅲ”对资本的质量、流动性、杠杆等等都有新的要求。，作为宏观审慎措施之一，对于系统重要性机构，包括全球系统重要性银行和国内的系统重要性银行，它们的标准应该有适当的提高，因为这些机构对市场的影响比较大。

央行副行长易纲则在发言中介绍，中国较早开始探索和实践货币政策和金融审慎政策相结合的监管方式，一方面是积极稳妥地推动货币政策框架从数量型调控为主向价格型调控为主的方向转变，创新多种货币政策工具，不断增强利率的调控能力。另一方面，建设金融宏观审慎监管。

易纲认为，货币政策和宏观审慎政策双支柱相互配合，可以起到保持币值稳定和维护金融系统稳定的作用。

易纲进一步指出，宏观审慎政策的主要内容包括，一是2011年正式引入的差别准备金动态调整机制，要求金融机构的扩张速度与经济发展要求相适应，与自身的资本金规模相适应，这是宏观审慎最主要的内容。2016年将差别准备金动态调整机制升级为宏观审慎评估体系（MPA），从七个方面（包括资本和杠杆、资产负债、流动性、定价行为、资产质量、跨境融资风险、信贷政策执行情况）对金融机构行为进行引导和约束。二是将跨境资本流动纳入范畴，以公开透明市场化的手段进行逆周期调节。三是继续加强房地产市场的宏观审慎管理，其核心是以因城施策差别化住房信贷政策为主要内容。

汇丰银行大中华区经济学家Julia Wang认为，这次“双支柱”正式写入十九大报告意味着央行将被赋予更多监管职责。而且，未来几个月市场将非常关注国务院金融稳定发展委员会和金融监管人事变动的进展。

在谈到系统性金融风险时，周小川指出，所谓系统性金融风险有导致金融危机的可能，会在市场上引发剧烈的连锁反应，使经济和就业遭受重大冲击。他认为，防范系统性金融风险，在各个国家的情况不一样，风险点也不一样，但也有共同的东西，都要防止恶性通货膨胀所造成的风险。另外，要防止资产价格剧烈调整所导致的风险，资产泡沫既有可能出现在资本市场上，也有可能发生在房地产市场上，还可能在影子银行、金融衍生品方面。扩大金融开放

在加强监管、防范风险的同时，金融监管层也一再强调中国有意进一步扩大金融开放。周小川表示，之前的全国金融工作会议和十九大报告，都传递出进一步扩大金融开放的信号，中国会朝着开放的方向发展。

周小川同时强调，“汇率的浮动更加依靠于市场供求关系来决定，以及人民币更多地成为可自由使用货币，是一个长期进程。尽管过去已经取得了长足的进步，但是这个过程还没有走完，所以今后还会继续向前推进。”

但是周小川也指出，人民币波幅的扩大并不是当前最紧要的事，“当前的浮动区间已很少能限制到汇率，汇率变化主要取决于市场供求关系的变化。当然，有时候扩大一下汇率浮动区间，也是释放扩大开放的信号，显示汇改会继续向前迈进，汇率主要由市场决定”。

央行副行长、国家外管局局长潘功胜也在同一场合表示：“目前外汇市场形势趋于稳定，外汇市场的多个指标均显示跨境资本流动和外汇市场的供求基本平衡。未来将稳步推进资本项目可兑换，深化人民币汇率形成机制改革。”

启动“8?11”汇改已两年多时间，今年5月汇率中间价定价机制中又加入逆周期因子。随着人民币汇率预期企稳、资本外流压力缓解，市场希望央行接下来继续适时推进人民币汇率改革。

最近两年，中国金融业的对外开放相继取得重要进展。“沪港通”、“深港通”和“债券通”相继开通。彭博和花旗也相继将中国债券市场纳入相关指数。2016年10月1日，人民币正式纳入SDR货币篮子，与美元、欧元、英镑和日元一道，跻身全球最重要储备货币之列。

周小川也将人民币加入SDR视为中国经济对外开放历史进程中的里程碑，并在近期接受《财经》记者专访时首次定义经济对外开放的“三驾马车”，即贸易投资对外开放、汇率形成机制改革和减少外汇管制。

周小川强调，改革需要顶层设计，需要从更高的层面认识开放的意义。即使开放存在各种困难和潜在的危险，依然需要坚持扩大开放的大方向，不断推动有关政策改革。

第二篇：国际金融危机下中国金融的监管对策

国际金融危机下中国金融的监管对策

政府干预过多过滥，不可能有效地预防和化解金融危机和经济危机，只能加剧和推动金融危机和经济危机的爆发；腐败行政、低效行政、黑箱行政本身就是金融隐患，过多过滥的审批本身就是金融风险；为防范金融风险，政府干预市场经济的法律形式必须限制在五个层次上。本文还从民商法的视角提出了防范金融危机的法律对策，即：积极稳妥地完成全部国有专业银行的公司制改革；对国有独资商业银行和国家控股的商业银行全面推行强制担保贷款制度；及早改变目前过分依赖于商业银行的危险局面，依法鼓励发展直接资本市场；尽快建立公司重整制度，实施公司拯救计划，避免公司、企业不必要的破产；预防泡沫经济，必须预防泡沫企业的滋生和蔓延；强化商业银行、证券公司、证券投资基金管理公司和其他金融机构经营者和从业人员的义务与责任；进一步强化公司的社会责任，避免由于过分强调公司的营利性而破坏应有的信用关系、金融秩序、交易安全和社会公共利益；作为股东有限责任原则的例外，人民法院应当适用否认公司法人资格的法理保护公司债权人的利益。

一、引言

源于1997年下半年的亚洲金融危机，先是给泰国、印度尼西亚、韩国和马来西亚经济以重创，1998年底又席卷了菲律宾、香港、马来西亚和新加坡。对当前发生在亚洲地区和其他地区（如巴西、俄罗斯）的金融危机的实质应当有清醒的认识。金融危机的背后隐藏着深刻的经济危机，经济危机又可能进一步诱发政治危机和社会危机。虽然我国的金融市场和人民币币值在东南亚金融**面前保持了相对稳定，但金融法制不健全，金融监管薄弱，金融秩序仍有待整顿。1998年12月9日闭幕的中央经济工作会议明确指出，“加快制定金融管理的法律法规，建立和完善防范、化解金融风险的有效机制”。因此，必须采取切实有力措施完善现行的中国法治，从制度上防范金融危机。

一国金融危机的爆发既有国内的原因（内因），也有国际大环境的原因（外因）；就内因而言，既包括市民社会和市场机制本身存在的金融隐患，也包括政治国家和政府干预诱发的金融隐患。因此，要从根本上防范金融危机，必须对症下药，从公法与私法（民商法）两个层面上构建防范金融危机的法律机制。由于篇幅所限，本文仅探讨国内公法与国内私法中的金融危机防范问题。当然，从国际公法与国际私法角度探讨国际金融秩序与经济秩序的安定性与可信赖性、加强各国之间的立法协调与金融监管合作也是非常必要的。

二、从公法的视角看政府干预在防范金融危机中的应有角色

（一）政府干预过多过滥，不可能有效地预防和化解金融危机和经济危机，只能加剧和推动金融危机和经济危机的爆发

现在有一种观点，认为我国目前能够幸免金融危机的原因在于，政府对经济生活进行了有效的干预，于是开始怀疑市场机制的作用，认为市场机制不如政府干预可靠。笔者认为，必须承认以下事实：我国目前能够幸免金融危机的原因很多，不仅有正确、及时的政府干预，也有20年来改革开放所逐渐形成的坚实的基本市场经济体制框架；亚洲金融危机给我国经济生活已经造成了负面影响，而且这种影响有可能继续加深；虽然我国人民币的汇率稳定，但我国也为此付出了巨大代价；我国存在着不少爆发金融危机和经济危机的隐患。

毋庸置疑，为避免金融危机和经济危机的阴影，我国离不开政府干预；即使亚洲金融危机过去了，我们仍然要充分发挥政府干预的积极作用。但问题在于，如何界定政府干预市场经济的范围，如何处理好政府干预这只“有形的手”与市场机制这只“无形的手”之间的相互关系，如何规范政府干预市场经济的行为。如果片面迷信政府干预万能论，不注重发挥市场在资源配置中的基础作用，一味纵容、鼓励不符合公正、效率、法治精神的政府干预行为，不仅不会阻挠社会主义市场经济体制的最终建立，而且会加剧和推动金融危机和经济危机的爆发。成也萧河，败也萧河。过去人们经常把“亚洲经济奇迹”主要归因于强大的政府干预；今天亚洲金融危机的爆发在很大程度上也主要归咎于强大、过度的政府干预。我们必须清醒地认识

到：腐败行政、低效行政、黑箱行政本身就是金融隐患；过多过滥的审批本身就是金融风险。

（二）为防范金融风险，政府干预市场经济的法律形式必须限制在五个层次上

恰当地界定政府干预市场经济的范围，必须遵循以下原则：既要重视市场机制在资源配置方面的基础性作用，又要注意发挥政府在弥补市场机制缺陷、维护良好市场秩序方面的导向和校正作用；既要着力塑造和保护有中国特色的社会主义市场经济体制和社会主义市民社会，预防政府行政权对商法自治领域的不当侵入，又要强调和树立政府在经济生活中的应有权威；既要告别政府万能论，避免重弹政府大包大揽的老调；又要摒弃政府无为论，反对漫无边际地削弱政府职能；既要坚决转变和革除政府直接管理企业的旧职能，又要创造性地扩充和发展政府干预市场经济的新职能。

上述理念已经成为我国当前经济体制改革的主导思想。但是，把理念转化为现实，比起把理念表达清楚更为不易。在操作层面上如何解决好政府干预与市场机制、企业自治之间的衔接与契合，法学界似乎还缺乏深入的探讨。笔者认为，以经济行政机关和企业的相互关系为座标，政府干预市场经济的法律形式可以从以下五个层次上去观察：

1• 尊重企业商法自治原则和诚实信用原则（简称尊重型干预）。

这是第一层次的干预。商法自治是私法自治原则（Prinzip der privatautonomie）或意思自治原则（L’ autonomie de la volonte

humaine）的一个重要组成部分。根据该原则，企业在法律规定和公序良俗容忍的范围和限度内，有权为了追求自身的经济利益，以自己的名义实施各种商事行为，从而为自己创设一定的商事权利、设定一定的商事义务，国家对此只能消极地予以确认和保护，而不能积极地予以干涉和妨碍。企业商法自治原则是市场经济和市民社会的需要和体现，也是现代商法和经济法的共同基础。企业商法自治原则又可以引申出三项基本原则：（1）企业财产所有权尊重（所有权绝对或所有权不可侵）原则。企业的生存和盈利，要求这个企业拥有实实在在的财产所有权（包括法人所有权）、特别是可以使用的资源，最为典型的包括资本、劳动、管理与技术。（2）企业的商事行为自由（含契约自由）原则。尽管有些当代法学家发出了“合同死亡”的慨叹，但契约自由在商法中作为一项根本原则并未发生动摇。（3）过错责任原则。企业在经营过程中，谁有过错，谁承担相应的法律责任和经营风险。该原则有利于鼓励企业放心大胆地开展商事流转、缔结各种商事关系，更好地取得利润的最大化。

在市场经济社会，市场风险和金融隐患无时不在、无处不在。企业商法自治原则和诚实信用原则，要求建立利益与风险、权利与义务对称机制，要求实现决策权利、决策利益与决策风险的企业化、分散化，能够在微观层次上自动、公平地抑制体制性金融危机的爆发。这种避险功能的发挥表现在两个层次上：首先，有利于实现市场风险与政治国家的隔离，既避免了政治国家制造的市场风险，又能把现有的市场风险局限于市场机制之中，从而防止了市场风险对政治国家的冲击；其次，能够合理地在市场主体之间分配市场风险，从而实现市场机制本身对市场风险的吸收和消化。因此，在一般情况下，债务人的违约、企业的资不抵债与关门破产不会诱发体制性的金融风险与信用危机。可见，为避免政府干预制造不必要的金融风险，为避免全体纳税人与全社会承担本不应由自己承担的金融风险，必须强调企业商法自治、诚实信用、契约自由与自己责任等基本市场法则。

当前，经济行政机关转变职能的重要内容就是，尊重企业财产所有权和企业的经营自由，满腔热忱地推动企业主体的商人化、法人化和平等化，推动企业行为的市场化、自由化、契约化、竞争化、公平化、公正化、规范化和诚信化。政府作为市场经济中的“裁判员”，要主动撤离资源的配置活动，不得随意越过市场、直接干预企业的投融资等商事活动，更不得与民争利。政府投资上项目，应当精而又精，把有限的财政资金用在刀刃上。重复建设，重复投资本身就是金融隐患。强调企业自治或企业意思自治，是政企分开、转变政府职能、实现商事权利由政府回归企业的关键。因为绝大多数商事活动是靠无形的手，即市场主体的个体自我调节机制去实现的。在这个意义上说，尊重型干预就是不干预、少干预；微观干预最少的经济行政机关是最好的经济行政机关。

鉴于我国多年实行计划经济体制，政府尚未完全养成自觉尊重企业商法自治原则和诚实信用原则的习惯，政府的这种尊重义务应当被视为当前我国经济行政机关对企业所负的首要义务。要在实践中做到这一点，就需要在观念上打破人们在计划经济体制下形成的，盲目迷信国家和政府、甚至认为国家和政府万能的固有观念。在相当长的社会主义市场经济阶段，我国将实行“小政府、大市场、大社会”的市场经济体制，国家和政府不可能为公民个人和企业提供“从摇篮到坟墓”的一揽子福利，并因此而取消公民个人和企业的自我奋斗。

2•保护企业公平竞争与公正交易应有秩序（简称保护型干预）。

这是第二层次的干预。仅仅尊重企业商法自治还是不够的。因为企业的经营自由，在不法利益和不良动机的驱使下，有可能被滥用。假冒伪劣、限购排挤、商业贿赂、商业欺诈、虚假广告、非法传销、倾销、搭售、围标、行政垄断、经济垄断等丑恶商事现象也会滋生蔓延。没有健全的市场管理法治，就没有消费者和企业赖以公正交易和公平竞争的大舞台，政府进行宏观调控的信号也会失真，从而误导企业行为。

没有规矩，不成方圆。政府应当坚决制止和反对损害消费者和竞争者利益的不法、不正当行为，为企业和经济组织创造良好的公平竞争与公正交易秩序，努力培育和维持一个涵盖各类生产要素的、成熟、开放、诚实、公平、统一的社会主义大市场。要维护市场经济的公正性、公开性、公平性，经济行政机关必须发挥应有的保护性职能。但政府不得为了私利而限制公平竞争、垒起行政垄断和地方保护主义的“篱笆墙”。行政垄断和地方保护主义不仅保护落后，压抑竞争；而且阻碍资金流、物流与信息流在全国大市场内部的循环，在深层次上潜伏着金

融隐患。所谓“地方保护主义是块臭豆腐，闻着臭、吃着香”的实用主义态度必须予以纠正。保护型干预与尊重型干预是密切相连的。因为，保护企业公平竞争与公正交易应有秩序，实际上就是要保护企业商法自治原则和诚实信用原则不被滥用。但要明确，企业商法自治原则受到了侵害，并不必然导致行政权的干预。在很多情况下，博大精深、体系严密的民商法原则和制度，包括诚实信用原则、公序良俗原则、合同制度、民事侵权制度和民事责任制度等，都足以被企业和市场主体自觉引用，从而铲除不法、不当的市场行为，理顺受害人与不法、不当行为人之间的利益关系，恢复市场的正常秩序。而且，即使行政权介入的结果，导致了不法、不当行为人的行政法律责任，也不能代替受害人与不法、不当行为人之间私法关系的再调整。经济行政机关以行政罚款代替民事赔偿的做法更是错误。

3•对国民经济进行宏观调控（简称宏观调控型干预）。

这是第三层次的干预。政府直接管理经济的传统模式要尽快向宏观经济调控模式转变。在真正还权于企的同时，把大多数经济行政行为由政府对企业的直接、微观管理模式转变为间接、宏观调控模式。把综合经济管理部门改为宏观调控部门，绝不是简单的名称更换。宏观经济调控要“抓大放小”，该管的管住、管好；不该管的，放开、放活。宏观经济调控的对象与其说是企业，不如说是市场。因为，政府原则上不能直接介入企业的微观商事活动，对企业决策直接产生影响作用的，与其说是政府，不如说是被政府引导和调控的市场。政府、市场、企业这三者的关系可以概括为政府调控市场、市场引导企业。

宏观经济调控以追求社会整体经济利益、宏观利益为目标。如果说市场机制和商法自治原则的主要功能是保持和增强企业活力，那么宏观调控和宏观调控法律制度的主要功能是对国民经济进行合理的调节，确保国民经济经济有序运行。所谓“没有微观管理权，宏观调控权必然用不好”的观点是错误的。

要确保国民经济宏观调控的方向正确、效果良好，就必须明确宏观调控的目标。在实践中，对此存在着广狭不同的解释。狭义解释仅限于经济增长率和全国商品零售价格涨幅；广义解释除覆盖这两项内容外，尚包括全社会固定资产投资增长率、居民消费价格涨幅、财政收支差额、货币发行量、外贸进出口总额、人口自然增长率、城镇登记失业率、农村贫困人口减少数量、主要工农业产品产量、全社会固定资产投资总规模、基本建设计划新增主要生产能力、广播电视人口覆盖率、城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入实际增长率。

笔者认为，宏观调控的目标在不同的历史时期、在不同的社会经济政治背景下，有着不同的内容。但不管在何时何地，宏观调控的目标还是具有一些本质性的要求，那就是：平衡经济总量，优化经济结构，防范金融风险，抑制通货膨胀，推动国民经济的稳定、快速、健康、可持续发展。其中，总量平衡与稳定发展是宏观调控目标中的精髓。当然，这种目标需要因时制宜、因地制宜，允许在不同的情形下有所侧重。但是，片面追求国民经济发展速度是错误的，在当前亚洲金融危机加深和世界经济衰退的情况下，更是有百害而无一利。本世纪初的“泰坦尼克号”就是因为船长轻信了一位记者的建议、为创造舆论轰动而全速行驶、最终撞遇冰山而沉没的。

为了实现宏观调控的目标，就要设计一系列宏观经济调控手段。这些手段主要包括：（1）政策引导。即制定经济和社会发展战略、方针和产业政策，在此基础上制定行业规划和行业政策，控制总量平衡，规划和调整产业布局；（2）杠杆引导。即根据产业政策和规模经济要求，运用利率、税率、汇率和价格政策等经济杠杆，引导企业调整产品结构和企业组织结构调整，实现资源合理配置；（3）信息引导。政府要及时发布各类与企业经营密切相关的宏观调控政策及其贯彻情况的反馈信息，从而引导企业决策行为；（4）市场准入。即政府为了实现特定的宏观调控的目标，根据法律规定，对适格企业发放行政许可。未获行政许可的企业不得进入特定市场。为兼顾宏观调控的有效性与经济行政的廉洁性与公正性，应当严格规制政府发放行政许可的范围与程序。行政许可的适用范围要少些，少些，再少些；精些，精些，再精些。铺天盖地的行政审批和行政许可，不仅起不到防范金融危机的作用，反而会对金融危机的爆发产生推波助澜的作用。既然行政审批无法担保上市公司和证券投资基金对投资者和社会负责，保障不了企业在被审批后一定能够承担社会责任，为何不取消不必要的行政审批，代之以行政登记和高强度的社会信息披露制度呢？（5）行政指导。即政府为了实现特定的社会经济利益目标，运用其享有的行政权，引导和规劝企业为一定行为或不为一定行为；（6）法律监督。事中和事后的监督，与事先引导同等重要。政府要加强对企业商事行为的监督检查，制止违反宏观调控法律制度、破坏宏观调控的企业活动。

宏观调控的主要手段绝不是互相孤立、互不搭界的。它们应当彼此协调、相互衔接、相辅相成，共同构成一个内在统一的有机整体，即宏观调控体系。在一部庞大的全国性宏观调控大机器中，每个调控部门只不过是一个螺丝钉。因此，各个宏观调控部门一定要识大体、顾大局，随时牢记共同的宏观调控目标。要强调部门间的团结、合作、沟通、默契和团队精神。宏观调控机制内部不能发生内耗。尤其是国家发展计划委员会、国家经济贸易委员会、财政部和中国人民银行这四家宏观调控部门，要力戒不同的宏观调控手段之间各自为战、互不协调，甚至互相矛盾、互相抵销、让企业和市场主体搞不清究竟以哪个调控手段的马首是瞻。值得指出的是，虽然我国的金融风险监管机构体系已经初步形成，既包括中国人民银行，也包括中国证监会和中国保监会等监管机构。但是，这种多头监管的体系也存在着各自为政、互不协调的弊病，亟待改革。这对于深化金融改革，逐步建立与社会主义市场经济发展相适应的金融调控监管体系，防范和化解金融风险，促进国民经济持续、快速、健康发展，都具有十分重要的意义。

应当明确，宏观调控法的重心与其说是规制被调控者的行为，不如说是规制调控者的行为。宏观调控者应当自觉接受法律的规制和监督。

4•促成企业享受法定权利和利益（简称促成型干预）。

这是第三层次的干预。这一干预的特点是促成和帮助企业取得最佳的经营效果。它既不同于消极的尊重型干预和保护型干预，也不同于直接的给付型干预。其表现形式多种多样。例如，提供企业决策和经营活动所需要的信息和咨询；协调企业与其他单位之间的关系，保障企业的正常生产经营秩序；为企业正常的购并活动、投融资活动和其他商事活动，清除地方政府、政府部门或其他社会组织的不正当干预；为企业摆脱历史包袱、轻装上阵而建立和完善职工养老保险等社会保障体系。

政府进行促成型干预要注意度的把握，力求帮忙而不添乱、热情而不专断，力戒喧宾夺主、包办代替，更不得助纣为虐。例如，政府可以为民营企业的合并和重组创造条件，但不得越位干预，硬性捏合、拉郎配；政府可以为企业的股票上市清除障碍，但不得搞“捆绑上市”、“包装上市”的恶作剧；若此等等。

5• 向企业提供某种经济利益（简称给付型干预）。

这是第四层次的干预。在市场经济条件下，适当的经济利益给付也是必要的。经济行政机关有义务为了推动整体社会经济利益（如鼓励开发中西部地区、鼓励开发高科技产品、鼓励产品出口创汇、鼓励民间投资、鼓励企业承担社会责任），而向企业政府采购、政府补贴和奖励（如出口补贴、退税、贴息）等经济利益。当前，我国固定资产投资不是过热，而是偏冷。为确保国民经济的可持续增长，政府应当加大对科教、农业和城市基础设施的投资力度，从而拉动市场内需，带动整个国民经济的发展。政府还可以直接向企业提供定单，与企业签订政府采购合同。包括政府采购合同在内的经济行政合同将会愈来愈成为国家干预市场经济的重要有效形式。

政府的给付型干预不仅适用于企业，而且也适用于作为公民个人的劳动者、消费者等市场主体。如政府有义务为劳动者创造就业机会、提供社会保障体系等。从广义上说，经济行政机关向企业提供的信息和社会服务，实质上也是一种给付，只不过与传统的财物型给付有所不同而已。

给付型干预是围绕特定的宏观经济调控政策，或者为了国民经济的整体利益而展开的，不是为了企业的个体经济利益而搞扶贫救济、“普渡众生”。应当充分体现平等对待的原则，不得开后门。因而，这与传统计划经济体制下政府无止境地向企业输血、企业无休止地向经济行政机关要钱要物的“跑部钱进”现象不同。

（三）经济行政权的行使要遵守法定、效率、公平、人权尊重四原则

1•经济行政权法定原则

经济行政权法定原则应予尊重。虽然政府与被干预企业之间不平等，但也要贯彻经济行政权主体法定、内容法定与发动程序法定原则。要杜绝违法行政、脱法行政、卖法行政、弄法行政。经济行政权的行使不仅要合乎行政法，也要合乎民商法和经济法的规定。民商法和经济法实质上都是对经济行政权的限制。因为行政权力与商事权利都是资源的法律配置方式，二者此消彼长，是一种零合关系。商事权利的应有生存空间被确认、扩大了，行政权力的滥用空间也就相应地缩小了。行政权力制造的金融风险就能降到最低限度。

经济行政行为本身就是法律手段。不少官方文件经常把经济手段、行政手段和法律手段相提并论，有违法治精神。因为，经济手段和行政手段都是法律手段；二者有时很难划分，如税收手段；法治经济也不容忍超法律的经济手段和行政手段。建议把上述提法改成“民事手段、行政手段和刑事手段”或者“立法手段、行政手段和司法手段”的三分法。

不仅具体行政行为要合法，抽象行政行为也要合法。在政府制定行政法规和行政规章时，既要大胆地推进经济体制改革、果敢地进行制度创新，也要注意避免无谓的名词创新，预防和减少不应有的概念混乱。经济行政法规和行政规章中的术语应尽量与现行法律和基本法学原理中的术语一致起来。为解决好这一问题，政府部门应当自觉、主动地聘请法学家参与经济行政法规和行政规章的论证、起草和把关。

2•效率原则

经济行政权的行使要体现合法性原则，也要体现效率原则。政府要增强服务和效率意识，自觉树立尊重市场主体合 国际金融危机下中国金融的监管体制

金融国际化，必然会造成资金的全球流动，资本的性质和生物一样，是趋利避害的。当有利可图时，必然会有大量资本涌来，这样会使一国金融监管部门很难监控其流向。处理不慎，就会引发金融危机，经济危机。使一国经济受到极大冲击97年东南亚金融危机，就是个教训。并且在金融国际化中，为了规避监管，很容易催生离岸金融市场的繁荣，这使得一国无法对其进行监管。不靠国际间合作，只能是望其兴叹~随着国家金融市场的开放，带了一个最核心的问题就是资本的国际化 这样一来，资本给中国带了机遇和挑战

先说机遇，资本市场国际化后，全球资本会按照市场需求流动，中国可以吸收资本大大提过，这对于中国建设现代化国家很重要。中国可以利用国际资本建设自己和完善自己。

挑战是国际间的风险投机和热钱大量涌入中国，很容易摧毁中国脆弱的金融流通力。这就是说给国际间金融投机分子敞开大门，金融热钱的泛滥会引起一系列的金融波动。比如，物件上涨、企业盲目扩张、股市虚浮等等

第三篇：五带五强学习心得再稿

学习“五带五强”心得体会

5月23日，我参加了南充市建档立卡贫困村第一书记五带五强学习班，经过为期3天的学习，我深刻认识到作为下派第一书记要当模范，做表率，始终走在脱贫攻坚的前列。现将学习心得汇报如下：

一、通过对带班子强队伍的学习，争做“ 协作型 ”第一书记。

我是到村上帮忙的，不是到村上“镀金”，更不是到村上“掌权”的。要谨记协作帮忙的工作思想，掌握好“两委”班子现状，理清成员关系，要总览不包揽、依靠不依赖、分工不分家。我作为协作型第一书记就是群众、村支部书记、乡镇党委、选派单位简间的润滑剂，应准确把握好政治与服务两大功能。政治上我要引导村党组织书记强宗旨、转观念、树信心，制定村党组织建设方案，细化村“两委”班子成员党建责任清单，一岗双责、齐抓共管、形成合力。服务上我要开展党员示范行动，发挥党员中致富能人、产业大户的带头作用，并且对群众进行技术培训，加强后备人才培育。

二、通过对带群众强主体的学习，争做“*** ”第一书记。通过学习我明白了作为第一书记就要必须坚持群众路线，尊重群众，相信群众 ；必须运用争确的方法，教育群众，引领群众；必须突出主体，依靠群众，组织群众。让群众成为脱贫攻坚的主力军才能啃下脱贫攻坚这块硬骨头。对于扶贫对象，我将发动群众精准识别，评议确保全程公开、对象精准、群众满意。对于脱贫规划，我将充分征求群众意见，围绕“两不愁、三保障”“四个好”目标和“六个精准”要求，协调“五个一”帮扶力量修订完善。对于扶贫考核监督，我将依靠群众挂图作战，坚持每个项目痕迹管理、每项工作全程纪实、每个环节按期公示、每笔资金有村民代表经手、每个项目由村民代表监督、每项公示内容有村民代表把关。

三、通过带发展强产业的学习，争做“长远型”第一书记 脱贫攻坚不是一两年让贫困户有吃有住有穿就完事的易情，而是要改造整个农村贫困人口世代生活状态的大事；不是一件普普通通的任务工作，而是一项历史赋予我们这代人的使命和责任。脱贫工作不是充当传送带把国家资金简简单单发到贫困户手上的工作，单单解决贫困户眼前的贫穷仍是有非常高的概率返贫。我们要有长远的眼光：首先领办党员精准扶贫示范工程，科学编制项目实施方案，探索创新“党支部+龙头企业+合作社+党员示范户+贫困户”的村企联姻党群联动等推进模式，致富群众；其次协调共建脱贫奔康产业园，发动贫困群众通过创业园、托管园、就业园实现稳定增收，增强村集体经济实力；再次引导发展短平快增收项目，因地制宜，有针对性的引导贫困群众实施“四小工程”。

四、通过对带真情强队伍的学习，争做“服务型”第一书记。为人民服务，为村民谋福。我们第一书记要想群众之所想、急群众之所急、帮群众之所需，牢固树立全心全意为人民服务宗旨观念。一是要建立民情日志下访问事，带领驻村工作组和村“两委”班子成员定期入户走访，宣讲脱贫政策，听取群众意见，记好民情日志，确保对贫困户“五个清楚”。二是要畅通民生热线全天理事，坚持村干部定期值班、轮流坐班，做到有民所呼、我有所应、话有处说、事有人办。三是要推行全天代理为民办事，大力推进村级“1+6”公共服务中心建设，设立便民服务代办点，提供一站式服务。

五、通过对带新风强治理的学习，争做“创新型”第一书记。我们正在从事的脱贫攻坚事业是旷古未有的全新事业，我们所面临的形势是我们的前人从未遇到过的新形势，很多矛盾和问题是我们过去所不熟悉或完全不熟悉的，没有现成的答案。这就要求我们充分发挥每个人的聪明才智，创造性地开展工作，大胆出新招、走新路，只有这样，才能创造全新的工作局面。我总结有五点重点内容需要去做：一是充分发挥村党组织的领导核心作用；二是安全村民自治机制；三是健全协同共治机制；四是健全厉行法律意识；五是健全民主监督机制。

经过这次“五带五强”工作法培训学习，我获得了前所未有的信心，我认识到我们第一书记应该牢固树立最后的堡垒、最关心的事、冲在最前方“三种意识”，把脱贫攻坚作为天大的“事”、使天大的“力”、尽天大的“责”，为集中力量打赢脱贫攻坚战提供坚强的组织保证和人才支撑，坚决打赢“脱贫摘帽”攻坚战。

2017年6月5日

第四篇：金融业全面开放后中国金融服务业的法律风险探析

论文关键词：金融业全面开放 法律风险 合规性 金融安全

论文摘要：在金融全球化浪潮席卷全球的今天，中国经历了加入世贸后的第一个五年期在中国境内享有国民待遇，由此给中国金融机构所带来的不仅仅是机遇也存在着挑战，但无论一个五年承诺期，金融业全面对外开放。外资金融机构大量涌入中国金融市场是机遇还是挑战无疑都加深了金融服务业的风险，本文从法学的角度对我国金融服务业的法律风险产生的原因和特点进行全面的分析，为金融立法监管以及法律风险的防范提供参考。

一、金融业全面开放

中国金融业的对外开放是一个长期以来的过程，从1978年中国社会主义市场经济对外开放以来，金融领域作为经济的核心于次年便开展了他的开放步伐，经历了1994-1995年的全面调整阶段，1996年的迈向国际化以及2001年加入WTO，中国的金融业逐步实现了其全面开放的步伐。中国政府加入WTO做出的承诺中，逐步开放金融服务业市场是其中的内容之一。在金融服务业开放方面主要有四种承诺：加入世贸当年外资银行办理外汇业务就没有地域限制和客户限制，5年之内逐步取消外资银行经营人民币的地域限制和客户的限制，5年内取消所有现存的对外资银行的经营业务方面、设立方面的非审慎的限制，5年之内取消对外资非银行金融机构的经营业务和设立方面的限制。2006年12月11日，《中华人民共和国外资银行管理条例》首日实施。

该条例全面履行加入世贸承诺，取消了对外资银行的一切非审慎性市场准入限制。中国银行业开放迈出历史性步伐。同样也意味着外资银行在中国境内可享有国民待遇。今年第三季度第三批获批成立的外资银行中国内地法人银行将达十家这些银行预期2007年在中国的营业额增长将不少于20%，并认为今后3年的盈利将超越目前水平，总资产将于2010年前增至逾1000亿美元。除此之外保险业证券业也走上了对外开放的道路，从1992年，美中AIG公司在我国开业以来，几乎每年都有国外保险公司的子公司、分公司以及与内地保险公司的合资公司在中国境内成立。在银行保险证券三大巨头的带动下，金融服务业的其他相关行业也逐步对外开放，造成了我国金融服务业全面开放的景象。

二、金融全面开放后金融服务业的法律风险

2006年底，酝酿了近十年的《巴塞尔新资本协议》在西方10国集团国际活跃银行实施，在此协议中银行业的风险范围得以扩大，具体划分为：信用风险、市场风险、操作风险、利率风险、流动性风险和其他风险。在此协议中的重举之一就是把法律风险首次列入金融风险的范围，从而加强了各国对其的重视程度。由于金融的高风险性各国政府特别重视对金融风险的监管，如何通过监管来降低金融风险从而加强交易的安全性已经成为政府和金融业内人士共同关心的话题。中国政府作为WTO中的一员，在履行其金融全面开放承诺之后，金融风险的监管与防范日益凸显出其重要性。为了应对金融全面开放后的风险，中国金融业监管部门和各大金融机构自身都采取了多项防范措施防范金融风险，但当经济学家忙于解决金融传统的内部风险时，法律风险的层出不穷把人们带入到新的研究领域。对于法律风险的研究，有的学者认为，法律风险是指金融机构在开展业务时，面临的许多法律法规上的不确定。也有学者认为，法律风险主要是指违反或不遵守法律、法规、规则、行业做法和伦理标准等带来的风险。巴塞尔银行监管委员会认为由于交易对象的法律权利义务未能明确界定所产生的风险也属于法律风险。具体而言，法律风险起因于违反或不符合法律、规则、惯例或者交易各参与方的法律权利义务关系没有被合理地确立。因此，我们所说的法律风险通常包括二方面的内容：第一，私法方面的风险，即当事人之间权利义务不明确所带来的风险；第二，监管方面的风险，即违反监管机构的规定或有关的监管规定适用不确定带来的风险。为了更好的阐释金融全面开放时期我国金融服务业的法律风险，本文根据法律风险的成因把金融服务业的法律风险分为：外源性的法律风险、内生性的法律风险、其他法律风险。[!--empirenews.page--] 1.中国金融服务业的外源性法律风险

外源性的法律风险体现在本文中主要是指金融全球化背景下，中国大型金融机构走出国门在境外上市经营业务建立子公司以及实行并购等金融活动的过程中由于国外的相关金融立法以及司法管辖等与中国企业不一致而导致的法律诉讼和相关风险。它主要包括3个方面：

1金融服务机构走向国际的合规性法律风险。从中国人寿在纽约遭遇集体诉讼到中国银行的欺诈事件，中国的金融机构相应“走出去”发展战略号召向国际市场进军的过程中屡屡受挫。咎其原因可以归纳为两个方面：一方面，来自于中国金融企业内部的控制系统自身就存在着管理松散、制约机制分工不明、内部人员意识淡薄等方面的缺陷，金融机构高官的违规操作事件此起彼伏，但在国内上市的外部审计和监管机构的监管并没有使问题明显化，然而未明显化并不代表问题不存在反而是违规情况愈演愈烈，问题越来越严重，一旦触及关键后果不堪设想。巴林银行的倒闭就给内部控制体系松散的金融企业敲响了警钟。另一方面，国外上市的企业必须遵守国外严格得证券交易规则和法律法规并且接受当地的监管。也就是说当这些在国内受保护的并且法律风险意识不强的金融机构与打开国际资本市场时，问题就爆发出来了。以美国萨班斯法案为代表的严格证券交易的法律法规给中国金融机构涉外商事设立了很大的风险障碍，在境外上市的中国企业稍不注意就会违反其法规并遭受严厉的处罚。这些法规以保护投资者的利益确保信息纰漏为目的，为了建立合规的内部控制体系很多当地的企业承受了巨额的资金压力，而无此意识的中国企业则更要慎之又慎了。随着金融全球化的趋势的加剧，日本法国等国家也相继消防美国进行相关立法，此趋势也应当受到中国立法机关的重视。最终导致的结果是中国金融机构能在在境外上市募集资本的屈指可数，即便能够光荣上市（如中国人寿）也难免遭受境外诉讼。

2跨国金融服务机构的多重司法管辖的法律风险。随着中国金融机构的发展与壮大，我国多家银行已经拥有境外分公司和子公司，依照我国法律法人登记注册地对其具有管辖权，母公司或总公司所在地对其也拥有管辖权，然而，美国法律的域外适用范围十分广阔，其不仅可以对在美国“经营”的跨国公司进行管辖并且美国法对世界任何地方的普通法侵权行为都有管辖权。美国法中涉及到很多域外管辖的条款，各州的立法涉及美国经济间谍法、安全和健康法、养老金和税收法、海外反腐败法；另外联邦立法包括联邦证券法、商品交易法、联邦邮件欺诈和电报欺诈法、洗钱法。美国反欺诈法中规定了境外投资者的违法行为的域外管辖规定，违法行为包括电报欺诈、邮件欺诈和洗钱，其惩罚也是非常严厉的，赔偿是民事诉讼中的三倍，法院已经对美国域外的行为使用过该法了。以美国法院为代表的其他发达国家也扩大其法律的域外效力，金融全球化导致金融业务的跨国性越来越明显，一个金融机构同时要遵守不同国家的法律接受多个国家的管辖，对于我国保护性的内部管理控制机制上不健全的金融机构而言无疑是很大的风险。[1][2]下一页[!--empirenews.page--] 2.中国金融服务业的内生性法律风险

内生性的法律风险是指由于金融机构规章制度、体系结构、内部人员的操作行为违反了法律法规的规定或由于执行不力而又给金融机构造成损失的可能性。这些风险本身存在于中国的金融服务机构内部，但是由于金融业的全面对外开放和外资金融机构的涌入，而使得这些风险的表现更加明显并且风险率更高了。

1中国金融服务业混业经营的法律风险。以混业经营方式为主的跨国金融集团公司已经纷纷从各种渠道分别进入中国的银行业、证券业和保险行业。如何在分业监管下更加严格地监管由于不断出现的交叉业务和企业本身引出的混业现象，成为监管部门面临的一个新问题，监管难度在提高。目前中国银行、证券、保险分业监管体系业已形成，对一些混业经营的跨国金融集团而言，各个监管当局对其在华业务都负有一定的监管责任。在这种情况下，如何充分整合各监管当局的资源，加强协调和沟通机制，以便提高监管效率和监管效果就成为一个非常重要的课题。

2中国金融服务业内部合规性法律风险。我国金融服务业在很多方面取得了一定的成就，但是内部高管人员和雇员的商业贿赂、欺诈现象一直是我国金融行业的一大障碍。新近发生的全球性欺诈案中中国银行就占有一席之地，中国银行纽约分行诉美国NBM公司案，此案中犯罪嫌疑人通过与银行高官勾结，制造交易假象，提供伪造文件，取得银行信任，套取资金8500万美元，几乎影响到中银香港的上市。中国建设银行原董事长张恩照涉嫌受贿在美被诉一案，在国内也引起极大反响。这两个案件虽然最后都以和平的方式解决，但其中所暴露出的“冰山的一角”——包括银行业在内的商业贿赂问题，却值得深刻反思。

3.中国金融服务业其他法律风险

金融创新诗歌过发展金融业大力倡导的政策，但是由于金融创新的不确定性，金融制度、机构、市场、产品和服务等方面的每一次创新，金融机构在获得丰厚回报和得到较快发展的同时，也带来了新的金融风险。中国金融业在创新过程中也不例外。因此，如何处理好金融创新与风险防范之间的关系，达到二者之间的平衡，实现金融创新与风险防范的良性互动，始终是摆在监管部门和各类金融机构面前的一个重要课题。林德诉阿拉伯银行——以色列恐怖事件中的美国幸存者及受害者的后代在纽约联邦法院起诉约旦银行分行，指控其向恐怖组织成员提供财务资助。这个案件给我国的启示在于我国的金融机构在对贷款对象进行审查时应该考虑到政治发因素引起的法律风险。在重人权保护的国家，金融业的发展还要考虑到其所引起的政治风险而引发的法律诉讼。此外还有汇率风险等等在此就不一一赘述。

三、金融服务业全面开放金融服务业法律风险的理论分析

1从公平价值角度分析金融法律风险产生的原因

公平是法律的永恒价值诉求，自我国金融全面对外开放以来，中国政府逐步履行入世承诺，市场准入的门槛逐步降低，外资金融机构大量涌入中国市场，享有与中国金融机构相同的国民待遇。这样对中国金融机构来说，看似实现了形式上的公平待遇，但是未考虑到中国金融机构的现状远远落后于其他有着深厚发展背景和强有竞争力的国际金融机构。目前，一方面，仍然存在对外资金融机构的限制；另一方面，外资金融机构在某些方面也享受到了超国民待遇。外资金融机构的一些超国民待遇损害了国内金融机构的利益，也形成了非公平竞争的环境。这种非公平的竞争环境直接导致了反垄断法的管制。除此之外，中国金融机构在国外投资市场上的竞争，同样苛刻的上市规则对于金融内部规范制度层次不同的国家而言，也是一种形式公平制度下的实质不公平，为了防范金融法律风险的扩大，政府作为政策的制定者和金融监管权的拥有者，一方面，在国内政策的制定时要考虑到为国内企业的发展提供公平竞争的环境；另一方面，也要尽量的与国际规范接轨，避免中国企业的境外法律风险。当然，这不仅仅是政府的责任同时也是金融机构生存与发展的必要条件。[!--empirenews.page--] 2从秩序价值角度分析金融法律风险的影响

法的秩序价值是指法有效地调整社会秩序，实现了法所预定的秩序目标，并使依法建立的秩序得以维持、巩固和发展。金融法律制度的秩序价值在于以法的强制力规范金融市场以及市场主体的组织和经营活动，维护金融交易的安全，保障金融市场有秩序和健康的发展。金融监管不可能是自发的任意行为，它必须以法律制度为依据，在一定的法律制度的构架中进行，金融监管机构的设置及其监管权限的取得与行使，监管内容和监管方式的选择和界定，都离不开金融监管法律制度，否则不仅金融监管机构无法树立其地位和权威，也会使得金融监管活动无法可依、无所适从，其结果必然是金融市场及市场活动失去控制和规范，导致市场的无序和混乱。而金融法律风险正是对于这种法律的权威性和金融活动的合规性的挑战，我们要充分认识到金融法律风险在金融市场的正常运行以及健康发展起到的重要作用，把金融法律风险的防范提升到维护金融市场秩序和社会主义市场经济建设的高度。

3从安全价值角度分析金融法律风险的防范

“安全有助于使人们享有诸如生命、财产、自由和平等等其他价值的状况稳定化并尽可能地继续下去。”金融业的安全稳健经营在整个金融法中具有核心价值。在金融安全的状况下，一国金融发展应该展现出的是运行稳定、持续向上的态势；该国对于逐渐增多的金融风险的识别和防范能力不断得到提高；金融主权独立，对关键性的金融资源具有相当的支配和控制能力。尤其是当金融市场全面开放后，金融风险加剧，金融安全的价值不仅影响到一国金融市场的稳定和有序，将会对整个金融体系乃至整个国民经济体系造成巨大的影响，甚至可能影响一个国家的政治稳定。因此，世界各国或地区的金融监管当局都非常重视通过市场准入等制度来加强对外资金融机构的监管。在安全的基础上将那些资本充足、声誉卓越、经营管理水平高、竞争力强的外资金融机构引入本国的金融市场，而防止那些可能危及东道国金融安全的外资金融机构进入金融市场，从而维护本国金融体系的安全。

金融法律风险作为金融风险的新兴成份在金融开放的中国金融市场的安全稳定发展中扮演着越来越重要的角色，中国监管当局和金融机构应当给予相当的重视；金融法律风险在中国面临着潜在性、高风险、低防范的缺陷，金融监管和内部控制风险管理制度的建立需要很长时间的努力。

参考文献：

(1)项俊波.金融风险的防范与法律制度的完善.(2)卓泽渊.法的价值论(M)北京：法律出版社，2000(3)博登海默.法理学法律哲学与法律方法(M)北京：中国政法大学出版社，1999(4)赵智.金融开放下的中国金融安全（D)四川大学博士学位论文，2006(5)（美）克利夫德·E凯尔什，刘怡，陶恒等译。金融服务业的革命(M)成都：西南财经大学出版社。

第五篇：精准监管求实效 结合实际再创新

精准监管求实效 结合实际再创新

烟草行业保持持续健康发展，离不开一个规范有序的卷烟市场环境。

为进一步提高市场监管水平，维护良好市场秩序，2013年4月，国家局制定印发《烟草零售市场检查工作指引（试行）》（以下简称《工作指引》），规范了市场检查工作的流程和步骤，并要求各省级局积极试点，稳步推进，结合实际再创新。《工作指引》将市场检查工作方法分为分析（Analysis）、计划（Plan）、检查（Check）、处理（Deal with）四个步骤，因此被称为“APCD工作法”。

APCD工作法是对传统市场检查方法的模式创新和流程再造，使市场监管更具针对性和实效性。新的工作法推行一年多来，取得了哪些成效？行业各单位在执行过程中存在哪些问题，有哪些再创新？下一步应重点抓好哪些工作？本报记者日前专门采访了国家局专卖监督管理司市场监督管理处处长何民。

记者：国家局制定印发《工作指引》，重在解决什么问题？

何民：近年来，随着行业发展不断深入、卷烟市场不断变化，户籍化管理、周期性巡查、地毯式检查等传统市场检查方法逐渐暴露出一些问题，越来越不能适应新形势下市场监管工作的新要求、新任务。比如，周期性的检查规律、程式化的检查方法，易被违法经营户掌握、应对，市场监管的成效不明显；地毯式、盲目性检查效率较低，同时也会给守法零售客户造成一定程度的干扰；相对于庞大的零售客户群体，专卖管理人员数量有限，市场检查力量捉襟见肘。

因此，国家局近几年一直大力倡导基层专卖管理部门进行市场检查方法创新，并在实践的基础上提出新的工作思路，重新梳理市场检查工作流程。2012年，专卖司安排山东泰安、贵州遵义、浙江绍兴3个市局进行试点，探索新的市场检查工作方法。在三家单位试点经验的基础上，国家局确定了包含分析、计划、检查、处理等步骤的新的市场检查方法，并制定印发了《工作指引》，力求通过对传统市场检查方法进行改变和创新，解决市场检查的效率较低和效果较差问题。

记者：APCD工作法相较于传统市场检查方法，有哪些改变和创新？

何民：APCD工作法打破了传统市场检查方法的思维定式，基于“带着问题上市场”的要求，突出对信息的分析研判，先发现异常，再制定计划、实施检查、按章处理，通过有针对性的市场检查，着重解决专卖管理人员上市场“做什么、怎么做”的问题，实现了从注重检查频率向注重检查效率和效果的转变。

可以说，APCD工作法的最大创新是体现了“分析”的核心作用，这一环节重在发现线索、确立目标，为后续工作的顺利开展打下基础。《工作指引》明确规定，分析环节主要包括获取信息、分析信息和发现异常问题三个子环节。对于获取信息的渠道、重点信息的内容、分析信息的手段、发现异常问题如何处理，《工作指引》也提出了具体要求。比如在分析信息方面，《工作指引》提出了对比法、排序法、筛选法、关联法等多种手段，力求能准确发现异常问题。

通过发现异常问题后确定重点检查对象，专卖管理人员可以有针对性地制定检查计划，带着问题上市场进行检查，并能不断提高分析能力和案件意识，在后续工作中有力查处违法违规经营行为，实现精准监管，提高监管水平。

记者：APCD工作法推行一年多来，取得了什么样的成效？

何民：根据《工作指引》要求，2013年下半年开始，每个省级局都要至少安排一个地市级局进行APCD工作法试点工作，并逐步扩大试点范围。总的来看，目前各地试点工作推进顺利、开展有序，其中山东、贵州、浙江等省级局已经在全省推开这项工作。可以说，APCD工作法达到了预期效果，试点单位的市场监管工作水平提升较大，初步实现了从粗放式监管向精准式监管的转变、从“上市场找问题”向“带着问题上市场”的转变、从注重检查频率向注重检查效率的转变。

除了最早开展试点工作的山东、贵州、浙江三个省份，上海、江苏、辽宁、大连、甘肃、四川等地的试点工作成效也非常明显。以大连市局为例，推行APCD工作法以来，监管目标更加明确，监管时间更加科学，有力提升了市场监管效果，并以从市场检查中发现的零售客户经营异常问题为线索，经营、破获了不少涉烟违法案件。2013年10月，大连市局沙区专卖稽查大队通过一条在市场检查中发现的线索，联合公安人员顺利破获了一起卷烟走私案件，抓捕涉案嫌疑人6人，捣毁存储走私卷烟窝点7个，查获走私卷烟1.3万余条，涉案金额达144万余元。

记者：目前来看，行业各单位在执行过程中还存在哪些问题？

何民：虽然APCD工作法推行以来有力促进了市场监管工作水平的提升，但目前各地开展情况并不均衡，还存在一些问题，需要加大力度改进。

当前最突出的问题在于不少单位的信息分析工作不到位，尤其是不善于分析零售客户的订单信息。APCD工作法对信息分析处理的要求较高，如何将信息系统自动处理与人的能动性识别结合起来难度较大。许多基层单位信息化建设滞后，专卖管理人员还不能及时提取零售客户的订单信息，缺乏专门的分析工具，需要手工处理大量数据，导致分析结果不到位、分析环节效率不高。此外，APCD工作法对专卖管理人员的综合素质提出了新的更高要求，但目前很多地区的专卖管理人员存在年龄偏大、文化素质不高的现象，亟待进一步改进。

记者：在认真执行APCD工作法的基础上，行业各单位有哪些再创新？

何民：全国各地市场情况不同，行业各单位市场监管工作水平也存在差异。因此，国家局在《工作指引》中明确提出，各单位要结合工作实际，努力进行再创新，力求使APCD工作法不断丰富和完善，切实发挥出应有的作用。

《工作指引》十分重视信息化运用，要求加快建立、扩展零售市场信息数据库，积极研发信息化工作平台，为零售市场检查工作创造必要条件。

为此，山东省局积极探索创新，利用自主开发的专卖管理与控制体系信息系统，通过对专卖、营销数据的细致分析，有针对性地进行重点检查、联合检查、交叉互查、错时检查，有力提高了对市场的监管和把控能力。同时，在山东省局指导下，东营市局总结形成了“四对比”市场分析法，通过对比销售数据变化、对比区域消费能力与实际销量、对比区域消费水平与销售结构、对比涉烟案件多发地区特点，确定市场检查重点对象，提高了市场检查的针对性；威海市局结合当地市场特点及工作实际，组织编写了《卷烟零售市场检查操作手册》，进一步细化了市场检查流程，丰富了市场检查手段，提升了市场检查水平。

贵州遵义市局较早开发了APCD卷烟零售市场监管工作平台，平台操作系统与APCD工作法流程全面对接，涵盖了4个主流程13个子流程，并纳入了营销数据预警、零售客户数据查询、市场监管数据查询、区域监管电子地图、内外部信息互动等辅助功能。同时，遵义市局还开发了专门的APCD工作法APP应用软件，专卖管理人员通过手机就可进行市场监管，进一步提高了工作效率。

记者：将《工作指引》落到实处，行业各单位要做好哪些重点工作？

何民：将《工作指引》落到实处不是一朝一夕的事情，不能一蹴而就。行业各单位要认真执行求实效，结合实际再创新，稳打稳扎，有序推进。

行业各单位在认真执行的基础上，要把长期积累的好的经验做法与APCD工作法有机融合，使工作法更接地气、更加科学。为了突破目前工作中普遍存在的信息分析瓶颈，国家局正在组织编写《卷烟零售市场信息分析规范》。届时，信息分析工作将有一个明确的指导，有利于提升APCD工作法的效果。同时，国家局将在全国进一步扩大APCD工作法试点范围，在所有地市级局部署试点工作，力争三年覆盖全行业，全面推进市场检查模式转型。

创新卷烟市场检查工作方法，对拓展涉烟案件信息来源渠道、提高市场检查工作效率、提升烟草专卖执法形象具有重要意义。只有按照《工作指引》，结合工作实际不断创新，不断健全完善符合当地实际的市场检查方法，才能有效履行市场监管职能，规范市场经营秩序。各级专卖管理部门要持续改进创新APCD工作法，通过精准高效的市场检查措施，全力构建“打击严厉、管理到位、疏导及时、服务周到”的市场监管体系，切实维护好国家利益和消费者利益。

河南长葛市局专卖管理推行“534”精准监管模式

为切实有效突破阻碍专卖管理质量提升的“瓶颈”，提高专卖管理效能，河南省许昌长葛市烟草专卖局自2011年元月份全面推行了专卖“534”精准监管模式，取得了明显成效。

统一思想，增强对实施专卖精准监管重要性的认识

近年来，专卖管理工作有力维护了卷烟市场经营秩序的规范有序，取得了瞩目的业绩，迈上了一个新的起点。围绕卷烟“上水平”的新形势，对专卖管理工作提出了新的挑战，当前，管理上的“空白”、衔接上的“屏蔽”、操作上的“盲区”、执行上的“软弱”在不同程度上制约了专卖管理工作的进一步提升。要使专卖管理工作有质的提升，亟需在精耕细作上下功夫，为此，提出专卖管理“精准监管”的工作要求，“精准监管”是专卖管理工作完成既定目标之后的一个“新理念”，是适应卷烟“上水平”的一项“新措施”、是创建烟草打假“放心市场”的一个“有力抓手”，是专卖管理的具体工作，具有“持续性”、富有“挑战性”、更具“创新性”。

实施精准监管的总体思路

“精准监管”的总体要求：以提高专卖管理工作质量和效率为目的，运用现代管理手段，以“全员参与、规范流程、细化目标、严格标准、精确控制、认真考核、持续改进、不断完善”的核心思想为指导，对专卖监管行为实施精细、准确、快捷的规范和控制，加快实施专卖管理的转型步伐，不断提高专卖管理效能。

“精准监管”的具体思路：全面导入“系统节点”管理模式，运用系统论、控制论的原理，将专卖管理工作按照专业性质，横向细化分为市场监管、证件管理、内部监管、打假打私、队伍管理共五个系统，将每个系统内的工作重点、管理难点确定为县级专卖局、专卖科、稽查队等三个层级的管理节点；在各个层级依据五个系统的细分节点，从而纵向形成“三个管理层次”的“系统节点”，使“系统节点”成为各个层级管理的目标点、岗位的责任点和业绩的考核点，构建起责任、目标、运行、考核“四个体系”。各系统之间协调统一、配套联动，各级节点相辅相成、相互促进，实现整个专卖管理工作系统化、系统工作节点化、节点工作目标化，创新构建全方位、多层次、立体化的精准监管格局（以上简称为“534”精准监管模式）。

实施精准监管的措施办法

（一）精准定位监管部门职责，构建精准监管的责任体系

市场监管工作主体由专卖监督管理科（内管科、稽查大队）、市场监管稽查队、打假打私稽查队、内部监管稽查队等部门构成，其部门职责为：

1.专卖监督管理科（内管科、稽查大队）职责

（1）负责辖区打假打私工作，审理涉烟违法案件，罚没物品、收入的管理；

（2）负责内部卷烟规范经营的监管，查处不规范案件，开展行政执法监督工作；

（3）负责辖区卷烟市场日常监管工作，组织专项市场治理，开展打假破网和打非工作；

（4）负责零售许可审核、发放、日常监管，组织零售商户法律法规宣传教育和社会法律宣传工作；

（5）负责组织专卖队伍业务培训，参加职业技能鉴定工作。

2.专卖监督管理科（内管科、稽查大队）岗位划分：专卖科科长（稽查大队长）、副科长、专卖综合管理岗、证件管理岗、案件审理岗、法务管理岗共八个岗位。

3.市场监管稽查队职责

（1）搞好辖区市场的日常巡查，监管和净化辖区市场，查处违法违规经营卷烟行为，办理烟草简易案件；

（2）对辖区商户进行分类动态管理，完成辖区《商户管理档案》的月度维护工作，及时向辖区打假打私稽查队提报商户分类动态情况，实施有针对性监管；

（3）负责辖区新办证户入门、经营初期、延续换发专项、违规户专题、日常巡查上门宣传“五级培训”，搞好辖区社会法律法规的社会宣传工作；

（4）负责辖区商户合理布局、零售许可的延续换发、变更和日常监督管理等工作；

（5）负责辖区与营销部门的联系沟通，做到专销对接，及时反馈处理专销互控信息；

（6）负责内部监管加强与辖区执法部门联系，搞好执法协作；

（7）负责辖区商户规范经营情况的日常监管，及时反馈异常信息；

（8）做好《专销信息台帐》、《工作日志》、《专卖监督管理服务手册》、《月度商户诚信分类管理》、《月度零售许可监管》等基础管理工作。

4.市场监管稽查队岗位划分：市场监管稽查队长、副队长、市场监管岗共三个岗位。

5.打假打私稽查队职责

（1）具体负责辖区打假打私破网工作，受理对烟草违法案件的举报、投诉，组织线索收集、调查、核实工作；

（2）具体负责辖区打击非法运输工作，做好辖区客运货运物流站点登记、法律宣传、线人培养维护工作，进行日常巡查、暗访，联合交通、公安部门开展联合检查；

（3）组织对三大等特营场所的分类登记和日常监管工作，联合公安重点打击，积极组织对辖区特营场所的专项治理工作；

（4）依据商户分类管理，有针对性地采取措施管理日常市场和对涉嫌违法行为的检查；

（5）联合工商部门，组织治理无证经营行为；

（6）做好稽查队规范化管理，搞好《工作日志》、市场分析、各类档案内务管理；

6.打假打私稽查队岗位划分：稽查队长、案件调查岗两个岗位。

7.内部监管稽查队职责

（1）组织对辖区卷烟经营活动进行全过程的内部专卖管理监督；

（2）负责审核卷烟经营部门的自查报告及有关表格的完整性、真实性、准确性；

（3）负责运用《内部专卖管理监督信息系统》开展同级监管、定期检查，及时处理日常预警信息，开展调查处理；

（4）负责对专卖人员的法律法规的日常教育培训工作，开展专卖行政执法监督，严格错案责任追究；

（5）负责对零售许可行为的监督管理，确保行政许可的规范化；

（6）负责内部专卖管理监督长效机制建设；

（7）负责配合市场监管稽查队对重点商户实施监管。

8.内部监管稽查队岗位划分：内管稽查队长、副队长、企业监管岗、执法监督岗四个岗位。

（二）精准定位节点管理目标，构建精准监管的目标体系

1.专卖管理科作为市局专卖管理目标的具体承担部门。主要节点管理目标为：市场四率、打假打非破网、案件查处、内部规范经营监管、依法行政责任制、证件管理等为具体量化指标；打假监控、定期检查（巡查）、专项整治、文明执法、规范办案、执法监督、日常监管、市场巡查考核等为工作过程指标；违法行政、出现错案、辖区内出现被上级局查处的制假窝点和不规范问题等为否决指标；工作痕迹载体：（季度）市场检查计划、联合执法检查方案、专卖科各岗位月度工作台帐、月度许可证监管统计表、商户诚信等级分类管理表、基层月度基础业务考核表等。

2.内部专卖管理监督稽查队主要节点管理目标为：系统预警处理率、投诉处理率、同级监管、定期上报、执法监督等为主要量化指标；辖区内出现被上级局查处的不规范问题、违法行政等为否决指标；工作痕迹载体：工作台账、月度工作报告、异常情况登记表、异常情况调查处理表、落地销售电话监管表等。

3.打假打私稽查队主要节点管理目标为：市场四率、市场检查到位率、案件查办、投诉处理、打假监控、文明执法、规范办案、重点商户监管到位率、违法违规商户打击处理率等工作指标和“一口清”、培训到位率、考勤情况、工作痕迹等基础管理指标，辖区内出现被上级局查处的制假窝点、违法行政、出现错案等为否决指标。工作痕迹载体：《稽查日志》、周（月度）市场检查计划、商户分类监管档案、重点商户监管档案、特营场所监管档案、无证经营监管档案、物流企业管理档案、月度市场分析、专卖人员教育培训笔记等。

4.市场监管稽查队主要节点管理目标为：市场四率、市场巡查到位率、许可证监管、内部监管、商户分类、专销制度落实、规范执法、法律宣传、商户教育等工作指标和“一口清”、培训到位率、考勤情况、工作痕迹等基础管理指标，辖区内出现被上级局查处的制假窝点、违法行政等为否决指标。工作痕迹载体：《巡查工作日志》、《队长工作日志》、《督查工作记录》、商户管理档案维护、商户分类监管、重点商户监管档案、特营场所监管档案、无证经营监管档案、物流企业管理档案、周（月度）工作计划、月度市场分析、教育培训笔记、商户培训记录等。

（三）精准定位工作流程和制度，构建精准监管的运行体系

1.市场监管工作流程：各基层稽查队实行日晨会、周分析、月总结。利用日晨会，稽查队安排一天市场监管工作，市场监管员要带着问题上市场，解决问题下市场，制定好当日的市场巡查工作计划，明确当日工作重点、难点和解决问题，填写《工作日志》、《专卖监督管理服务手册》，对巡查中的问题，以《专销台帐》形式反馈；每周做好分析，汇总本周市场监管情况，安排下一周重点工作，对市场中的异常问题，及时反馈有关部门；每月市场监管督查情况进行梳理总结，研究问题，加强管理。专卖科实行月度工作台帐制度，细化分解各岗位。

（1）市场监管员日工作流程：分为准备、巡查、处理和分析总结”4个环节。其中：准备环节包括“参加晨会、制定当日巡查计划、准备巡查物品”3个节点；巡查环节包括“核查许可证是否规范、查看购货小票是否相符、核对品牌购进是否对应匹配、检查经营场所库存卷烟有否乱渠道等4个节点；处理环节包括“法律法规宣传、登记违规事项、填写《专卖监督管理服务手册》”3个节点；分析总结环节包括“异常客户分析、填写《专销台帐》、客户基础信息维护、撰写《工作日志》”4个节点。

（2）基层监管队月度工作流程：包括“准备、实施和总结”三个环节。准备阶段包括“制定月度工作计划、召开月度例会”2个节点；实施阶段包括“许可证不规范的处理、商户的教育培训、内部不规范情况查处上报、重大案件线索的上报”4个节点；总结阶段包括“许可证监管情况、商户诚信等级分类管理、辖区市场情况分析、《商户管理档案》维护”4个工作节点。

2.专销结合工作流程：要开好三个工作例会，利用好一个载体，做到专销无缝对接。

市场监管稽查队要组织市场监管员与客户经理开好日例会、周分析，共同研究辖区市场，制定有针对性的市场监管计划，互通市场信息，对获得的市场异常信息，及时反馈辖区打私打假稽查队，以增强对市场异常情况反应的灵敏性；市场监管队、打私打假稽查队与辖区客户经理要开好月度专销联席会，互通市场精准信息，客户经理要从销售角度分析市场，找准症结，对反馈的市场问题，打假打私稽查队要组织专题研究实施整治，以提高市场监管的准确性和及时性；专卖科、内管稽查队要与卷烟客户服务部开好月度专销联席分析会，互通情况，对市场检查中发现的新情况、新问题和卷烟经营中出现的异常苗头情况进行精准分析，适时调整工作方法和整治重点，以提高市场监管的科学性。

“利用好一个载体”就是要发挥《专销信息台帐》的作用，破解沟通瓶颈，做到沟通渠道畅通，专销良性互动。市场监管员要每天分析市场波动原因，发现经营管理中的问题，按照信息类别利用《专销信息台帐》向稽查队、营销部门反馈。客户经理对计划执行偏差大的客户及走访中发现的违规线索，填写《专销信息台帐》向专卖部门反馈。

3.内部监管工作流程：企业监管员通过内部专卖管理监督信息系统适时查看预警信息或接到违规信息举报，进入卷烟经营业务系统，“坚持一个标准、关注两个变化、突出监管重点”，实施有效监管。即坚持按客户的实际销售能力确定供货量标准，实行按供货量标准与供货量的偏差率来监管；关注数量和品牌的变化，进行日销售和月销售对比分析，查出卷烟经营中的异常数据；在对所有零售客户供货情况进行监管的基础上，突出对容易出问题的品牌或销售大户进行重点监管，实现落户销售，消除卷烟体外循环产生的根源；对涉嫌违规经营的线索进行调查核实，确定违规行为，分清责任，做出处理。

4.取缔无证经营行为工作流程：坚持烟草、工商协作机制，深化烟草参与工商无证经营案件处理工作制度，采取“监督检查、联合处理、追根溯源、巩固疏导”的程序开展工作。

“监督检查”：稽查队根据日常监管检查和群众举报，负责无证经营户的日常监督管理，对初次和情节轻微的无证经营行为，下发工商烟草联合印制的《告知书》，并予以备案。对屡教不改、情节严重的无证经营户，坚决予以查处和取缔。

“联合处理”：对无证经营案件的处理机构，烟草部门提前介入，了解案情，收集线索。

“追根溯源”：烟草部门在介入无证经营案件的过程中，严查无证经营案件的卷烟来源，对供应卷烟的持证零售户进行调查，做出相应处理，解决无证批发行为。

“巩固疏导”：根据查处无证商户的实际情况，对符合办证条件，依法提出办证申请的，按照程序办理烟草零售许可证。对不符合条件的，登记备案。由辖区市场监管员和打假打私稽查队采取明查与暗访的方式，实施跟踪检查，切实防止无证经营死灰复燃或由明转暗。

5.专项整治工作流程：在坚持基层稽查队开展日常市场监管、打假打私工作的同时，由专卖科把握“工作难点、时间接点、市场规律、重要环节”，制定专项整治方案，及时牵头组织各执法协作部门召开联席会议，实施专项整治活动。

“工作难点”：对市场出现的异常波动适时组织联合行动，及时解决异常市场问题。对特营场所，每季度定期组织联合行动，不断巩固管理成果。

“时间接点”：在市场监管稽查队组织对辖区市场进行错时巡查的基础上。严把“元旦”、“春节”、“五一”、“仲秋”、“国庆”以及麦收、学生高招入学、重大纪念活动等关键时间接点，开展针对性的联合治理。时间“接点”前，严管市场，防止外部违规烟“流入”。时间“接点”后，严查市场，防止“礼品烟”的“回流”。

“市场规律”：把握卷烟市场发展规律，如仲秋、春节销售旺季期，入冬制售假烟的高发期，夏季无证经营的频发期，有针对性开展联合行动，解决市场发展中的规律性矛盾和问题。

“重要环节”：对邮政、物流、货物托运、快递、信息网络等环节，加大监管力度，严厉打击分销、中转违法卷烟和卷烟原辅材料的违法行为，切断制假原辅材料的来源。

6.商户教育培训工作流程：坚持新办证户入门、经营初期、延续换发专项、违规户专题、日常巡查上门宣传“五级培训”。设立《商户宣教室》，编印《商户教育培训教材》。专卖科按照五级培训要求，分月度下达《日常巡查上门宣传教育培训工作要点》，作为市场监管员市场巡查的一项主要内容；对新办证户入门、经营初期、延续换发专项、违规户专题培训，由专卖科定期下达《专题专项培训通知》，各市场监管队利用《商户教育培训教材》分类施教，建立培训签到簿、培训记录、培训照片、培训效果等痕迹资料，培训情况上报专卖科备案。

7.搞好商户守法经营分类管理。按照省局《卷烟零售商户守法经营分类管理办法（暂行）》（豫烟专﹝2010﹞24号）（简称《办法》）的有关规定，将商户按照其守法经营状况分为：A类守法经营户、B类轻微违法户、C类重点监管户、D类整顿取缔户。对A类户侧重于宣传服务，市场监管员每月进行两次上门宣传服务，打假打私稽查队每月例行一次日常检查；对于B类户侧重于宣传教育，市场监管员每月进行两次日常巡查，督促其守法经营，规范其经营行为。一年内无违规行为的可恢复为A类户。打假打私稽查队每月进行至少一次检查管理；对于C类户侧重于重点监控，市场监管员每周至少进行一次巡查，对巡查中发现的违法行为，依法组织查处。打假打私稽查队要严格监管，加大检查管理的频度和力度，每周至少一次专卖执法检查，情节严重的可责令停业整顿。在一年内未发现违法违规的可恢复为B类户；对于D类户侧重于整顿取缔，打假打私稽查队要突出监管，加大检查管理的频度和力度，在责令其停业整顿期间，通知业务部门停止供货。停业整顿效果不明显的，取消经营资格。市场监管员每周至少进行一次巡查，加大教育力度，巩固整顿效果。停业整顿期满恢复经营半年后，依据遵规守纪情况，重新确定其类别。

C、D类违法违规商户和辖区卷烟销售量大、影响面广的重点户是辖区打假打私稽查队监督管理的重点对象。辖区A类户和卷烟销售量大、影响面广的重点户的遵规守纪情况是衡量辖区市场状态的“晴雨表”。对C、D类违法违规商户的打击处理率是衡量辖区打假打私稽查队专卖管理效能的一个重要指标。

（四）精准定位三级巡查考核，构建精准监管的考核体系

深化“321”市场巡查管理模式，围绕“节点管理目标”，严格工作流程，完善三级巡查考核办法：

1.一级巡查考核

实施主体：内管队、各市场监管队、各打假打私队。

内管稽查队负责内管信息系统预警的每日监管和执法监督工作，对企业监管岗、执法监督岗进行日常考核，每月进行自查，结果报专卖科核查；市场监管队每日组织市场监管员开展市场巡查，市场监管员对辖区不同市场、不同商户分类实施动态管理，按照巡查流程，做好《专卖监督管理服务手册》的真实填写，体现工作痕迹化，月底自查总结。市场监管队队长（副队长）履行对每个市场监管员巡查质量的日常检查考核，督促其按照流程、标准开展工作，每日对市场监管员的《工作日志》进行审阅，对市场存在的各类问题及时处理传递，依据《工作日志》、《专卖监督管理服务手册》实地跟踪问效，确保辖区日常监管质量。建立《巡查考核记录》，考核到每个市场监管员、每条线路，月度考核结果排序在本部门张榜公示，作为月度考核的依据，上报专卖科核查；打假打私稽查队每月对辖区市场面检查率要达到100%，突出对辖区打假打私、取缔无证经营、重点商户管理监管等职责履行，做好《专卖管理监督服务手册》和《稽查日志》的落实，对每个员工的基础管理工作进行日常考核，上报专卖科核查。

2.二级巡查考核

实施主体：专卖科

依据市场监管队上报的对市场监管员的月度考核结果，组织专人进行复验。复验结果作为市场监管队队长（副队长）督促检查职能履职情况考核得分，同时，对办案文书规范、许可证监管、数据上报、文明执法、商户教育培训、档案维护管理、业务培训等专卖基础业务工作质量进行考核；对各打假打私稽查队每月下达具体的市场管理指标，对市场管理指标实行日统计排序制度。对《稽查日志》实行周审阅制度，对文明执法、规范执法实行月度考核制度；对内管稽查队进行月度考核。

3.三级巡查考核

实施主体：市局企管办

由市局企管办代表市局，围绕许昌市局下达的专卖管理目标任务牵头开展考核。组织相关人员采取不打招呼、随机抽查、实地查看、走访座谈等形式，对专卖科的督促管理质量，各市场监管队、内管队、打假打私稽查队月度市场监管成效进行考核，对发现的突出问题进行专题督办，并追究专卖部门相关管理岗位责任人的责任，扣减当月考核得分。在省局、许昌市局开展的专项检查、季度检查中，成绩优秀，位居许昌市前两名或受到上级局领导表彰，将对相关部门进行相应奖励。但出现影响市局整体形象或位次落后的，要对专卖科和相关责任人员进行严格问责，并扣减月度考核得分。

根据三级巡查考核结果，评选“市场监管明星”和“优秀稽查队”，大力表彰先进、弘扬正气，营造“崇尚先进、争当先进”的良好氛围。

（五）精准定位创新载体，永葆精准监管的生命力

加强市场调研，找准工作薄弱点，寻找专卖管理不断提升的切入点，探索专卖管理创新的载体，审核立项，不断提高专卖管理工作效能。

卷烟市场精准监管研究浅谈

摘要：卷烟市场精准监管就是以多样化的手段和途径，及时、准确地掌握市场动态信息，制定与之相匹配的管理措施，从而实现由粗放监管向精准监管转变，将专卖管理涉及到的工作进行全方位、多角度的梳理，进一步完善工作机制，固化、细化、优化工作内容，达到对卷烟市场动态有效监管的目的。

关键词：精准 监管

熟悉军事的朋友都知道，导弹可谓是护国扬威的神兵利器，其与普通炮弹、炸弹最大的区别在于具备独特的精确制导功能，可以实现对目标的精确打击，较之炮弹等的狂轰滥炸，能以更小的成本创造更大的打击效果，因而倍受各国军界的青睐。同理，在日常专卖市场监管中，是否也需要这样一种“利器”来维护卷烟市场的和谐稳定呢，答案不问可知。

一、制约卷烟市场监管的主要因素

当前卷烟市场形势正发生着日新月异的变化，涉烟违法分子日益狡猾，违法经烟行为更趋隐蔽，加上烟草专卖执法权力的局限，给卷烟市场监管工作带来更大的压力，使之难以达到理想状态。

1、零售业态的变化发展给卷烟零售市场监管带来了新问题。目前零售业态仍以食杂店为主，但所占比例呈逐年下降趋势，便利店、超市、烟酒商店等在卷烟市场中扮演着越来越重要的角色。其中烟酒商店的发展速度尤快，加之经营场所租金、装修、人工等费用居高不下，为了追求高利润，部分烟酒商店暗地从事卷烟违法行为，并在一定程度上控制着周边的中小零售业态，是卷烟市场不规范经营现象的“主导者”。而超市等业态由于让利促销、清理库存等活动，时常低价处理一些包括卷烟在内的货物，会对卷烟价格产生较大影响，甚至操控周边区域的卷烟价格，而且其“统一组织、统一配货”的经营方式也与烟草部门“一店一证、辖区供货，不得跨区货源流动”的要求相冲突。

2、法制化建设的推进对卷烟零售市场监管提出新要求。随着法制化建设进程的不断加快，文明执法已成为热点词汇被一再强调，《烟草专卖文明执法行为规范》也明确规定:“烟草专卖执法人员在执法检查时，不得对非经营场所进行检查，如该场所涉嫌违法，确需检查的，应及时向有执法权限的执法机关报告，并配合其检查”。这就如同专卖执法人员的紧箍咒，导致在日常市场检查中发现违法卷烟不能及时查处，在缺少公安、交警等职能部门的配合时，无法履行执法检查权，等到有检查权限的人员赶到，涉嫌违法的卷烟早已被转移，望“烟”兴叹的现象屡见不鲜。而且查处涉烟违法行为后处罚的手段单

一、处罚力度薄弱，不足以震慑违法经营者，这也成为涉烟违法分子屡犯不改的主要原因。

3、专卖一线人员检查方法的滞后性对卷烟零售市场监管形成了制约，主要表现在部分专卖人员仍将工作停留在表面，一谈市场监管就是“查烟”，进店就查、查完就走的现象依然存在，监管的重点不突出，还是循着“违规户在哪里，监管工作就到哪里”的老套路，缺少对监管对象的动态分类管理，仅仅注重了市场的检查频率，却缺乏市场监管工作的针对性，不仅效率低、效果差，而且容易造成“扰民”和零售户的不理解。同时对专卖管理的长期性、艰巨性缺乏清楚的认识，面对不断变化的涉烟违法活动，工作思路、工作措施没有及时调整，在检查过程中，很少与零售户进行有效沟通，开展市场异常信息收集，提供其他力所能及的服务等工作，没能与零售客户之间形成和谐共处的良好局面。

二、卷烟市场日常精准监管的努力与不足

综上所述，如何实现对涉烟违法行为的精确打击已成为摆在烟草专卖执法人员面前的难题，其突破口正是精准监管。所谓“精准监管”，是指运用多样化的手段和途径，及时、准确地掌握市场动态信息，明确管理目标，区分不同的管理对象，制定与之相匹配的管理措施，从而实现由粗放监管向精准监管转变，达到对卷烟市场动态有效监管之目的。

九江烟草业已推行的“市场综合管理系统”就是基于上述理念而构建，该系统通过与营销系统对接，既可直接预警发送信息给稽查人员，也可接收营销人员每天拜访客户后反馈的市场异常信息，然后周转至对应片区稽查人员操作界面，稽查人员针对反馈的信息，提前制定合理检查计划，妥善处理，解决了以往市场检查的盲目性与随机性，真正实现“带着问题上市场，解决问题下市场”。自该系统上线运行后，卷烟市场监管较之以往更加有的放矢，监管效果也较为明显。

然而不可忽视的是该系统在实际使用中也反映出诸多问题：首先反馈的市场异常信息杂乱无章，没有相应的标准区分出轻重缓急，在操作界面一眼望去，密密麻麻几无差异，很难辨别出哪些信息亟需处理，哪些可以暂缓处理。其次反馈的市场异常信息有很多缺乏实际价值，不少还是相关人员为了完成“信息反馈任务”而凑数的，例如“XX小店许可证遮挡”、“XX小店低价销烟”，像这类小问题，发现者完全可以当场告知零售户改正，没必要绕一个大圈子让稽查人员专门跑一趟处理，而且营销人员与客户长期沟通，关系较为亲密，他们的劝说往往更易于为客户所接受。再次反馈的市场异常信息没有得到充分的分析利用，众所周知现在涉烟违法行为具有极强的隐蔽性，但总会显露出些小的痕迹，而稽查人员却不能很好地把握住，挖掘这些痕迹背后的大案、要案，在系统中时常会看到稽查人员对有些市场异常信息的处理结果是“经查证不属实”一句话，就没有下文了，到底是信息反馈失误还是违法者已经将违法卷烟转移了呢？亦或是稽查人员检查流于形式，错放了涉烟违法行为。这些关键点都没有跟进分析，当然打击不到日益狡猾的涉烟违法分子。

三、卷烟市场日常精准监管的新对策

加强市场监管是一项长期而又艰巨的任务，是烟草专卖法赋予我们的神圣职责。因此我们要根据卷烟市场的变化和违法经营卷烟的新特点，从外部和内部两方面采取积极措施，提升市场监管的精准性：

一是对零售客户进行科学分类。现今通常做法是根据守法经营情况将卷烟零售客户划分为：守法经营户、轻微违规户、重点监管户，标准既不客观又缺乏数据支撑。笔者认为在传统分类标准上还应综合考虑卷烟客户所处地域、销量等指标，进行更细致的划分。暂以X代表销量，S代表守法经营情况，分别赋值，测算零售客户的日常监管值：

1、X=零售户某月度卷烟购进量/某月度所有零售户平均购进量(其中，当X<1时，默认X=1)。根据实际进货情况计算，X的波动范围基本处于1—3之间。

2、S赋值标准为：①两年内没有违法违规经营记录的卷烟零售户，S=4；②一年内没有违法违规经营记录的卷烟零售户，S=2；③半年内没有违法违规经营记录的卷烟零售户，S=1；④半年内被按照简易程序实施过行政处罚的卷烟零售户，S=-1；⑤半年内被按照一般程序实施过行政处罚(未达到听证标准)的卷烟零售户，S=-2；⑥半年内被按照一般程序实施过2次(含)以上行政处罚或半年内单次违法经营卷烟货值金额超过5万元的卷烟零售户，S=-4。

通过以上两个维度可以综合出不同零售户的“监管值”，记为G，根据G值的大小区分，每年更新一次，实行动态管理，采取相应的监管策略。

类别 G值 特点 监管策略

A类零售户 G=0(X=0，S=0)新入网客户。每月走访2次，多宣传，多指导。

B类零售户 G＜-4(X＞1，S=-4)销量大，守法经营差。重点关注，每月检查4次以上，同时列为重点监控目标，发现违法行为严厉打击。

C类零售户-4≤G≤-1

(X≤1，-4≤S≤-1)销量小，守法经营差。每月检查不少于3次，并通过停业整顿、直至取消烟草专卖资格等措施逐步将其淘汰。

D类零售户 1≤G≤4

(X≤1,1≤S≤4)销量小，守法经营好。每月检查1次，多沟通、多帮助。

E类零售户 4＜G≤8

(1＜X≤2,1≤S≤4)销量较大，守法经营较好。定期走访，适当减少检查频次，并由内管人员对卷烟落地销售情况进行抽查。

F类零售户 8＜G≤12

(2＜X≤3，S=4)销量大，守法经营好。配合营销人员开展高端服务，并由内管人员每周对卷烟落地销售情况进行核查。

二是优化专卖队伍结构，提升人员素质。前面提到的“市场综合管理系统”就好比一款新式武器，虽然很厉害，但如果没有合适的人来正确使用，那依旧起不到应有的效果。所以说市场精准监管体系中，专卖执法人员才是最核心、最关键的一环。因此必须对现有的专卖队伍进行严格考核，淘汰不能适应的人员，补充新鲜的血液，实现专卖队伍年轻化、知识化，既要有长期奋战在专卖战线上经验丰富的“老兵”，又要有掌握现代科技知识，能熟练操作各类电子工具的高学历人才，将这两类人员优化整合，发挥出“1+1>2”的作用。在此基础上，进一步加强业务技能，特别是对信息整理、数据分析等内容的培训，坚持集中培训和业余自学相结合，内部培训和外部培训相结合，理论培训和案例培训相结合，现场培训和远程网络培训相结合，通过多种培训方式的有效结合，切实提高专卖人员对市场异常信息深入分析、找寻线索，透过表象看本质的能力，提高问题预警的准确率和处理的准确性。同时强化考核，层层分解落实打假破网工作指标，健全完善考核制度，细化月度案件查处数量、涉案卷烟查处数量等任务指标，确保考核奖惩到位，充分激发专卖人员工作积极性和主动性。

三是加大对涉烟违法行为的处置力度。专卖人员应根据“规范引导”原则，积极疏通调整违法人员的心态，按照违法行为的严重程度及次数，分别处置：1.对有违法行为苗头的，坚持教育在先、惩戒在后的原则，及时引导；2.对轻微违规且属初犯的，以警告教育为主，并记录在工作日志中，择日复查；3.对于一般违法行为，充分考虑不同情节，根据行政处罚自由裁量权予以适当处罚；4.对于多次违规、屡禁不止的违规户，采用行政处罚自由裁量档次中法律允许范围内的最高幅度进行处罚，并采取较长期限的责令停业整顿直至取消烟草专卖品经营资格的措施，将之清除出卷烟市场，增加其违法经烟的成本。

四是合理规划烟草专卖零售行政许可证的发放。在办证过程中，严格遵照《烟草专卖许可证管理办法》规定，层层审核把关，采取一对一的帮教方式，提前向办证申请人宣传烟草政策法规，并通过测试检验其认知情况，提升新办证客户守法、诚信、规范经营意识，从源头上避免涉烟违法行为的发生。积极与工商部门协作配合，开展专项整治行动，以无证经营和不规范使用许可证行为为重点，突出整治与宣传教育的同步，针对城区、集镇、主干道周边及边界地区，进行全面清理整治，对已发放的许可证进行全面摸排核实，根据调查结果，建立档案，做好宣传解释，及时处置有历史遗留问题的“错证”、“病证”，保证专卖零售许可证的“含金量”。

五是充分运用社会监管的力量。长期以来，专卖执法对零售客户的处罚往往“打不痛”零售客户，而且“治标不治本”，很难从根本上断绝客户“违规的念想”，舆论监管则不然，一旦发现某位客户有违规或者不诚信的现象，群众可以通过口口相传的方式，“一传十、十传百”，形成一种无形的舆论压力。因此要继续利用“3.15”、“12.4”等活动日的契机，通过多种方式、渠道进行烟草专卖法律法规的宣传，讲解传授真假卷烟识别知识，使广大群众清楚哪些行为属于违法违规，哪些做法侵害了消费者的合法利益，同时公开卷烟打假举报电话12313，对实名举报做到接报必查、查实即奖、严格保密，鼓励群众主动收集、提供涉烟案件线索，及时曝光重大案件及违法违规的零售户名单，将其违法违规行为公之于众，让群众的舆论监管有的放矢。办案精准化 监督长效化 创新常态化

说到规范司法，山东省聊城市检察机关有一“活儿”干得漂亮——在该院近三年提起公诉的5639起案件中，无一被判无罪。问及“诀窍”，该院公诉一处处长姜澜告诉记者:“司法规范化从表面上看是一种程序要求，其内在的实质更是一种实体标准，工作实践告诉我们，这是一个„精细活儿‟。”

“办案精准化、监督长效化、创新常态化”正是该市检察机关规范司法的“精细路径”。

办案精准化:“推门听庭”求真

案件质量是公诉工作的生命线。聊城市检察机关从出庭质量倒逼公诉人对重大疑难案件的把握能力和出庭公诉水平的提升。

基于此，该市检察机关采取“推门听庭”检验出庭规范，将过去由只听不评改为既听又评，由个别人评改为旁听者人人评，由会议式评改为庭审现场评，由只发表评议意见改为撰写点评文章网上集中“晒”，实现观摩形式多样化、观摩内容实质化。今年5月，聊城市检察院及其他各县市区院的18名公诉干警突然出现在临清市检察院提起公诉的一起行贿案的一审庭审现场上，对该院公诉人的实战能力进行突击观摩。

现在，每一起案件到了公诉人手中都成了“精细活”:精研事实、精准证据、精心司法。三年来，该市检察机关无一起提起公诉被判无罪的案件，17件案件被评为山东省检察机关“五优案件”。

监督长效化:“三书会审”求严

在山东省检察机关优秀诉讼监督案件的名单中，临清市检察院两年两次抗诉、聊城市院两次支持抗诉后从挪用公款判处五年到改判贪污罪有期徒刑十年的张某贪污案，赫然在目。这是该市检察机关“三书会审”带来监督长效化的一个力证。

针对公诉实践中存在的监督范围不全面、监督程序不完备、监督能力较弱等问题，聊城市检察机关探索建立了“三书(起诉意见书、起诉书、裁判文书)会审”监督机制，即由专人对报备的“三书”材料进行分片包干审查，有效提升了公诉环节监督职能的主动性、同步性、全面性和有效性。

以此为基础，该院还针对审判文书中的瑕疵问题，撰写了《聊城市刑事案件裁判文书瑕疵情况汇总意见书》送达法院，促其改进，维护了法律的严肃性。

仅自今年以来，该市检察机关就纠正侦查机关(部门)遗漏罪行17件22人、遗漏同案犯33件61人，提出抗诉9件12人，向侦查、审判机关发出书面纠正违法通知16件次。

创新常态化:“主题推动”求新

从“聊城市检察院公诉工作年鉴”上，记者看到一条清晰的主题轨迹——“2013规范化建设年”“2014素能提升年”“2015专项监督活动年”。每年确定一个公诉队伍建设主题，是该市检察机关深化司法规范化建设的一个重要手段。

一个主题一推动、一个重点一提升，而其中的核心始终是:打造精细公诉、促进司法规范——

该市检察机关出台《关于基层检察院公诉部门请示、汇报案件的若干规定》;修改后刑诉法出台后，制定了非法证据排除、羁押必要性审查、刑事和解制度、庭前会议、未成年人刑事案件诉讼程序等新规定;开展多层次、全方位的“三级院联动”案件评查活动。今年8月，在该省检察机关案件质量评查活动中，聊城市检察机关取得第二名的好成绩;在全市检察机关公诉部门开展了“职务犯罪判处缓免刑案件”“认定自首、立功的案件”“打霸治痞类案件”三类案件的专项监督活动;开展公诉部门岗位练兵暨优秀公诉人业务竞赛、专题论辩赛、审查报告制作赛、模拟法庭论辩赛等系列活动……林林总总，都是该院强化核心能力建设、提升司法规范化的一个小小剪影。

“公诉人必须要以司法理念的提升促进公正司法能力和水平的提升，以法治思维引领公诉队伍向专业化、规范化、精英化的方向发展。”聊城市检察院检察长王学军说。

精准监管 精益管理——河南义马市局推行“1335”市场精准监管工作法概述

如何推进“AOCD”工作法落地？如何提升市场监管工作成效？如何做到守土有责、守土负责、守土尽责？

2015年，河南义马市局结合新常态下卷烟市场的新形势、新要求和新变化，积极探索、创新卷烟市场精准监管的有效举措。经过数个多月的调研、总结和实践，该局确定了以“职责明确化、流程顺畅化、过程痕迹化、标准一致化、制度体系化、改进持续化”为目标，以“信息分析、计划制定、执行监管、考核评价”为流程的市场精准监管“1335”工作法（即制订一个计划，采取三带措施，严格三个评价，践行五项承诺），有效地实现了监管对象更加精准，监管手段更加精细，监管效果更加精确，服务商户更加精心。

一、以信息分析为核心，制订一个计划，做到监管对象精准

借助内部监管系统、卷烟订货系统、证件系统三个系统，采取专销结合、市场分析与销量结合、与内管工作结合、与许可证后续管理结合的“四结合”方法，分部门、分类别采集市场监管四大信息八个要素（四大信息，即基本信息、订单信息、违规记录、外部信息。八个要素，即①商店名称、商户姓名、经营业态、地址；②单次订单数量；③月订单数量；④单次订单均价、单次单品牌数量；⑤违规记录；⑥三员反馈信息；⑦许可证信息；⑧举报投诉信息）。确定专人负责信息的筛选、录入，按照守法户、一般监管户、重点监管户“三个类型”，以片区为单位分析汇总出重点商户、监管重点区域、系统有价值异常信息。分层级（科室、稽查队、稽查员）、分时间（月、周、日）制定工作计划，明确固定的市场监管周期及频率，实现零售商户动态管理和重点商户定向管理。通过月例会、周队会、日晨会形式分层级审定、认领工作任务，研究制定阶段目标和具体措施。

二、以市场检查为抓手，采取三带措施，做到监管手段精细

坚持日常检查与重点检查、错时检查、突击检查、专项检查相结合，坚持入户检查、蹲点守候、案件经营相结合，坚持市场监管与专卖上门服务相结合，灵活运用“抓点”“摸线”“控面”三个步骤，丰富监管方式方法。一是带着“对象”下市场，即“抓点”。在前期细致扎实准备的基础上，针对无证户、卷烟销售订单异常户、销售经营大户等重点对象，发现销售假冒卷烟、销售渠道外卷烟、无证批发卷烟违法经营户。二是带着“任务”下市场，即“摸线”。通过“线人”和与有关部门建立的联合工作机制，检查摸清假私非卷烟的运输和销售线路，准确切断其流通渠道，并沿线追根溯源，彻底捣毁涉烟违法团伙的巢穴。压缩假私非卷烟的生存空间、获利空间、市场覆盖面，增加涉烟违法行为的“成本”，营造稳定有序的良好市场秩序。三是带着“方法”下市场，即“控面”。对守法户以提供服务、宣传政策、听取意见为主，每个月走访一次；对一般违法户以宣传、教育、引导为主，对轻微违法行为及时进行纠正，现场处理，提出警告，限期整改，其违法信息记录存档，并进行复查一次；对严重违法户，控制好现场和当事人，按照行政处罚程序进行立案处理，增加巡查频率，加大监管力度，每周复查一次。在检查中发现有重大经营价值的违法行为，及时组织专业打假力量调查布控。

三、以过程考核为关键，严格三个评价，做到监管效果精确

以市场监管员为主体，以监管过程为重点，严格实行工作评价、市场评价、商户评价三项考评机制，建立全方位动态化的考评体系。一是严格工作评价。市场监管员每天对监管区域存在的各类问题、服务质量、执法规范、市场监管指标等内容进行自我评价，在当天工作日志中体现。二是严格市场评价。市场监管稽查队队长每周根据每个市场监管员巡查质量的日常检查情况、工作计划执行情况、辖区市场秩序、改进意见和建议等内容进行周评价，督促其按照流程、标准开展工作，持续改进。每月对片区零售户的经营状况、守法情况梳理分析，预测未来的经营趋势、违法概率，对辖区市场状况进行月评估。三是严格商户评价。每季度由专卖、法规等部门联合组织开展商户满意度调查活动，按辖区零售户数的10%进行随机调查，对专卖执法人员工作开展的满意度进行一次评定，积极征求商户意见和建议，以及影响商户满意度最为突出的问题，分析原因、找准解决对策。

四、以优质服务为保障，践行五项承诺，做到服务商户精心

牢固树立服务型执法理念，变“要我服务”为“我要服务”，内练素质，外塑形象，践行五项承诺，提供优质服务，实现商户满意的目标。一是公正执法“零障碍”。公开政务信息，简化办事程序，提供优质服务。推行行政许可“一厅”式办公，挂牌值班，限时办结，送证上门。接待商户群众做到热情主动、耐心周到，来有迎声、问有答声、去又送声。二是法规政策“零空白”。专卖人员坚持干什么，学什么，缺什么，补什么，每月开展一次专题教育，每季度进行一次综合测试，每半年开展一次技能竞赛，精通法规政策，熟知程序规范，熟练业务技能。定期通过开展培训会、“送法入户”活动等形式，教育零售户守法经营，遵守烟草专卖法律法规，增强法律意识。三是诚信服务“零距离”。坚持上门走访，服务下沉。每周办成一件实事好事，每月走访辖区商户无盲区。四是依法履职“零差错”。班前提示，事后对照。模范执行《烟草专卖文明执法行为规范》，严格遵守《文明执法“六条禁令”》，正确履行市场检查程序。五是违纪违规“零容忍”。专卖稽查人员作出依法行政廉政承诺，严格执行省局《处理规定》，对出现不符合法律法规、制度要求的严肃处理、严格问责。

通过“1335”市场精准监管工作法的实施运行，市场监管措施更加具体，工作流程更加细化，监管对象更加明确，市场检查更加具有针对性，查处违法、违规行为更加精准，有效的节省了工作时间，大幅度提高了工作效率，为进一步转变市场监管方式，提升精准监管水平作出了有益尝试。

许昌市城管局：探索柔性执法模式

作者：刘建华 来源：许昌市城管局 添加日期：15年09月19日

许昌市城管局在执法队伍中大力培育“把服务群众作为责任、把群众满意作为标准”的工作理念。在日常执法管理中，坚持教育与处罚相结合、限制与疏导相结合，服务在先、提示在前，把矛盾化解在萌芽状态，积极为商户找出路，为市民谋便利。

制定城管人员文明执法规定及行为准则，规范执法行为、用语和程序，在执法中必须做到“六先一后”，即敬礼在先、尊称在先、亮证在先、指出违法事实在先、说服教育在先、讲清处罚依据在先、处罚决定在后。对弱势群体实行“有情执法、首违不罚”。对第一次轻微违法暂不予处罚，以劝导教育为主。

“先礼后兵”的柔性执法模式，得到了当事人的肯定和理解，树立了许昌城管服务性执法的新形象。