对影子银行的监管为何一直这么难（共5篇）

第一篇：对影子银行的监管为何一直这么难

对影子银行的监管为何一直这么难

近几年，随着对影子银行风险问题认识的不断深入，规范和治理影子银行已成为政府防范系统性风险和强化金融监管的核心之一，2011年至今陆续出台了一系列针对特定问题的强力措施，如“237号文”“8号文”“127号文”“82号文”等。尤其是2017年4月以来，银监会密集开展“三违反、三套利、四不当”（45号文、46号文、53�文）专项治理，系统性排查相关金融风险，其中，“三套利”要求的目标就是治理日益庞大且产生重大金融风险隐患的“影子银行”。鉴于此项工作的重要性和监管层彻底治理的态度，银监会前期要求各银行于6月12日前提交自查报告的时点可以延后，以便“彻底”查实违规业务和真正排查风险情况。此次专项治理的最终效果尤其是对影子银行问题的监管成效如何，还须拭目以待。

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不可否认的是，中国影子银行依然处在扩张且监管难度大的发展态势。虽然陆续出台了一系列监管措施来堵塞漏洞，但受到包括监管模式、监管能力、经济增长、外部环境以及“创新”“绕道”等在内的多层次、多方面因素影响，造成对影子银行的监管难度依然十分巨大，依然未能较好并系统性建立起对影子银行的真实检测和前瞻性的监管体系。影子银行的监管为何难度一直如此之大？

正规金融总是无法满足经济增长需要

影子银行作为一个重要的金融概念出现并引起研究和监管的关注，始于美国次贷危机。一般意义上，影子银行主要是指游离于银行监管体系之外、可

能引发系统性风险和监管套利等问题的信用中介体系（包括各类相关机构和业务活动）。从中国情况来看，最早对影子银行的关注至少可以回溯到2010年，虽然彼时并未形成“影子银行”的命名共识，但对当时记录在不同资产明目下的相关内容进行剖析和交易路径“穿透”，是可以明确找到影子银行特征的。经过多年演变，万变归宗，目前影子银行的最主要存在形式有三种：银行理财产品、非银行金融机构贷款产品和民间借贷。在此三类基础上，通过不同的设计，可以形成更加复杂的影子银行融资及放贷形式，这些形式绝大多数存在“监管套利”之嫌。

影子银行的核心特征是游离于监管之外，因此监管层无法或者说极难准确获得影子银行从投资人开始到中间过程的结构设计、中介参与、绕道监管或包装合规，并最终到实际投资项目的整体情况，尤其是各个环节的风险。影子银行的这种隐秘、无序以及面临监管时 的“铤而走险”，带来的是金融系统风险被动失控的隐患，且规模越大，潜在风险愈大。中国影子银行的具体规模，不同口径给出的数据差别较大，根据穆迪的测算，中国2016年影子银行资产达64.5万亿元人民币，同比增长21%（图1）。

影子银行游离于监管之外的原因很多，但从资金供需角度来说，很大的原因是资金的供给无法满足全部需求，当然这些需求中按照监管要求存在着不合理、不合法、不合规的成分，如达不到融资资质、提供不了足够抵押、资金用于银行不允许的资产科目、资金用于非法活动等。从金融与经济发展角度，金融体系要适应经济发展需要才能不断推动经济增长，其中即包括以合理增长的资金供给满足经济需要，当然不合理的经济活动需要加以限制（如当前形势下的房地产行业，高污染、高耗能和过剩产业等）。但从整体资金供给与需求的匹配来看，体量巨大的影子银行不得不

被认作是资金需求与正规渠道供给之间日益扩大的“剪刀差”的体现，许多合理、合法、合规的资金需求在无法获得或无法获得足够的资金供给的情况下，影子银行将资金“提供上门”，虽然利率略高，但毕竟是一种可以选择的方式。

在中国一直存在着所谓“二元金融体系”的实际情况，在正规金融体系之外，现在的影子银行正是这另外的“一元”，如果正规金融体系资金供给增速小于经济发展所需，便需要提高影子银行的增速以匹配资金需求。过去几年中，中国影子银行体系的增长速度始终超过经济及银行体系增速，从侧面反映出正规融资供给的不足。“二元金融体系”问题发展到今天体现在多个方面，比如区域金融体系的发展问题，中国各地区域金融发展的不平衡和发展难度，也体现出金融服务在不同地区的不平衡。

因此，影子银行发展的大背景和“驱动力”很大程度上是无法有效获得正规金融服务的融资需求，虽然这些需求

中存在一部分不利于产业转型、结构调整、环境保护以及落后的成分，但也在客观上说明正规金融服务供给的速度和结构存在一定的问题。当然，在此方面也有不同的观点。例如，一种观点认为，整体的金融服务供给是足够的，证据在于信贷增速及社会融资总量增速一直超过GDP增速。不可否认的是，这些观点和证据也恰恰反映出影子银行问题的产生及治理的复杂性。比如，社会融资总量的一部分实际上作为了“空转套利”而存在，这部分资金并未对接到有着真实需求的实体经济中，而是徒增了影子银行的风险。

从这个角度而言，金融服务的供给侧改革必不可少。一方面要改革供给的量，一方面要改革供给的结构，增强正规金融服务实体经济的能力。破解正规金融服务供给不足难题，以正规金融服务供给替换影子银行的隐秘风险。当然，改革的难度很大，涉及整个金融体系以及金融监管等诸多方面。不过，目前的

积极进展是工农中建四大国有商业银行均已在总行层面设立了普惠金融事业部，这既是银行业金融机构贯彻2017年《政府工作报告》提出的“鼓励大中型商业银行设立普惠金融事业部”的要求，又是落实2017年5月26日银监会关于《大中型商业银行设立普惠金融事业部实施方案》的成效。此次普惠金融事业的大力推进，希望可以对优化金融服务供给侧改革，增强正规金融对实体经济服务能力，减少对影子银行依赖发挥成效。

监管模式和体系是否意外地增加了套利空间

影子银行是一场捉迷藏的游戏。影子银行的问题监管层并非没有意识到，从过去几年监管层出台的诸多行政性监管文件来看，对影子银行的风险控制整体上是一种收紧的态势。但类似于“道高一尺，魔高一丈”，一个补丁打上后，金融机构总是能很快地找到规避监管的办法，然后便是一轮新的捉迷藏。

金融危机后，我国采用了包括“四

万亿”在内的投资刺激计划，以恢复和提振国内经济，大量的银行新增贷款被注入实体经济。资金投放后，根据监管要求的存贷比红线，商业银行急需增加存款以满足监管要求，造成国内存款市场竞争加剧。在对存款的争夺比拼中，中小银行由于体量、品牌、经营地域及成本控制等方面的不足，只能通过发行更高成本的理财产品来吸收储蓄，满足存款指标要求。理财产品基于存款获得的原因在中国市场快速发展，并随着新的影子银行放款方式演变而加快发展成为影子银行的重要资金来源。

类似存贷比的监管要求在催生理财类产品快速扩张的同时，对贷款规模的监管要求也从另一方面刺激着影子银行的扩张。换句话说，对贷款（信贷）规模的管控，是影子银行衍生发展的另一个重要驱动。影子银行的信贷本质上是给企业的贷款，但不是列记在银行资产负债表的贷款项下，而是记在银行同�I资产或应收款项类投资或其他用来腾挪和藏匿的

科目下，或者干脆是脱离商业银行资产负债表的相关理财产品、代销类资管产品等形式多样且一直处于“创新状态”的产品形式。由于贷款受到“额度”控制，为了绕开央行给予的额度限额，银行有动力通过多种方式将资金以报表非贷款项方式包装投放出去，以用于收益更高的项目。因此，影子银行提现在形式上即是资产在商业银行报表上的腾挪和藏匿，而监管逻辑的重要切入点之一也是堵塞这些藏匿行为，见表1。

正如对影子银行的监管就像“躲猫猫”，一道监管发文之后金融机构很快会“创新”出新的绕道方式。例如，127号文的出台刺激了商业银行将非标信贷资产转移到应收款项投资项下，体现在报表上，自2014年底以来资产负债表中的应收款项投资相关科目大幅扩张。

不仅资产在商业银行公告的资产负债表各科目间“转移”，大量以表外业务形式投放出去的金额十分难被发现，当然这可以通过对相关表表外业务的合

作通道机构的报表进行核查发现这些资产的“身影”，但这毕竟无法反应在商业银行层面。按照穆迪的统计，虽然目前监管趋势十分严格，但其检测的中国“核心”影子银行活动复苏迹象明显，甚至规模增速已升至两年来的最高水平。穆迪指出：“2014年以来核心影子银行活动受到监管措施的控制，2017年第一季度其增速则进一步攀升，主要受到信托贷款和委托贷款强劲增长的推动。”信托贷款尤其是委贷，在商业银行报表中不体现，这些资产数据只能从通道机构的报表中核查得到，如果通道类机构与商业银行同归银监会监管，则数据监测相对容易，若不受同一监管机构管理，则监管上存在一定难度，这也就是目前我国金融体系分业监管的现状。我国金融监管体系的特征是分业及垂直监管，虽然有金融监管协调部际联席会议制度，但在对影子银行的监管上仍然体现出多头管理态势，监管模糊地带继续存在。比如，银监会监管下的金融机构与证监会监管下 的金融机构的合作之下，一方机构的问题可以某种程度上向另一方监管机构实现了隐藏或推迟披露。在目前的监管文件的监管精神及分工要求下，影子银行的监管部门涵盖一行三会，并从中央政府延伸到地方政府。在复杂的多头管理下，监管的重叠和漏洞在所难免，金融机构的监管套利空间仍然存在。此外，对例如第三方理财、非金融机构资产证券化、网络金融等金融发展带来的新事物的监管责任归属、监管要求及风险处置操作等依然未指出明确的部门和内容。

缩表冲击经济运行是无法忽视的顾虑

影子银行扩张的根本原因在于银行向经济发放的贷款快速增长与银行面临的监管收紧之间的冲突。这些监管包括银行资本充足率、贷款额度和贷款违约率等，而小银行激进的风险偏好情绪同样导致影子银行规模激增。或者说，中国影子银行迅猛发展的主要原因就是

规避监管，更多的监管给了金融机构更大的规避监管的动力。在利率市场化改革的推进之中，金融产品极大丰富，也给了各家机构规避监管的空间。因此，影子银行完全被监管住的可能性并不十分乐观，监管与影子银行间的“猫鼠游戏”将会不断升级。

当下，中国影子银行治理排查的思路是对的，首要的是彻底摸清影子银行的底细，通过较差验证核实影子银行的规模和结构，但后续采取何种措施来进一步纠正影子银行还需要进一步研究，当然如何保证后续监管措施的执行效果取得更胜以往政策效果，也会考验监管层能力。目前摆在治理措施“定稿”前的重要问题是，体量和规模已经如此之大的中国影子银行系统若被收紧，将会对经济运行造成多大的冲击有需要充分评估。毕竟，影子银行已经“倒逼”成为社会融资体系中的重要部分，颇有“生米煮成熟饭”的意味，一下子摘除清理引起的融资体系震荡及对经济运行造成的破坏

很难估量，而且不能试错。

按照穆迪测算，2016年中国影子银行规模为64.5万亿元，对比同年中国银行业本外币贷款112万亿元的规模，影子银行提供的资金规模已经超过银行业贷款的一半多。国家收紧房地产业贷款规模，影子银行却拿出大把的“银子”，所以才会出现国家要限制产能过剩行业，影子银行却可以和这类企业“暗送秋波”，在形象上似乎只要有钱可赚，影子银行完全不顾国家的货币政策“肆意而为”。在此种“三分天下有其一”的形势下，对影子银行的“废黜”和“打击”，需要“深谋远虑”和一个系统性的筹划，并充分考虑政策发挥效果的时间周期。同时，在此过程中还需要考量对阶段性目标的设定标准，毕竟单纯对“短平快”及立竿见影的追求，所带来的冲击也必然是刚性和剧烈的。考虑到复杂的经济金融形势以及风险问题，应该充分评估治理影子银行的节奏、步骤、短期效果和最终目标。

在金融去杠杆的形势下，从资金供给角度，掐住货币供给的口袋是治理影子银行的有效方式，但从目前国内经济运行及市场资金面情况来看，对货币供给的投放管控需要考虑的因素十分复杂，简单收紧供应并不容易。一种观点认为，中国近年的经济增长从某种程度上是由货币政策创造的，同期中国M2的增长倍数远远高于美国等经济体。因而，对于货币投放依赖度极高的中国经济，很可能会因货币供应量的缩减而出现衰退风险。从这个角度，缩表造成衰退风险的顾虑，是对影子银行规范、治理和监管过程中不可避免的重大问题。

（作者单位：中国人民银行铁岭市中心支行，中国人民银行枣庄市中心支行）

第二篇：猎头视角应届生为何求职这么难？

猎头视角：应届毕业生为何求职这么难？



作者:代青猎头 发布时间:2013-02-27 00:59:41 来源:代青猎头 浏览：92次 【我要打印】

去年底的教育部2013年全国普通高校毕业生就业工作会议发布的数据显示，2013年将有699万高校毕业生进入劳动力就业市场，据市场调查公司的数据，2012年高校毕业生就业率仅有30%左右，而截止目前为止，2013届毕业生就业率尚不足三成，因此可以说应届生求职难！那么应届生就业难，为何如此之难，其根源在什么地方呢？且看来自代青猎头视角的观点，欢迎大家讨论和分享：

视角一：大学扩招，生源质量下降

高校扩招的影响力不会在短时间之内出现，也不会再短时间内消失。尽管目前扩招规模缩减，但是其影响不会立即消失。

视角二：大学生仅有理论，缺乏实践

实践出真知。大学生在校期间，理论与实践脱节，无法从根本上理解理论。并且大学靠个人努力和自制，大学生理论水平也值得商榷。

视角三：高校专业缺乏合理性

部分高校设置的专业大量重叠。例如生物工程专业，几乎每个高校都会有这样的专业，那么全国有多少生物工程专业的毕业生，但是市场对于生物工程专业人才的需求量是一定的和有限的，无法消纳部分应届生就会无法就业。

视角四：毕业生心态扭曲

“宁愿坐在宝马里面哭，也不愿意坐在自行车上笑”对于婚恋的这种态度，也适合工作。部分中小企业其实招聘职位和待遇挺优厚的，对于历练自己也十分有好处，但是应届生不愿意去相对偏远一点的郊区，宁愿在城区做小职员，也不愿意到郊区做主管。代青猎头曾为一家畜牧养殖公司招聘办公室主任，招聘的一位应届生在上班报道的前一天宣布不再去了。至于下文，代青猎头尚且不知了。

视角五：大学缺乏就业指导

虽然大学都有就业指导服务机构，但是虚假招聘信息横行。就业指导课程也仅仅是获取学分的一种方式，这样对应届生求职是不利的。

视角六：目前我国市场仍以劳动密集型为主导，技术密集型对白领的需求尚不足与消纳如此之多的应届生。

以上分析，希望能够对应届生求职有所帮助。代青猎头认为，应届生缺乏实践经验，不妨降低自己的要求，根据自己的职业发展规划，先选择一个相近的职位。不要过分的追求待遇和工作地理位置。北上广是每一位求职者的梦想，但不是每一位求职者都能够追到这样的梦。欢迎大家来信与我们联系。来信请发送至article@job9156.com。QQ：1919773798

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第三篇：复印自己的病历为何这么难

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复印自己的病历为何这么难

这几天，刚刚从我市一家三甲医院出院的牛清云有些窝火：在医院住院花了1万多元钱，结果出院时，复印病历却被医院斤斤计较了一番———收钱不说，还要等上一个星期。

因为购买了商业医疗保险，保险公司要求牛清云必须准备病历资料才能报销。对医院的规定，他很不理解：“作为消费者，复印我自己的病历资料，为什么还要如此折腾!”

在他看来，医院应当为每位住院患者，在出院时就准备好一份病历复印资料。

无独有偶，得了胰腺炎在另一家医院住院、来自潼南县农村的赵正军也有过类似的遭遇。出院时，医院告诉他，要等15天后才能复印病历资料。对此，赵正军心里直犯嘀咕：本来就报销不了多少钱，这一来二去的，光是车费和复印资料费就又要花上数百元。

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复印一下病历资料，为什么这么麻烦？

记者体验

因为忙，所以等

带着不少患者的这个疑问，连日来，记者暗访了本市多家医院，切身体验到，复印自己的病历资料，还真的不是件容易的事！

5月24日上午11点，记者前往渝中区某大型医院，复印本人去年2月在该院住院时的病历资料。一年多过去了，医院早已将病历资料归档保存在病案室。

“先交10元押金，下午4点半过后再来拿，到时多退少补。”在核对了记者的身份证并问明了复印用途后，工作人员告诉记者，由于记者的病历资料是去年的，放在较远的一个库房，因此不能马上查询和复印。

“怎么收费？”记者问。

“查询费4元，印一页5毛钱。”

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“有点贵，我能拿出去印吗？”

“医院有规定，病历不得带出医院，只能由我们印。”对方说。

这时，另一位30多岁的男性患者也来复印病历资料。

“什么时候出的院？”工作人员问。

“20号。”患者解释说，自己在另一家医院就诊时，对方需要他提供相关的病历资料。

“要出院过后15天才能复印！”工作人员语气很断然。

“为啥要等这么久？”

“病历最后要主管医生、组长医生和科室主任共同签字，而组长医生和科室主任往往都很忙，所以需要患者等待。”工作人员解释说，何况有的病历资料还需要讨论。等这些工作完了过后再对病历进行归档，患者才能查询和复印。

因为医生很忙，所以患者要等。在主城多家医院调查了解后记者

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发现，每家医院复印病历资料都需要等待，长的15天以上，短的则数天不等。

医院复印

收费是市场的两倍多

目前，各家医院的病案室复印点前，大都贴着这样的收费标准：档案查询费一次4元，复印病历资料A4纸一页收费0.5元，A3纸一页1元。

然而，记者在某医院附近的一家复印店进行询问后发现，复印一页A4纸价格为0.2元，复印一页A3纸价格为0.5元。两相对比，医院的收费标准高出市面两倍多。

市中医骨科医院院长李永华说，医院为满足患者复印病历需求，专门配备了人力、纸张和复印设备等，收费用于弥补这些耗费支出，其占医院总收入的比例微乎其微。

“你以为医院靠复印病历资料赚钱？错！”江北区人民医院医务科科长熊震表示，这样的收费标准其实并不算贵。他介绍，该院每个月病历的复印量约为80份，按每份收费15元算，收回的费用为1200

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元。“哪怕不计纸张、复印设备和电力支出，这1200元还不够医院付给一个人的人员开支。我们医院有2名工作人员在做这项工作呢！”

患者觉得贵，而医院认为不贵。多次到医院复印过病历的“老病号”赵正军在网上翻出了卫生部2002年出台的《医疗机构病历管理规定》，上面写明：医疗机构复印或者复制病历资料，可以按照规定收取工本费。

“你收你的工本费就是了，结果比市场上还贵，还叫什么工本费！”

更让患者闹心的是，他们并没有多余的选择———只能在医院复印病历资料。

“医院有责任保存好病历资料，如果患者将其带出医院，就可能带来病历资料遗失。”熊震表示，除非医院的复印机不能用，否则所有的病历复印都必须在医院完成。

专家建议

适度缩短时间

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与患者赵正军不同，牛青云对费用没这么敏感，而他似乎有更深层次的担心：如果患者不能在出院时看到或带走病历资料，还需要等上一段时间才让复印的话，如果遇到一些医患纠纷，医院可能篡改病历。

在他看来，小小的一个病历复印，折射出医患双方的关系如何。

根据《医疗机构病历管理规定》和《医疗事故处理条例》规定，患者可以复印门(急)诊病历和住院病历中的入院记录、体温单、医嘱单、化验单(检验报告)、医学影像检查资料、特殊检查(治疗)同意书、手术同意书、手术及麻醉记录单、病理报告、护理记录、出院记录等病历资料。

“近年来，复印病历资料的患者越来越多，因此完善病历管理流程，缩短等待时间是大势所趋。”市医学会秘书长陈华介绍，目前对医院向患者提供病历资料还没有统一的时间规定，由各家医院自主掌握。

“一两天可以的，就不要拖到一星期甚至15天。”牛清云称，只有这样才能是真正尊重患者，而不能像现在这样由医院“一刀切”。

对于患者的建议，陈华坦承，医院可以通过优化病历管理流程，法律咨询s.yingle.com

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来缩短等待时间。比如，也有医院通过加强管理，已经实现5天后患者便可拿到病历复印资料。

至于只能在医院复印这个问题，重庆金点律师事务所律师王元祥称，根据《反不正当竞争法》第六条，公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争。“医院不允许患者在其他地方复印，而只能在其指定地点复印的做法，涉嫌不正当竞争。”

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于

哪

种

电

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结

算

方

式

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第四篇：“叔侄冤案”：纠错过程为何这么难

“叔侄冤案”：纠错过程为何这么难

2013年04月05日 12:05 来源：新京报

作者：徐明轩

一旦冤案形成，即使出现了足以推翻判决的新证据，纠错竟也是阻力重重，原因何在？

据新华社报道，浙江的张高平、张辉“叔侄冤案”历经近十年，前不久终于平反。近日，参与“解救”叔侄俩的一名已退休检察官，向媒体讲述了整个翻案过程。让人再次感受到这样一起并不复杂的冤案，纠错过程却是异常的艰难。

2004年判决的这起冤案，当初判决有罪的证据明显不足：死者指甲里的DNA与张氏叔侄不匹配，警方没有找到任何物证痕迹，两个嫌犯的口供相互矛盾……如果司法机关能严格坚持《刑事诉讼法》规定的“无罪推定”“罪疑从无”，有一个证据存在疑点，就不应该定罪。但正是当地公检法机关的层层失守，最终导致冤案的发生。

更让人匪夷所思的是，一旦冤案形成，即使出现了足以推翻判决的新证据，纠错竟也是阻力重重。

张高平在服刑地不断申诉，甚至感动了石河子市检察院驻监检察官张飚。石河子市检察院调阅材料后，也发现了几个疑点，随后多次向浙江发函，但多年石沉海底。

2008年，河南马廷新案全国轰动，牵出了“狱侦耳目”袁连芳。离奇的是，当初在“叔侄冤案”一审有罪判决中，1 26条证据几乎都是事发前后的间接旁证，只有这个“袁连芳”的证词称：张辉在看守所里自称曾奸杀过一名女子。

那么，浙江警方，以及为袁“立功”减刑的法院，不可能不知道；既然袁已参与制造了一起冤案，那么理应对于涉及他的其他案件主动进行复核，勇于承认错误，但是我们没有看到，否则此案2008年就应该平反。相反，是远在千里之外的石河子市检察院核实两案中的“袁连芳”是同一个人。

但即便石河子检察院做了大量调查核实工作，一再给浙江法院、检察院寄交申诉材料，检察官张飚甚至还曾亲自致电浙江省法院，但都未能启动再审纠错程序。

从制度上说，我国的刑事再审程序的启动，事实上只以生效判决“确有错误”为前提，这有很明显的主观主义色彩；从程序上说，一般由司法机关通过书面检查启动，没有当事人律师、证人直接参与的听证程序。哪些新证据能证明原判“确有错误”，由司法机关，甚至是由原审法院来认定，这就增加了翻案难度。

因此，如果不是新疆检察官的一再坚持，不是媒体报道的推动，或许这起冤案至今沉冤难雪。现在浙江省公安厅通过官方微博，向当事人及家属道歉。但是，那些自认为办案“无懈可击”的司法人员，至今没有受追究；一再忽视石河子检察院递交的申诉材料的法院、检察院，又该承担怎样的责任？

对这起荒唐冤案的纠错和反思不能就此结束。需要有对具体人员的问责，也需要相关法律制度的完善。

□徐明轩（法律工作者）

第五篇：规范公务用车配备和管理为何这么难？

规范公务用车配备和管理为何这么难？

国 智 惠

4月25日，中央纪委召开电视电话会议，对开展党政机关公务用车问题专项治理工作进行了具体部署，这标志着新的一轮对公务用车的专项治理开始了。从1994年中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁发《关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》起，对公务用车超标准、超编制和公车私用的专项治理已经搞了多次，然而，迄今为止，公车的巨大消耗和意欲克服消耗的博弈，并未见到明显成效。许多领导干部配车仍然在超标，不该配专车的却以相对固定的名义变成个人专用，公车私用问题仍然屡禁不止。甚至公车已经不仅仅为了公务而存在，它已经成了等级和特权的标志。

人们不仅要问：规范公务用车配备和管理为何这么难？如果对公务用车的弊端经过反复治理，都不能从根本得到解决，那么，我们就要从制度上找原因了。

公务用车制度存在缺陷

我国现行公务用车管理制度，主要沿用计划经济时代的编制管理、标准控制、按需配给、单位所有的模式。随着社会的发展，这种公务用车制度的缺陷越来越明显，甚至已导致人民群众对政府的不满。

缺陷一：配车过多过滥，公务用车拥有量居高不下。据国家财政部、国家发改委和国家统计局调研数据显示，目前党政机关及行政事业单位公务用车总量为200多万辆，每年公务用车消费支出1500亿元～2000亿元(不包括医院、学校、国企、军队以及超编配车)。据国家财政部统计，全国超编配车率达50%以上，有些地区的主要领导一人配两辆专车(市内和下乡各一辆)。近年来，每年公务用车购置费支出增长率为20%以上。汽车在政府采购物品中始终占据前三位，2005年全国政府采购公车花了600多亿元，2006年则突破700亿元，占财政部预算的3000亿元全国政府采购规模的近四分之一。缺陷二：公务用车费用过高，造成财政负担沉重。公车消费的加速增长，不仅加重了各级财政的负担，而且成为政府管理的黑洞和滋生腐败的温床。现在公车的使用，一是无序——公车私用、一把手专用，是个领导干部都在使用公车。二是无度——加油、保险、维修都是由公家来承担。据统计，社会上私家轿车每万公里运输成本是0.82万元，而机关单位公务轿车则高达3万元以上。有的部门和人员还采取虚开加油、维修发票等手段，造成国有资产严重流失。据有关部门调研结果显示，有的单位一辆公车一年仅维修费用就达10万元以上，甚至有的公车一年换了40多个轮胎，几乎每周换一个，其中的漏洞可想而知。

缺陷三：公车使用效率偏低，资源利用失衡。据国家发改委及广东省测算，党政机关的公车使用效率则仅为社会运营车辆的六分之一～五分之一。相当一部分领导的专用车，除了接送领导上下班、参加必要的公务活动或出差外，大部分时间或者闲着，或者跑司机个人及领导家里的私事。与此同时，也存在公车资源利用不平衡的现象，领导的车闲置，普通工作人员在执行公务时却不能使用。

缺陷四：公车私用现象严重，有损于领导干部形象。公车私用已成为久治不愈的顽症。据国家发改委有关调研报告显示，公车使用有三个“三分之一”，即车辆公用三分之一，领导家庭私用三分之一，司机使用三分之一。

近年来，公车消费已经引起广大群众强烈不满，极大地伤害了人民群众对党和政府的感情。尽管从中央到地方都出台了相关的规章制度，但由于公务用车的基本制度没有改变，许多超标配车和公车私用现象始终难以得到有效根治。

国外公车管理模式可兹借鉴

各国政府对公务用车都有严格的要求，基本上遵循提高工作效率、节省纳税人开支等原则，严格控制配车数量，加强对公务用车的管理。有些做法，对我国公务用车专项治理和进行制度改革，具有一定的借鉴意义。

其一，严格控制公务用车总量。一些国家虽然汽车工业十分发达，但在大街上却很少见到公务车。这和中国城市里随处可见公务车招摇过市的现象成了鲜明对比。比如，德国只为联邦级的领导人和部长、国务秘书配备专车,司局级的官员只保证公务用车,不配备专车。公务人员上下班原则上乘坐公共交通工具。相当一部分公务用车采取租赁的形式,以减少不必要的购车费和维修费用。柏林市仅有公车92辆,其中专车37辆,一般办公用车15辆。有时连接待来访嘉宾的奔驰600型轿车也是临时租赁的。日本政府也是严格限制专用车数量，如总务省2000多名工作人员，拥有52辆公务车，其中24辆是领导专车，另外28辆是公用车。通常，包车和租车占公务用车较大的比例。政府机构也不开班车接送工作人员上下班，鼓励职工乘坐公共交通工具，并给予一定的交通补贴。被认为全球最廉洁的芬兰，全国只有5个人有公务专车：总统、总理、外交部长、国防部长和内务部长。韩国首都首尔市政府根据《官用车辆管理规则》，只配4辆“官车”。市长一辆，3位副市长各一辆。

其二，严禁配备使用进口汽车。在印度，虽然本国汽车业发展一般，但是政府有关公务用车规定中特别强调，印度政府各级官员，包括总统和总理，都必须使用国产汽车。在这样的背景下，印度总统的“座驾”也不过是“大使”牌国产车，档次相当于中国的

2夏利车。同样，韩国公务用车也是清一色的国产品牌，其中现代车居于首位。马来西亚总理乘坐的“英雄牌”国产车档次仅仅相当于丰田的花冠系列。

其三，美国租车制度独具特色。与很多国家完全购买公车不同的是，美国公务车的一大特色是它的租赁制度。美国联邦总务管理局掌握很多只属于本局的公车，以低于市场的价格向用车机构和公务员提供公车租赁服务。每辆用于租赁的汽车都有专用的银行卡用于加油和日常维修等业务。租金统一上缴联邦财政，车队开支纳入财政预算。每年联邦政府各部门或各机构向总务管理局租赁公务用车的现象非常普遍，也有通过商业租赁的方式向供应商承租的。租赁公务车肯定比购买公务车要便宜，也容易防止公车私用等腐败行为的发生。

其四，严格的管理制度和现代化手段制约公车私用。德国实行《公务用车登记卡》制度，登记内容包括出车时间、事由、公里数等，定期上报主管部门。在博茨瓦纳，公务车有显著标识。民用车挂的是白底或黄底黑字车牌，而公务车则挂红底白字车牌。政府严格实行只准在工作时间因公务需要才能使用公车的规定。每逢假日，公路上见不到公车行驶。另外，政府设公车加油站，一到节假日，这种加油站也都休息。瑞典用电子监控公车私用。财政部设计了一套由电脑控制的“公务汽车监控系统”，即在每辆公车上安装了带双按钮的计程器和代码发射器，一个按钮上刻着“公务”，另一个按钮上刻着“私用”。任何人用车时，必须先按下两个按钮中的一个，车才能起动。按钮按下后，代码器就将该车的特定代码发往监控卫星，卫星再把代码及汽车所在的方位信息传向中央监控台。如果中央监控人员发现按下“公务”按钮的汽车驶向别墅区、钓鱼区、百货区、菜市区或娱乐场所时，便用无线电话向开车者询问。每隔一段时间，监控人员就会将收到的资料进行核实，据此对开车者收费或罚款。这一招有效地遏制了公车私用现象。

根本出路在于公务用车制度改革

对公务用车治理的关键在于治本，治本尚需全面改革。而从目前情况看，在公务用车制度改革上，我们还有很长的路要走。

在社会强烈呼吁下，我国部分地区公务用车改革在2003年前后开始启动。我省的大庆、齐齐哈尔、牡丹江、哈尔滨、绥芬河等地也先后推行了公务用车改革，基本上采取的是卖掉公车，发放货币补贴的办法。但由于社会舆论对现行的公务用车改革褒贬不一，中央又没有下发指导性意见，所以，这项改革一直处于尴尬境地，始终未能全面推开。

从全国看，公务用车改革主要有三种模式：其一，货币化改革模式。即取消公务用车(执法等特殊车辆除外)，向全部或部分公务人员按照职级发放交通补贴，公务交通由个人自行解决。其二，半货币化改革模式。即取消各部门公车，由政府行政后勤部门或由

3新组建的机关车辆管理机构实行统一集中管理，统一调度，定期结算。其三，取消公车，但交通费补贴不向个人发放，而是在限额内据实报销，超支自负、结余转次年使用。

目前已经进行的公务用车改革，多数是实行货币化改革模式。在货币化改革模式下，交通补贴标准的确定成为最核心、最棘手的问题。如果标准过低，不能满足正常公务用车的需要，不仅会影响公务活动及日常工作，而且影响参改人员的积极性和改革的深入推进。如果标准过高，会变成以合法的收入形式赎买原本不合法、不合规的职务消费权限，最终使得权力腐败合法化，甚至造成一定的社会负面影响。就目前情况来看，标准的制定多是依据领导干部的行政级别来划分，补贴的数额难以与工作岗位的性质和实际的工作量挂钩，并且地区间差异较大，存在苦乐不均的问题。

因此，公务用车制度改革应遵循三个原则：第一，改革要有利于规范公务用车的使用，有利于防范职务消费中的腐败问题。我国公车改革的最初动因就是规范职务消费行为，从源头上防止腐败。从已有的公车制度改革模式屡遭非议来看，一个重要原因，就是许多车改模式，不仅没有着力去改掉公车使用中的特权，相反，在公车改革中用制度和政策的形式将特权合法化了，问题集中体现在车改补贴的发放上，有些群众认为是变相提高福利待遇。第二，必须保证正常公务活动的用车需要。公车改革不能影响党政机关的正常工作的开展，避免因为没有了公车而减少领导干部下基层，影响工作效率和工作作风。第三，要有利于控制财政支出。在车改模式设计中要充分考虑在车辆购置、使用、处置等环节控制成本，同时，还要统筹考虑政治和社会效益。因为地区间经济、财政等方面的差异较大，制定制度时不能一概而论，要因地制宜，充分考虑不同地区经济发展水平、财政承受能力。

公务用车制度改革涉及重大利益调整。如果由各地自行探索和推进，难度较大，因为受益者同时又大都是公车改革的决策者，要革掉自己的既得利益，必然存在阻力。所以，公务用车制度改革的全面推行，还需中央出台指导性意见，而不是由各地按“自选动作”进行。

温家宝总理在国务院第四次廉政工作会议上强调指出：“奢侈浪费和形式主义不仅浪费钱财，更重要的是消蚀奋斗精神，败坏社会风气，同样是一种腐败行为，同样能导致人亡政息。”所以，对公务用车的专项治理必须扎实推进，公务用车制度改革也不能再久拖不决。