落实农村低保过程中问题和对策

第一篇：落实农村低保过程中问题和对策

低保资金管理使用中存在的几个问题

及相关对策

低保政策是国家一项重要扶贫政策，是保障困难群众基本生活的“救命钱”。然而，在执纪审查中，发现和查处一些违规发放、贪污、挪用和套取低保资金的案件。通过对这些案件分析发现，违规使用低保资金有以下几个突出问题，应引起高度重视：

一、虚报冒领，侵占骗取低保资金。有些基层干部利用职务之便，通过虚报低保领取名额、修改登记申报信息，或不按时、不按标准发放，骗取、侵占低保资金，中饱私囊。如有的干部“无中生有”，提供虚假材料，用该村空挂户口人员的户口信息，办理低保，空套国家低保资金；有的干部利用职务之便“李代桃僵”，将低保对象的“一卡通”银行账户存折私自占有，冒领低保补助，借机获取个人利益。

二、优亲厚友，违规发放低保资金。部分基层干部利用职务便利，在低保资金评定中优亲厚友，为干部或其家属发放低保资金。有的低保对象家庭收入、财产等条件超标，不符合低保保障条件，但仍获得民政部门审批享受最低生活保障待遇，发放低保资金；有的地方经办管理机构对低保待遇申报、公示、审核、审批程序把关不严，没有认真开展入户调查、邻里访问和民主评议等工作，导致不符合低保条件的家庭或人员违规享受低保待遇，仍存在“人情保”、“关系保”的现象。

三、吃拿卡要，阻碍发放低保资金。有一些基层干部把低保政策捂着、藏着，不告诉群众，群众不懂，以为是你帮我干的，我给你一点好处是应该的，造成权利的寻租。还有的基层干部在执行落实低保政策中，违背群众意愿，克扣强索，强行摊派、乱收费。如在为群众办理低保过程中收受香烟、白酒，接受低保对象宴请，收受好处费；有的干部强行向低保户摊派义务工费，据为己有，阻碍低保资金走完“最后一公里”。

四、挪作他用，随意处置低保资金。个别基层干部纪律意识淡薄，滥用职权，拆东补西，将应发放到村民手中的钱款截留“充公”变成“公款”，用于其他方面；甚至将贫困群众的保命钱、救命款随意处置，违背了低保资金用途的本质。例如有的地方财政部门挤占挪用城乡低保专户资金，用于拨付临时救助、拆迁补偿、部门工作经费等；还有的部门单位虚报套取城乡低保资金，用于修路经费支出、发放失地农民生活补偿等。对此，我们提出整改措施：一是加大宣传力度。要充分利用电视、网络、宣传专栏和宣传手册等多种群众喜闻乐见的方式，把低保政策宣传到位，扩大覆盖面和知晓率，解决好群众的“知情”问题，提高群众维护权益的能力。同时转变困难群众的思想观念，使他们认识到低保制度是对符合条件的困难群众给予基本生活保障，要改善生活质量，必须劳动就业、自食其力，营造“享受低保应该、退出低保光荣”的社会氛围。二是坚持长期公示。必须把低保政策“阳光化”，规范农村低保申报流程，把农村家庭的贫困状况评价交给群众，评议、调查、公示、审核，由党员代表、村民代表、低保申请对象全程监督。同时，对低保对象及低保资金的发放时间、标准、领取方式通过网络、公示栏等进行长期宣传公示，并公布举报电话，畅通举报渠道，接受群众监督。三是强化动态监管。一方面要健全动态管理机制，定期审核低保家庭经济状况，对收入水平超过低保标准的家庭，要及时退出低保；对符合保障条件的，严格按程序申报审批，做到动态管理，有进有出，真正形成低保“进出两通畅”的机制。另一方面要加强各级民政、财政、审计、监察部门对城乡低保资金管理使用情况的监督，并常态化开展明查暗访，及时查处和纠正低保政策落实中的违纪违规问题。充分利用信访接待、投诉电话和网上信箱等民意诉求载体，发挥社会监督、舆论监督作用。对在低保政策执行和低保资金发放中存在违规违纪问题的基层干部，严肃查处。

第二篇：浅谈农村低保存在的问题及对策

浅谈农村低保存在的问题及对策

农村居民最低生活保障制度（以下简称“农村低保”）是社会救助体系的一个重要组成部分，是传统的救济制度的改革与发展，按最低生活保障标准给予救助农村困难群众的新型社会救助制，是落实科学发展观和构建社会主义和谐社会以及以人为本的必然要求，是解决农村贫困人口生活问题的重大举措。其根本目的是保障农村困难居民的基本生活。农村低保制度的实施以来，较好地保障了农村困难居民的基本生活，保障了老年人、农村贫困户、在生产和生活上得到了改善；对多子女不孝老人的老年人得到地帮助。有力地促进了社会的和谐与稳定。但是，在农村低保制度具体的实施过程中和规范农村低保工作中也存在着一些问题，需要进一步加强改进和完善。

一、当前农村低保存在的主要问题

（一）低保对象界定难把握。根据农村低保制度的规定，保障对象即是家庭纯收入低于当地最低生活保障标准的农村困难居民。目前，各地民政部门普遍采用的是“农民人均纯收入”的办法来确定入门资格，但在实际工作中，“农民人均纯收入”的测算核定难以操作，从而很难把好低保对象入口关。与城市低保对象家庭收入测算核定相比，农村居民收入测算核定显得更为复杂。第一，收入的项目繁多。农村居民的家庭收入，除务工等货币收入外，其主要的收入的组成部分种植业、养殖业以山林等实物收入。第二，实物收入评估核定繁杂。由于种植、养殖等具体项目品种不同，产值、投入及价格也不一样，这些收入的测算核定缺乏一种较为合理的衡量标准。第三，抚（扶）、赡养费以及隐形收入更难核定。另外，还有基层工作人员因人情关系等原因，没有按照低保标准认真核定核实，草率估算，随意填报，导致了一些不符低保条件的对象纳入了保障；少数地方为了平衡关系，但又受保障经费的限制，存在着人为的“拆户保”现象。第四，享受低保对象不能分配比例，因地区之间、贫困之间有所区别，要本着因地制宜。

（二）工作程序繁杂。农村低保工作程序是参照城市低保工作程序而确定的，实行的是“三级调查、三级评议、三榜公示”。与城市低保工作相比，低保工作重心都是落在村（居）委会；与城市低保不同的是，居委会的工作人员是全脱产的，而村委会干部是半脱产的，他们还有自己的份“责任田”。因此，有些工作程序难以按部就班落实到位。

（三）基层工作力量薄弱。基层低保工作人员的严重不足，影响了农村低保工作的正常开展。就目前的乡镇社保所来看，大部分只有一人，他们不但承担大量社保工作，还要积极参与乡镇其他中心工作。实际上，农村低保乡镇级的调查、评议也只是流于形式。

（四）助长了四种不正之风。一是助长了懒惰之风。个别困难户是因懒生贫，家里穷得一无所有却成天游手好闲，然而政府还要养着他，许多农民看不惯也很反感。二是助长了赌博风。经常是穷得无米下锅，还去长期赌博。村干部和评议团的人看到他的妻儿可怜还是给他家评上了低保。误认为：吃上低保不出力、不流汗就有钱拿，觉得沾沾自喜，于是不思进取成天等着拿低保金，等、靠、要思想还根植于他们的脑中。三是助长了人情风。少数低保户是社、村、乡镇、县级层层打招呼吃上低保；有少数村社为了本届安定，为了照顾情绪，让历届退职村社干部吃上低保，有个别的已享受了民政部门的各项补助也在吃低保。而特困群体中个别身患绝症和无经济来源的人却未吃上低保。四是助长不孝风，特别是多子女家庭不孝敬父母的现象时有发生，基层为了达到社会和谐让这部分老年人吃上低保，少数家庭双老因病残而子女不闻不问，只靠低保来维持生活。

二、农村低保对策

（一）加大宣传，明确意义。要进一步加大对农村低保政策的宣传教育力度，明确国家实施这项政策的目的和意义。各地应进一步加大宣传力度，让广大困难群众充分了解国家实施农村低保这项制度的目的、意义和办事程序。同时要通过培训，提高基层干部对农村低保工作业务素质和政策水平，提高办事效率。让广大群众充分了解农村低保的范围、条件、程序和诉求渠道。通过宣传教育让群众懂法明理，知谦让廉耻，从思想意识上根除等、靠、要的想法。

（二）严格程序，加强监督。群众收入来源的复杂多样要评议小组来评议，并坚持三榜公示：即村级收入调查和民主评议情况要公示；乡镇政府对低保制度收入的核查情况要公示；县级民政部门对于低保对象的审批结果要公示，通过公开来达到公平、公正。同时要加强对农村低保资金的监管。

（三）完善机构，保证力量。目前，农村低保主要是乡镇社保所人员具体抓，而乡镇社保所普遍只有一至二名工作人员且身兼多职，工作中他们往往感到力不从心。因此必须加强社保组织的建设力度，抓好人员配备、业务培训等工作。各乡镇要在不突破原有编制总数的前提下，充实人员到社保队伍中，配强配足乡镇专职人员，同时将社保所人员由事业编制纳入行政编制，稳定社保队伍。各级财政要解决乡镇农村低保工作的必要经费，并列入各级财政预算。

（四）加强领导，狠抓实施。各级各部门要廉洁从政，以身作责，不给基层施加压力，确保农村低保顺利实施。一是认真贯彻农村低保实施办法。农村低保是对农村特困群体的最低生活保障，体现的是社会主义制度的优越性，是坚持以人为本的科学发展观的具体体现，不是对赌博者、懒惰者、子女不孝敬老人的照顾，对这三类低保户要坚决取缔，真正解决民生问题，以树农村正气。二是扎实落实老、伤、残、绝症人员的农村低保。这部分人员既丧失了劳动能力，又无经济来源，更有甚者生活都不能自理，因此，要重点解决他们的最低生活保障，真正把我国的惠民政策落到实处。三是加强监督，确保实施。各级财政、民政部门对上报的农村低保户要认真进行核对，并到村、社实地调查和了解情况，采取定期或不定期进行抽查，纪检、监察部门要加大监督力度，对查出有循私舞弊的，必须追究有关人员的责任。

第三篇：农村低保现状问题及建议对策

近日我就农村低保现状、存在问题等方面的问题，进行了深入细致的调研，具体情况如下：

一、农村低保现状

1、基本情况2008年我们把农村低保标准800元，并在一年内进行两次调整，从年初的..户、..人扩大到..户、..人，年发放低保金..万元，在全市农村范围内基本实现了应保尽保。

2008年，按照省、市要求，年初我们将家庭年人均纯收入低于800元的农村居民全部纳入保障范围。去年，我们通过入户走访调查，将不具备低保资格的农村..户..人，全部退出低保范围。2009年，共为农村低保..户、..人，发放保障金..万元。下半年，农村低保标准由..元提高到..元，人均补差额由..元提高到..元。真正实现了动态管理下的应保尽保，应退尽退。

2、工作情况。为了使我市低保政策落到实处，各镇低保评审小组在工作中坚持做到严把“四关”。即：严把申报关。凡申报农村低保，必须以家庭为单位，按规定的范围和条件执行；严把公示关。要求上报镇政府前进行第一次公示，市民政部门审批后还要进行第二次公示，在公示中必须公开户名、家庭人口、家庭年人均纯收入、救助金额内容，广泛接受社会监督；严把审核关。对村级上报的低偿救助人数进行认真复核、严格认定，每季度，统一由市民政部门白日做梦低保名册，经市财政部门复核确认后向各镇财政分局拨付资金，由各镇财政分局拨款到各镇信用联社，再由各信用联社实行社会化发放。

二、农村低保存在问题

1、保障指标与实际需求有差距。由于保障金的大部分是由省级补助，省里确定给我市的农村低保人数与实际绝对贫困人口有较大差异，由于贫困面大，需要救助的人员多，难以达到应保尽保。

2、低保家庭收入难以界定。由于收入多元化，受保家庭的隐性收入难以跟踪测算，部分家庭没有如实提供其收入状况，给低保工作开展造成一定的影响。低保对象多是自谋职业者，收入不稳定，变化大，难以核定。因此，是否属“应保”范围很难把握。

3、基层低保工作力量薄弱。目前我市级低保中心只有只4名工作人员，各镇大部分只有一个民政助理员。没有从事低保工作的专职人员，并且工作手段落后，力量薄弱，影响了入户调查、核实、公示、上报等基础性工作的落实。

4、低保工作管理不规范。有的地方农村群众受多年来根深蒂固的平均主义思想影响，要求平均分配，出现竞争参保，甚至无理取闹的现象，给农村低保工作的开展带来一定困难。

三、建设及对策

1、加强动态管理。要加大检查复查力度，不断调整低保对象和享受金额，使低保对象真正做到有进有出，有升有降，应保尽保，应退尽退。建议上级加大对农村低保资金的投入比例。

2、加强规范化管理。针对部分农村平均主义思想严重的问题，各级领导要深入基层开展调研，重点将那些因病致贫、因残致贫、因年老体弱致贫、因丧失劳动能力致贫、因生存条件恶劣长期贫困的人员全部纳入低保范围。

3、健全低保制度。从维护稳定的大局出发，在具体操作中灵活运用政策。如对一些特殊的地方可突破以家庭为单位全体家庭成员参保的规定，每户保障其中一人或几人，以便达到相对平衡、缓和矛盾、确保稳定的目的。

4、规范低保程序。加强对农民尤其是村干部的宣传教育工作，坚决杜绝“人情保”、“关系保”等优亲厚友现象。

5、设立低保员。随着民政工作范围的拓展及工作任务的增大，建议参照农业等部门的做法，在村委会一级设立代保联络员。

农村低保现状问题及建议对策

第四篇：浅谈农村低保制度存在的问题及对策

浅谈农村低保制度存在的问题及对策

农村居民最低生活保障制度，是对持有本县农业户口，家庭纯收入低于本县农村居民最低生活保障标准的农村困难居民，实行差额救助的制度，是社会救助体系的一个重要组成部分，是传统的救济制度的改革与发展，其根本目的是保障农村困难居民的基本生活，促进社会的和谐与稳定。2007年，我县建立起覆盖全县140万农村居民的最低生活保障制度，县财政部门积极协助有关部门认真做好农村低保“三级核查、三级评审、三榜公示”等工作，并对资金实行“一卡通”发放，取得了明显成效。通过建立农村最低生活保障制度，财政总投入由2007年的1801万元增加到2009年的4871.58万元，享受农村最低生活保障待遇的人数由2007年的47352人增加到2009年的66507人。经过近年来的实践与推进，农村低保工作取得了一定成绩，但也出现了一些问题，直接影响了低保对象的生产、生活，影响到农村经济社会的和谐发展，在推进低保规范化建设中，需要我们不断探索与完善。

一、农村最低生活保障制度存在的主要问题

（一）农村最低生活保障标准过低

按农村最低生活保障制度设计标准，农村最低生活标准必须保障低保对象的衣、食、住，适当考虑电、燃料、未成年人义务教育等费用及物价的上涨，我县农村低保对象保障标准平均每人每月是42元，人均一天也就是1.4元钱，现在我县市场上面粉价格是1.3-1.5元/每斤，大米价格都在2.5元/每斤，加上穿衣等费用，低保资金对失去劳动能力的农村低保对象来说无异于是杯水车薪，这样低的保障标准，很难维系一个农村居民的基本生存需求。

（二）保障对象难界定。

保障对象即是家庭纯收入低于当地最低生活保障标准的农村困难居民，目前，各地民政部门普遍采用的是“农民人均纯收入”的办法来确定保障资格；但实际上，这种“农民人均纯收入”的办法难以落实到具体工作当中，第一，收入的项目繁多。农村居民的家庭收入，除务工等货币收入外，其主要收入组成分种植业、养殖业及其他实物收入。第二，实物收入评估核定繁杂。由于种植、养殖等具体项目品种不同，产值投入及价格也不一样，这些收入核算缺乏一种较为合理的衡量标准。另外，有很多基层工作人员因人情关系等原因，没有按照低保标准认真核定核实，草率估算，随意填报，导致了一些不符低保条件的对象纳入了保障；我县现有140万左右农村人口，享受低保的人数66507人，由于僧多粥少，为了平衡关系，又受保障经费的限制，存在着人为的“拆并户”现象。

（三）农村最低生活保障制度的退出机制不健全。

基于农村最低生活保障标准的确定难度大、低保户家庭收入动态监测困难、信息化滞后等原因，一些农村低保户人均收入超过了低保标准线后，不能及时被退出或不愿退出低保等现象时有发生，更有些情况是家庭有人口出嫁多年或去世多年依然享受低保，由于农村低保制度的含金量日益增多，比如低保户子女上大学每年可以申请补助3000元，城乡医疗救助针对低保户不限病种只要住院报了新农合后剩余资金财政还可以给予补助，还有其他就业，住房等方面都有优惠，使一部分人形成了“福利依赖“，受助者不愿放弃福利待遇，宁可不就业或少就业，该制度虽不能使他们摆脱贫困，但至少可以不劳而获。

（四）缺乏有效的组织保障。

农村最低生活保障制度是一项全新的、长期的社会救助制度，涉及人口众多，需要准确掌握如此庞大人群的家庭收入及其变动情况，接受低保申请和咨询，进行情况核实与审批，这项工作相当繁重，现在基层低保工作人员严重不足，大部分村委会干部都是半脱产的，他们还有自己的一份责任田，有些工作程序很难按部就班到位，就目前乡镇民政办来说，大部分只有一两个人，他们不但承担者大量民政工作，还要积极参与乡镇其他工作，实际上，农村低保村级和乡镇级的调查、评议很多只是流于形式。

（五）财政监管难度大

从目前的农村低保管理办法来看，财政部门主要侧重于低保资金的拨付、发放的过程监管，对个别基层单位未按规定程序操作的行为难以发现及有效监控，财政监管职能难以充分发挥。

二、完善农村最低生活保障制度的几点建议

（一）据实调整保障标准。首先，农村低保标准应依据农村居民基本生活（包括吃、穿、住、医、教等）必需品的实际需求及各级政府财政实际承受能力等因素确定，并结合本地经济发展水平及物价指数的变化不断调整，给农村低保标准一个正确的定位，即定位在生命线、温饱线或发展线。其次，县级民政部门要会同财政、物价、统计等有关部门，对农村居民基本生活必须消费支出或上的农民纯收入要据实进行测算，用市场菜篮法或恩格尔系数法，测算出符合我县实际的农村低保标准。

（二）合理界定保障对象。农村低保对象原则上应该定位在老、弱、病、残等缺乏劳动能力的农村困难居民，对于有身体健康、劳动能力正常且处于劳动年龄成员的家庭，原则上不得纳入保障。这样，既可将保障对象资格确定的复杂性进行了简单化，同时，又促使身体健康、劳动能力正常的农村困难居民通过自身的努力，开展生产自救，摆脱贫困，消除他们等、靠、要的消极依赖思想。

（三）强化政府责任体系，提升工作水平。以建立农村最低生活保障制度作为构建和谐社会的落脚点。一是确定各级政府领导负责制。层层签订责任状，通过政府统一组织领导，确保各部门执行政策时相互协作。二是建立科学监督体系。建立审计、财政、监察三位一体的监督网络，完善各部门及财政内部职能科室的监督检查制度。整合监督资源，明确监管部门及相关人员的责任，减少监管部门行政不作为，促进经办单位改进工作方法。三是严格责任追究制度。对违反农村低保制度的，严格追究部门相关人员和地方政府的责任，增加违纪成本，减少违纪违法行为的发生。四要设立乡（镇）的举报电话。建立受理举报投诉制度，及时受理群众的举报与投诉；有明确举报投诉人的，还要将调查处理结果限期反馈给举报投诉人。

（四）加强救助机构建设。一是在民政局下设二级机构即社会救助工作管理局，并根据业务量大小，解决相应的编制，配备相应的工作人员及必备工作经费和设施。二是加强乡镇民政办建设，根据各乡镇规模大小，城乡低保等救助对象的人数多少，配备与工作量相对应的工作人员，解决必要的工作经费。三是村委会要建立社会救助站，落实专人。四是加强社会救助。加强舆论引导，鼓励和支持企业、民间组织、个人对农村低保对象进行帮扶。发动基层党员、干部献爱心、开展邻里互助等活动，让农村低保对象得到社会的关爱。五是对生活不能自理的农村低保对象家庭而言，社会帮扶难达到救助效果，可以让他们到敬老院生活居住，享受五保集中供养待遇。六是保证在农村低保对象生活标准与经济增长相一致基础上，增加农村低保覆盖面。

第五篇：浅析我国农村低保存在的问题及其对策

浅析我国农村低保存在的问题及其对策

发布日期： 2014-05-11 发布：

[关键词]农村最低生活保障制度；现状；问题；对策

一、调查的目的及问卷设计

为了确定农村居民及村干部对农村最低生活保障制度的了解状况及低保制度的实施状况，笔者于2013年2月对金峡村三社140户农户、4位村干部进行了问卷调查，其中对农户的调查分为两种，即低保户和非低保户。由于金峡村居民人口多且居住密集，考虑到样本的集中代表性，笔者仅对该村的一个社进行了调查。发放调查问卷144份，共收回144份，根据研究需要，对数据进行了筛选，剔除关键数据的农户调查样本9份，剩余有效问卷135份，其中农户的有效问卷为131份，村干部有效问卷4份。

二、对金峡村最低生活保障的调查分析

（一）调查对象的基本情况

金峡村属于甘肃省靖远县平堡乡，人口总计4300，享受低保的人有360人，受保比例约为8.37%，关于低保的标准，保障标准划分为四个层次：一类对象的保障标准为每人每月117元；二类对象的保障标准为每人每月80元；三类对象的保障标准为每人每月60元；四类对象的保障标准为每人每月50元。

在对农户调查的131份调查样本中，112份为非低保户，19份为低保户，低保户占总样本数的14.5%，高于全村低保比例。调查样本中，男性户主为121人，占92.4%，女性户主为10人，占7.6%，男性户主比重远大于女性。从年龄结构上看，户主年龄在40―49岁的户数为80户，占61%。从家庭类型来看，112户非低保户中，核心家庭（父母与未婚子女组成的家庭）为73户，占65.2%，主干家庭（父母与一对已婚子女组成的家庭）为28户，联合家庭（父母与多对已婚子女组成的家庭或已婚同辈联合组成的家庭）为11户，占9.8%，在19户低保户中，核心家庭为13户，占68.4%，联合家庭为2户，占10.5%，单身家庭为4户，占21.1%。从家庭人口数来看，在112户非低保户中，家庭人口数在4人以上的为100户，比例为89.3%；在19户低保户中，家庭人口数在4人以上的有12户，比例为63.2%，且多数有老人及高中和高中以上的在读学生，家庭人口数为一人的有4户，占21.1%。从文化程度上看，在112个非低保户总人500人中，接受高中及以上教育的有179人，占35.8%；在19个低保户总人68人中，接受高中及以上教育的有14人，占20.6%，可以看出低保户的文化程度相对偏低。从职业结构上看，金峡村低保户大都在家务农或外出打工，学生群体成为农村低保家庭救助的主要对象，有慢性病、重大疾病的群众或没有劳动能力的老人也占相当一部分。

（二）农村最低生活保障制度实施过程中暴露出的问题

1.低保对象和标准难以准确界定

现阶段金峡村确定低保对象的主要依据是家庭收入，但是由于农村居民家庭收入存在复杂性、多样性和不稳定等因素，给确定核算家庭收入带来了较大困难，也给农村低保补助标准的确定增加了难度。一是农村居民家庭收入除了农业收入这一主导性收入外，还有外出打工收入、工资收入（如教师），有6.87%的家庭有除上述之外的其他收入（如出租车收入，养老保险，子女给予等）（如图1）。家庭收入来源的多样化，使得入户核算居民家庭收入时面临较大困难。二是农村家庭收入主要以农业收入为主，农作物等实物性收入占了很大比重，在价值转化过程中，扣除农业生产投入等诸多因素，估价存在较大困难，难以货币化。三是农作物的收成有较强季节性，且受环境因素、自然灾害、市场因素等影响较大，使得家庭收入具有一定的不稳定性。

2.低保覆盖面窄，未能实现应保尽保的目的

覆盖面窄是当前我国农村低保制度实施过程中非常棘手的问题，特别是在一些贫困地区，由于地方财政能力有限，应保未保的现象比较普遍。根据调查发现，在131个农户中，有95户认为存在应保未保的现象，比例高达72.5%。根据调查粗略估计，该村低保覆盖面至少应该达到15%才能实现“应保尽保”的目标，而该村的实际低保覆盖面为8.37%，且目前仍然有相当一部分生活困难但与达不到当地救助条件的低保边缘户，难以成为低保对象。在本次调查的112户非低保户中，有14户提出过低保申请，但仍未得到低保，占比为12.5%，有38户认为自己的家庭属于最低收入家庭，占比为33.9%。这一部分贫困家庭最终成为被低保制度排斥的边缘家庭，而实际工作中“低保边缘户”问题也最为棘手。农村低保覆盖面太窄，既对“低保边缘户”造成了一定的社会排斥，又加剧了干群之间、农户之间的矛盾，影响了社会的公平与稳定。

3.农村低保退出机制落实不到位

低保退出机制是农村低保制度公平性的体现，它有利于提高低保资金的有效利用率，促进农村低保制度的健康发展。根据调查发现，农村低保进入机制和资金保障机制发展较快，但农村低保退出机制发展相对缓慢。金峡村出现了进入容易、退出难的问题，福利依赖现象严重。分析调查问卷可知，在19户低保家庭中，有17户仅仅依靠农业收入或出卖体力劳动来维持生计，抵御外在风险的能力很弱，而农村低保制度“含金量”又不断增加，外延不断扩大，低保对象又可享受医疗、危旧房改造、子女教育等各方面的救助。因此，享受低保的困难群体都比较看重低保，不愿意轻易退出。

4.村民对本地低保政策的了解程度低

在国务院下发的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》中提到，我国农村最低生活保障的情况要进行民主公示。但根据调查发现，农村居民对当地低保政策的了解程度很低，在131个样本中，有78户不清楚低保对象的初审与确定是否进行公示，占比为59.5%，超过样本总数的一半。在问及农户对该村低保政策的了解状况时，有73户表示不了解，有50户表示一知半解，而仅有8户表示了解（如图2所示）。由此可知，绝大多数人都没有把低保问题上升到民主参与的层面上去看，这使得村委的公示成了一种过场、一种形式，在一定程度上会降低基层工作者进行民主公示的积极性，不利于农村低保的有效实施。

5.低保工作中存在违规违法行为

由于基层力量薄弱，监督机制不健全以及农村低保工作监督具有难度等，导致基层工作的粗放化以及人情保、关系保等违规违法行为的出现。以金峡村为例，在131户调查样本中，有60户认为在低保家庭的评审中人情保、关系保的现象很普遍。在村级评议阶段，村支书和村主任在低保户的确定中起着重要作用，群众对农村低保程序的公平、公正有意见。

三、对有效实施农村最低生活保障制度的对策建议

（一）科学核算家庭收入，准确界定低保对象

核定家庭收入是确定低保对象的关键环节，能否科学准确的核算家庭收入，直接影响到农村实施最低生活保障制度的实际效果。针对家庭收入核算中遇到的困难，可引入家计调查方式对家庭收入进行分类核算。在家庭固定收入方面，可采取逐项计算的方式。第一，对粮食、果木、畜禽等种、养殖收入，在扣除必要的生产成本后，可依据市场价格进行测算；第二，对有固定工作的家庭成员，按实际工资计算；第三，对外出务工人员，按务工地最低工资标准计算收入。在家庭非固定收入方面，可采取家计调查的方式。这部分收入主要是家庭经营的偶然性收入，打临工获取的报酬或外出务工人员的部分隐形收入，子女提供的抚养（赡养）费，以及亲朋馈赠的收入等。家计调查要求工作人员入户调查，走访邻里，细心观察，并在民主评议的基础上，反复核查，避免漏保、错保现象的发生，维持社会的公平、公正。

（二）逐步扩大覆盖面，适当兼顾对低保边缘户的救助

获得社会救助或最低生活保障是公民的一项基本权利，最低生活保障制度因而应覆盖所有亟需生活救助的贫困群体，体现全民性。目前我国农村低保覆盖面不断扩大，但从总体上来看其“应保尽保”目标还远未达到。完善农村低保制度要逐步扩大低保覆盖面，以确保所有符合救助条件的贫困农民均能获得低保救助，使其分享到社会改革发展的成果。而且，随着低保制度的不断完善，要适当考虑对低保边缘户的救助，以防止低保边缘户的生活与低保对象出现明显反差，造成社会不公平。在适当的情况下，农村低保制度可将低保边缘户纳入其中通盘考虑。

（三）加强低保动态管理，逐步完善退出机制

低保对象的动态管理，必须从完善低保户收入监控体系，建立低保档案信息系统入手，并依据低保人员致贫原因进行分类管理。管理人员必须在定期审核的基础上，根据档案信息定期或不定期对低保对象的家庭经济状况进行入户调查，对困难程度缓解，达到低保线上的人员促使其及时退出，对收入发生变动但仍在低保线下的，应根据实际情况或增或减，切实做到补差标准有升有降，享受人员有进有退。

低保退出机制应当提供相应的脱贫辅助措施，保证低保对象在退出后能维持正常的基本活动。第一，帮助低保人员调整农业产业结构，发展多种生产经营，加大对农村低保对象进行专项农业技术推广，引导其科技致富。第二，开展多渠道、多形式、多内容的职业技能培训，使低保人员能掌握一技之长，提高他们在社会上自谋职业、自我生存发展的能力。第三，加大文化扶贫力度，培育农民文化自觉的意识，转变思想观念，让他们树立感恩思想，培育他们乐观向上、自立自强的精神。

（四）加大宣传力度，加强思想教育

基层工作人员有义务向基层民众宣传低保政策，让广大民众了解低保政策，保证困难群众从该政策中获益。一方面，政府可以通过广播电视、报纸杂志、网络媒体、街头标语等形式，广泛宣传农村低保制度的政策规定。让困难群众了解低保申请条件和审批程序，发挥群众和社会的监督作用，督促农村低保工作公开、透明、规范操作，最大限度地保护农村贫困居民的基本权益。另一方面，政府通过总结和宣传各地的好经验、好做法，积极动员社会各种力量参与到社会救助中来，使农村低保在社会的关心和支持下健康有序地发展。

公民参与公共决策可以提高政策的合法性，但一些农民素质偏低、思想观念落后，不能有效地参与到低保的建设与管理中来。因而，对农民进行教育与培训，如在村委会定期开办讲座，向村民介绍与他们利益相关的政策措施等，增强农民的权利意识，让农民参与到低保政策的执行中来，提高政策在村民中的可接受性，保证低保的顺利实施。

（五）设置独立的基层低保工作岗位，实现工作人员专业化

低保工作要获得实质性进展和长足进步，离不开一支专业化的基层工作队伍。加强基层低保

工作人员的专业化建设，除了要建立相对独立的基层低保工作岗位之外，还应对岗位的任职资格、工资待遇、保险福利等加以明确规范。同时，还应加强对低保管理人员的业务培训。培训内容要涉及与低保有关的政策、法规的学习和掌握，还要注重现代化社会工作理念与方法的培养。