推进经常项目外汇依法行政中存在的问题与建议

第一篇：推进经常项目外汇依法行政中存在的问题与建议

经常项目外汇管理是外汇行政管理的重要组成部分，必须遵循国家 法律 法规，有效推进依法行政进程。本文拟从经常项目外汇管理的立法和依法行政的现状入手，分析依法行政存在的问题，提出推进依法行政进程的建议。1.我国经常项目外汇依法行政的情况和立法现状 1.1以真实性审核为主要内容的经常项目外汇管理适合我国对外 经济 发展 趋势，符合imf第八条款的要求。目前我国仍对资本项目实行管制，这就要求经常项目外汇收支应当具有真实、合法的交易基础，以避免资本项目收支假借经常项目名义规避管理。因此对经常项目严格进行真实性审查是我国现阶段经济发展对外汇管理的要求，也是符合imf第八条款的。为了适应加入世界贸易组织后我国涉外经济迅猛增长的形势，经常项目外汇管理适时调整管理理念，改进管理手段，出台了一系列政策措施，取消部分限制，不断简化审核手续，缩短业务办理流程，其管理内容、方式及手段日趋完善，极大地促进了贸易便利化，切实履行经常项目可兑换的承诺。1.2经常项目外汇依法行政所依据的法律法规的情况。经常项目外汇管理具有监管与服务、日常外汇监管与行政许可相互交织、界线模糊的行业管理特征，其法律依据基本上是以《中华人民共和国外汇管理条例》以及根据《条例》所制定的规章、规范性文件和少数的内部操作规程。由于大部分经常项目外汇管理的法规、规章和规范性文件的制定时间早于《行政许可法》的实施时间，因此，目前列入行政许可范围的经常项目外汇行政许可项目所含内容与《行政许可法》所规定的内容存在一定的差距，如普遍缺失公示和受理时限等。1.3经常项目外汇依法行政工作开展情况。1.3.1不断创新经常项目外汇依法行政管理手段，服务被许可人,提高行政许可效率。随着我国经济日益融入全球经济，国际资金流量不断增大，对我国经常项目真实性审核提出了新的要求，经常项目外汇管理严格遵照《国家外汇管理局关于实施外汇管理行政许可有关程序问题的通知》的精神不任意增设行政许可项目，同时不断创新管理手段，以促进贸易便利化。如：外汇局福建省分局从提高行政效能，创新操作模式出发，设计开发了“贸易外汇服务直通车”（以下简称“直通车”），即 企业 的出口收汇核销单通过外汇局网上核销报审系统审核通过后，可利用“直通车”查询和打印“已核销清单”，税务部门可以通过“直通车”查询企业的已核销信息，大大方便了出口企业核销退税。通过“直通车”这一交流信息的纽带，向企业和相关监管部门提供全新、高效、便捷的 网络 信息服务平台，实现外汇局、税务部门、银行及企业间的流畅沟通。又如：外汇局福建省分局充分利用科技手段改进名录监管方式，开发了新的银行端的名录（单）信息外网查询系统，真正实现全省企业“名录”监管信息的实时公布和共享，提升了进口单位付汇备案核准的行政许可工作效率；同时，还取消辖内进口异地付汇事前备案制，所辖进口名录企业需到省内异地银行办理售付汇业务的视同本地付汇管理，企业无需逐笔办理备案手续，凭有效商业单证到付汇银行直接办理进口付汇业务,降低了企业成本；此外，在按规定每月定期清理进口付汇逾期未核销的基础上，采取灵活多样的逾期催核方式，充分利用外汇局“直通车”的功能，定期将企业进口付汇逾期未核销明细信息挂到“直通车”上，进口企业无需亲自到外汇局就可及时了解自身进口付汇逾期情况，方便企业管理，取得了明显的社会效益。1.3.2许可与监管并举，完善被许可人从事行政许可事项活动的事后检查和管理工作。对被许可人从事行政许可事项活动的监督检查采用非现场核查和现场核查相结合的方式。在非现场核查中，主要采用各类外汇收支风险预警指标，运用各种专业化的统计、分析方法，密切关注地区资金交易的关键问题，实现对辖内外汇资金流动的即时监控和管理，完成相关的业务分析及预测，同时有针对性地对异常交易行为进行跟踪检查，从而实现促进贸易便利化和有效监测外汇资金流动的最终目标。在现场核查中，以外汇监管和服务并重为宗旨，注重政策宣传，对被许可人从事行政许可事项活动中的薄弱环节、违规环节进行监督，促其整改，从而确保地方经济稳健运行。1.3.3做好经常项目依法行政的内部监督检查工作。创新依法行政内部监督方式，采取上级对下级、本级自设检查组、下级对上级的检查方法，从内控制度建设、日常监管及非现场核查等方面开展经常项目依法行政内部监督检查工作，以防范风险。同时，将内部检查与员 工业 务培训有机结合，不断提高员工的政策解读能力、系统运用能力和监测分析能力，确保经常项目各项管理制度的贯彻落实，避免发生偏差，进一步提升经常项目依法行政水平。2.我国经常项目外汇依法行政存在的问题 2.1经常项目行政许可所依据的法律层级较低，大多是规范性文件或内部操作规程。经常项目行政许可所依据的法律层级较低，常常只能依据规范性文件甚至内部操作规程执行。依据内部操作规程实施经常项目外汇行政管理,特别是实施行政许可,其行政合法性值得置疑,容易使外汇管理部门在经常项目外汇行政诉讼中处于极为被动的地位。如：《保险业务外汇管理操作规程》以操作规程形式下发执行，因其中所含内容欠严密性，因而法律效力低，不宜作为行政执法的依据，否则在行政诉讼中极可能处于不利地位。2.2经常项目行政许可项目的确定不准确。《行政许可法》第十三条规定“行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的”可以不设行政许可。但由于管理对象和目标的特殊性，经常项目外汇管理领域的行政监督与行政许可常常处于界限模糊的状态，一些原本具有明显行政许可特征的事项因为管理目标和手段的变化，不再具有行政许可的明显特征，而成为事后监督管理行为，相反，一些原本的监督管理行为也会因管理目标变化的需要而成为具有明显行政许可特征的行政行为。可见，经常项目行政许可与经常项目其它行政管理行为常常处于互相转化的不确定状态。《行政许可法》中行政许可实行项目管理制度，而项目管理制度中项目设定的相对稳定性就和经常项目外汇管理的上述特征构成了矛盾，现行项目表中的16项经常项目行政许可事项，有的就已不具备明显的行政许可特征，而那些具有明显行政许可特征的却又未被列入现行项目表中。如：随着进出口经营权门槛的放宽，企业的外贸经营申请只需办理登记备案，进口名录管理实质上只是进口付汇企业档案信息的管理，不带有行政许可的色彩；同时，进口付汇核销属于日常当场办结的事后数据核销业务，不涉及行政许可内容，而这些却都被列入行政许可范围，给管理者与企业带来不必要的程序和麻烦。又如：《个人外汇管理办法》及《个人外汇管理实施细则》规定的个人提取外币现钞备案具有明显的行政许可特征，但却未被列入现行项目表中。再如：《个人外汇管理办法》实施以来，个人结汇和境内个人购汇实行年度总额管理，外汇局不再核准个人结汇、购汇等业务，但现行项目表中却仍有此项目。

第二篇：依法行政存在问题和对策建议

全县依法行政工作存在的问题和对策建议

2005年以来，县监察局在县委、县政府的正确领导下，以经济建设为中心，以提高行政机关为民服务水平为根本，通过维护行政纪律，推进依法行政，改善行政管理，提高行政效能，促进了依法行政能力的提高，对密切干群关系、构建和谐社会、提高执政能力起到了积极的推动作用。但从近几年县监察局的工作实践来看，发现了依法行政方面还存在一些不可忽视的问题，需要在今后的工作中认真加以解决。主要表现在以下几个方面：

1、对依法行政认识不足，重视不够。一些行政机关的领导干部对于依法行政工作常常是“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”。一些行政机关依法行政工作还只是停留在会议上，文件中，流于形式，并没有真正落实到行动当中。个别执法人员身上还存在长官意志,习惯于传统的思维方式和工作方法，凭经验办事，想当然决策，依法行政的自觉性有待提高。

2、依法行政工作混乱，存在交叉执法形象。行政执法队伍过多、过滥，行政执法权分散，部分行政机关对自己所承担的工作职责不清，造成重复执法，多头执法现象发生。有些行政机关头痛医头，脚痛医脚；有些行政机关越权执法，实施了不属于行政管理范围内的行为。

3、行政执法目的不明确，存在以罚代管形象。有些行政机关，执法一味追求经济利益，带有强烈的利益色彩。目前，个别执法队伍为了小集体利益，主要来源靠罚款，罚得越多，返还的越多，“执法养人，养人执法”，执法与执法者的自身利益直接挂钩，造成执法行为与执法目的背离。一些部门之间有利争着上，无利躲 着走，争管辖，争权力，争罚款，造成重罚轻管，以罚代管。

4、基层政府权力弱化，执法工作协调不力。现行法律规定基层政府能直接执法处理的职权屈指可数，然而基层工作包罗万象，头绪繁多，基层政府无权处理的一些问题，其行政权都属于上级有关职能部门，当群众有要求，基层政府无法满足，与相关部门又缺乏沟通衔接，在这种情况下，往往会对群众的合理要求“爱莫能助”。

加强依法行政工作的对策建议：

一、加强宣传教育，提高法治意识。要加强对行政机关工作人员，特别是领导干部的法制宣传教育，促使行政机关工作人员特别是领导干部转变思想观念，清除官本位、专断作风、特权思想等封建专制意识的影响，牢固树立法律权威至上的观念。行政机关工作人员必须充分认识依法行政的重要性和迫切性，身体力行“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法制原则。同时，要加强对人民群众的法制宣传教育，增强自觉运用法律武器保护自己合法权益的意识和能力，逐步营造一个行政法制建设的良好社会氛围。

二、加强队伍建设，提高执法能力。没有一支高素质的行政执法队伍，依法行政就会成为一句空话。一是健全行政执法人员的准入机制。明确规定进入行政执法队伍的基本条件，切实落实行政执法人员考试制度，采取公平竞争的方法，择优录用，把好进人关。二是健全行政执法人员定期培训制度。所有行政执法人员每年必须参加一定课时的执法培训。通过培训，有效提高执法人员的执法水平和依法行政能力。三是健全行政执法人员的淘汰机制。对一些不具备基本的政治、法律素养，不符合执法资格的执法人员，以及严重违法违纪的人员，必须及时清理出行政执法队伍。

三、加强监督检查，推进依法行政。加强执法监督，是推进 依法行政的根本保证。一是要开展经常性行政执法监督检查，加强事前、事中和事后的监督，通过监督检查推动依法行政工作规范开展。二是要加强规范性文件备案审查工作。要对规范性文件的合法性、合理性全面审查，防止问题文件的出台和实施。同时要落实规范性文件的定期清理制度，保证文件的严肃性。三是要推动决策权、审批权等重要行政权力的规范运作。要实行严格的决策责任追究，防止拍脑袋决策、拍屁股走人现象的发生。四是建立重大行政处罚案件、行政许可备案制度。行政机关作出的数额较大或影响较大的行政处罚案件必须及时上报上级政府法制机构备案。五是认真开展行政执法责任制和评议考核制。要依法界定执法职责，科学设定执法岗位，认真梳理执法依据，将执法责任层层分解，落实到每一个执法单位、落实到每一个执法岗位和每一名执法人员身上。六是要健全行政投诉制度。县级人民政府要公布行政执法监督机构的地址、电话及服务内容，认真查处群众举报投诉的违法或不当行政行为。

四、加强制度建设，严格依法行政。一是要深化行政审批制度改革，按照合法合理、精简、效能、权责统一、公开透明、监督制衡等原则，督促县政务大厅在健全完善大厅各项工作制度的基础上，加强工作人员管理，不断转变服务观念，提高工作效率。同时，对审批事项的审批标准、条件、责任、权限、时限等做进一步规范，积极实施“一站式”服务的阳光政务工程，加快电子政务建设。二是要积极推行行政资源和社会公共资源配置的市场化改革，建议县政府成立县招投标中心，对行政资源和社会公共资源，按照“能推向市场的一律推向市场”的原则，全面实行公开招投标制度，充分发挥市场配置资源的基础性作用。三是要加大协调沟通力度，制定出台全县依法行政协调工作机制和联席会议制度，从制度上规范、约束一些机关和公务员中存在的行政不作为、乱作为行为。对各项依法行政工作要慎重研究，合力部署，严格依法行政，切实杜绝多头执法、重复执法、越权执法等问题的发生。

五、加大惩戒力度，严肃责任追究。要把依法行政工作与构建警示训诫防线工作有机结合起来。纪检监察机关、组织、人事部门要针对那些大错不犯、小错不断，工作效率低下、群众意见大，但又不触犯法律、够不上党政纪处理的干部，制订出一套效能告诫的具体办法，并把依法行政考评、效能告诫与公务员考核有机地结合，提高对行政机关工作人员进行有效管理的水平。确定操作性强的依法行政责任追究方式，按以人为本，教育为主，严肃执纪、从严治政的原则和要求，视应受追究的责任大小、情节轻重等不同因素，给予被追究人警示谈话、书面检查、通报批评、取消评优评先、扣发奖金、调离岗位、免去职务直至责令辞职、除名解聘或给予行政纪律处分、移送司法机关依法处理等多种追究形式，以使依法行政者规范自己的行为，促进依法行政工作健康开展。

古浪县监察局

二00九年二月二十六日

第三篇：基层人行依法行政存在问题及建议

下半月.合作

基层人行依法行政存在问题及建议

罗玉荣 刘毅华

随着我国依法治国方略的全面实施和普法活动的深入开展，全社会公众的法律意识和法制观念在不断增强，越来越多的单位或个人通过法律途径维护自身权益的做法也越来越成为常态。近年来，人民银行基层支行在依法行政工作中，坚持以科学发展观为指导，积极贯彻执行国务院《全面推进依法行政实施纲要》和人民银行贯彻落实《纲要》的规划，以落实依法行政各项配套制度为工作重点，全面开展依法行政的各项工作。但是通过人民银行内审部门对基层支行依法行政工作的审计和调查，反映出来的一些行政执法风险却值得引起人们的关注和思考。

一、执法依据不完善

健全的金融法律体系是人民银行分支行依法执法的基础和前提条件，但目前在行政执法过程中存在执法依据不完善之处。

（一）立法存在空白

如对征信业务、反假货币、支付清算组织等实施金融管理无法无据，在政务公开工作中，对政务公开信息的主体、内容、形式和载体方面，对公开和不予公开的信息如何分类管理方面，没有规范的办法。

（二）立法滞后

如《现金管理暂行条例》、《国家金库条例》、《金融违法行为处罚办法》等规定的内容滞后于经济金融发展实际情况；有关业务管理规章，如《银行卡业务管理办法》、《支付结算办法》与修订后的《中国人民银行法》有关人民银行、银监会支付结算管理职责分工规定不一致。

（三）法规与实际操作不一致

如，目前人民银行基层支行行政许可事项有4项，分别是“商业银行、信用社代理支库业务审批”、“商业银行、信用社代理乡镇国库业务审批”、“银行开户许可证核发”和“贷款卡发放核准”。而发生业务较多的是后两项。

《中国人民银行行政许可实施办法》第十四条第二款规定“申请行政许可，应当将申请材料交给中国人民银行办公厅或中国人民银行基层支行办公室，办公厅或办公室应当在收到申请材料的当日将其移交给本行承办行政许可事项的职能部门。申请人将申请材料直接提交中国人民银行或其基层支行承办行政许可的职能部门的，职能部门在办理行政许可事项的同时，应向办公厅或办公室补办公文处理手续。”实际操作中，由于银行开户许可证核发、贷款卡核发业务量大，申请人咨询的问题较多，一般都由职能部门先负责受理行政许可申请，后向办公室补办公文处理手续。这种做法显然违背了《中国人民银行行 政许可实施办法》。但如由办公室受理，办公室应当在收到申请材料的当日将其移交给本行承办行政许可事项的职能部门。是审查后移交还是不审查就移交？如果是审查后移交，当日很难将其移交给本行承办行政许可事项的职能部门。如果是不审查就移交，则审查权自然让位给了承办行政许可事项的职能部门。从行政许可的角度考虑，审查权究竟在办公室还是承办行政许可事项的职能部门，不明确。

《中国人民银行行政许可实施办法》第二十三条规定，“中国人民银行及其基层支行负责承办行政许可事项的职能部门应当将其依法制作的准予行政许可或者不予行政许可的决定书报本行行长（主任）或主管副行长（副主任）审查批准。但当场准予行政许可并制发行政许可证件的除外”。实际操作中，由于业务量较大，有权审批人不可能做到及时审批，一般都是承办行政许可事项的职能部门先办理后补审批手续，审批职责转化成审核。

二、部分执法主体在依法行政管理工作中存在一些疏漏

（一）部份执法单位对依法行政工作重视度不够

依法行政执行力有待加强依法行政的执行力应该是通过有效的系统、体系、组织、文化、技术手段把决策转化为结果的能力。但是在现实工作中，部份执法单位对依法行政工作重视度不够。一是内控制度建立健全不够完善，存在薄弱环节和疏漏。比如：重大事项登记不完善；未建立执法人员定期考核及淘汰制度；未建立行政执法案卷评查制度；未及时调整法律事务工作领导小组人员；未及时缴回和注销因调离人行、执法证遗失等原因的执法岗位人员的执法证；未将假币收缴和鉴定管理、银行间债券市场债券交易监督检查、银行间债券市场代理人行政许可、进入全国银行间债券市场备案行政许可等事项列入《行政执法岗位职责目录表》《合同审查意见书》不够规范，无经办人签字，无部门意见及盖章；个别行政许可公示内容不够完整，未公示与行政许可事项有关的业务办理流程；对部分行政许可申请材料审查不够严格等。二是对执法人员的培训和教育工作力度不大。

（二）部份执法单位管理工作落实不到位

行政执法主体管理层，不能有效组织对政务公开工作情况进行定期或不定期检查；不能有效组织对银行结算账户、贷款卡办理、现金收付执行情况等进行监督检查；少部分行政检查监督程序不规范，缺漏或没有立项审批、现场检查通知书、检查方案、检查通知书、工作底稿等；检查资料不完整，如无检查通知送达回证、事实确认书无被查单位签字认可等。人民银行基层支行的主要做法就是对外公布一个政务公开联系电话。有政务网的挂上几条信息，较长时间不更新。没有政务网的，则结合反假人民币宣传、征信宣传等，利用新闻媒体，人口稠密的集市、商场、车站等地方进行金融政策和金融知识宣传。政务信息公开重视不够，渠道不多，信息及时性不够，使金融法律法规和金融政策不能得到及时传递，社会公众的知情权受到一定限制。

（三）执法人员综合执法素质不高

人民银行职能调整后，工作重心过于强调“实施货币政策”、“提供金融服务”等职能，一定程度上弱化了行政管理职责，基层单位法制观念有所淡化，部分执法人员对依法行政重要性认识不深刻，对 法律规章理解不准确，不能清醒地看到有法不依或执法不严可能产生的法律后果。基层行执法队伍综合素质不高，既懂金融理论和业务，又熟悉金融法律的复合型人才缺乏。业务部门执法人员较少接受过专门系统的法学教育、培训，对法律专业知识学不精、钻不透、用不准，法律素养长期得不到提升，队伍建设跟不上新形势下央行行政执法工作需要。比如，在行政执法检查工作中就会造成，部分执法检查人员没有很好的站在依法行政、履行职责、提高检查监督有效性的全局角度，对检查中发现的问题进行深入分析，剖析存在问题的原因，提出切实有效的整改意见，并辅之宣传、解释、引导，进行动态跟踪监测整改工作的进展情况。导致基层支行在执法检查中，重视检查实效少，流于形式多，屡查屡犯现象常有发生。

三、执法对象屡查屡犯现象凸显，检查监督效果不理想

依法行政中的检查监督是一项日常性工作。有按年进行的，有按季度进行的，有上级安排布置的，有专项的。检查监督的频率和内容覆盖的设计和规划与依法行政的要求是适应的。但在工作实践中，在国库经收检查、反洗钱检查、现金管理检查、现金收付检查、银行结算账户检查、贷款卡执行情况检查等方面，反映出来的情况是：被查单位仍然或多或少存在不按法律法规和制度执行，不按操作规程办事，敷衍了事的现象，同类问题屡查屡犯。

四、政策建议

(一)对依法行政法律法规和相关规定空白与滞后和实际操作不一致的问题

应引起上级行的重视，并且进行建立、修改和完善，更具权威性、可操作性。使基层支行行政执法能够做到真正有法可依。

（二）进一步提高依法行政意识，健全完善管理制度并有效组织执行

牢固树立依法行政的观念，依法行政主体的管理层，应自觉提高法律素质，提高执法水平，率先垂范真正做到严肃执法，依法行政。强化对依法行政法律知识的培训，加强对执法部门法律方面的监督和指导。加强制度、管理、程序等方面的重视、落实、督办，对存在问题进行进行深入剖析，辅之宣传、解释、引导。

（三）进一步加大依法行政检查监督力度

开展经常性依法行政检查监督，扩展检查监督范围，加强事前监督和事中监督，加大对依法行政执法责任制和有效性的评议考核力度。加强对相关法律法规和制度的学习，注重检查实效，避免流于形式，提高依法行政的检查监督效果。

（四）将政务公开放在执行货币政策、维护金融稳定、实施金融监管、提供金融服务的高度来认识 上级行应加强政务公开的指导和规范管理，使人民银行基层支行在政务公开信息的主体、内容、形式和载体方面更加贴近社会公众，以此保证此项工作作为常态工作，并及时更新。

（作者单位：中国人民银行官渡区支行）

第四篇：关于项目审批中存在的问题及相关建议

县发改局关于项目审批中存在的问题及相关建议

一、存在问题

按照有关法律法规的要求，发改部门办理立项审批手续时必须具备国土、规划、环保的相关手续才能发放批文。但是有些项目时效性强，急需上报，而办理上述手续又需要一定的时间，况且有些项目领导明确表态要从速办理，因此就出现了手续不健全而又要立即办理与依法依规办理相矛盾的问题，在一定程序上影响了项目单位的积极性，进而影响了地方经济发展环境。

二、建议

1、以县委、县政府的名义出台招商引资的优惠政策和立项审批的优化政策，并将政策具体细化，使行政审批部门在办理手续时有章可循。

2、建立项目审批会签制度。项目经县长会议或分管副县长会议研究后，经论证可行，不违反国家产业政策，然后由相关职能部门主要负责同志集体会签，先发批文，再补充相关资料。

二0一一年七月六日

第五篇：PPP项目实施中存在的问题与建议

摘要：自2014年以来，国务院、财政部和发改委等相关部门在ppp（政府和社会资本合作）方面出台了多项政策文件，推动和引导ppp项目实施，在全国范围内掀起ppp模式实践热潮。丽水市积极响应，在推进社会资本参与公共服务和基础设施建设取得良好成效，2015年荣获浙江省政府和社会资本合作示范市县称号。本文以丽水市本级ppp项目实践经历，浅谈地方政府在ppp项目实施中存在的问题，探寻相应对策和建议。

关键词：ppp项目 问题 建议

一、基本情况

自ppp模式推进以来，丽水市政府于2015年1月出台了（丽政发〔2015〕4号）《丽水市人民政府关于促进社会资本进入公共设施领域的实施意见（试行）》等文件，市财政局专门成立推广和运用政府与社会资本合作（ppp）领导小组和“丽水市政府和社会资本合作（ppp）指导服务中心”，建立了“5+x”联合审查机制，初步完成编制ppp模式操作实用手册及财政承受能力论证操作指引等等工作。目前市本级共有20个实施类ppp项目，总投资124.16亿元，项目涉及市政工程、政府基础设施、生态建设和环境保护、水利、交通运输、文化、教育等多行业领域，其中6个项目列入省财政厅示范项目，3个项目入选财政部ppp示范项目，在推广中取得一定的成效。由于ppp模式实践时间相对过短，还不够成熟，且ppp项目周期又长、步骤相对繁琐，实际实施中还是存在一些共性的问题。以下笔者将从ppp项目实施中存在问题和ppp项目实施中的建议两个部分进行阐述。

二、ppp项目实施中存在的问题

（一）思想认识不到位

ppp项目实施中，由于对ppp项目相关政策、规定学习不够，研究不深，不少人对ppp缺乏了解，存在认识上的误区。认为ppp是政府财政危机下的权宜之计，仅仅是为了融资，出现了两个极端：一方面过分让利，把风险几乎完全留给政府，承诺固定回报率等，无法实现物有所值；另一方面当社会资本大量盈利时又想方设法分一杯羹，没有树立起政府与社会资本的平等关系，影响项目的推进。

（二）项目收益测算存在问题

项目收益测算中存在问题一是有经营收入的项目，咨询机构在测算上较为随意，简单估计，未能取得及参照同地区同类的历史数据进行测算。二是折现率的确定。根据财金[2015]21号的规定“折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定”，而在实际ppp项目测算中折现率选择标准不一，不同的折现率的选择，其计算结果将直接影响项目政府运营补贴金额大小。三是税收的确定。目前针对ppp项目的相关税收政策尚未出台，项目税收政策不明确，也使项目收益测算结果存在不确定性。目前多数项目以当前的税收率为基数测算，将来税收率或高或低都由政府承担的做法不合理，且各个项目没有统一性。也有认为可行性补助类项目不交税、政府付费类项目缴纳税金等。

（三）项目风险分担问题

从已有的ppp项目实践中发现，社会资本往往处于弱势地位，风险与收益不对等的现象也是经常发生，而且在发生纠纷后利益无法得到保障，这也是社会资本最顾虑的地方。目前在ppp建设领域风险分担机制尚不成熟，缺乏合理定价机制以及存在利益输送的现象，已经开展的 ppp 项目中，出现一些 ppp 项目要么严重亏损，要么出现暴利的情形，项目各方的利益诉求、风险偏好以及能力、责任不同是 ppp 项目风险产生的根源。一般来说，风险与收益对等，在追求其利益的同时也意味着要承担与利益相对于的风险。政府部门的利益诉求主要体现在产品服务公共的效率性，而私人部门的利益诉求主要体现在经济利益上，不同的利益诉求使得参与者目标的多样性，不利于 ppp 的实施。因此，需要合理地制定有效的风险分配方案来规范和协调他们在风险分担上的行为，保障各方利益。

（四）ppp模式法律制度不健全问题

目前国家各部委颁行的规范文件多为原则性指导文件，并未专门就ppp模式出台国家层面的立法文件。因为缺乏国家层面的ppp法律法规，只有地方性或行业性的管理办法或规定，法律效力很低，缺乏全局性和系统性，政府和社会资本合作建设无法依据法律体系形成清晰有效的合同关系，也影响了社会资本的投资信心。

三、ppp项目实施相应建议

（一）提高思想认识

建议加强实施机构及相关工作人员的专门培训，抑或通过召开座谈会、专题会议或研讨等形式定期组织ppp文件、政策学习，宣传解读国务院、财政部、国家发改委等ppp相关政策，了解推广ppp模式的背景，正确认识ppp模式的本质。ppp模式兴起的背景是政府提供公共服务质量不佳、效率低下，满足不了公众需求的理论基础。ppp模式的本质是对公共产品和公共服务的供给模式深度改革，是更有效地利用好政府财政资源、高效向社会提供公共产品和公共服务，促进政府职能的转型。ppp模式不是简单的项目融资模式，更重要的目的是转变政府政府职能，激发市场活力，发挥市场在资源配置中的决定性作用，利用市场的竞争机制提供质量更好、效率更高的公共服务。

（二）做好定价策略、投资回报研究和税收筹划

一是咨询机构在前期测算时能及时、准确搜集同地区同类项目的历史数据进行测算，并在此基础上进行谈判和公开招标，即能保障项目的物有所值，又能给予投资方合理的收益和回报；二是关于折现率建议地方政府每年年初根据同期本地债券收益率合理确定统一的利率作为折现率，避免各项目咨询机构在测算选择折现率随意性较大，从而影响政府支出责任数据测算；三是国家尽快针对ppp项目出台相关税收政策，各地政府应当根据国家相关规定出台相应细则。鉴于ppp项目税收对于项目成本的重要影响，在ppp项目的前期阶段就当进行税务筹划，一方面要对项目运作方式在税务操作上的合法合规性进行评估，避免潜在的涉税业务事项处理不规范；另一方面也要充分考虑国家和地方所提供的税收优惠政策，优化ppp项目交易模式，降低税负和交易成本，在项目各方之间合理分配风险，确保项目的顺利实施。

（三）加强风险管控

ppp模式投资回收期长、风险较大，风险管控力度的强化，可以在一定程度上增加应对风险的能力，在实施ppp模式时，建议政府与投资方构建合理的风险调整机制，合理分担项目风险，从而减少各方的风险担当，当ppp项目因为某客观原因引起投资者难以收回成本，政府可在合同约定中给于一定补偿，如投资获得较大收益时，政府可在合同约定中分享相关收益。如在国家发改委发布13个ppp典型案例中，北京地铁四号线正是其中之一，当地政府与投资者在合同中约定，当实际客运量低于预测客运量时，政府给予投资者一定补偿，当实际客运量高于预测客运量时，政府分享其相关收益，通过合理的风险控制，降低了政府与投资双方风险，这也是该ppp项目获得成功的原因之一。

（四）提供稳定的ppp模式法律环境

建议一是加快落实制定适用ppp模式的国家法律法规，对政府和社会资本在项目中的权利和义务作出明确的界定，增强社会资本的投资信心；二是提高ppp立法的法律位阶，对于当下我国ppp立法存在的缺乏ppp专门法律，立法层级低的问题，可通过制定高位阶的专门ppp法律予以解决。（现行的ppp规范文件最高法律位阶是部门规章，当前ppp立法的法律位阶应当提高为“法律”（由全国人大或人大常委会制定）或行政法规（由国务院制定）；三是ppp专门法律应重点解决事项：ppp项目适用范围、参与主体及方式、项目合作期限、项目交易结构、监督管理、项目流程等事项，并重点关注ppp项目用地、政府和社会资本方的权利和义务、ppp项目争议解决机制等。

四、结束语

综上，笔者对ppp项目实施中的存在问题进行了分析，同时根据这些问题提出了相应对策和建议。经济新常态下，ppp模式不仅是解决公共产品供给不足、改善投融资环境、激活民间资本的重要举措，也是当前克服经济下行压力、化解地方债务风险的有效途径和供给侧改革的重要内容。因此，我们必须提高思想认识，积极探索构建一套促进ppp项目的科学实施的法律、法规、管理机制等，使政府与社会资本发挥各自优势、在政府和社会资本之间优化风险分配，使提供的公共产品和服务比传统政府采购模式更物有所值，实现利益共享。