推进一体化管理的几点思考

第一篇：推进一体化管理的几点思考

关于推进一体化管理的几点思考

实施一体化管理，是铁路加快走向市场，实现铁路资源效益最大化、运输可持续发展战略所采取的一个重要步骤。要更好推进铁路运输业与非运输业的一体化管理，必须要认识到位，落实工作，完善制度，同步作业，强化奖罚，形成共识。

一、认识要到位

正确的决策建立在正确到位的认识的基础上。经过多年的主辅分离后如今重新实行一体化管理的机制，无论是领导或职工，都存在一个认识的过度期。因此，正确理解一体化管理的含义，认识一体化管理的重要性，领导的充分重视以及职工树立的正确认识是有效推进一体化管理的重要保障。

1、正确认识一体化管理的重要性

随着市场化的不断改革，市场资源已经成为了铁路资源配臵的基本方式，一个统一开放的适应现代市场经济的铁路运输管理体制应运而生。一体化也就是运输业与非运输业共同为铁路企业的任务服务，相互协调、相互协作、相互沟通，共同完成运输任务。一体化管理是在明晰产权关系、承认企业法人地位的基础上，经营主体在上级管理机构统一政策、统一制度的规范下，动用其占用的全部资产面向市场，谋求资源效益最大化，同时对其占用的全部资产负经营责任。只有充分认识到这一点，才能充分发挥铁路优势，对内可以协调企业组织内部关系，减少了运输业与非运输业之间的交易费用，对外可以根据市场变化及时调整资源配臵，分散经营风险，拓展经营范围的市场界限。

2、领导要充分重视

领导者在企业中起着管理和决策的作用，他们的思想意识时刻影响着职工的行动和企业的发展。推进一体化管理是铁道部、铁路局的部署要求，领导的充分重视并落实好不仅是职责所在，在企业中也会起到上行下效的作用。运输业与非运输业都不是独立存在的个体，它们存在着相互依存共同发展的关系，领导对一体化管理的充分重视并有效贯彻落实到日常工作中，遵循一体化管理的自愿性、平等性和主权让渡性，加强主辅联动，注重与主辅间的沟通交流，及时传达主辅业重大决策的实行和变动，相互协助，不仅可以有效改变职工多年来受主辅分离经营模式、经营理念影响形成的认识偏差，协调运输业与非运输业之间的工作关系，同时还可以加强运输业与非运输业之间的理解，有效调整管理模式，达成共识，实现资源效益的最大化。

3、职工要树立正确的认识

职工应充分认识到，首先，运输业和非运输业同属铁路企业，非运输业始终扮演着开拓市场的角色，同时也一直很大程度上依赖着运输业生存；其次，不管是运输业还是非运输业的职工，都同属铁路职工，而非运输业中大部分的职工都是由运输业转过来的，当运输业中的职工不能适应发展需要时也会被分到非运输业，但始终都由铁路局统一管理。因此，只有运输业与非运输业相互协助，才能更好促进铁路的可持续发展。

二、工作要落实

任何一项工作的完成都是抓落实的结果，没有落实，再完善的制度也是一纸空文，再理想的目标也不会实现，再正确的政策也不会发挥其应有的作用。目前铁路正处于一个关键的发展时期，作为铁路中的物流企业，面对着不仅要积极推进铁路基础性改革向纵深发展，千方百计完成经营任务的同时，还要切实做好维护职工队伍的稳定工作和利益的情况，因此必须要按照铁道部党组的既定工作部署和要求,找准落实工作的切入点，及时落实工作决策，抓好工作落实，引导各级干部大力弘扬求真务实精神,立足岗位，尽职尽责,才能有效推进一体化管理，确保全年各项目标的顺利实现。

1、找准落实工作的切入点

抓好工作落实时，首先要了解上级管理机构、运输业与非运输业之间的方针政策和重要文件，明确为什么要落实，落实什么，怎么落实的问题，只有吃透上情，把握现情，找准工作的切入点，才能使工作落实加快进度，提高效率、保证质量，达到事半功倍的效果。其次是要了解和掌握职工的思想动态，解决如何落实的问题，就要结合实际，深入基层调查研究，全面了解掌握职工的真实情况，做到亲知、真知、深知，不断提高抓落实的针对性和实效性。

2、及时落实工作决策

任何工作决策的落实都讲究时效性，在接收到相关工作的部署要求或部署有关工作之后，就要逐级分解，按照部门分解落实，明确责任要求，争取细化，最好人人有责任，各部门有任务，做到“说了就要实行，知道就要实施”的原则。最后还要经常调度，检查，督促，考核，争取落实到位，全面甚至超额完成工作计划。

三、制度要完善

制度化管理是企业从“低文本文化”向“高文本文化”过度的集体表现。随着社会经济的迅速发展，部分制度已经不适合运输业与非运输业协调快速发展需求，完善的企业制度不仅是职工行动的指南，处理违纪职工的依据，也是企业文化的载体。因此，完善制度内容，注重制度的实行，才能更好规范职工的行为，使运输业与非运输业的运行逐步趋于规范化和标准化，共推铁路企业的健康稳定发展。

1、完善制度内容

一要完善包括考勤、绩效考评、培训等的制度内容，建立一套能对运输业与非运输业起到相互监督、相互制约、相互促进作用的管理制度；二要修订完善的管理制度，引导职工迅速掌握本岗位的工作技巧，加强运输业与非运输业的部门与部门之间、职工与职工之间及上下级之间的沟通，使职工最大程度减少工作失误；三是明确相关激励制度，加强对职工工作的监控和考核，本着铁路企业的公正性和公平性，不断激励运输业与非运输业的优秀人才，激发他们相互协助、相互沟通、积极工作的热情。

2、注重制度的实行

领导认识不足，会严重影响制度的实施。不管是运输业抑或非运输业，都存在小部分领导只重视经营业绩，不重视制度的实行。俗话说：“无规不成方圆”，丢开先进的现代管理制度管理一个企业不是一个谋求长期发展的企业应有的行为。因此，企业管理者应该在提升经营业绩的同时不断完善和落实企业的规章制度，增强责任感，并且要充分考虑具体情况，不使制度过于严苛，才能充分调动职工的积极性，建立职工的归属感。

四、作业要同步

长期以来，非运输业开拓物流市场、做大运输代理业务、增加经营收入都是建立在运输业提供资源的基础上，而运输业也需要非运输业不断拓宽市场，提供有关服务维持老客户、发展新客户才能更好完成运输指标。因此，运输业与非运输业作业的同步，有助于形成“资源共享、相互支撑、互为促进、共赢发展”的良好局面。

1、作业时间要统一 第一，保持统一的交接班时间，缓解因交接班时间不统一带来作业不同步的困扰；第二，确保作业时间的同步，统筹安排相关人员做好各个环节的衔接组织，减少费用收取中存在的错收漏收情况，确保车到即装或即卸，进一步压缩车停时间，提高装卸车、编组列车和进出车的作业效率。

2、作业计划要同步

首先，运输业与非运输业之间应建立资源共享、统一运用的开发体系，编制相关资料详细分析管内各区域货源分布和流向、主要服务企业、物流基地分布以及可开发的经营领域和服务项目等情况，将运输资源和非运输资源与市场有效对接，有针对性地开发市场。其次，运输业要抓好重车调整，严格排空纪律，突出重点运输，在与非运输业沟通后应及时送车到位，同时非运输业应采取积极的措施配合运输业快速完成装车，从而减少货物堆滞。

五、奖罚要震撼

多年以来，运输业与非运输业都具有完善的考核制度和指标，但都是仅限于自身考核，互不联挂，从而导致形成了运输业与非运输业资源分割、经营分散、相互独立、各自运行的局面。要有效提高一体化管理效能，解决经营力量貌合神离、职工工作热情低沉的问题，就应该构建奖惩约束、规范有序的考核体系，落实奖惩制度，强化奖惩考核，从而极大地激发职工的工作积极性，有效提升企业的运作效率。

1、落实奖惩制度

一要强化《运输单位与非运输企业联动考核办法》、《非运输企业绩效考核办法》的落实，构建运输业与非运输业效益挂钩的一体化考核体系，根据不同单位性质、不同管理层次和不同岗位定位，实施安全、效益、效率等指标构成的经营业绩挂钩的月度考核、季度考核以及年度考核；二要将奖惩制度贯穿到各个工作环节中，实施奖惩制度的全过程覆盖，细化考核奖惩内容，严格督促奖惩制度的实施，并且要不断创新奖惩的方式，定期公布奖惩的结果，从而使奖惩制度达到应有的效果。

2、强化奖惩考核

一是将考核结果作为“评优评先”、确定优秀比例、干部提拔和物资奖励的重要依据，及时兑现奖惩，让奖惩在职工日常工作中有较深刻的体现；；二是把运输业与非运输业的收入、效益纳入考核范围，实行联挂联考，完成指标的按多收多得的分配要求对不同管理层次和不同岗位的职工进行奖励，对主要负责部门、主要管理者以及职工加倍奖励，超额完成的按超额部分另行奖励，上不封顶；反之，完不成指标的相应扣减不同管理层次和不同岗位职工的工资总额、奖金，主要部门、管理者和职工加重扣减，从而有效调动运输业与非运输业之间相互配合顺利完成经营任务的积极性。

第二篇：推进文档一体化管理之我见

推进文档一体化管理之我见

[摘要]随着计算机的普遍运用和互联网的成熟发展，文档一体化已成为档案事业发展的新课题。文章探讨推进文档一体化管理的措施及对策。

[关键词]文件；档案管理；文档一体化

[作者简介]张坚梅，中国电子科技集团公司第38所馆员、秘书，同等学历研究生(MBA)，研究方向：档案管理，安徽合肥,230031

[中图分类号]G270 7

[文献标识码]A

[文章编号]1007―7723(2009)02―0165―0002

文档一体化是在信息时代背景下提出的一种新型文档管理模式。它是将相对分散独立的文件管理和档案管理组成一个有机整体进行管理，通过运用信息和网络技术进行公文处理和档案管理信息存储、控制、加工和传输，以实现对公文和档案管理的整体优化。其主要内容是改革现行的立卷归档方法，取消“案卷”概念，减少人员组合因素，简化档案整理工作。文档一体化可以解决信息时代传统文书档案的管理体制、管理模式、管理手段不相适应的问题，是推动档案工作与时俱进、协调发展的必然要求。笔者就如何实现文档一体化管理工作谈几点浅见。

一、提高思想认识，强化文档一体化意识

认识的提高是实现档案管理现代化的前提条件和重要保证。用先进理念代替传统理念，用先进的科学技术改变与管理不相适应的传统手段和方法。文档一体化的理论基础是文件生命周期理论。文件生命周期理论认为，从现行文件到档案是一个连续统一、前后衔接的过程，而且前一阶段的文件质量将直接影响后一阶段档案的质量，这要使原来相互独立的但又在不少具体环节上相互雷同的两个管理系统，从组织制度到具体程序真正交融在一起，主要目的是为了加强对文件管理的超前控制，保证档案的质量，减少档案部门的工作程序，改变档案部门事后监督指导的被动局面，避免无谓的重复劳动，使档案工作流程科学化、合理化。每一位文书工作人员都要树立严谨的档案意识，在工作中自觉将文件工作与档案工作看作一个有机整体，不仅仅为当前的工作服务，更要按照“文档一体化”的要求规范地办理好每一份公文，实现文书工作和档案工作的有机统一。

二、理顺管理体制，完善组织机构

传统的档案管理体制已经不适应时代的要求，档案管理费时费力，开发利用困难，无法优质高效地提供保障服务。现行的文件和档案管理流程实行分块管理，肢解了文件运转的联系性和连续性，制约着文档一体化的实现，文书工作和档案工作很大程度上处于分离状态，文件与档案“两张皮”现象严重。档案管理只是各项工作中的最后环节，只是起到保存历史的作用的认识。档案管理体制不改革，文档一体化就无法实现。笔者认为，首先要建立统一的管理机构，负责管理文书工作和档案工作，能在体制上解决文档同步管理问题。规范部门职责，同时要赋予档案部门一种新的职权，统一协调和指导从文件到档案的各环节的工作。确保档案管理职责渗透到各部门，使文件的形成处理、立卷归档与档案的收集、整理、利用在统一监督指导下有机衔接在一起并在掌握控制之中。

三、搭建功能完善的文档一体化业务平台

从目前文档一体化管理的现状看，系统不完善是突出的问题。究其原因，除了技术因素外，档案人员业务水平低、一体化管理思路不清晰、目标不明是很重要的原因。实现文档一体化管理的目标就是通过建立一个以计算机信息管理为核心，集公文处理和档案管理为一体的综合办公自动化系统。要实现文档一体化管理，必须从文件材料的产生开始，就运用计算机管理系统进行统一管理，完成文件运行的全过程，把文件管理和档案管理两个不同阶段和性质的工作紧密结合起来，实现计算机自动生成目录、辅助立卷和自动检索，可以进行文件、档案的快速查询、统计、借阅等管理工作。因此，文档一体化必须树立前端控制思想。在文档一体化的软件系统设计中，要使用兼容性强、应用性好、智能程度高的信息化系统，使文件与档案的运转、传递、处理、管理以及开发利用更加方便快捷，能满足现代办公环境下文档一体化协调发展的技术保障体系。这就要求把档案数字化管理设计进去，对办公自动化系统提出档案管理方面的功能需求。档案人员应主动参与“系统”的设计，根据文档一体化管理要求和档案管理工作的需要，对各模块、各工作环节的管理功能如何实现自动化、标准化等问题进行思考，并提出具体的设计要求。而档案人员要配合设计人员做好“元数据”的编制工作，通过各种“元数据”的设置，尽可能将电子文件管理过程各环节工作的管理功能和安全保密功能更好地实现标准化和智能化，从而实现“前端控制”、“全过程管理”和集成化提供利用的目的。因此，文书档案管理部门要与信息技术部门一起进行深入调研、科学论证，遵循文书处理和档案管理的客观规律，逐步建立科学规范、设计合理、操作方便、高效安全的业务平台。

四、优化队伍结构，提高人员素质

档案人员的素质高低，是影响文档一体化的重要原因之一。文档一体化管理模式是集信息处理、业务流程、知识管理与服务于一体的知识管理模式，要求档案管理人员必须既要熟知现代档案管理业务，又要了解文书处理基本知识，熟练掌握计算机技术及网络知识，能独自开发、使用、维护档案管理软件，进行档案信息编辑、存储、检索、利用等工作。档案管理人员的培养可从三个方面着手：一是创造有利条件，引进人才，并留住人才；二是通过引进竞争和激励机制，破除职务终身制，采取竞争上岗的方式，给人才晋升的机会，从中选配工作责任心、事业心强的档案工作人员来充实档案工作岗位；三是要重视和积极组织在职培训工作，尽快使档案人员由过去的单一的专门型向综合的通才型转变。档案人员积极参加各种档案培训、讲座、业务交流，学习档案专业知识理论、现代化管理知识，掌握计算机的操作技能。档案人员更要树立终身学习的理念，抓住机遇，迎接挑战，“学习、学习、再学习”，改善自己的知识结构。要在于中学、学中干，运用新知识分析和解决工作中出现的各种新问题，提高驾驭现代技术的能力，使自己的知识和技能满足工作的需要，适应新的变化，能够在文档一体化方面掌握主动权，从而适应文档一体化管理的要求。

第三篇：对推进一体化教学的几点思考

对推进一体化教学的几点思考

摘 要：一体化教学模式体现了以学生为主体的教学理念，将实践教学与理论教学有机结合，在培养学生操作技能和理论知识的同时也培养了学生的创业能力和创新能力。笔者结合在理论与实践一体化教学模式方面进行的探索和实践对一体化教学的推进谈几点思考建议。

关键词：一体化教学 实践教学 理论教学

一位著名企业家说过：“在当今社会，工人素质是否高，决定着一个企业能否在竞争中立于不败之地，他们是社会前进的动力。”技工院校作为培养技术工人的摇篮，怎样把学生培养成符合企业、社会需要的高技能人才，是学校和教师一直努力探求的课题。如果按照传统的培养模式，理论课和实习课分开讲授，就会存在理论和实践不同步，达不到以理论指导实践、用实践理解理论的良好结合，就会造成学生对理论学习的厌烦和懈怠，也会导致技术水平难以提高。

为解决学生、企业需要与学校教学模式之间日益突出的矛盾，目前很多职业院校都在理论与实践一体化的教学模式方面进行了探索和实践。根据国家人社部《一体化课程开发技术规程》和国家职业标准，明确以综合职业能力为培养目标，通过典型工作任务分析，构建课程体系，体现理论教学和实践教学融通合一，并以具体工作任务为学习载体，按照工作过程和学习者自主学习要求设计和安排教学活动的课程，即为“一体化”课程，按照人才培养目标对教学计划规定的专业课程实施理论教学与实践技能教学为一体的课程教学，即为“一体化”教学。下面笔者就如何推进一体化教学问题谈几点看法。

一、灵活运用教学管理方式，充分发挥学生主体作用

目前，一般职业院校的教学管理模式是两周在教室由理论教师教授各科知识，两周在实训车间由实习教师传授操作技能。传统的理论课教学是教师讲，学生听，课后学生做大量练习以巩固所学。教师的讲授是教学的中心环节，结果产生了教师上课满堂灌，学生被动接受知识的问题。而传统的钳工实习教学模式以手工操作为主，又脏又累，训练单调枯燥，课题缺乏新意，总让学生处于被动接受的状态，学生没有主动获取知识的积极性，学习兴趣不高。我们推进“一体化”教学，意在为学生创造一个全新的与以往形式截然不同的教学环境，使学生能学有所得、学以致用，获取他们需要的就业技能。

在实行一体化教学后，打破理论课与实习课授课地点分离的传统模式，实现了教学场地的一体化，并且理论与实习由一个教师授课，实现了教师“一体化”，使得教师根据学生需要创设学习环境成为可能。例如在讲授《焊条药皮的作用》一节时，沿用原有的教学方式，枯燥的理论分析全在教室中讲，学生不爱听，也不一定听得懂。而实行一体化教学就可以先把学生带到实习工厂，发给他们没有药皮的光焊条和有药皮的焊条，让学生试着各焊一遍，对比二者在焊接质量、焊接性能方面的不同，由学生自己总结出焊条药皮的作用。这样学生就可在教师所创设的环境中自觉地学习，教师的主导地位和学生的主体地位都得以体现，教学效果肯定比传统方式好得多。

而要实现上述课程的安排，就要有与之相适应的教学管理体制，即打破原有的理论与实习两周一循环的教学管理模式，由教师视学生学习需要和教材内容、进度，统筹安排上课形式、上课时间及上课地点。这样一来，教师就可以在认真研究教材、教法的基础上，设计出一套让学生参与教学活动的方法，激发和提高学生的学习欲望，变“要我学”为“我要学”。同时，它能使学生既掌握好理论知识又掌握好操作技能，学生的参与意识、动手能力、创新意识都得以提高，这在倡导素质教育的今天，很有现实意义。

二、强化“双师型”教师队伍建设，培养“双高”技术能手

要想实现一体化教学，人是第一位的因素。《中国教育改革和发展纲要》指出：“振兴民族的希望在教育，振兴教育的希望在教师。”建设一支业务过硬的“双师型”教师队伍是顺利推进“一体化”教学改革的人才基础和必要条件。

1.明确师资队伍的培养方向

专业理论课教师大多毕业于理工科大学，具有较丰富的专业知识储量，但缺乏一线生产、管理经验，特别是缺乏一些与生产设备使用或工艺流程关系密切的有关知识，教学过程中难免缺乏深度和立体感。对这部分教师的培养关键是要从提高、调整知识结构，取得实践经验着手。对他们除了进行教育理论、教学基本功培训之外，主要是要定期到生产企业去学习和培训，熟练掌握一至两个岗位的操作技能。而实习指导教师大多是工厂调入工人或留校毕业生，他们的专业理论往往达不到要求，理论功底不足，因此，对这部分教师的培养主要应从教育理论、专业理论知识的提高入手，使他们逐步适应一体化教学的需要。

2.加强现有教师的再培训

现在在一些院校、一些专业的授课过程中，学校安排两名教师为学生授课，一名理论教师以理论为主，一名实习教师以实习为主，两人相互学习、相互配合，以此种形式来实现专业教学的一体化，不得不说这只是学校在师资队伍达不到一体化要求的情况下所实施的无奈之举。结果只能是理论与实习各行其是，很难真正融合到一起。在这种情况下，学生对知识的掌握更不可能融会贯通。因此，要想实现一体化，就必须重视“双师型”教师的培养。大力倡导“终身学习、终生教育”的理念，学校应积极创造条件，鼓励、支持、帮助教师参加各种与本专业相关的培训，有针对性地对教师进行基础教育理论和专业技能或知识的再培训。同时也可建立竞争上岗，不同岗不同酬等激励机制，督促教师学习和为一体化教学挑选合格老师，为一体化教学做好师资准备。

三、改革传统教材，协调授课进度

如果按照原有的标准版教材进行授课，那么要实现一体化教学无疑是不现实的。要想实现理论与实习的协调统一，实现理论知识与操作技能的相互促进和巩固，就必须要有一套与之相适应的一体化教材。

这套教材应是一本理论与实践密切结合，将学生当前水平与工业企业需求密切结合、传统理论与新工艺及新技能密切结合的新型教材。教师在授课过程中以这套教材为依托，打破工艺与实习原有体系与顺序，将与工艺内容相关的实习操作尽量安排在同一阶段内进行，使学生技能的熟练掌握利于加深对知识的理解和巩固，避免因缺少知识造成的盲目模仿。比如第一学期讲气焊、气割操作时，配合以气焊、气割工艺的内容。让学生在实际操作过程中，通过自己的试验、观察，直观地认识、理解工艺参数的选择、设备型号及各类安全注意事项，就好像把书本的内容摆在眼前，使学生一目了然。相信这样的教学过程能够达到事半功倍的效果，符合职业院校以工学结合方式培养技术工人的教学出发点。

我们要用发展的眼光培养学生，用创新的理念做好教育。在实施一体化教学的道路上，不断深化、不断探索职业教育发展的新途径，使自觉、自愿提高教学能力、改革教学模式、改进教学教法成为职业院校科学发展的不竭动力。

（作者单位：秦皇岛技师学院）

第四篇：推进城乡发展一体化的几点思考

推进城乡发展一体化的几点思考

——学习十八届三中全会精神体会

党的十八届三中全会报告明确指出：“健全城乡发展一体化体制机制。城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”为最终实现城乡融合。笔者认为，下一步的城乡一体化应着力于以下几个方面：

一、以工业项目带动农民就业增收

纵观全国新农村建设的先进地区，如江阴华西村等，大多是依靠农业起家、工业发家、三产发家。一方面，当地工业发达使农民进了工厂成为了产业工人，另一方面，农业是集中规模的高效农业，并通过发展休闲观光农业，促进农民增收致富。农民住房保证有整齐划一的联排别墅，出行有宽阔的大路，身份也逐渐向市民转换。因此，要大力实施以工促农战略，加快各级各类工业园区载体建设，建立产业对口转移机制，引进一批带动性强、规模大的项目，加快发展步伐，以工业项目带动农民就业增收。要大力发展农产品加工业。目前我国的农产品加工业发展较滞后，农产品加工转化率还较低。我国农产品加工值与农业产值之比为0.85∶1，而发达国家为3∶1。为此，要坚持用工业的理念发展农业，推进农业产业前伸后延，做强农业产业链两端，发展相配套的加工、储藏、市场等配套体系，使农民不但在生产环节，而且在加工流通环节都能够取得收益，得到更多的收入。

二、着力推进农业适度规模经营

在维持家庭承包经营制度稳定的基础上，将家庭分散经营向规模化经营转变，是调整农业结构、提高农业经济效益、推进农业产业化所必须实现的一个突破，也是一个重大难点。家庭联产承包经营责任制解决了耕者有其田，解决了当时八亿农民的温饱问题，而当前需要解决的问题是适度规模经营问题，这是实现农业现代化的必经之路。著名经济学家厉以宁认为未来农村种田主要是三种人，一是种植能收、种植大户。二是农民专业合作社，三是农业企业，带着资本和技术下乡。这三种人种田都需要农业的适度规模经营做支撑。当前，我国农村剩余劳动力大量转移，农业规模经营有了一定的发展，但千家万户小农业的经营格局还难以改变，龙头企业和专业合作社的带动面还不广，处在“小马拉大车”境地，不仅阻断了产业链的连接，迟缓了农业机械化的进行，而且阻碍了优质、标准、无公害生产技术的使用与研发。因此，要探索农村土地流转的新形式，大力发展规模农业、高效农业、设施农业。同时，大力扶持农业专业合作社和农业龙头企业发展，在规范经营、利益分配、监督约束等方面强化管理和服务，促进农业适度规模经营。

三、加大对“三农”的财政金融扶持力度

一是推进农村金融制度改革。资金缺乏是制约农村发展的症结所在，目前农村的金融机构主要以农村信用社为主，远不能适应农业农村发展的需要。因此，要进一步健全农村金融体系，引导各类商业银行在农村设立金融网点，鼓励发展农村小额贷款公司、农民资金互助合作组织等适合农村特点和需要的新型金融组织。现有的贷款渠道如农村商业银行贷款门槛太高，利率接近高利贷，农民资金互助社有关政策很好，但运作不规范、存在不稳定因素，要出台相应细则规范其操作程序。要开发适合“三农”需求的金融产品和服务，建立担保机构，积极探索宅基地、农民林地、农业机械等抵质押贷款方式，切实解决农民担保难、贷款 1 难的问题。

二是创新财政支农方式。目前各类政府支农资金不少，但效果不一，有必要拓宽和创新财政支农思路和工作机制。一是转变财政直接扶持农业龙头企业发展的方式，将一部分财政资金转为村集体参股龙头企业的股份，使村集体随着企业发展相应增加收入；二是转变财政扶贫资金的使用方式。由主要扶持农民转为扶持村集体与扶持村民相结合，扶贫资金中安排一定比例给村，通过在工业园区建标准厂房等措施，达到吸引社会资金、发展壮大集体经济、带动村民致富的目的。

四、培育懂技术会经营的新型农民

从我国农业经营主体的现状看，目前有两大困境：一是“非农化”，随着工业化、城镇化发展，大量农村劳动力转移到二、三产业就业；二“弱质化”，大量青壮年农村劳动力转移就业。当下的农村，有的村都变成了“空心村”，剩下妇女、儿童、老人所谓的“369部队”，新生代农民又外出打工，不愿种田，出现大规模的抛荒和“望天收”的现象，科学种田和推广农业新技术更本无从谈起。所以，现在必须解决谁来种田的问题。一是要培育现代职业农民，注重对农业龙头企业领办人、合作社负责人、种养大户、农技人员、农村经纪人、大学生村官等进行培训，提高生产经营能力，形成一大批有文化、懂技术、会经营的现代农民。二是加大农民创业增收扶持力度。积极完善农民创业服务体系，大力发展“一村一品”和农民创业基地，打造创业基地，推动农民集群创业，切实增加农民创业投资收入。同时，鼓励农民走出去，在国内外转移就业。

五、推进城乡社会管理和公共服务一体化

一是创新城乡户籍管理制度。城乡二元的户籍制度人为地造成了城乡割裂，加剧了社会分化。中小城市在制度创新上可积极争取，先行先试。一是放宽户籍限制，实行以具有稳定就业一定年限、固定住所（包括租房）和居住期限为基本条件的户口迁移准入机制，引导常年在城镇就业、愿意和能够在城镇定居的农民转化为市民。二是进一步剥离附着在户籍上的不公平福利制度，逐步将进城务工农民纳入本地各项社会管理，促进住房、医疗、子女教育、社会保障等基本公共服务均等化。

二是大幅提高农村社会保障水平和覆盖面。推进新农保与城镇居民养老保险、新农合与城镇居民医保、农村低保与城镇低保衔接并轨。对于“土地换保障”的新模式，要充分考虑农民的支付能力、财政承受能力及经济社会发展速度等因素，实行征地经济补偿、社会保障、政府养老相结合。

三是推进城乡教育均衡发展。现在整体的教育状况一边是农村学校学生数量逐年减少，学校“吃不饱”；一边是城市学生数量逐年上升，学校“撑死了”。因此，要以提高农村教育质量和促进教育公平为重点，推进农村学前教育、农村义务教育、农村教师队伍建设、农村教育事业发展与城区同步。同时，要关心农村外出务工家庭“留守儿童”的健康成长，构建城乡一体化的教育救助体系。

六、着力提升城镇化的质量和水平

一是努力构建城镇化战略格局。要按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。要科学划分城镇的空间布局和功能，形成工业、农业、商贸、居住、生态等若干片区，切实做到经济与社会发展规划、城镇总体规划、土地利用规划、环境保护规划“四规”协调，并强化规划的强制约束力。

二是实现中心镇由“镇”到“城”的跨越。要强化中心镇建设的宣传和组织领导工作，加强对中心镇建设的财政、金融、土地等政策支持，推进项目和产业向中心镇倾斜和集聚。应适时制定考核验收标准，对经济实力、产业发展、基础设施、人口集聚、环境生态、建成区面积等达到相应标准的中心镇，率先进行行政区划的调整，真正实现中心镇由“镇”到“城”的跨越。

七、加强基层组织保障和督查考核

一是完善基层管理的组织体系。要继续深化基层党组织公推直选制度，优化村（社区）党组织领导班子，提高科学发展能力。要健全以村（社区）党组织为核心、村民（居民）自治组织为主体、管理服务站和综治办为依托的新型管理服务体系，可打破行政村建制束缚，探索建立“城乡联合党委”。要进一步完善村干部工资报酬制度，赋予农村基层干部相应的责权，激发基层干部工作热情。

二是健全城乡统筹发展考评体系。要根据各地的区位条件、资源禀赋和产业基础制定分类考核体系，突出转变发展方式、生态文明建设、改善民生、特色发展等内容，最大限度地反映统筹城乡发展的基本情况，以激励基层找准薄弱环节，创新思路举措，突破重点难点，扎实推进城乡统筹发展。

中共泰州市委党校

叶帆

2013.12

第五篇：对推进城乡一体化战略的思考

对推进城乡一体化战略的思考

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三门峡市交通局副局长 尚柏仁

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党的十六届三中全会通过的《决定》，提出了“五个统筹”即“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求，这既是我们党对社会主义市场经济规律认识的不断深化，也是追求经济社会全面、协调、可持续发展的崭新理念。我国在21世纪之初就确定了全面建设小康社会的发展目标，这个目标的重点之一，就是统筹城乡发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入。统筹城乡发展，加快推进城乡一体化，既是新时期贯彻落实科学发展观和全面建设小康社会的重大战略举措，又是从根本上消除城乡二元结构和解决“三农”问题的治本之策。

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一、对城乡一体的认识

> 城乡一体化是指在大力发展生产力的过程中，促进农村人口城市化，逐步缩小城乡差别，实现城乡经济、社会、环境的和谐发展，使城乡共享现代文明。城乡一体化不是农村城市化，不是城市乡村化，更不是城乡一样化。

> 城乡一体化发展战略是区别于传统城乡差别发展战略而言的全新的战略选择，其实质是通过统筹城乡发展，促进城乡要素流动，打破城乡分割二元结构，逐步缩小城乡差距。因此，从严格意义上讲，城乡一体化的关键是消除城乡对立和分割，建立城乡融合机制，实现城乡互动发展，双向演变。但城乡一体化不是盲目地造城造镇，脱离经济基础去变农村为城市，追求消灭城乡差别的目标。应当清楚地认识到，城市和农村是两种不同的区域空间形态，城乡一体化战略的推进应当是在保留各自基本区域特征的基础上构造平等统一的新型城乡关系，营造城乡协调发展的良好外部环境。因此，城乡一体化决不应该是城乡一样化，工业化尚未达到相应水平就超前发展城市化，必然落入发展陷阱，带来农村衰落和城市停滞的双重困境。城乡一体化也不是简单地改变户籍制度，脱离就业结构现状去变农民为市民。如果工业发展水平还比较有限，农村人口的大规模进入超过工业和城市的承受能力，结果只能是把农村的就业矛盾转嫁到城市，甚至把过去的富农民变为现在的穷市民。总之，城乡一体化应当是工业化发展到一定阶段的产物，必须有较强的经济基础支撑，只能循序渐进，有选择地推进，有重点地突破。

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二、全面推进城乡一体化的障碍因素

> 就河南省而言，过去几年，我省无论是经济发展、还是社会进步，都取得了较好成绩，但我们还要清醒地看到，我省城乡一体化工作才刚刚起步，一些困扰经济社会发展的深层次问题还没有根本解决；更要看到，由于我省工业化、城市化进程较快，遇到的新问题、新情况远远出乎我们的思维想象和现行的体制制度。对此，我们必须积极探索，认真对待。当前我国城乡统筹发展中存在的突出问题主要有：一是经济发展制约增多。土地、电力、供水等经济增长中的制约因素，明显地摆在我们各级面前。农业也是如此，禽流感、猪链球菌等动物流行疫病，对三分天下有其一的我省畜牧业是致命一击，处理不好会给畜牧业和相关产业造成不可估量的损失；国家对耕地的五个不准政策，对农业结构的优化调整增加了新的制约因素；WTO过渡期即将到期和国内市场农产品准入日益严格，对我省的农产品流通和质量提高提出了更高的要求。同时，我省农业的专业化、集约化、组织化程度和农产品加工转化程度还偏低，农业龙头企业带动辐射能力总体不强，所有这些，明显会影响到农业内部的增收。二是城乡居民收入差距扩大。统计资料显示，城乡居民之间、不同地区之间和不同行业农民之间收入不是在缩小，而是在扩大，平均数掩盖了低增长、负增长。2004年我省城乡居民收入差距由1998年的1.68 ：1扩大到1.91：1，平原和山区农民收入差仍然有2.36:1，全省至少有一半农民的人均收入在平均线以下。三是农村劳动力结构调整依然滞后。进入工业化社会有一重要标志，就是农业劳动力不能高于15%，我省的农业劳动力指标远远高于此数，而且已转产转业的农民许多还不稳定，这说明农村人口、农村劳动力结构调整滞后于工业化、城市化进程，同时，农民整体素质不适应产业升级和现代农业发展的问题也比较突出。四是城乡体制改革尚未有效破题。国际经验表明，当一个地区GDP处在1000美元?3000美元阶段量，正是产业结构、社会结构剧烈变化的时期，是社会矛盾多发的时期。我省正处于这一阶段，近几年来，工业化、城市化进程中降低发展成本与保护农民利益的矛盾，土地征用、房屋拆迁、集体资产处臵等引发的社会矛盾多发复杂、交织上升，这些矛盾许多都涉及到城乡二元结构的体制问题，单是涉及户籍问题的利益调整矛盾就有20多种，说明城乡一体化改革任重道远。五是城乡协调建设面临压力增大。城市面貌日新月异，农村面貌改变不大；城镇功能不够健全，基础设施建设跟不上经济社会的发展速度；村庄布局散乱、规划建设滞后、基础设施薄弱、“空心村”现象突出等问题，需要我们加强统筹、加快建设。四是基层基础工作仍然不够扎实。近几年，我省通过“六好党委”、“五好党支部”、和文明村镇等创建活动，基层基础水平不断提高。但干部班子不团结、管理能力不适应、工作作风不民主、集体事业不主动、群众权利不尊重等问题时有所闻；干部违法乱纪、干群关系紧张，办事拖拉、小事

引大、形成群体上访等现象时有发生；社会丑恶现象、封建迷信活动等时隐时现，基层基础建设任务依然十分繁重。

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三、推进城乡一体化的具体途径

> 如何统筹城乡一体化发展，关键是定位要准、要有新的发展观念、好的发展思路和适合我省实际的发展路子。综合分析国策国情和我省的现状，我认为在推进城乡一体化建设上，要以科学规划为重点，以产业发展为支撑，以机制创新为动力，以促进充分就业和完善社会保障为主要手段，统筹城乡经济社会发展，打破城乡二元结构，加快县域经济、农村工业化和农村城镇化进程。

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（一）加快城乡经济发展，在农业增效农民增收上实现新突破

> 统筹城乡发展、保障农民利益，推进城乡一体化必须有强大的经济基础作支撑；农民生活质量的提高，也要有相应的收入水平作支撑。否则，我们最好的战略、政策也只是纸上谈兵。所以必须坚持发展是第一要务。

> 一是发展壮大农业龙头企业。发展农业龙头企业，仍然是我省农业结构战略性调整，扩张提升农业产业的重点难点。要完善和继续认真落实省委、省政府对农业龙头企业的各项优惠政策，加快农副产品加工基地建设和农产品品牌整合步伐，引导龙头企业向加工基地集聚，促进形成具有特色的农产品加工块状经济；切实抓好一批重点技改项目，促进农业龙头企业提升档次；鼓励发展一批龙头企业联接带动的绿色安全农产品基地，促进农民组织化程度和收入的提高；加大农业招商引资和市场拓销的力度，引进一批企业，培育一批品牌，促进农业竞争力的提高。

> 二是发展都市农业。要按照现代农业发展方向，顺应现代消费和新时期农业功能多样化趋势，在保持粮食生产能力和供给安全的前提下，坚定不移地推进农业结构的战略性调整，大力发展以现代加工型、绿色安全型和生态休闲型为主的都市农业，努力做深做透农业内部的增收文章。今年，胡锦涛总书记到河南新乡调研时指出，进行农业产业结构调整仍是农民增收的一条主要途径。因此，在今后一个时期，我们应坚定不移地进行农业产业结构调整。要建立一批绿色农业示范基地和绿色养殖小区，发展一批绿色安全农产品，推行一批产加销全程标准化的基地企业。

> 三是千方百计引导发展规模经营。我省是一个农业大省，发展规模经营，培

育农业产业化经营主体是我省提高农业发展层次的关键环节。目前，我省农业经营规模总体仍然偏小，不仅农户效益难以提高、政府的指导服务难以应对，而且龙头企业也难以联接、农业层次难以提高。因此，要针对当前我省非农产业发展加快，农村劳动力转移加快的趋势，积极探索转产转业农户承包土地的流转退出机制，鼓励农民组建以土地承包权入股的土地股份合作社，进一步发展农业规模经营，加快培育专业大户；积极探索和创新农业产业化经营机制，全面培育农业龙头企业、行业协会、专业合作组织和专业大户“四位一体”的农业产业化经营主体。

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（二）扩大城乡统筹就业，提升城乡居民就业水平

> 新时期“三农”问题的核心问题的农民增收问题，农民增收的根本在于减少农民，减少农民的关键在于转移农民，而转移农民则取决于农民的就业结构调整。

> 一是积极扩大就业渠道。要切实完善落实好促进城镇建设、扶持经济发展、鼓励创业投资等政策措施，不断拓宽城乡居民就业渠道，营造良好的投资创业。要积极开发公共就业岗位，促进城乡居民充分就业。二是强化城乡劳动力职业技能培训。为适应产业升级和就业竞争日趋激烈的新形势，要大力开展城乡劳动力技能培训，不但要培训城镇失业人员，而且要加大失地农民、转业农民、下山移民、农村富余劳动力的培训国度。同时要加强对高级技工的，逐步解决高级技工短缺问题。要大力发展职业教育，以职业学校为依托，加强对后备劳动力的职业技能培训，基本建立起城乡劳动力职业技能培训网络和服务体系，形成以需定培、以培供需、培训促进就业的长效机制。三是完善城乡公共就业服务体系。要强化公共就业管理服务机构的规范运作，建立健全村级劳动就业协管员队伍。建立起城乡一体的劳动力就业、求职和失业登记制度，从而形成三级网络、二级管理、信息联网、统一有序、服务配套的城乡统筹就业服务体系。四是切实保障转业农民和外来务工人员的合法权益。要按照城乡居民“无障碍”就业的目标，全面实行城乡统一的劳动用工管理制度，健全政府主管部门、工会、雇主三方劳动关系协调机制，规范职业中介机构管理，加大劳动保障监察执法力度，切实保障转业农民和外来务工人员在签订劳动合同、最低工资保障、参加社会保险等合法权益。要切实解决好外来务工人员劳动条件恶劣、劳动安全和职业病防护缺少保障，以及拖欠克扣工资、工伤赔偿难、子女入学难的问题。

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（三）完善城乡社会保障体系，提升社会发展水平

> 社会保障是社会稳定的“稳压器”，是提高城乡居民对党委、政府信任度，提高投资、消费积极性的“助推器”，也是政府工作的主要职责所在。随着城市化和农民市民化的加速，农村家庭结构发生了很大变化，土地保障和家庭养老功能逐步弱化，迫切需要我们建立健全完善的社会保障体系。

> 一是要全力推行城乡居民养老保险。积极稳妥地推进被征地农民养老保险的扩面工作，切实解决被征地人员养老保险制度推行中的历史存在和遗留问题。积极扩大城乡各类企业职工参加社会基本养老保险覆盖面，逐步推行医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险。

> 二是要健全新型农村合作医疗制度的可持续发展机制。近几年，我省一些县（市）积极探索建立了新型农村合作医疗制度，取得了明显成效，但关键在于以后能否持续和面积能否否扩大。我们还要全面实施和不断完善新型农村合作医疗制度，积极探索免费体检等参保人员享受公共卫生服务的机制，积极探索药费报销上的便民制度。要进一步加大城乡社区卫生服务中心建设和乡镇卫生院建设力度，确实承担起基本医疗、预防、保健、康复、健教和计生服务“六位一体”的服务职能。

> 三是要积极探索扶贫帮困一体化管理机制。要在低保对象应保尽保、标准提高的同时，进一步抓好散居五保老人的集中供养；要完善多元救助体系，健全结对帮扶制度和三级救助措施，要形成城乡社会救助一体化管理机制；要切实采取措施，继续抓好“两免一补”工作，实现分步免费义务教育和外来务工人员子女本地化就学，保障困难弱势家庭子女接受教育的权利。

> 四是要加快建立健全住房保障制度。要积极探索中低收入特别是困难家庭住房保障的有效途径和方式，适时有效调控土地供应数量和价格，加快限价和定销普通商品住房建设，提高其在市场供应中的比例；要按照集聚“人气”，推动“商气”，借助项目建设的有利时机，积极实施外来务工人员安居工程，鼓励集体经济及社会各界建设员工公寓。

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（四）加快村庄整治改造，提升城乡发展形象

> 就我省来说，城乡二元结构的外在表现是城乡空间形态和基础设施上的差别，困扰农民的是家境不断改善与生活质量提高缓慢的矛盾。优化农村居住环境，切实改善农民的生产生活条件，是统筹城乡协调发展的有效抓手。因此，我们一是要大力推进中心村和示范村建设。要做好村庄整治改造规划的编制工作，重点抓好中心村和示范村的建设规划。编制村庄规划必须注重个性特色，重视文化内涵，要具有超前性和可操作性，使规划经得起历史的考验。要因地制宜、分类实施好村庄整治改造工作，城区各街道、开发区要加快制订并实施城中旧村改建文明社区计划，山区要加快零星自然村迁并工作，平原、丘陵要按拆迁新建、整改结合、环境治理、迁村并点四种类型，做好整治改造工作，从根本上改善农村群众的生产生活条件。二是要加强基础设施的城乡统筹建设。要积极创造条件，着力消除农村公共交通、自来用水等的制约因素。大力发展社会化、系列化、全方位的农村服务组织，发展农村服务业，加快村级综合服务社、村级文化大院建设步伐。三是要大力开展生态绿化建设。要在巩固提高城乡环境整治成果，扎实创建卫生镇、卫生村，卫生街道、卫生社区的同时，大力开展绿色小城镇和园林村创建活动改善居民的生活环境。

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（五）推进城乡体制统筹改革，提升“三农”发展环境

> 农民增收不多、农业增效不高、农村发展不快是无可争议的事实，“三农”工作年年都作为重中之重，年年都有发展进步，但比二、三产业显得慢。要彻底解决“三农”问题，我们就要把城乡经济社会作为一个整体的制度安排，通过体制制度创新，从整体上筹划和实现城乡一体化发展，着力避免城乡差别发展，着力消除城乡二元体制。

> 一是积极深化户籍管理制度改革。要分步实施城乡户籍制度改革，积极探索以居住地登记户口为基本形式，以合法固定住所及稳定职业为户口准入条件的户籍登记和管理制度，力争取消农业户口、非农业户口及其派生的各种户口类别，消除依附在户籍之上的城乡居民不平等待遇，消除农民向非农产业和城镇转移的户籍障碍，促进人口有序、自由流动。

> 二是积极探索土地管理制度改革。征地是工业化、城市化进程中必然碰到的问题，要严格按照保障农民权益、控制征地规模的原则，严肃土地征用管理，完善征地程序，规范分配使用，严格用途管制，切实保障被征地农民的知情权、参与权、土地征用费分配权；妥善处理好保证必要的建设用地与严格保护耕地的关系，着力做到科学用地、集约用地，实行最严格的土地管理制度。要积极探索新型土地征用补偿制度，加快建立规范平衡的土地征用费补偿分配和管理制度。要在维护集体土地所有权的基础上，积极探索农民集体非农用地和房产流转制度，积极探索农村宅基地集约流转、有偿调剂和有偿退出制度。

> 三是积极推进农村社区管理制度改革。要围绕加快近郊农村经济发展模式、社区管理模式、村庄建设模式的“三个转变”，加快股权、村民、人口、房产等要素的“四个自由流动”，积极推进近郊农村社区管理、撤村建居、集体资产社区股份制和城中旧村市场化改造为主要内容的综合改革。要进一步完善和落实城中旧村拆迁改造补偿安臵、集体经济发展留用地制度，切实保障城市化进程中近郊农民的利益。

> 以上几点认识和思考，只是对推进城乡一体化发展的一些初步的、浅显的、粗线条的、研讨性的考虑，而要将这一重大工程真正付诸实施，还需要进行大量地、深入细致地调查研究和科学论证。我们对统筹城乡发展，加快推进城乡一体化，必须有打持久战的充分准备，要对已经存在或可能出现的问题给予高度重视，并且应当有积极的应对措施，以防患于未然。

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对农村干部反腐败问题的思考

> 三门峡市交通局副局长 尚柏仁

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在我国的政治经济生活中，农村基层政权是指乡、民族乡、镇人民代表大会及乡镇政府。这一级基层政权对于执行党和国家政策，发展农村经济、维护农村社会稳定具有举足轻重的地位。但通常在人们的理解中，农村基层更多的是指占我国人口80%的广大农村。党在农村的基层组织为党支部，农村法定的群众性自治组织为村民委员会，群众统称村“双委”，在某种意义上可以说它是最基层的政权组织。所谓最基层，就是指村“双委”与省、市、县、乡这些政权机关不同，其工作包罗万象，没有明显的规律可循。不仅党的方针政策、国家的法律法规，都要依靠村级组织传达贯彻到群众中去，而且政府各项工作都必须通过村“双委”去贯彻落实。被群众称为“村官”的村双委干部，一方面协助乡镇政府工作，一方面担负着本村的公共事务和公益事业，从而在村里拥有虽说不大但涉及方方面面的权力。目前，在建立社会主义市场体制过程中，由于利益调整和体制转换，在最基层的部分农村地区，党的政策得不到全面贯彻执行，党群、干群间的磨擦和冲突增多，农民信访和上访量直线上升，集中反映在计划生育、土地延包、宅基地审批等方面，有的问题积累日久引发群体闹事，甚至发展到围攻政府。出现这些问题的原因是多方面的，但其中一个不可忽视的方面是由于农村基层

干部素质不高，作风不正造成的。在个别地区的农村，村干部的贪污贿赂腐败已成为农民群众反映的热点、关注的焦点，它不仅直接损害了基层干部形象，而且给国家和集体以及人民群众造成巨大损失，严重影响了社会的稳定。江泽民同志曾经指出：“基础不牢，地动山摇”。因此，解决好农村干部的反腐败问题，对维护国家政治经济稳定和长治久安具有重要的意义。

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一、农村干部腐败现象的种种表现

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农村干部的腐败不同于高层和机关领导干部，这是由基层的性质和特点而决定的。他们利用私权大肆贪污受贿几十万、上百万的可能性很小，但更多地表现为在任时不考虑如何带领群众致富，只盘算如何利用手中的权力谋取私利，捞点好处，向群众吃喝拿要，假公济私，贪占便宜等，这在表面上看，更多的是农村干部自身的狭隘意识，或是一种毛病，但不管是“小鼓捣”占点“小便宜”，还是“大收拾”贪污受贿，从根本上讲都是腐败“惹的祸”，可以说是形式多样。我们可以把它归结为以下几个方面：

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个别农村干部政治素质低，为官动机不纯，为利所动。这些人担任村干部有的是为了光宗耀祖；有的是图个吃喝；有的是为了“盖几间房”；有的则更加直接，就是“为了能多捞几个钱”……有的甚至认为，村集体的财物就是我的财物，我想怎么花就怎么花，想怎么拿就怎么拿。因而这些人担任村干部之后，常在河边走，故意弄湿鞋。愈演愈烈的吃喝风为“村官”损公肥私创造了便利，一些村干部将其视为正常的财务支出科目，没有控制。个别人认为当上村干部就有权，“有权不使过期作废”，所以上任捞一把，捞完就走人。换届时，新老班子相互攻击，矛盾不断，谁在台上拆谁的台。有些村干部一旦上台，吃喝贪占，虚报冒领，假公济私，中饱私囊，无所不能。有些急功近利，加重农民负担。也有个别“村官”心术不正，对上奉承拍马以博取领导信任，对下则借助地方流氓恶势力为其撑腰，造成群众极大反感。近年来，农村公款吃喝、以权谋私现象呈上升趋势，有的甚至公款旅游，引起农民群众强烈不满，村民集体上访案件不断增加，给党和政府的工作增添了很大的负担。

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文化素质低，思想教育跟不上，法律知识严重匮乏。在违法犯罪的村干部中，多数仅为中小学文化，有的甚至还有严重的前科劣迹，这是对村干部的管理任用把关不严造成的严重后果。突出表现在挪用公款、挪用特定款物、滥用职权，侵犯公民人身权利民主权利等方面。有些农村干部特权思想严重，作风不民主，骄横跋扈，大搞“一言堂”，有的村干部 一身数职，同时兼任村办厂厂长等职务的人不在少数。有的甚至大权独揽，毫无民主作风可言。

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村务不够公开，或故意不公开。有的村级管理暗箱操作，缺乏民主，透明度不够。按照《村民委员会组织法》的规定，村委会应当定期将村务公开，其中包括村的财务收支情况、宅基地审批事项等。但实际上，有的“村官”为谋取私利方便，不想让群众了解村务、政务和财务；有的“村官”思想上害怕群众知道多了不利于工作，应该让群众明白的事情却暗箱操作。有些虽然也公开了，但公开的往往是不重要的东西，以应付上级检查，真正、实质的东西并未去公开。

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财务管理不够规范，“村官”之间缺少必要的监督制约。近几年来农村级经济发展迅速，经济发展上去了，但在财务管理上仍停留在原有的水平，帐目设臵不规范，财务审批不严格，村干部权力过于集中，所有支出全凭一人说了算，白条、自批自支现象在村级财务管理中较为常见，为诱发贪污腐败提供了方便。

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权力过分集中，缺乏约束。在基层农村，大权仍集中在村党支部书记和村委会主任等个别人或少数人手中，因此，行贿者便将目标盯住了大权在握的主要“村官”，有权力的地方就会滋生腐败，没有制约的权力必然产生腐败。这批能拍板定音的村支书、村委会主任，一旦经受不住诱惑，便会陷入金钱的泥潭，沦为人民的罪人。甚至有的集党、政、企大权于一身，大小事情由其说了算，权力的过度集中使他们作案时有恃无恐。

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宗族派性争斗，引发矛盾冲突。有的村，宗族矛盾由来已久，在人事问题上表现更为突出，这种矛盾在换届选举中往往激化，引发冲突。为争夺村主任大权，不同姓氏派别相互告状，明争暗斗，选举时拉帮结派破坏选举，掌权后厚此薄彼。有的村会计、出纳员与村支书或村委会主任有着特殊裙带关系，他们相互串通，对腐败违纪现象守口如瓶。书记、主任、会计由一人兼任容易产生腐败，由同一个家族中的人担任也会导致集体腐败。“家族村官”容易抱成团，从而形成“村官家族”，这样更会让老百姓敢怒不敢言。

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二、造成农村干部腐败的根本原因

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导致“村官”产生腐败的原因是多方面的，既有“村官”个人方面的原因，也有社会方面的原因，从现象分析，主要是由于部分村干部存在着以下几种心理：

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“拿点用点没有啥”的法盲心理。极少数人法制观念极为淡薄，不知道哪

些行为是违法，哪些行为是犯罪。认为自己掌管钱财，拿点用点没有啥，以致触犯了刑律。

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“咋会恁巧抓住我”的侥幸心理。农村基层干部，与一般群众相比具有较高的文化和智力水平，并熟知本职工作范围内的情况，深知村里管理制度和监督机制中的漏洞，有的甚至具有较高的反侦查伎俩。“咋会恁巧就抓住我”，使一些人产生了极强的侥幸心理，而这种侥幸心理又增强了犯罪嫌疑人实施犯罪行为的自信和勇气，使犯罪有恃无恐。有的认为自己多次贪赃枉法，皆能逍遥法外，便觉得伸手被捉的机会很小，从而胆子越来越大。

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“别人能动我也动”的仿效心理。有的人见别人当村官能大把大把地捞钱，自己为何就不能捞？在这种欲望的刺激下，有许多“窝案”、“串案”及前“腐”后继现象的发生就不难理解了，这就是仿效心理在作祟。

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“出力最多应拿点”的补偿心理。一些村干部，觉得这些年为村里出了不少力，争取了不少资金，上了不少项目，总之是做了不少贡献。奖状虽不少拿，荣誉也不少得，但实惠不多，实在吃亏，便以自己为村里立下了汗马功劳而以功自居，伸出贪婪之手寻求补偿。

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习惯养成的定势心理。有的基层干部的贪污行为已经成了一种恶习，哪一天不往家里拿点东西，就觉得浑身不自在；有机会贪而没贪，就觉得好象自己丢了东西一样。这样的人关键是形成了一种腐败的习惯性思维定势。

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攀比导致的失衡心理。在社会主义社会的初级阶段，多种经济成分并存，按劳分配的原则不可能完全得以体现。一些个体、私营企业、承包租赁者的高收入、高消费生活方式与农村基层干部微薄的收入形成了极大的反差，这对一些基层干部无疑起到了强烈的刺激作用。为了尽快“脱贫”，解除生活“窘迫”，少数人便萌生了“你有钱，我有权，以权换钱不为过”的心理，从而在一定条件下，采取贪污、侵占等犯罪手段去攫取国家和集体财产。

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消极落后的从众心理。“有权不用，过期作废”和“有权不用是草包”等消极心理，毒化了少数人的灵魂，使他们放弃了自己原有的信念和选举时的信誓旦旦，信奉了社会上流行的消极心理。这种消极的心理，支配着他们发挥着权力的递延作用，把权力商品化，把市场经济中奉行的等价交换原则引入村务活动和管理中，大肆贪污和侵占集体财产。

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“夜郎自大”的自负心理。有的人认为自己业务熟练，手段高明，在账目上做手脚，技术高明，能做得天衣无缝、滴水不漏、没有破绽。有的人在犯罪前深思熟虑，留有后路，自认为作案手段狡猾、隐蔽，与同案人订立了攻守同盟，有些案件甚至未留任何字据，且无第三者参与，使犯罪嫌疑人产生了“不可能被查处”的自负心理。

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“善于钻空”的投机心理。趁国家政策尚不完善之机打擦边球、钻政策和法律的空子，大肆贪污受贿。有的人怕政策多变，时过境迁，“过了这个村就没这个店”，便抓住时机往回捞。

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“法不治众”的愚昧心理。有些人认为，你拿我拿大家拿，你分我分大家分，腐败成员觉得大家彼此彼此，法不治众，即使法能治众，自己也是小巫见大巫，心理上平衡。

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纵观这几种心理，归结为一个字，就是“贪”。贪如火，不治则燎原；欲如水，不遏则滔天。贪欲是万恶之源。纪检、政法部门在加大打击力度的同时，应加大预防腐败的力度，对村干部防腐抗变要常抓不懈，形成一整套机制。只有使人们抑制住自己的不良心理和欲望，才能从根本上筑起预防腐败的长城。

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三、防止村干部腐败的途径

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要加强对村干部的教育。主要包括文化素质的教育、权力观的教育和法治教育，增强村干部自身的法律意识和依法行政意识。任何事物的发展变化包括外因和内因两个方面，内因起决定作用，外因只有通过内因才能发挥作用。前述所有的管理体制改革、权力制约等措施都是对职务犯罪的外部因素进行控制。要真正遏制“村官”职务犯罪，还必须加强对“村官”的教育，消除其犯罪的内因。要经常对他们进行党的路线、政策的宣传教育和法律知识的普及，不断提高其政策水平和法律意识，让其明白自己手中的权力来自人民，属于人民，权力应服务于人民。

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要进一步加强村干部的任用和管理。“金库银库，不如选个好支部。”在农村基层，支部书记被誉为“群众的主心骨，党员的排头兵，致富的领头人”。随着农民眼界的日益开阔，其民主意识在不断增强。在这样的形势下，作为“村官”，除要具备一定的政治思想修养，还要有一定的法律意识。村干部行使着国家干部同样的权利，而且分布最广、数量最多、与人民群众接触最直接。只有用好、管好、教育好村干部，农村经济的发展和社会的稳定才会有保障。要不断壮大

农村基层党员队伍，将文化程度高、政治素质好、年富力强的农民及时吸收进党内来。要加大宣传力度，教育广大农村党员，破除支部选举中的宗族观念，通过选举，将那些有能力、有水平、素质高的党员充实到支部之中。

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要建立健全村级财务管理制度，杜绝白条子、假票子、堆账等现象，实行收支两条线，真正做到村务公开。支部书记、村主任、会计、出纳等人要认真履行财务手续和执行财务制度，改变目前部分村财务管理的混乱局面，堵塞漏洞。

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要建立严格的农村工作监督机制。政府要加强对村民委员会的监督管理，完善农村财务管理机制，加大村务公开的力度，提高村民参与、监督村务的能力，以良好的机制制约和监督村干部权力的行使。要加强村级监督，在党内要健全民主集中制，坚持重大事项集体研究决定，杜绝暗箱操作；在村内，要认真贯彻《中华人民共和国村民委员会组织法》，真正把民主选举、民主决策、民主管理、民主监督落到实处。要坚持政务、村务公开，扩大群众监督，充分发挥党员代表、村民代表和理财小组的作用。各级纪检、人事部门要定期对村干部进行执法执纪检查，发现问题及时纠正。财政、审计部门、农经站也要适时对村级财务状况实施审查、监督，防患于未然。

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要进一步深化村务管理体制改革，对村务实行决策、执行、监督三分开的管理制度。党的十六大报告提出，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求推进政府机构改革，在农村也可以按照这个思路进行村务管理的改革。村内重大事务由村民委员会决策，可以将村委主任排除在决策圈之外；决策后的事务由村委主任负责组织人力物力去实施，参与决策的成员原则上不能参与村务的执行；以村支部书记为首的村党支部负责对村务进行监督，为体现党的“三个代表”精神，由村党支部收集整理村务（包括财务）活动情况，定期向村民汇报。如果党支部没能及时汇报，可由乡镇党委直接追究党支部书记的失职责任。这样，一来可以有效地防止权力的过分集中，同时可以防止“村官”利用职权谋私利，更大的意义是可以更进一步密切党同基层群众的关系。

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要进一步完善基层“村官”的选拔任用制度。基层农村是我国社会主义事业的坚实基础，也是社会主义事业得以开展的最广阔的天空，选好干部，用好干部，乃是重中之重。我们应在农村建立起能上能下、充满活力的用人机制。一要把好选举关。我国自推行“村官”、“自选”制度以来，很多地方发生了贿选、逼选等严重破坏选举的事件。那些试图通过不正当手段获选的人，他们心里面

能想到为村民服务吗？他们所想的只能是在当选后充分实践其自我投入产出的经济学。要让人民群众来取舍干部、评价干部，从而改善部分村级干部长期以来只对上级负责而不对下级负责的心理和状况。因此，一定要把好选举关，保证选民真正按照自己的意志行使选举权。二要通过立法形式，在法律上对“村官”中主要负责人的任期作出一定的限制，以避免长时间在位所带来的负面影响。三是在政策上培养、选拔优秀年轻干部充实农村干部队伍，以改变目前农村干部年龄渐趋老龄化、学历偏低、地域化及其他难以适应新形势的现状，以提高农村干部的整体素质。四是“村官”的报酬要规范。拿得太多，群众有意见，太低则影响干部的积极性。可以根据该村的经济发展状况，经群众讨论，村党支部、村委会协商确定一个合理的数额，并与工作任务、工作实绩挂钩。村与村之间不必整齐划一，可以有差别。对经济条件比较差的村，乡镇政府一定要帮助落实村干部的报酬，以提高其工作积极性。

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对村民委员会换届选举工作的一些思考

> 三门峡市交通局副局长 尚柏仁

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中国农村的基层民主政治建设，是我党进行政治体制改革的一个重要内容，已写进了中共十六大的报告。中央政策研究室、中央党校、民政部、中国社会科学院，包括一些国际组织，都高度重视和关注，一致认为这是中国民主政治的重要探索。通过多年的努力，我国农村民主法治建设取得了可喜的进步，特别是我国于1998年11月实施《村民委员会组织法》后，农村的民主政治建设更趋于法制化，村民的民主权利进一步得到保障。

> 农村民主政治建设中最为关键、影响最大的是村委会换届选举工作。我国目前有68万个行政村、9亿农民、500万名包括村党支部书记和村委主任的“村官”，能不能选好这支庞大的“基层干部”队伍，将直接关系着农村的发展与稳定，直接影响着“三农”问题的深入解决。但通过对我省前几届包括即将结束的第五届村委换届选举工作的调查分析，一方面村民委员会选举有法可依了，过去那种村民对村委换届工作漠不关心、信心不足，选谁都无所谓的问题得到了扭转，对选

举产生的干部有一定的激励作用，使他们产生危机感，制度和体制使他们在任期内想事、干事，自觉地接受村民的监督。另一方面我们也清楚地看到，在农村民主法治建设过程中，农村的民主政治还处于滞后状态，一部分群众的政治素质远未达到自治的要求，特别是村委换届选举过程中，仍存在着一些薄弱环节，甚至有一些地方的村民委员会选举工作变了味、走了样。

> 贿选现象普遍存在。由于现行法规制度尚有不完善之处，贿选现象普遍存在。尤其在经济发达、有国家大型工程项目建设的村里最为突出，调查发现，在候选人中间95%的人去拉过选票，80%的人有贿选现象，尤其是“先富群体”将其运用娴熟的经济手段转嫁至村级竞选，频繁出现请客送礼、派发实物等非正常现象，在一定程度上影响了村民的投票意向。最近我走访调查了近20个村委会和近百位村干部、数百名村民，了解到许多起当前农村中因选举而产生的不正常事件。其中有一个村的村委会主任“竞选”花了70万元。怎么花的？全村有资格的选民2800多人，每位一张超市代金券150元，40多万；请全村吃饭，摆五十桌吃到八九十桌，因为不吃白不吃，不吃反而被怀疑不投他的票，于是越吃越多，十多桌的摆了不知多少次，又是近30万。去年中央电视台的《新闻夜话》和《人民日报华东新闻》报道的山西省河津市王玉峰“天价竞选村官事件”，花了200万。今年4月3日《现代金报》报道，浙江象山村民选举出现欺诈，一个村民应村干部要求竟填了46张选票。真是不看不知道，一看吓一跳。一个“村官”，竟有这样的价码。基层农村选举，竟已经发展成这个样子，群众意见很大。这些只是特殊情况，但最为普遍的是以送烟送酒、请客吃饭、口头许愿承诺为主的贿选。最为可怕的是德才兼备而无经济势力的人进不了村级班子，还有很多村里的群众对此已到了适应认可的程度。

> 村委会只是村民自治组织，算不上政府选举。但从现在的情况看，这个探索已经到了需要注意的时候。网上一篇题为《“先富群体”竞选“村官”现象的调查与思考》中说，2002年，浙江省有近4万个村完成了第六届村委会换届选举工作，全省新当选13万多名村委会成员中，“先富群体”约占30%。在富裕的义乌、永康、东阳、瑞安等地，当选比例更是高达60%。富人当选本身没有什么不好，可以带动农村经济的更快发展。但这种结果如果是金钱影响造成的，则是很值得忧虑的。著名党建专家、红旗出版社副总编辑黄苇町在评价“富人治村”现象时就说，要区别对待这一现象中的多种情况，“既不要一棍子都打死”，也要警惕某些人通过贿选取得职位，从而发展成为当地的黑恶势力。

> 家族势力影响农村正常选举。宗族势力在村民的正常生活中表现得并不明显，但在一些大的事件中间，其作用和危害十分突出，在事关利益的关键时刻，一

些农村的宗族成员抱成一团，同进共退，他们或依仗经济资源，或依靠有族人在某一级政府担任官职的优势，臵法律于不顾，恣意妄为，横行乡里，在打压其它宗族的过程中逐渐变得一族独大，大权独揽；更可怕的是，这些宗族势力很容易发展成当地的村霸、非法帮派等黑恶势力，滋生违法犯罪，严重影响社会治安和农村稳定，也对农村选举走势产生重大干扰。他们认为，通过赢得选举，控制政治资源，可以一举数得：一是可以树立权威，巩固势力；二是可以改变形象，提高社会地位；三是可以披上合法的外衣，拥有一顶保护伞；四是可以通过手中的政治资源，换取更多的经济资源，所以，他们在参选过程中是不遗余力，势在必得。

> 法律条款不完善。《村民委员会组织法》第十五条规定：以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效。但如何处理农村的贿赂选举，我国法律还是空白。“破坏选举罪”只针对人大代表和政府选举，不适用于农村。因此，这种严重地破坏农村选举的现象，并没有特别有力的法律规范去制约。这就有必要在《村委会选举法》和《刑法》中制订相关的惩处条款，使中国的基层民主健康发展。

> 有人曾说，中国不具备民主选举的条件，原因是选民素质太差。但奇怪的是，相对落后的农村，反而比文明的城市走在了前面，十多年前就开始了直接选举。农村的这种探索如果失败，正好给人以口实：你看怎么样，中国就是不能搞民主政治。一搞就乱，一搞就变样。贿赂选举还会使村民自治变质。因为能够这样大把砸钱的人，其当选成本过大，而绝大多数人在他当选后是绝对要利用权力敛回来的。这只会导致欺压百姓、损公肥私的人大量掌握基层权力。不要小看村官不入流，不是国家干部，他们对农民的切身利益的影响，有时比县长市长要大得多。“乡绅政治”，历来是中国政治家高度关注的环节，直接影响社会基础的稳定。

> 外来因素干扰十分严重。村民们长年在一起生活，同吃、同住、同行，大事小事相互搅在一起，人与人之间彼此都十分清楚，对干部也最为了解，谁有能力，谁处事公道，谁人品好，大家心知肚明。同时村民们对自己的领头人也最为关心，因为他们选出的人将关系到他们今后的幸福和生存。可是很多人不相信农民的眼光，对村委会选举横加干涉。一是上级组织“把关”，把乡镇党委、政府的意图强加于民；二是本村在外工作人员乱插手；三是“有钱人”乱指点；四是有特殊利益的群体左右村民；五是农村一些社会矛盾突出或激化影响选举。这

些干扰不仅影响了选举的公正，甚至强奸了民意，歪曲了程序，在人民群众中造成恶劣的影响，给社会也带来危害。

> 通过对以上问题的分析，我认为主要是由以下几个原因造成的：

> 农村干部和群众的学法、用法工作明显滞后。通过三个五年的普法教育，全民的法律意识、学法用法的自觉性不断增强，但从面上的情况来看，占人口大多数的农村村民的普法教育工作力度明显不足。主要表现在：一是农村的普法教育工作活动远远少于城镇，尤其是村级自行组织的普法教育活动极少，对农村老年人的普法教育工作几乎成了死角，农民的法律意识、法制观念较市民相比淡薄的多；二是农村干部群众的法制观念相对滞后，部分农村干部依法管理村级事务的意识、能力和做法与新形势下农村工作的要求相比，还有较大的距离；三是村干部和村民遇事用传统习惯的方法解决问题多，用法律手段解决问题少，村民在合法权益受到侵害后运用法律武器来解决的更少。

> 特别是随着村委会组织法深入贯彻实施，农民强烈的民主参政意识与落后的文化素质之间的反差尤为突出，以至于参与村务管理时出现两种错误倾向：一是影响个人利益就上访告状。有的群众研究法律，学习政策，不是为自觉地遵法守法，而是只愿享受政策法规给予的权利，不想履行应尽的义务。当个人利益同集体利益发生冲突或受到损失时，就对村干部不满意，心存怨恨，事事与村干部做对，影响了村务工作顺利开展。有的群众在建房、批二胎生育指标等项工作中稍不如愿，就把帐记在村干部的头上，设法挑村干部毛病，去上访告状。近年来，每年都出现一些农民的无理上访事件。二是行使民主权利随心所欲。随着村主任的直选，农民自主意识不断增强，应该说法律赋予每个农民的民主权利是非常神圣的，但一些群众对此却不珍惜，不会正确运用。加之一些村的党组织软弱无力，对选举工作的领导、指导不够，给村委会换届选举工作带来了一系列问题，有的甚至把一些村霸、痞子选进了村委会班子，有的群众真假难辩，不能正确行使权利，使本来素质不高的候选人赚得了选票，当选为村干部，为新的干群矛盾埋下了隐患。另外，一些地方群众不注意学习，对党的方针政策和法律法规知之甚少，思想和文化素质偏低，思想觉悟不高，很难同村干部保持一致，甚至处处与干部对立，也影响了干群关系。由于村民法律意识淡泊，直接影响着《村民委员会组织法》的正确实施，甚至相当一部分人因100元钱、一盒烟、一顿饭就是非不分。

> 一些村干部不能很好地贯彻党的路线、方针、政策。民主选举产生村民委员会是我国社会主义法治建设的重大进步，也是加快农村民主法制建设的必然要

求。但由于民主直选村委会在我国刚刚开始，选举不很规范，村干部中的一些人往往是在当地宗族中有较大影响，并通过承诺的方式当选的，他们当选后由于害怕在下一届选举中落选，因而往往代表本宗族成员的利益或部分选民的利益，而不能真正代表全体选民的利益，在工作中往往首先考虑部分选民的关系和利益。尤其是一部分选民的利益与大政方针和上级的总体部署、总体规划不相一致时，一些政治素质本来就不高的村干部就不能做到坚决地、不折不扣地执行党的路线、方针、政策和上级的有关决定，从而不能真正代表最广大人民群众的根本利益。

> 村级制度建设和各项管理不够规范。主要表现在：一是村务、财务公开的时间不规范。从调查走访中看到，有的是按季公开，一个季度公开一次；也有的是每半年公开一次，年中和年终各公开一次；更有少数行政村迫于制度不得已一年公开一次。二是村务、财务公开的内容不规范。大多数村委会能够如实具体地将公开的内容按规定全部公开，但也有一些村委会将一些大的方面公开，而有关村财务一些关键性或比较敏感的内容不予以公开。三是各项规章制度不够规范。在实地调查中，发现个别村在制度整合、完善和落实上还不到位，甚至制订的“村规民约”还有罚款等违法条款的存在。由于村级制度不完善和各项管理不规范，对村委会主任的监督不够，约束力差，致使有利可图，他们上任后乱用职权，钻政策空子，大肆违纪违约，给自己捞好处，因此在选举时不择手段。

> 农村民主法治建设发展不平衡。就全省范围而言，各村民主法治建设发展不平衡。有些村各项制度完善。“四民主”、“两公开”搞得扎实完备，但有个别村则明显滞后，存在较多问题，如因村级财务管理、土地征用、房屋拆迁、婚嫁等引发的村民集体上访事件等“热点、难点 ”问题时有发生，严重影响了社会安定。

> 经济落后。农村经济落后，严重束缚了农村民主法制建设的发展，农民文化素质偏低，往往影响到政治素质偏低。很多农民尚在温饱线上挣扎，他们整日为生计奔波，十分自卑，根本顾及不到其它。在这种状况下很需要别人的帮助和支持，也就往往会受到有钱而别有用心的人的操纵和左右。因此，他们认为投谁票都行，谁拿钱多就投谁，谁对我好就投谁。

> 如何解决村委会选举过程中出现的问题？如何更好地执行村民自治这一政策，我认为应从以下几方面入手：

> 一是认真贯彻执行有关法律法规。要认真执行中共中央办公厅、国务院办公

厅《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》（中办发[2002]14号）和有关法律法规的规定，做到法律政策赋予农民的民主权利一点都不截留，法律政策规定的民主程序一步都不疏漏。坚持按期直接选举，真正把那些能够依法办事、公道正派、勤劳实干、热心为村民服务的人选入村委会班子。

> 二是完善民主议事程序，进一步健全村级民主决策制度。凡涉及农村经济、政治、文化发展的重要事项，尤其是与村民切身利益相关的事情，都要依法召开村民会议或村民代表会讨论决定。逐步规范农村村级重大事务民主议事、决策的范围、程度和方法。保证村党组织发挥领导核心作用，保证村民自治组织的自治作用，保障村民依法行使自已的权利。

> 三是完善村民自治章程，进一步健全村级民主管理制度。要根据农村实际情况，及时制定或修改村民自治章程、财务管理等规章制度，把村级各项事务纳入制度化、规范化管理的轨道。村民自治章程等村级公共事务管理制度，要经全体村民讨论通过，并符合党的方针政策和国家的法律法规。村民自治章程要通俗易懂，简明实用，提高实效性，防止形式主义。

> 四是加大对“村官”行政的监督力度。要进一步推进实施村务公开。要对全村的收支、农业税征缴、宅基地安排、生育指标、党员发展等情况定期张榜公布，使广大村民能及时提出意见，反馈信息，为下一次两委选举打下基础。更重要的是，通过村务公开，可以使村民产生平等感，培养参与意识，这对于在村里处于少数地位的家庭成员来说具有更为重要的意义。

> 五是要妥善解决村治中的宗族问题。在两委成员选拔问题上应积极拓宽思路，进行政治制度创新。既然宗族存在是一个不争的事实，那么我们就应该把它纳入到农村政治制度的框架内加以考虑，而不是漠视它的存在。目前，考虑到宗族问题在村两委选举中的表现，应进行一系列制度创新，确保两委成员能得到多数村民的支持，而不只是成为大姓宗族的代言人。在这一方面，笔者认为可以考虑在村级选举中推行比例代表制，确保小姓宗族拥有一定的发言权；在两委班子构成中，也应明确规定要有不同宗族的人员参与其中，情况复杂的应规定其所占比例，以兼顾不同宗族的政治利益，代表其政治意愿。

> 六是加大对选举工作的监督、指导和宣传力度。要正确地对待基层选举工作中出现的一些问题。由于《村民委员会组织法》出台时间短，此项工作没有什么经验可鉴，因此出现的一些无序现象和若干问题也是情理中之事，不必要大惊小怪，说三道四和责备求全。一是要加强对选举工作的监督和指导，帮助村

民把好选举委员会的推选关、选民登记和资格审查关，候选人的提名关，以及投票关。二是监督选举工作严格按程序进行，真正把村民公认为的“能人”、“好人”等德才兼备的优秀人才选进村委会班子。三是加大宣传力度，让选民们了解选举的意义，自己的责任和义务，把基层选举当做培养人民群众增强民主意识的一大课堂，引导选民投出神圣的一票。

对农民素质教育的实践与思考

> 三门峡市交通局 尚柏仁

党的十六大确立了我国在本世纪前二十年全面建设小康社会的宏伟蓝图，并把“加快农业和农村经济发展，努力增加农民收入”作为整个经济工作的突出任务。因而农村、农业和农民问题已成为我们迫切解决的主要问题。今年以来，党中央国务院已把“三农”问题提到了重要的议事日程上。“三农”的核心是农民，“三农”的焦点是农民增收，但最为重要的还是由“三农”所引起的政治、经济和社会问题。“三农”的成因历史悠久，十分复杂，但它所引起的现实问题却迫在眉睫。笔者认为，我们要研究的“三农”问题不应是经济发达地区的“三农”，也不是城市近郊和富裕地区的“三农”，而是广大欠发达地区和贫困落后、偏远地区的“三农”问题。无论是政治学家从巩固基层政权的角度考虑，社会学家从社会稳定的角度考虑，法律学家从以人为本尊重农民权力、维护农民利益的角度考虑，还是经济学家从农民增收的角度来分析，都要彻底解决“三农”及“三农”所引起的一系列问题。搞好农民教育、提高农民自身素质则是最为重要的，这是治本的重要措施之一，因为农村的问题必须靠农民来解决。我们全面建设小康社会，有效解决“三农”问题，实现农业和农村经济繁荣，实现农民增收致富，首先要提高农民的综合素质。然而，我国农民科学文化素质整体水平不高，仍然是当前农村的一个严重问题。就目前我国农民综合素质状况看，还存在着思想观念不够开放、文化水平较低、科技知识较少、市场意识较差、信息不够灵活……因此，提高农民整体素质已刻不容缓。我们必须从战略的高度采取切实可行的措施，加紧锻造一支适应新形势、适应农业现代化发展要求的农民队伍。

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一、全面提高农民素质的时代意义

> 建国以来，由于政治体制的二元性，以及宏观经济的导向，我国始终没有很好地把“三农”问题放在宏观经济和社会政策趋向上去把握，没有把“三农”问题放在“城乡关系、工农关系、传统与现代关系”中去把握。尤其是上世纪九十年代后期，我国农村经济相对滑坡，城乡差别相对加大，农民在政治上成为弱势群体。城市的迅猛扩张、工业经济的突飞猛进与步履蹒跚、艰难爬行的“三农”之间的鲜明反差，使农民成为伴随着改革开放和社会转变时期的特殊群体。农民和市民权利的不平等，导致城乡各项事业发展的不平衡。就教育而言，农村教育水平 的落后导致了农民文化素质普遍低下。虽说建国以来几次全国大规模的扫盲运动、九年义务教育的普及以及一系列社会教育援助工程的实施使农民的整体素质有了很大的提高，但和城市相比，仍是天壤之别。正是这些原因，农民即便进入城市，也只能从事累、苦、脏、差、危险等行业的艰苦劳动，不但劳动强度大，而且工作环境恶劣、劳动条件差。农民工虽然已成为城市建设的奉献和牺牲群体，但仍常常处于被歧视和排挤的地位，甚至受到城市人的仇视和敌意。尽管农民工有着改善自身和家庭现状的强烈愿望和要求，但是由于素质问题，仍然过着压低消费支出、节衣缩食、单调乏味的生活。因此，全面提高农民素质已成为全面建设小康社会的迫切需要。党的十六届三中全会提出的坚持以人为本、树立全面协调可持续的发展观，其本质是要求人的全面发展。我国13亿人口，9亿在农村，目前还有3400万农村人口没有脱贫。在一些地区的农村中，自然经济和半自然经济仍占相当的比重，商品经济和市场经济还不发达。由于农村的科学文化教育比较落后，农村人口的科学文化素质和思想道德观念亟待提高和改变。农村中人口、生态环境、自然资源和经济社会发展的矛盾还很突出。这些问题能否得到解决，对于实现小康社会的目标是极其重要的。要解决这些问题，首先就要解决农村经济发展中的决定性因素??农民素质。只有全面提高农民的整体素质，使广大农民顺应时代发展的潮流，才能全面推进农村经济发展和社会进步，才能建成富裕、民主、文明的社会主义新农村。

> 全面提高农民素质是推进农村社会主义精神文明建设的根本要求。精神文明建设说到底，就是提高民族素质问题。加强农村精神文明建设，实现跨越式的发展，就必须认真地解决这一问题。只有农民的整体素质提高了，文化素养增强了，农民的收入增加了，他们才能过上幸福的生活。这样，才能使农村出现崭新的风貌，实现新型农村的跨越，农村的精神文明建设才能真正地、扎实地、深入持久地开展起来。反之，农村的社会主义精神文明建设也就不可能卓有成效地全面推进。

> 全面提高农民素质是新时期亿万农民群众的迫切要求。改革开放以来，全国农村总体上进入了由温饱向小康迈进的阶段，农民成为独立的生产经营主体，他们的思想观念整体上也发生了深刻的变化。广大农民在关注切身物质利益的同时，农民的独立性和自主性大大增强，迫切需要提高自己的素质。他们清楚只有掌握较多的科学文化知识，才能具有较强的致富创新能力，才能促进农村的快速发展。特别是当知识经济的浪潮滚滚而来之际，许多农民已深深地体会到“知识就是力量”的深刻含义。实践证明，没有农民科学文化水平的提高，就没有农村的现代化。

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二、当前农民素质存在的一些问题

> 通过几十年的宣传教育，我国农民的整体素质明显提高。但是，从当前的形势变化和经济社会高速发展的要求来看，我国农民在观念、文化、技能等方面还存在一些与之不相适应的地方，主要表现：

> 一是观念上存在差距。计划经济思维模式和小农意识的观念还普遍存在，不能正确认识和处理眼前利益与长远利益、个人利益与集体利益的关系，缺乏主动进入市场、敢于承担风险的勇气。在广大的、偏远的、欠发达的纯农业地区，有计划地调整产业结构、增加科技含量和效益含量还谈不上，粗放的种植业和养殖业依然是农民收入的主要来源。由于农村劳动者文化素质低下，很多农民没有发展农业、修渠治水、架桥铺路的远见。在这样的群体里，要想推广先进的农业技术，难度相当大。在农业产业结构调整中，他们既想致富，又不敢担风险，不同程度地存在着“等、要、靠”思想，他们把农副产品的销售、价格的提高、市场风险的规避都寄托在政府身上。政府倡导什么，他们就种植什么，缺乏发展市场的敏锐性和捕捉机遇的能力。有些农民有胆量，喜欢做风险大的事情，也在积极摸索着进行思路的调整，这部分农民对农业生产树立了信心，甚至一定程度上还在探索新领域、摸索新技术、收集新信息、寻找新项目。而对种什么，怎么种无所适从。更有些农民“病急乱投医”，跟着别人转，“依葫芦画瓢”，其结果往往是种什么，什么不值钱。

> 二是科学文化知识比较匮乏。目前，在农业生产第一线的劳动力可谓是“三八六一九九部队”（即妇女、儿童和老人）年轻、有知识的、会经营的农村劳动力，基本上在外单位上班或进城从事其他行业。剩下来的，教育基础相对较差，他们对新技术、新知识的接受能力普遍较低，对已到来的市场经济还停留在粗浅、模糊的认识水平上，对农业产业化、市场化缺乏必要的思想和物质准备，商品经济意识淡薄，只求搞简单再生产，缺乏驾驭市场经济的能力，在市场经济大潮中手足无措。许多农民习惯于传统种植模式，难以走出“麦一种，手一拱”的老套路，他们往往是抱着老黄历种田，谨小慎微，不敢冒风险，不愿接受新技术，结果田没少种，汗没少流，收入却不多。这些人在智力和体力上相对属于弱势群体，不要说接受新东西，就是现有的一般性的土地耕种也难以完成。笔者曾经对一个中等乡进行过调查，发现农村所谓的精英人才外流现象十分严重：一部分人通过十年寒窗的读书升学跳出了“龙门”，一部分人靠自己多年来辛勤劳动取得一技之长而外出打工，一部分人靠自己身体好、有力气、肯吃苦到城市从事体力劳动以养家糊口，一部分“金凤凰”依赖青春容貌而远嫁他乡。这种农村精英的流失，使本来就落后的农业更加困难，使大量的土地无人耕种。在这日新

月异、一日千里的信息时代，“三八六一九九”部队根本承担不起科学种田、调节产业结构、推广新品种、使用新技术、搞现代化农业的重任。

> 三是民主法制意识较为淡薄。客观上讲，目前我国一些地区，有相当数量的农民不学法、不懂法，因此他们也就不知道哪些行为是合法的，哪些行为是不合法的，更不会用法律武器保护自己。一些农村基层干部“官不大，权不小”，往往以言代法，以权代法，甚至越权执法，权大于法。另一方面，一些农民片面理解法律，用实用主义来看待法律，对维护其利益的就“用”，对要其承担义务的就回避。农村中一些群众为满足个人利益而向基层政府提不合理的要求，阻挠基层政府依法行政的现象时有发生。另外，一些地方宗族、地域观念很深，封建迷信、陈规陋习还普遍存在，影响了农村的经济发展和社会稳定。因此，农民法制素质的提高，势必要求广大农民多学宪法、刑法等法律法规，树立起公民意识，反对封建迷信活动，做到知法、懂法、守法、用法，成为社会主义新农村的好公民。

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三、提高农民素质的对策措施

> 提高农民素质是一个复杂的系统工程。这就需要调动有关部门和广大农民的积极性，需要采取适应社会主义市场经济的方法和措施去实施运作，需要进一步加大组织领导力度，认真探索内在规律，以便使广大农民的素质得到全面提高。只有这样，才能促进广大农村早日全面实现小康社会。

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（一）注重发挥党员干部模范带头作用

> 俗话说：村看村，户看户，群众看党员，党员看干部。农村基层党员干部是团结带领广大农民脱贫致富奔小康的骨干力量，他们的基本素质和执行政策的水平直接影响着农村经济的发展和农民素质的提高。改革开放的20多年，农村干部的素质有很大提高，同时也应看到农村干部的整体素质同新任务的要求还不完全适应。因此，在提高农民素质的过程中，必须继续加强农村党员干部队伍的建设。只有农村干部的素质提高了，才能带动、引导和推进广大农民素质的不断提高。广大农村干部必须深入学习，提高贯彻执行党的路线方针政策、遵守国家法律法规的自觉性，认真实践全心全意为人民服务的根本宗旨，学会在新的历史条件下做好农村工作的方法，努力掌握社会主义市场经济知识、科技文化知识、法律知识，增强搞好两个文明建设的本领，真正将基层党支部建设成一个能打硬仗的坚强堡垒。同时通过党员的以身作则、率先垂范，使广大农民在言传身教中转变观念，提高素质，增强参与经济建设的积极性。

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（二）加强思想政治教育

> 一是要大力开展邓小平理论、“三个代表”重要思想、党的基本路线和农村政策教育活动。把“三个代表”重要思想的学习和贯彻放在首位，并使教育活动延续下去。二是要广泛深入地普及科学知识，传播科学思想和科学精神，生动形象地开展马克思主义唯物论和无神论的宣传活动，帮助农民划清科学与迷信、文明与愚昧的界限，树立科学的世界观。三是要努力繁荣农村文化，引导农民自觉摒弃旧观念、旧习俗，引导农村家庭增加对子女的文化教育投资，逐步在农村形成科学文明、健康向上的生活方式和精神风尚。

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（三）加强科学文化教育

> 在农村，对绝大多数农民来讲，实用技术知识是十分重要的。许多人因为不懂畜牧疾病防疫和治疗技术，而眼睁睁地看着辛辛苦苦养大的牛、猪、羊、鸡、兔死去；因为不懂更新农作物品种和基本的栽培技术，使农作物亩产下滑或卖不出去；因为不了解市场行情使自己的农副产品受到重大损失。因此，要在农民中积极开展带示范性质的农业科普知识宣传和推广活动。以“送科技下乡”等活动为载体，组织农业专家、技术人员深入农村和农业生产第一线，为农民进行现场指导、科技咨询、田头会诊，以宣传农业实用技术。无偿发放农业技术操作规程等科普书籍，举办专题技术讲座、农产品展览展示等，把科技知识普及推广到农村每个角落。尝试开办业余文化实习学校、夜校，举办短期的专业技能培训班、轮训班，还可以依托高校进行农村预备劳动力的学历教育，多渠道提高农民的科学文化素质。要积极开展农民转岗职业技能培训，加快劳动力市场信息联网步伐，尽快建立城乡统一的劳务信息服务网，为农民转岗就业提供信息指导，提高农村劳动力的就业率。

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（四）加强普法宣传教育

> 愚昧和无知直接影响着农民的进步。普法教育在农村常是“死角”或“强驽之末”。作者曾对十三个行政村的近千户农民进行过调查；56%的村民不知道婚姻法、森林法、合同法、土地法、妇女儿童保障法等基本的常用的法律内容；40%的人不知道拿起法律武器来保护自己，有了事而是靠村干部或年（族）长者或村中德高望重之人去协调、说和、私了；50%左右的人不知道自觉去交纳各种规费，尤其在偏远的地方，法盲大有人在；30%左右的人在利益被侵害或受欺负后自认倒霉或将怨气发泄到各级政府身上，甚至去仇视报复社会。各级政府及职

能部门要针对农村实际情况，切实做好普法宣传工作，使农民了解一些基本的法律知识，自觉遵纪守法，维护农村社会的稳定。要加强对农民工的普法宣传教育，重点宣传普及《民法通则》、《合同法》、《劳动法》以及计划生育、交通安全、治安管理等法律法规，让农民了解更多的与其自身利益密切相关的法律知识，增强其法制意识，使其能更好地用法律来维护自身的合法权益，同时也减少一些矛盾纠纷的产生。笔者通过调查了解，很多农民遇到问题不愿告状上访原因，是他们不懂法律知识，不了解法律程序，盲目乱找门路，结果跑了很多冤枉路，花了很多冤枉钱，问题仍得不到解决，有些问题虽然解决了；常常代价很大，得不偿失，空赢了官司。因此，他们往往放弃用法律武器来维权或保护自己，若不得意时就采取一些过激行为，给自己和社会带来危害。

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（五）深入开展精神文明创建活动

> 开展群众性精神文明创建活动是提高农民素质的重要途径。积极开展以创建“文明户”、“文明村”为主要形式的精神文明活动。对广大农民进行爱国主义、集体主义和社会主义教育，进行党的基本路线和方针政策教育，进行社会公德、职业道德、家庭美德教育。加强农村文化设施建设，采取“以城带乡，以村带户，分类指导，量力而行，群众参与，建管结合”的办法，使文明村镇建设由重视抓环境建设转到着重提高农民素质上来，在内容上不断深化；由单纯抓精神文明建设转到三个文明有机结合上来，在层次上不断延伸；由注意抓村镇创建转到抓好一家一户上来。同时选择好良好的载体，不断拓宽创建的领域，使人们在活动中学习，在娱乐中提高，在潜移默化中锻炼。

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（六）切实抓好农村文化教育阵地建设

> 切实抓好报刊、广播电视、宣传栏、黑板报等宣传阵地，基层党校、社区学校、市民学校、法制学校等教育阵地，图书室、文化站、影剧院、群众曲艺团（社）等文化娱乐阵地这项工作。有目的地组织农民开展丰富多彩、具有地方特色的文化娱乐活动，用科学知识和先进文化占领农村思想文化阵地，使农民开阔眼界，增长知识，在活动中提高素质。农村的文化教育阵地建设是一项十分重大的问题，是需要全社会长期共同努力才能做到的，仅靠乡、村两级政府是难以完成的。我们不仅要建设好阵地，还要赋予丰富的健康的内容，长期发挥其作用，并不断显示其生命力，让人们乐于在此受到教育。

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（七）加快农村剩余劳动力向城市转移

> 随着城乡二元体制的进一步改变，户籍制度、婚姻制度、住房制度、用工制度、教育体制的趋于合理，以及“民工”这一称呼的淡化，农村富余劳动力会越来越多地进城务工经商，更多的农民将会去接触城市现代生活方式。过去的饮食习惯、卫生习惯、婚姻方式、小农意识以及许多不良习惯都会相应改变。他们在城市开阔了视野，并把新鲜、文明的意识带回农村，在农村广泛传播，极大地推动农村的文明程度和市场化，而那些传统的、封建的、落后的交往方式（即非法律制度式以及血缘方式、口头承诺、个人威望信誉、民间契约等）逐渐会退出历史舞台。见识的增长就会使他们在人均收入、劳动生产率、人民生活水平、农村产结构、社会意识形态及文化教育等深层次方面产生积极的意义。

> 从长期发展看，一个国家能否持续稳定发展，国力强弱与否，关键将取决于国民素质。有关材料表明：只要人口增加1%，经济速度会被抵消1%，而物质生活资料反而要增加4%，这样才能维持原有人口的生活水平不至下降。如果让城乡长期隔离，将难以有效地控制农村人口的增长。现阶段如果我国不能有效控制人口的增长，那么一旦经济进入低速期，就有可能陷入“马尔萨斯陷阱”，导致国民经济的低水平均衡；如果人均收入增长缓慢，国民经济的增长也因此会受到限制。通过合理转移农村剩余劳动力来改变农民的身份和生活的成本??收益结构也是一个有效的办法。在城市由于生育与培养小孩所需成本高、投资大，城市妇女的生育欲望受到抑制，农民进城后，考虑到生育与培养小孩所需成本与投资，会主动推迟婚龄即接受计划生育政策，从而能更好地抑制农村人口增长的势头。另外，农村人口进城后，一部分人其后代也会接受城市的良好教育。因此，农村剩余劳动力的合理转移对于抑制农村人口增长，提高人口素质也有着重要的影响。

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（八）切实抓好农村的教育事业

> 基础教育在整个国民经济中具有经济、政治、文化以及促进人口的全面发展等功能，对提高人们的综合素质，让人民群众适应社会主义现代化建设，早日进入小康社会起着奠基作用。正如江泽民同志所说：“培养同现代化要求相适应的数以亿计有素质的劳动者和数以千计的专门人才，发挥我国人力资源的优势，关系到我国二十一世纪社会主义事业的全局，要切实把教育摆在优先发展的战略地位。”而发展农村教育事业是落实科教兴农方针、提高农村人口素质的关键，也是提高农民整体素质的前提。目前，农村教育还比较落后，我们必须充分认识到发展农村教育事业的重要性和紧迫性，积极推进农村教育综合改革，统筹安排基础教育、职业教育和成人教育，进一步完善农村教育体系。当前农村的教育与城市教育不在一个水平线上，不能平等地去竞争。由于投资不足，农村

学校的校舍、图书、设备等硬件条件不如城市；由于拖欠教师工资造成优秀教师流失，使农村学校的师资队伍水平整体下降。好学生基本上进城了，这就使本来就雪上加霜的农村教育更是难上加难。就目前我国的实际情况而言，农家子弟一旦考取高中以上学校，绝大多数就会跳出农门进城工作，留在农村的大多为初中毕业或没毕业的。干好农村的各项工作，绝非少数人所能为，而是需要一大批有才能、素质高的人员经过长期共同努力才能做到的。因此，农村成人教育是整个农村教育的重点和难点。我们必须重视农村成人教育，加大扫盲工作力度，紧密结合生产实际，组织农民学习先进实用的种植、养殖和农产品加工技术，要通过多种方式，引导农民学习和掌握商品生产、市场营销和经营管理方面的知识。同时，还要不断增加农村教育特别是成人教育的投入，逐步改善农村办学条件，提高农村教师的待遇。总之，加强农村精神文明建设，实现经济跨越式发展，就必须全面提高农民的整体素质。只有农民的整体素质提高了，文化素养增强了，农民才有分辨能力和识别能力，才会知道哪些是对的，哪些是错的，哪些事该做，哪些事不能做，哪些是先进的，哪些是落后的，哪些是文明的，哪些是愚昧的，哪些是优质产品，哪些是劣质产品，哪些高投入才能带来高回报，才会了解市场经济；农民们才会有效地拿起法律武器来维护自己应有的合法权益或保护自己；农民们才会学会一技之长，才会依靠自已诚实的勤奋的合法劳动，帮老扶幼，自求生存；农民的收入才会增加，农民才能过上幸福安康的生活。只有这样，才能使农村出现崭新的风貌，实现新型农村的跨越。

简历

尚柏仁，男，汉族，1963年8月生，河南陕县人，陕西师范大学在职研究生毕业。现任三门峡市交通局党委委员、副局长。

1984年8月参加工作，长期在基层工作，历任组织部副科级组织员、组织科长、三门峡市湖滨区团委书记、乡长、乡党委书记、三门峡河洛中密度板有限公司筹建处主任、总经理、董事长、三门峡湖滨果汁有限责任公司董事长、三门峡经济技术开发区工委委员、管委会副主任、三门峡市湖滨区委常委、区政府常务副区长。

三门峡市第二届十大杰出青年，国务院第五次全国人口普查先进个人，三门峡市第三届、第四届人民代表大会代表。

多年来先后在《河南日报》、《新华社河南内参》、新华网、河南黄页网、《当代中国管理干部优秀论文选》、《当代中国领导参考文库丛书??理性的跨越》、《中国管理科学文献》、大型丛书《走进新世纪》、《中国新时期人文科学优秀成果精选》、《中华优秀论文作品集》、《2002年全国优秀社科成果汇编》、《中国优秀领导管理艺术宝典》、《实践三个代表的楷模》、《为政理论与实践》、《发展与创新》、《交通与社会》等刊物、杂志、网站上发表论文30余篇。

附：其代表作品

1、制约贫困农村发展的因素及对策；

2、城郊农民上访现象浅析；

3、当前农村党员干部中存在的若干问题及对策；

4、对贫困农村精神文明建设的几点思考；

5、对乡镇工作的几点思考；

6、行风评议应引起交通人的几点思考；

7、浅谈农村富余劳动力转移对实现小康社会的影响；

8、对当前农村党支部工作的几点思考；

9、打基础、抓管理，发挥街道党员在两个文明建设中的作用；

10、优化环境，稳定队伍，加强村级组织配套建设；

11、抓好财源建设，培育强区财政；

12、正确把握职务本职，切实强化责任意识；

13、加强社区建设，发展社区服务；

14、对减轻农民负担工作的几点思考。