关于解决重信重访问题的调查与思考

第一篇：关于解决重信重访问题的调查与思考

关于解决重信重访问题的调查与思考

张长洪

近年来，随着地方人大工作的全面加强，人大信访工作取得了明显进步，在群众信访中，经笔者粗略统计，重复来信来访约占信访总量的25%左右。但这25%的信访件是社会矛盾中的热中之热、难中之难，对信访工作影响很大。因此，地方人大如何探索预防和妥善化解重信重访问题成为当前做好信访工作的又一重大课题。

一、重信重访的主要特点

从信访工作的现状来看，重信重访具有以下几个特点：一是持续时间长。长的数年、数十年，短的数天、数十天，其中大部分重信重访人员都有数十次信访经历，而且有较长的时间跨度，往往经历了多任领导和多任机关办事人员。二是负面影响大。重信重访一般涉及面较广，问题的头绪较多，在群众中的“知名度”较高，如果处置不好，很可能给社会带来较大的负面影响。三是处理问题难。由于成因复杂，重信重访问题处理难度大，有的上访者上访的历史环境特别是政策法律环境都发生了较大的变化，客观上给解决问题带来很大障碍，从某种意义上讲，重信重访往往是社会“疑”、“难”、“杂”症的集中区域。四是问题演变快。有的是新问题未解决好，又演变为老问题，新老交织；有的是旧问题解决了，新的问题又接踵而至，层出不穷；有的是原来问题已经解决了，但由于时间、条件发生变化，又可能找出新的理由，提出新的要求，形成新的上访。

二、重信重访存在的主要原因

当前重信重访产生的原因主要有以下几个方面：一是随着民主法制建设的不断推进，人民群众的法制观念、维权意识、参与意识不断增强，希望通过信访方式求得问题的解决，维护自身权益，同时也说明，对人大的地位、作用和工作职能有了认识和了解，对人大的信任度和期望值越来越高，这是人大信访总量上升的一个重要原因。二是确实存在着部分行政、司法人员和基层干部工作方法简单、作风粗暴、违法违规，损害信访当事人合法权益的问题。三是目前正处于改革深化和社会转型时期，社会经济成分、组织形式、就业方式、利益格局和分配方式日益多元化，不可避免地引发了许多新的矛盾和问题，部分群众适应不了发展变化的形势，加之对一些新的政策和大局缺乏了解，造成盲目上访。四是基层信访工作比较薄弱，有些乡（镇）、部门在信访工作中还存在思想认识、工作机制、工作方法和解决问题的能力等四个与新形势不相适应的状况，对信访工作重视不够，责任制落得不实，抓得不力，既不能主动地排查和消除矛盾，又不能及时妥善地解决群众反映的问题，应付、推拖或许而不诺，导致矛盾积累，甚至激化，形成重复上访和越级上访。

三、几点建议

1、不断健全完善信访工作机制。一是协同联办机制。对于牵扯面广、处理难度较大的信访事项及重大越级信访事项，县、乡（镇）人大与“一府两院”要及时沟通情况，互通信访信息，加强协调配合，必要时由县人大常委会召集相关部门，分解任务，当面交办，组成联合调查处理小组联合办案或者举行信访听证会、座谈会等方式进行妥善处理。二是归口办理机制。即按照信访工作“谁主管、谁负责”的原则，把属于“一府两院”职责范围内的信访事项，转交“一府两院”限期办理，承办单位要切实负起责任，积极认真地办理人大交办的信访事项，绝不能置之不理、推诿扯皮、拖着不办或上交矛盾，更不允许光讲客观原因、一推了之。对人大交办的信访事项要及时向信访人答复，并向人大报告办理结果。三是分级办理机制。按照属地管理原则，把属于乡（镇）部门职权范围内的信访事项，均批转乡（镇）、部门负责办理。对有些缠访、无理取闹人员，所在乡（镇）和部门要协助做好解劝工作。四是督查反馈机制。县、乡（镇）人大对转交有关部门和乡（镇）政府办理而承办机关未按期办结的信访事项要进行督办、催办，并听取承办单位的汇报或说明，根据实际情况，确定办理办法及时限。对办理结果不满意时要求承办机关重新办理。

2、认真做好基层信访工作。到县人大来信来访的和到省、市上访的事项中不少是因基层（有些是“一府两院”）未能及时有效解决所致，因此，必须切实抓好基层信访工作，力求把问题解决在萌芽状态和初始阶段，消除可能造成信访的隐患。县、乡（镇）人大及“一府两院”各部门要认真负责地做好日常信访工作，加大对初信初访的处理力度。做到接待群众要热心，调处矛盾要快捷，处理问题要依法，解决问题要彻底。接待来访态度一定要热情，不管有没有道理，一定要让来访者把话说完，让一个座位、倒一杯开水，认真倾听其诉求，整理记录在案，对群众反映的问题，应该解决并且能够解决的，要立即解决，暂时解决不了的，要耐心做好解释工作，取得群众的理解和信任；对提出过高或不合理要求的，也要做好说服教育工作，同时，为其讲解宣传有关法律和政策，理顺信访者的情绪，绝不能盛气凌人，以势压人。各级各部门都要加强矛盾纠纷排查调处工作，对排查出的问题和不稳定因素，及时化解，争取工作的主动权。认真妥善地处理好群体访、越级访和缠诉缠访、重信重访的问题，避免造成不良影响。

3、努力加强人大信访工作网络建设。按照全国人大和省、市人大关于信访工作要求，县级人大要设立专门的信访接待室，配备专职人员，并聘请数名信访工作法律咨询员，乡（镇）人大也要配备兼职信访人员。“一府两院”各部门也要重视信访机构和队伍建设，不断改善信访工作条件，健全信访工作制度，通过各方面努力，使全县建立起县、乡（镇）两级人大系统、人大与“一府两院”之间、人大机关内部各委室之间三个方面的信访网络，形成比较系统的人大信访网络框架。各级各部门都要重视和加强信访工作人员业务学习培训，提高其业务能力和工作水平，逐步规范信访业务工作。要尽可能地在政治上、生活上多关心信访干部，在工作上多支持信访干部，使他们在信访工作中真正发挥主力作用。

4、积极探索人大信访与履行职权有机结合的途径。县、乡（镇）两级人大要不断加强人大信访信息的综合分析、研究和利用工作，进一步认识和把握人大信访工作的规律、特点和方式方法，指导好不断发展变化的人大信访工作。要把人大信访工作与人大及其常履行职权、开展工作结合起来，使一些信访问题在人大及其常委会听取和审议“一府两院”工作报告、开展执法检查、调查、视察等监督工作中得到解决。

5、要进一步强化与部门的沟通。一是加强上下沟通。要加强与上下级人大信访部门的沟通，保持密切联系，协同解决信访工作中相关问题。二是加强左右沟通。采取联席会议等办法，重点与县委、“一府两院”信访部门等保持经常性的联系，了解情况，掌握动态，防患未然，形成整体联动解决信访问题的工作格局。

湖南省麻阳苗族自治县人大常委会

第二篇：浅谈如何做好新形势下的重信重访工作

浅谈如何做好新形势下的重信重访工作

博山区信访局副局长燕锡铭

信访工作是党和政府密切联系群众的主要渠道，其工作水平的高低直接关系到党在人民群众中的形象，关系到党的群众基础和执政地位的进一步巩固。重信重访是新形势下信访工作的一个难点问题，正确认识和有效处理重信重访，对于化解社会矛盾，理顺群众情绪，构建和谐稳定的社会环境具有特别重要的意义。如何做好新形势下的重信重访工作，本人认为要立足自身实际，充分发挥各职能部门的作用，针对重信重访存在的特点和产生的原因，积极探索解决问题的有效方法。

一、准确把握重信重访的特点

重信重访是信访的一种特殊状态，它是指上访人员因对信访问题得不到自认为满意的解决而采取的续信续访措施。与一次性上访相比，重信重访有其自身的特点：一是持续时间长。长的数年、数十年，短的数天、数十天，其中大部分重信重访人员都有数十次信访经历，而且有较长的时间跨度，往往经历了多任领导和多任机关办事人员。二是负面影响大。重信重访一般涉及面较广，问题的头绪较多，在群众中的“知名度”较高，如果处臵不好，很可

能给社会带来较大的负面影响。三是处理问题难。由于成因复杂，重信重访问题处理难度大，有的上访者上访的历史环境特别是政策法律环境都发生了较大的变化，客观上给解决问题带来很大障碍，从某种意义上讲，重信重访往往是社会“疑”、“难”、“杂”症的集中区域。四是问题演变快。有的是新问题未解决好，又演变为老问题，新老交织；有的是旧问题解决了新的问题又接踵而至，层出不穷；有的是原来问题已经解决了，但由于时间、条件发生变化，又可能找出新的理由，提出新的要求，形成新的上访。

二、认真分析重信重访的原因

每一例重信重访，既有其共性特征，又有其个性特点。只有认真分析重信重访产生的原因，才能找准症结，对症下药，从容应对。当前重信重访的原因主要表现在以下几个方面：

1、不重视初信初访。一是个别基层干部的群众意识、责任意识不强，处理初信初访问题工作粗糙，有的办访不公正、不合理，甚至颠倒是非，模糊了信访人反映问题的性质，给重信重访留下隐患；二是有的基层干部对初信初访处理不重视、不及时，对待群众上访“推、拖、挂”，使小事情拖成大事情，简单问题转化为复杂问题；三是解决问题不到位或以“拦、卡、堵”代替解决问题，导致群

众情绪对立，逆反心态突出，出现越拦越访，越卡越诉，越堵越起劲的现象。

2、政策法规不完善。一是一些牵涉群众切身利益的有关法律法规和政策规定不健全、不配套。如征地补偿、拆迁安臵、职工下岗、退休人员待遇等问题，有的制度本身有缺陷，存在比较明显的政策漏洞；有的缺乏连贯性，法律、政策相互之间无法衔接；有的在制定政策法规时存在随意性，没有考虑到科学合理。二是部分政策法规处于超前或者滞后状态。或者超过当时的社会经济承受能力，导致一些上访人员不了解、不理解，期望值偏高，而获得收益较少；或者是对部分社会群体的利益考虑较少，利益标准定得过低，导致群众心理失衡，争取超越现行政策空间的权利。三是一些政策界限由于地域之间差异，“各说各话”，使少数人在利益驱动下，仿效攀比，得陇望蜀，千方百计迁就自己，追求更高的利益补偿。四是由于信访政策本身的局限，对无理信访、野蛮信访等现象处理不力，以至极个别投机者将上访当成一种谋生的职业，“吃上访饭”却无人问津。

3、解决问题能力弱。一是无为。一些基层组织软弱涣散，群众信访反映问题无人理、无人管、无人解决，对群众反映的信访件有的不闻不问，无动于衷，甚至拖着不办；有的受理后大事化小，小事化了；有的照原样画瓢，简单

化处理，一推了之，造成上访群众上下往返不断地转圈。二是无力。一些基层部门和信访干部缺乏解决信访问题的政治、经济、法律调控能力，许多涉及群众利益的信访问题虽心有余而力不足，即使承诺也无法兑现，一些本来可以化解的问题也因财力、物力的不足，变成难以排解的老大难。三是无法。一些信访问题，虽然上访人反映的有一定道理，也应该给予解决。但又感到难办，有的缺乏法律或政策依据，有的受历史条件限制，有的担心引起连锁反应，无奈之下，只好听之任之。

4、复杂信访处理难。一是许多上访老户反映的的问题时间跨度长，初始资料不全，性质重新界定难；二是有些信访问题办案过程受人为因素影响突出，有的是信访人自身素质问题，有的是工作人员作风问题，有的是结论认定争议问题等；三是上访者要求高、要求急，有的甚至通过极端行为制造影响以求达到自身问题的解决；四是许多上访者抱着“大闹大解决”心态，通过反复缠访，以期引起领导重视；五是部分信访人对以法律方式解决问题不接受、不相信、不熟悉，认为重信重访是一条“捷径”，而走法律途径，费用高、程序繁琐，甚至“小腿拗不过大腿”等。

5、基层专职人员少。从调查情况看，基层绝大多数没有设立专门信访工作机构和专职的工作人员，加上基层干部多忙于事务，对信访工作爱莫能助，基本上没有时间和

精力投入到这一块工作。许多部门的信访工作也仅仅是由办公室工作人员兼做，加上办公室人员流动大，事务繁杂，很难沉下心来做好信访工作。再则，有关部门对信访干部培训也有很大的欠缺，从事信访工作的同志业务不熟，也影响了处理信访案件的效率。

三、高度重视和科学处理重信重访问题

一要进一步落实信访责任制，切实办好初信初访。办好初信初访是解决群众上访反映问题最基本的要求，依照法律法规及有关政策，对群众初信初访反映的问题作出客观有效处理，并给初信初访群众一个明确的答复，是消除重信重访的关键环节。因此，信访干部要进一步强化办理初信初访的责任意识，落实信访工作责任制和责任追究制，特别是要落实好初信初访的“首问责任制”、“首办责任制”，在群众信访问题产生的初始阶段或第一时间内解决好信访问题，避免造成群众越级上访或重复信访。要大力推行领导信访接待日制度和部门联合处臵信访问题工作制度，明确有关领导和相关部门在处理信访问题中的责任和要求，将领导干部和有关部门处理信访的能力、效果纳入干部考核以及“三个体系”考核，成为奖惩升降、评先评优的重要依据。要推进领导下访工作，使之成为一项严肃的政治制度，以此畅通反映问题与解决问题的“双向渠道”，使刚产生的初信初访问题，能就地、就近、及时

得到解决。通过落实信访责任，严明纪律要求，提高初信初访一次性办结率和群众的满意率，减少群众重复、越级信访。

二要进一步健全信访工作机制，切实弥补制度缺陷。在宏观上，国家应主动着手对现行政策法规的调整和规范，以适应社会改革稳定发展的新形势。同时，要从信访工作制度本身入手，抓源头、抓过程、抓成效，抓跟踪、抓督查、抓落实。一是健全信息报告制度。加强信访信息反馈，及时沟通有关情况。二是健全调研分析制度。加强对信访情况的综合分析，针对群众来信来访反映各种行业的热点、焦点、难点问题，组织开展调研。三是健全信访督办制度。建立和完善信访督查督办制度，促进重要信访问题的解决。通过对重要信访案件的督查督办，促进信访案件的妥善处理，促进依法行政。四是健全矛盾排查调处制度。把定期排查与不定期排查、日常排查与集中排查结合起来。五是健全信访听证制度。积极探索完善公开透明的信访听证程序，切实维护人民群众的合法权益。

三要进一步强化与部门的沟通，切实整合各方力量。一是加强上下沟通。要加强与上级信访部门以及基层信访部门的沟通，保持密切联系，协同解决信访工作中相关问题。二是加强左右沟通。采取联席会议等办法，重点与纪检、执法等相关职能单位保持经常性的联系，了解情况，掌握动态，防患未然。三是加强内外沟通。定期或不定期地向党外人士征求对信访工作的意见和建议，了解党外群众中有价值的信访信息。通过整合，改变信访部门独自为战、孤军奋战的状况，形成整体联动解决信访问题的工作格局。

四要进一步开展信访排查调处，切实加强专项治理。及时掌握群众信访动态，对可能引起重信重访的重点、热点问题进行定期或专项排查，将排查出来的信访问题，逐一建立台账，加大调处力度，实行领导包案、挂牌督办和消号制度，要求当地及责任单位限期解决或疏导化解，力求做到能够解决的，要及时彻底解决，不能解决的，也要对群众讲清楚，防止因同一问题处臵化解不当，引发群众重复信访。要坚持每年开展一次重信重访问题的排查调处和专项治理活动，集中时间、集中精力，排查处理一批热点、难点问题，对重信重访问题，做到定责任单位、定责任领导、定具体责任人、定办理要求、定办结期限，实行“信访工作滚动管理”办法，认真审查处理情况，直至群众息诉息访。

五要进一步加强基层基础工作，切实提高工作能力。基层是解决群众信访问题，减少群众越级访、集体访、重复访的关键。要加强区、镇街道、村（社区）三级信访工作网络建设，在镇街道一级，要实行信访工作党（工）委

负责制，做到书记亲身抓，分管领导具体负责；在村（居）一级，要建立兼职信访调解员制度，推行基层群众信访代理制，解决其待遇，做到信访问题真正有人抓、有人管，有人办理解决。加强基层组织建设，提高基层解决信访问题的能力，发挥基层组织的战斗堡垒作用，对重信重访问题比较突出的重点区域、重点单位，要从强化基层组织建设入手，让基层组织和基层干部走在信访工作第一线，发挥最直接、最主导、最实际的作用。各级基层组织要加强群众思想政治工作，广泛开展法律法规宣传教育，特别是《信访条例》的学习教育，引导群众依法信访，自觉维护自己的合法权益。

六要进一步注重工作方式方法，切实解决信访难题。一是认真分析重信重访的原因，找到正确解决问题的办法，拿出切实可行的方案，有针对性地做好工作。二是对于应该解决而又能够解决的问题，认真调查处理，逐一加以解决；对于重大的案件，领导同志应亲身动手，采取一竿子插到底的方法，就地调查处理。三是信访部门自己难以解决的问题，要主动与有关部门协商配合，共同把问题解决好。四是对于某些要求虽属基本合理，但按现行政策解决不了的，应向本人说明情况，耐心细致地做好思想工作。五是经过反复论证已做了正确处理，而本人仍然不服的，讲清道理，摆明政策，不再受理；对确属无理取闹，屡教

不改的，经认真查实，应及时告知当地公安部门采取果断措施，依法从严处理。

七要进一步加强信访队伍建设，切实消除工作空白点。要强化各部门信访队伍建设，改变“有事无人问，有人问不了，问了问不好”的不正常现象。当务之急是建立健全专职信访员队伍，做到五专：即专项编制、专项经费、专门机构、专门车辆、专门场所。同时，加大对工作人员的业务培训，提高处理信访案件能力。要在全体信访工作人员中牢固树立“信访无小事”的理念，把做好群众的来信来访作为改进干部作风，改进部门管理，改善部门形象，提高服务质量的“助推器”。要引导信访干部努力学习有关信访工作的政策法规，不断加强政治修养，做到政治坚定，业务精通，使信访工作人员为民服务的意识进一步增强，为民服务的态度进一步改善，为民服务的水平进一步提高。

2009年10月26日

第三篇：区卫生局开展重信重访问题专项治理工作总结

区卫生局

开展重信重访问题专项治理工作总结

区卫生局按照区委办公室《关于集中开展重信重访问题专项治理工作实施方案》的要求，分步骤、积极开展专项治理工作，现将工作总结如下：

一、召开会议，部署治理工作。区卫生局组织召开了集中开展重信重访问题专项治理工作会议，学习了《关于集中开展重信重访问题专项治理工作实施方案》文件精神，全面部署开展重信重访问题专项治理工作。

二、统一思想，提高认识。区卫生局高度重视重信重访问题专项治理工作，结合2008年民主评议政风行风建设和专项治理领导干部收送礼金工作，在干部职工中大力提倡和发扬求真务实、艰苦奋斗、密切联系群众的作风，教育和引导广大干部职工从讲政治、讲稳定、讲大局和坚持党的群众路线的高度出发，充分认识新时期信访工作的重要性和紧迫性，正确处理改革、发展、稳定的关系，把信访工作作为当前一项重要的政治任务，认真做好动员部署，统一思想，提高认识。

三、成立组织，加强领导。成立了一把手为组长的重信重访问题专项治理领导小组，指派专人负责专项治理工作，切实把重信重访问题专项治理工作列入重要议事日程。形成了主要领导亲自抓、分管领导具体抓、工作人员亲自抓，上下动手一起抓，层

层都有领导抓的工作局面和行之有效的工作网络。严格照章办事，努力做好各项工作，认真办理信访案件，基本做到件件有着落，事事有交待。

四、抓好落实，确保效果。严格按照上级部署和要求，积极行动，快速反应，使重信重访问题专项治理工作取得实效。对于卫生院退休职工反映卫生院欠缴医疗、养老保险问题，卫生局高度重视，专门成立工作组进行协调解决。对已经到了退休年龄，但因卫生院未能及时上缴养老保险金导致不能办理退休手续人员，责令卫生院暂时支付人员工资，待解决养老保险金上社保开支后再返还给卫生院。同时，对全区乡镇卫生院欠缴医疗、养老保险情况进行摸底排查，摸清底数后，报区编办对乡镇卫生院进行定岗定编，彻底解决乡镇卫生院欠缴医疗、养老保险问题。

通过集中开展重信重访问题专项治理工作，全面深入的排查和化解了矛盾纠纷，为今年奥运会成功举办和改革开放30周年纪念活动创造良好社会环境做出贡献。

第四篇：解决为民服务“最后一公里”问题的调查与思考

解决为民服务“最后一公里”问题的调查与思考

为民服务“最后一公里”，是近来活跃于网络、报刊和各种会议的热词，它生动形象地反映了党的惠民政策最终落实的艰难以及人民群众可望不可及的迫切与焦虑。“最后一公里”问题不解决好，将是横亘于党和群众之间的一道山峦，是官与民的分水岭，是第二批党的群众路线教育实践活动必须解决的根本问题。最近我调查走访了一部分基层干部和农村群众，结合多年基层工作实践经验，提出一些意见和建议。

一、“最后一公里”问题的主要表现形式

1、政策宣传不到位。当前农村群众比较关心的政策主要有新型城乡养老保险政策、新型农村合作医疗政策、农村危房改造政策等，这些与群众利益息息相关的法律法规却往往与农村群众难以见面。如农村合作医疗许多村民不知道报销路径，不熟悉报销政策；农村危房改造没有公示监督等等，由于宣传不到位，许多惠民政策被定格在“一公里”以外。

2、好事没有办到位。主要有农田改造只限于项目区内，项目区之间的过渡地段存在沟涧断离，路桥不通，取土现场没有回填等后遗症；沟渠疏洗不彻底，上半年疏了下半年堵；环境卫生没有建立长效机制，迎接检查“一阵风”；农村污水处理厂重建不重管，建起后常年闲置不用等问题，预期目标与实际效果往往不止“一公里”。

3、便民服务不到位。“门难进，脸难看，事难办”的现象仍然存在，吃、拿、卡、要的事情时有发生；民生项目从争取到发包到建设到结算过程中关卡重重；计划生育、综合治理、民兵工作机构漫天飞，文件一大堆，事情无人管。

二、“最后一公里”现象的成因分析

当前，“最后一公里”问题集中表现为“四风”，即官僚主义、形式主义、享乐主义和奢靡之风。究其原因，无外乎如下方面。

一是不愿做。在思想上与广大群众存在着“一公里”的距离。官本位思想严重，制定政策时放大弹性；宣传政策时混水摸鱼；落实政策时不设路标设路障，吃、拿、卡、要谋私利；基层单位没有好处不办事，根本没有责任和义务观念。

二是不能做，客观条件存在“一公里”。由于基层政府和村级组织财力不足，配套资金跟不上，造成了许多民生工程成了“烂尾楼”，把好事变成了坏事。

三是不会做，工作能力上存在“一公里”。一方面是基层干部不能通俗易懂地宣传政策，解释政策，在群众中没有凝聚力和号召力。另一方面是部分基层干部工作技能不够，自动化办公不会操作，许多村找不出一个合格的网格化管理员。

三、解决“最后一公里”问题的建议

1、加强基层干部队伍职业化建设，着力开展职业道德和工作技能培训，全面提升素质。建议对基层公务员和村干部、部门干部实行”一体化“管理，一个标准招考，一个要求培训，一个渠道解决工资待遇和工作经费，统一接受乡镇管理监督和考核。

2、加强基层干部的监管，使各项管理走向程序化、实质化。一是加强体制内监管。尤其是对上级延伸部门的管理，完善乡镇党委职能，对基层干部的进出、考核、奖惩、升降具有决定权，消除管理空白。二是加强民主监督。乡镇干部是沟通党和政府与群众之间的桥梁，因此建议实行双重考评制度。具体操作是绩效考核设立政务分和政绩分，政务分由领导和组织量化测评，政绩分由辖区群众量化测评，政务分和政绩分没有达到保底分的全盘否决。通过严格规范的管理，消除“四风”现象，转变干部作风和形象，提升政府执行力落实力。

3、壮大基层组织经济实力，提升为民服务的能力。许多为民服务“最后一公里”问题并不是基层干部的过错，而是陈旧的体制所决定的。建议扩大税收分层比例，缩小中央政府和省级占比，扩大基层自主权，允许基层组织有部分收费权（如公路建设配套经费、村级卫生费），并保证基层干部能依法征收清收，让基层组织、基层政府有能力为民办事，在实际工作中办好事、好办事、事办好。

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第五篇：关于农村土地流转问题调查与思考

关于农村土地流转问题调查与思考

摘要：本文是对农村土地流转过程中的一些问题加以探索，对于如何改进土地流转提出了一些意见

关键词：农村 土地 流转

当今中国以政治经济军事为主的综合国力地位在国际上日趋提升，但是，作为一个国土面积居于世界第三，而人口却高居世界第一。庞大的人口压力，以及国民经济发展过程中土地的大量占用流失，给中国的人民生活保障带来越来越大的压力。而土地的流失方向主要是土地的流转，针对这个问题的调查与思考，可以更好的保证国民经济发展的同时，国民的生活才能够有足够的保障。国家的发展才会更加无后顾之忧。

一、土地流转简介

土地流转是指土地使用权流转，土地使用权流转的含义，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。

1.背景

2004年，国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定 》，其中有关于“农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”的规定，强调“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”

同时，在中国广东、浙江、江苏、上海、安徽、天津等地的农村建设用地使用权流转开始了局部或区域试验，并发展出了重庆农地入股、广东海南出租农地、北京郊区等地小产权房等模式。从此，国内土地流转开始揭开序幕，走向合法有序的道路。

2.规定（详见《农村土地承包经营权流转管理办法》）3.土地流转模式

1）土地互换：互换土地，是农村集体经济组织内部的农户，为方便耕种和各自的需要，对各自土地的承包经营权进行的简单交换，是促进农村规模化、产业化、集约化经营的必由之路

2)出租：在市场利益驱动和政府引导下，农民将其承包土地经营权出租给大户、业主或企业法人等承租方，出租的期限和租金支付方式由双方自行约定，承租方获得一定期限的土地经营权，出租方按以实物或货币的形式获得土地经营权租金

3)入股： 入股，亦称“股田制”或股份合作经营，是指在坚持承包户自愿的基础上，将承包土地经营权作价入股，建立股份公司。

4)宅基地换住房，承包地换社保：农民放弃农村宅基地，宅基地被置换为城市发展用地，农民在城里获得一套住房。农民放弃农村土地承包经营权，享受城市社保，建立城乡统一的公共服务体制。

5)“股份＋合作”： 农户以土地经营权为股份共同组建合作社。4.流转特点

1）流转速度加快，渐具规模。2）流转类型多样，比例不均。3）流转行为欠规范，缺少管理。

4）部分耕地被非农业化，有极少量的非法流转行为存在。5.流转原因

1）土地承包经营成本高，收益低。

2）农村二、三产业的发展和劳动力的转移。3）镇、村非农建设项目的需要。4）村产业结构调整的需要。6.意义

土地流转有利于促进农民获得财产性增收；有利于将农民从繁琐的农业劳作中解放出来，从而使更多的劳动力能够投身于现代经济建设中去；有利于农田的规模化、现代化的管理发展；有利于现代新型农业的发展；有利于国家新农村建设的要求。

二、我国土地资源现状

根据土地利用变更调查结果，全国耕种的耕地面积为12339.22万公顷，园地1108.16万公顷，林地23396.76万公顷，牧草地26311.18万公顷，其他农用地2550.83万公顷，居民点及独立工矿用地2535.42万公顷，交通运输用地214.52万公顷，水利设施用地356.53万公顷，其余为未利用地。与上年相比，耕地减少2.01%，园地增加2.70%，牧草地减少0.16%，居民点及独立工矿用地增加1.03%，交通运输用地增加3.30%。

全国净减少耕地253.74万公顷，人均耕地已由2002年的0.098公顷降为0.095公顷。其中生态退耕223.73万公顷，包括退耕还林211.7万公顷，退耕还草11.95万公顷，退田还湖0.09万公顷。生态退耕是耕地面积减少的主要因素。

新增建设用地42.78万公顷，非农建设占用耕地22.91万公顷，比上年增加3.27万公顷，增长17%。其中独立工矿占用耕地11.17万公顷，比上年增加3万公顷，增长37%；公路建设占用耕地3.77万公顷，比上年增加0.76万公顷，增长25%。

农业结构调整减少耕地36.41万公顷，增加耕地3.28万公顷，净减少耕地33.13万公顷，比上年多6.27万公顷。灾毁耕地面积5.04万公顷，低于往年平均水平。

三、我国人口状况

中国是世界上人口最多的国家，2008年末中国大陆人口13.28亿，占世界人口的20%、亚洲人口的33%。中国作为一个发展中的人口大国，建国以来人口再生产类型的重大转变，都是在经济发展水平不高的条件下发生的。特别是由过渡型向现代型的转变，政府推行的计划生育政策在其中起到了决定性的作用。因此中国人口再生产类型的转变并非经济发展带来的自然转变，与其他国家相比具有自己的特殊性。

速度快、周期短，是中国人口再生产类型转变的显著特点。发达国家的人口转变，是随着经济发展程度的不断提高、死亡率和生育水平的缓慢下降而逐步实现的，经历了一个漫长的自然转变过程。在中国，新中国成立后，随着医疗卫生事业的发展和人民生活水平的提高，人口死亡率由1949年的20‰下降到1952年的17‰，其后仅用了5年的时间便迅速下降到1957年的10.8‰，这一速度大大快于发达国家当时的水平。从人口平均预期寿命的变化看，1949年，仅为35岁，1957年达到57岁，1981年又上升到68岁。在30多年的时间里，人口平均预期寿命提高了30多岁。提高的速度远远超过发达国家。但是，中国却同时面临着一个巨大的问题：人口老龄化，而且人口老龄化仍在进一步发展（见表1，表2）。

四、人口压力与土地流转之间的矛盾

中国作为一个具有着上下五千年悠久的历史文明的古国，其悠久的农业文明也如同她的文化文明一样拥有着耀眼的光芒。从最古老的母系社会开始，国代的中国人开始为自己的生存而寻求一种能够持续的提供生存资源的方式。他们开始驯化野生的动植物，用以维持自己的生活。

在社会生产力的不断发展之下，中国的农业文明也在不断的发展前行。从最初的石器农业工具逐步发展到青铜器工具，继而又不断发展到后来的铁制农业工具。如今，在科学技术的飞速发展之下，现代农业也得益于科技的发展，新的技术不断融入到农业领域中。人不断的从烦劳的农业耕种中解脱出来，同时，因为科技带动的经济的迅速发展，大量的人力都放弃了古老的耕田而生的生存方式，选择了打工、经商等更具有经济潜力的行业。

然而，面对中国的庞大人口压力，经济建设的过程中土地的流失量在不断的加剧，然而但是人口的数量却在经历多次的曲折过程后而长期处于稳定增长的阶段。中国面临的人口基数大、增长速度快、人口素质偏低的状况在相对一段较长的时间内难以得到有效的解决。同时，中国还面临着一个巨大的问题，就是人口老龄化问题。越来越多的老龄人口给中国的社会福利保障系统带来了极大的压力。人口的老龄化使得大量的劳动力不断的缺失，而从事农业的人口又在人口老龄化的占据着相当大的比重。农业从事人口的减少，使得大量的土地资源投入到经济建设中，而使得土地量进一步减少。这么大的压力的最基本的要求就是有足够的粮食供应他们每天的基本生活保障。

随着经济建设的不断深入，土地的征用量在不断的增加，生态保护的退耕还林、退耕还草的政策的延伸，可耕地的数量在不断的减少之中，而土地的产量却无法随之而增加。越来越多的人投入到经济建设中来，科技的投入促进增产还远远无法满足土地流失所带来的粮食减少问题。

同时，人们的经济观念的不断加深，大多数农民不再依赖于过去赖以生存的土地。取而代之的是努力实现土地的流转，不断的去争取土地的开发利用，土地的租用发展，想以最轻松的方式来实现最初土地所能带来的经济价值。而丝毫不去想象失去土地对他们将来的生活所带来的不便之处。

严重的是，近些年来随着经济发展，人们对全球的气候问题忽视过于严重，从而在近些年来全球气候变化日趋严重，灾害性天气的发生率明显上升，农业生产所依赖的天气资源在不断的恶化当中，农业的产值大大受到影响，而灾难所造成的大量的无家可归的人民有给农业生产带来部分压力。

五、土地流转中人民的思想观念

自古的中国人的观念都集中在土地之上，中国人的思想都为古已有之的封建土地观念所牵绊，在经济建设中还是有相当大的一部分中国人依旧停留在靠土地养生的观念之中。

安土重迁，也是中国人民的一个典型特征。多年的居住让人对自己的居住环境、居住氛围产生了一定的依赖，一定的羁绊。

同时，却也不乏过于盲从，丝毫不去考虑土地流转所带来的长期影响。因而，人民的思想在经济建设当中常常会出现一些羁绊，常见的有以下几种情形：

1)保守型：受到中国的传统思想的约束，受到土地的羁绊，在相当大的一部扽中国人之中还存在着对于土地的以来之中。在土地的流转过程之中，常常会有一部分人（集中于中老年层面），会考虑的过于繁琐，过于看重自己所依赖生存已久的土地之上。因而，在部分地区集体的土地承包转让过程中会出现一些中老年人的不理解，不配合的现象，从而使得经济建设的脚步受到制约，甚至严重的会错过经济发展的大好良机。而同时，也会给他们的思想带来极大的冲击。受到安土重迁的羁绊，中国人很容易被自己的生活居所的历史所限制，受到居住环境的陶醉。受到长期的安土重迁的思想束缚，中国人过于看重于眼前的利益，而缺乏的是对于将来的长远利益的考虑，从而在城市的更新中不断会有“钉子户”的出现，在新农村建设中会出现有楼而无人居住的现象，这些都严重阻碍了城市的更新进程以及新农村建设的前行速度。

2)冒险型：受到现代社会文明发展的影响，部分中国居民出于对新生事物的好奇，期待对部分东西的尝试。部分国人对待土地流转的认识还不够深入，对于政策的不够了解，对于一些相关的法律法规的不够熟知，而过于盲从的去进行土地的承包，土地的转让，土地的租赁等一些土地流转活动。从而会引发出相当大的一批麻烦。

3)中立性：出于对自身的经济利益考虑，自己对待一些事情的认识的浅薄，自己的从众心理，部分中国居民在于对待土地流转过程中的一些事情还是保留着自己中立的一面，主要表现在以下方面：①在对待集体的利益问题上，自己基本不拿出自己意见，而是在最终大局敲定之后，自己的意愿随同大多数人的意愿；②在对待自己私有所属土地问题上，自己依然比较随意，不过分的去要求某些条件，而只是完全的依赖于现有的一些规定或者是当地所有的一些习惯性的规则；③在对待他人的土地上，更是从不提出自己的一些看法，而只是完全看别人自己的意愿

六、土地流转过程中常见问题

近年来，农村土地流转工作在市、县两级政府和各级农业主管部门的高度重视下，对依法推进土地流转进行了积极的探索，虽然取得了一定成效，但还存在许多亟待完善的地方。主要表现在以下方面：

一是对土地流转的意义和认识不足。许多农民还没有把土地流转作为整合土地资源、提高土地产出率、转变经营方式、解放农村生产力、发展多种经营、拓宽增收渠道等有效手段和必然途径。有些农民依然存在小富即安的传统观念，不愿离开自己那块有限收入的土地。由于中国古已有之安土重迁的思想束缚，而同时中国又面临着人口老龄化的严峻现实，中老年人更是对自己的居所有相当大的依赖性，而给土地流转带来了不小的压力，使得在部分地区土地流转工作开展的比较艰难。

二是土地流转需要进一步规范。各地没有完全健立和实施土地流转登记备案制度。有的流转主体和行为因为当地的一些惯例还不能完全依法运行。对流转情况缺乏相关备案登记和土地承包经营权让变更手续。合同文本还没有统一，农民的法律意识还不够高，不懂得依法行事，使部分不法分子有机可乘。在发生纠纷时，不懂得用法律手段维护自己的权益，从而在土地流转过程中倍受欺瞒。

三是土地流转的体制机制和流转形式还不能适应市场经济发展的需求。换言之，以土地经营方式的变革为显著标志的农村生产力和生产关系的发展需要进一步协调。还需要相应的法律法规开不断的约束其发展现状，从而来不断规范和控制土地流转的发展现状，而使土地流转能够健康有序的进行下去。来充分迎合当前生产力的发展水平，来不断满足社会的发展需要。

七、土地流转问题对策与建议

一是要广泛宣传，提高农民流转土地的积极性。结合农村土地承包法律法规学习宣传活动，采取电视、广播、标语、条幅、下发宣传单等多种方式，广泛宣传土地流转的意义及土地流转政策措施，以及流转土地农民增收的实际效果，消除农民思想顾虑，提高土地流转意识。

二是积极调研，及时解决土地流转存在的问题。要把土地流转作为一个课题，组成调研组，深入县（区）、乡村和农户土地流转情况开展调研，及时掌握土地流转情况和存在的问题，积极探索农村土地流转新模式、新办法。

三是加强典型引导，营造土地流转的良好转氛围。要把培育土地流转典型作为促进土地流转的重要手段，总结典型经验，加强引导。来指引土地流转进行的落后地区的发展。

四是要健全制度，依法规范土地流转。健立和实施土地流转登记备案制度。确保流转主体和行为符合有关法律和政策规定。对流转合同及有关资料进行归案并妥善保管，建立流转情况登记册，及时记载和反映流转情况。对以转包、出租或其它方式流转的，及时办理相关备案登记；对以转让、互换方式流转的，及时办理有关承包合同和土地承包经营权让变更手续。建立和实施土地流转合同管理制度，指导流转双方在自愿协商的基础上，建立稳定规范的流转关系。使用省里统一制定的合同文本。较大规模或涉及主体较多的流转，必须由农经站指导流转双方签订流转合同，进行合同登记、鉴证。

五是重视纠纷调处，保护土地流转。为保护土地流转双方的合法权益，应在遵从《农村土地承包经营权流转管理办法》的前提之下，积极发挥地方党支作用，积极协调处理双方之间的矛盾，妥善处理双方之间的意见，争取在一种和谐、有序的环境之下进行土地流转工作的有序进行。对于恶意阻碍土地流转活动进行的行为，将移交相关部门进行相应的处理。从而保证村民的合法权益不收侵害。

六是创新体制机制，探索流转形式。坚持以《土地承包法》及中央和省相关规定为准绳，鼓励农户依法采取转包、转让、出租、互换等多种方式流转土地承包经营权，积极探索土地流转合作社等土地流转组织形式。在保持原承包关系不变的前提下，由享有土地承包经营权的农户自愿申请，并以土地经营权入社的形式，组建农村土地流转合作社，由土地流转合作社进行集中统一规划、统一经营。这种模式以股份制和合作制为基本形式，实行“三权分离”，即村集体拥有土地所有权，农民拥有土地承包权，土地流转合作社拥有土地经营权，实行社员代表大会、理事会、监事会的管理制度，农户按入社土地面积从合作社获取分红收益。这种形式既能够把土地集中流转出来，促进高效规模现代农业的发展和新农村建设，又可以克服其他土地流转形式存在的弊端，有利于提高农民的组织化程度，维护承包农户和经营业主的合法权益，提高农民分享土地增值收益，促进农村劳动力转移和农民增收，有利于壮大村级集体经济，促进农村社会公益事业发展。

七是创新农业的发展状况，引领新型的农业发展趋势。在当今科技飞速发展的前景之下，可以将大量的土地集中管理，充分将科技运用到农业生产当中（例如新型高产的设施农业），可以有效的将原有的劳动力从先前繁琐的农业生产中解放出来，从而可以使更多的劳动力投入到其他领域的经济建设当中去。从而可以走出一条新的农业发展之路，来响应党的新农村、新农业的发展要求。

八是结合当前的大学生村官接受新鲜事物快速的优势，可以及时的了解当前的土地流转趋势，从而可以结合当地的现状，来制定出符合当地经济发展趋势的土地流转策略，来发展适合当地的农业经济道路，来迎合国家新农村的建设和新型农业的发展。

参考资料：［1］中国政府网.中国概况

［2］洪增林.我国集体土地流转系统研究.北京.科学出版社

［3］王利华 孙政才.中国农业通史.中国农业出版社