吴红：多策并举化解地方政府债务困局

第一篇：吴红：多策并举化解地方政府债务困局

[键入文字]

审计署在2013年底公布的《全国性债务审计报告》显示：我国地方政府债务近年增长迅速。其中，(一)直接承担偿债责任。2010年底：6.71万亿元，2013年6月底10.9万亿，两年半增长62.44%。(二)“或有债务”。2010年底2.34万亿元，2013年6月底7万亿。两年半增长299%。(三)地方政府债务总额(直接+或有)。2010年底10.7万亿元，2013年6月底17.9万亿，两年半增长67.3%。让人焦虑的是，地方政府债务问题自爆发以来，始终没有找到有效的治理办法。一些地方政府将自行开展发债试点，规范地方政府投融资管理等工作，但面对巨大的债务规模和庞杂的管理体系，不过是杯水车薪，治标难治本，以至难题越解越多。我国地方政府债务治理难，关键在于涉及国家体制机制问题之深，政治、经济等领域之广。我国地方政府债务结构中最大的风险是隐性担保。据统计，此类债务已占40%。多年来，已形成了“以中央部门为核心、地方政府为主体”的隐性担保体系。

地方政府债务归根结底是信用问题，应该严格遵循信用发展规律，地方政府不是一般经济体的债务人，他所固有的信用风险形成了特殊的信用规律。只有对我国国情下的地方政府债务的本质形成清晰系统性的认识，遵循信用在政府债务发展中的特殊规律，才能创新性地建立具有中国特色的地方政府债务信用化管理机制，从根本上改变当前我国地方政府债务恶性循环的困局。

粗放式发展催生地方政府债务痼疾

改革开放30多年来，中国的经济发展逐渐从粗放走向集约，但政府债务发展却始终停留在粗放阶段。

1.从根源上看：地方政府债务问题来自于政府不计风险、以投资拉动GDP“大跃进”的粗放式发展。2013年，20个省区固定资产投资增速预期不低于20%，多个省区投资增速目标达到甚至超过30%。如此高速的增长，债向何处借?到期如何还?各级地方政府都缺少一个清晰的规划和管理机制。此外，五年一届的任期制也影响着地方官员的借债决策偏好。公共基础设施借债期限往往高于10年，而地方政府换届一般在五年。加上缺乏监管与责任约束，导致地方官员形成了只管借钱，不管还钱。

2.从体制上看：首先，我国的《预算法》规定地方政府不能举债，使各级政府不得不采用融资平台等方式变相借债，而为维持资金链，地方融资平台只能借了新债还旧债，形成了债务的恶性循环。据有关专业人士估算，目前各类融资平台公司已超过一万家;其次，自分税制以来，中央与地方政府之间形成了财权向上集中、事权向下分解的体制。大部分财政收入留在中央财政，而大部分公共服务职能留给了地方政府。到2009年，中央财政预算内收入与地方财政之比是52∶48，而在支出结构上是20∶80。为了满足这些公共服务支出，地方政府不得不依赖土地出让收入和债务融资。城投公司的资本金和贷款抵押品都是土地，一旦土地价格大跌，就会形成政府收入锐减、城投抵押不足、地方政府信用无法兑现，由此，商业银行就不免出现系统性风险的困局;第三，由于中央与地方财权事权的不匹配，只能靠转移呼伦贝尔人事考试信息网：http://hlbe.offcn.com/

支付来弥补地方政府收入和支出之间产生的缺口。中央在专项转移支付中又要求地方政府必须拿出更大规模的配套资金，导致地方财政更加重了债务。

3.从结构上看：我国地方政府债务结构中最大的风险是隐性担保及各部门间的风险转换。主要表现在：一方面政府对企业的支持从过去的直接支持转为担保或隐性承诺，这些担保或承诺并未被纳入政府预算收支，但却是一种隐性的预算外开支;另一方面地方政府通过各种形式的欠款、挂账和担保产生了巨大的非显性债务。由于各级政府间偿债职责不清、事权界限不明，在目前财政体制下，地方政府又不能破产清算，一旦累积的债务风险超过地方财政的承受能力，中央财政不可避免成为“最后支付人”，就此而言，我国发生政府债务危机的临界点远高于西方国家。

4.从管理上看：由于缺乏法律、法规的刚性约束及强硬措施，目前我国虽然明确各级财政部门为本级政府债务的管理部门，但却形同虚设，甚至还无法得到一个完全准确的举债数据(2011年国家审计署为摸清地方政府债务规模，竟花了3个多月时间，投入4万人之多)。这是由于除财政部门外，政府债务管理权限实际还分散于发改委、交通、教育等部门，由这些职能部门及其所属企事业单位发起并管理，形成了多部门融资、分散管理的局面。加上各部门的权利与义务不明确，缺少沟通和信息交换，无章可循，导致债务资金的运行效率低下，增加了债务违约的风险。

总之，粗放式发展所催生地方政府债务痼疾原因众多，关系盘根错节，从当前来看，无论是中央直接监管，还是地方政府自行处理和自我化解，都不能从根本上解决地方政府债务不断膨胀和风险不断积聚的问题。债务的本质是信用，地方政府要走出债务的困局，必须建立信用化的地方政府债务管理体制和机制。

信用化管理破解地方政府债务困局

国际权威机构研究表明，无论是发达国家还是新兴经济体，在今后相当长的时期内，各国对长期投资的需求是上升的，但就长期投资的资金来源看，又普遍面临着税收增长乏力、企业经营困难、居民储蓄负增长、银行贷款的短期性和波动性等诸多因素的制约。因此，政府债务的主动扩张将是一个长期趋势。有关专家估计，中国大约还有10年的政府债务扩张期。随着工业化和城镇化进程的不断加快，政府债务特别是地方政府债务仍然有较强的扩张冲动。因此，解决地方政府债务问题仅靠抑制债务扩张是不现实的。

与高负债率的发达国家相比，我国地方政府债务的风险主要是在管理的机制与体制上。一是在债务资金的分配和使用方面，发达国家的每一笔资金都要经过政府职能部门的严格把关、议会的严格审查，一旦发现违规就要受到质询，并迅速做出整改;而我国在这方面既不需要人大审批，又可不经过政府同意，完全由平台公司和部门独立使用，使这些债务几乎游离于人大和政府职能部门的监督之外;二是在债务的偿还与风险防范方面，发达国家都必须建立来源可靠的偿还基金，否则议会就可以禁止政府负债，并责成在规定时间内偿清债务。

我国绝大多数地方都没有建立债务偿还基金，也没有建立完善的债务风险防范机制，结果是地方政府不断的以新债还旧债，债务越还越多，风险越积越大。

从国际上看，上百年来为了防范和控制地方政府债务风险，以美国为代表的发达债务国已经逐步形成了以法律法规为基础，以信息披露为核心，以规模控制、信用评级、风险预警、危机化解等为手段的信用化风险监控框架体系，为有效防范地方政府债务系统性风险提供了源头性保障。这其中，信用标准所建立的政府债务风险监控体系发挥了重要作用。美联储数据显示，1970—2011年间，经穆迪信用评级公司评级的市政债违约事件只有71件，而未评级的违约事件达2571件。由此可见，信用评级是促进地方政府债务信用化管理极为有效的手段。

地方政府债务治理必须根治和速治。一方面，以速治遏制地方政府债务的恶化，确保我国经济社会安全，也为根治痼疾创造条件，赢得时间。另一方面制定《政府债务法》或《公共债务法》，最终通过立法进行顶层设计，以达到全面治理。为此，提出两方面的具体建议：

(一)举“党政之力”速治地方政府债务危局

1.由中央成立地方政府债务治理工作组，指导各地的债务统计、规模核定、风险防范和不良债务处置等治理工作。同时，选择我国有权威的民族信用评级机构进入工作组，为治理提供专业服务。

2.对各地政府信用进行评级，从而确定地方政府的债务上限，存量债务的按期偿还风险，以及新增债务空间，以此限定地方政府的债务规模，调整投融资计划，并为治理工作提供科学依据。

3.根据地方政府的信用能力，对各地的政府投融资平台和城投公司，及其正在和计划开展的投融资项目进行信用评级，对超出地方政府的信用能力的项目，违规运行的平台公司要坚决进行清理，并责成在规定时间内偿清债务。

4.根据各地方政府的信用状况，大力发展地方政府债券市场，一方面扩大地方政府自行发债试点，将城投债进一步规范发展为市政债。另一方面积极推动融资平台资产证券化，通过资产证券化的手段，让其资产流动起来，拓宽城市基础设施建设资金的融资管道，化解地方政府性债务流动性风险，从而借助市场机制，整合政府资源，推动地方政府的阳光融资。

(二)“多管齐下”根治地方政府债务痼疾

1.制订《政府债务法》或《公共债务法》，通过立法进行顶层设计，以达到全面治理。完善《预算法》、《担保法》等相关法律，一方面根据地方政府的信用能力，给予其适度负债的法律通道，规范政府举债;另一方面将体制外收支纳入预算，建立健全全口径的财政预算体制，在此基础上合理划分各级政府的财权和事权，从而形成对政府财政预算和各类隐性债务的“硬约束”。

2.以信用评级为监管手段。将信用评级应用于对政府债务在规模限额、发行、管理、使用等方面。将信用化管理引入各级人大对政府债务的直接监督、审查和责问。明确规定地方

政府在申请举债投资前必须向人大详细呈报有关偿还债务的方法、期限及相应的风险等;必须明确规定有关地方政府的偿还责任、偿还的期限，以及逾期不还的法律责任。

3.把信用化的政府债务管理纳入各级政府发展规划的制定中。政府信用具有双重性质，有计划的开发利用可推动经济和社会均衡可持续发展，无序过度开发也可以导致信用的滥用和浪费，以及系统性风险的累积。

4.建立政府债务监测预警和风险控制体系。将政府负有直接或间接偿还义务的各类债务纳入政府性债务的监控范围，设定政府性债务风险控制指标和标准，并对政府性债务实行余额管理，使地方政府的债务融资规模控制在安全范围内。

第二篇：“六招”化解地方政府债务风险

“六招”化解地方政府债务风险

href=“#”>

我国现有的地方政府负债余额大,有资料估计约为4.1万亿元,其中地级市与区、县两级占61%,约2.4万亿元。这是不是个准确数据,还说不清,因此,要准确地反映,还需要进行一次普查。造成这种局面的主要原因:一是我国地方政府债务是在30年的经济体制转轨中逐渐积累形成的,既有地方政府举借和担保产生的直接债务,又有经济、社会中公共风险可能向政府转嫁而形成的债务。二是政府债务统计主要包括直接债务,未涵盖全部债务。三是由于政府任期制,有些债务当期难以反映出来。

债务的缘起

那么,导致一些省市财政收支难以平衡的原因是什么?按照1994年3月22日通过的《预算法》第28条规定:地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编列,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。因此,严格意义上说地方政府是不存在收支失衡的,也就是说从财政账面上看是没有财政赤字的。那么,为什么又形成地方政府债务呢?主要是地方政府靠借债搞建设,债权落空或者超过还款能力形成的地方政府债务,是对后续财力的透支,这种透支积累到一定程度将引发财政风险。

中部某省某地级市,市直政府目前债务总额达30.62亿元,相当于2007年市直财政一般预算收入的7倍之多,即便市直可用财力即使全部用来还债,也需要7年才能还清。如果按城区人口70万人计算,平摊到每人的政府债务约4400元;如果按市直行政事业单位在职人员2.6万人(即行政在编人数)计算,人均债务近11.8万元,若按人均年工资2万元计算,需要6年不发工资才能还清政府债务。由于政府债务拖欠,上级财政通过国库扣款和加收罚金的方式对所欠债务予以清收。到2006年底,该市世界银行贷款中等城市项目已累计扣款23698万元,水资源项目扣款551万元,教育项目扣款518万元。2006年,下达罚款、加收滞纳金1432万元;先后8次罚款2800万元。归还政府债务一靠收贷还款,二靠财政资金垫还。由于收贷艰难,财政垫还资金占了应还款额67%,其结果直接危及财政保工资、保运转。债务利息作为政府债务的衍生物,更使沉重的债务负担雪上加霜。每年市直政府仅世界银行贷款债务利息就达2833万元。2007年,该市直财政一般预算收入为4.1亿元,而当年到期的各项政府债务达2亿元,占市直财政一般预算收入50%,政府债务的还款压力已严重影响国库资金调度,严重影响财政预算支付,严重影响财政正常运转,严重影响市政府形象,降低了政府信誉,对该市的长远发展产生严重不利影响。

债务的两大构成地方政府债务按表现状态可分为直接债务(显性债务)、间接债务(隐性债务)。政府显性债务是以政府名义签定合同、可以直接用货币度量的政府债务,主要包括外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发有偿资金等。政府隐性债务包括地方政府担保债务,如担保的外债、以人大立法的形式为建设项目提供的担保,地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口以及政策性增支缺口等等。

以中部地区某市为例:目前市直政府债务总额达30.62亿元,其中:政府直接债务9.76亿元,政府担保债务20.86亿元,主要包括6个方面:

一是外国政府贷款6.35亿元。

二是世界银行贷款4.1亿元。市直世界银行贷款项目8个,包括中等城市项目某市分项目、长江水资源项目、地方病防治项目、长江上中游农业开发项目、农村改水项目、森林资源与保护项目、教育发展项目、长江水灾紧急恢复项目。项目涵盖了农业、水利、教育、卫生等方面。目前大部分已进入还款高峰期。

三是国债转贷5.19亿元。

四是国家开发银行贷款城投公司项目14.51亿元。

五是农业综合开发项目1190万元。

六是企业改制贷款4500万元。

在其他地方,政府债务还包括大量的粮食经营亏损挂账、拖欠的应发工资、企业基本养老金、社会保障资金缺口等等。

六大化解路径

如何化解地方政府债务风险?笔者认为有以下路径可供选择。

对政府债务进行归口管理,克服目前政府债务多头管理、债务规模与债务资金使用及偿债能力不清的现状,由专门的部门统一管理政府债务。要调整财政支出结构,清理、界定财政支出范围,对不应由财政承担的支出项目应彻底“断奶”,腾出部分资金用于偿债。

推行债务信用评级制度。运用负债率、偿债率等监控指标对本级和下级地方政府的债务风险进行早期预警,并规定合理的债务安全线。

对借款单位拖欠行为进行制约。对有钱不还的单位,实施跟踪监督。并严格限制其支出行为。对有欠款的单位包括企事业单位不准更新车辆,不准出国考察,不准新上项目,不准再贷款(贷款还债除外)等。

不断完善政府债务管理的法律框架,规范政府举债行为,防止产生新的债务。要以政府名义发文,对政府债务的借、用、还全过程进行管理,明确举债目的,规范举债决策程序。

修订《预算法》,赋予地方政府债务发行的一定权限。地方政府应当成为独立的财政主体,有明确的财政支出范围和收入来源。为了防范风险,应当制定《财政收支划分法》和《财政转移支付法》和《公债法》。在《公债法》中分设“地方政府债务”专章,规定发行地方债券的条件、资金用途、信息公开等事项。

上级政府要建立地方政府债务政策激励机制,完善财政体制和财政转移支付激励措施,鼓励地方政府帮扶减债,采取措施减少债务负担,对国债转贷资金,属公益性建设的,建议中央财政给予豁免。对愈期债务和不良债务给予减免。

我国政府债务的演变

〉〉

我国政府债务的发展在20世纪经历了“50年代的发展,60年代的低落,70年代的复苏,80-90年代的兴起”这样一个历史发展阶段。

新中国建立初期,我国政府先后发行了总价值约为302亿元的“人民胜利折实公债”和大约3546亿元的“国家经济建设公债”。这一时期我国政府还通过向国外借款筹措资金,外债金额大约为51.62亿元。到了1958年,在“左”的思想指导下,我国不仅完全否定了利用外资的意义,拒绝接受外援,而且也全盘否定了内债。从1959年到1980长达22年中,我国没有发行过任何内债,并以罕见的速度在1964年提前还清全部外债,1968年全部还清内债,使我国成为一个既无内债,又无外债的国家。

进入20世纪80年代,国民经济的收入分配格局发生了较大变化。这些变化使得中央政府财政收入无法满足财政支出的要求,财政开始出现赤字。政府为改变财政困难局面,决定重新向国内外发行政府债券。1993年以前,我国政府发行债券的规模并不大,主要原因在于中央政府在发债的同时还可以通过向中央银行透支和借款来弥补财政赤字。1994年国家为理顺财政与银行关系,根除通货膨胀和财政赤字的直接联系,正式规定了财政部不得向中央银行透支借款,政府入不敷出的差额只能通过发行公债弥补。从此,发行公债就成为政府弥补财政赤字和还本付息的唯一手段,由此导致公债发行规模的迅速扩大,1994年首次突破1000亿元大关,发行额为1028.57亿元,2001年公债发行规模已达4483.53亿元。

按照我国纳入预算管理的财政赤字和债务统计口径的测算,2008年我国赤字率约为0.6%。债务依存度和债务负担率均在国际约束线内。从总体上看,2009年中国国债余额占GDP的比例约为20%,财政赤字占GDP的比例预计在3%以内,我国的综合国力能够承受。

第三篇：浅析地方政府性债务的成因及其化解策略

浅析地方政府性债务的成因及其化解策略

市审计局

所谓地方政府性债务，是指由地方政府及其所属部门预算单位、政府融资平台公司和相关单位举借或政府提供直接或间接担保以及在特定条件下需由负有政府偿还或担保或救助责任的内外债务。划分为三种类型：一是政府或财政直接借款或转贷的应负有偿还责任的债务；二是政府或财政出具承诺、担保的政府应负有担保责任的债务；三是除上述情况之外，政府应当负有救助责任的债务。

一、地方政府性债务的成因

经济社会发展的客观需求与当地地方政府有限财力之间的矛盾以及庞大的事权与有限的财权的不对等是政府性债务形成的最直接、最主要的原因。近几年来，国家提出了“保增长”、“保民生”“扩内需”等战略要求，实施了“西部大开发”、“应对金融危机”和“灾后重建”等一系列战略措施。各地通过加大对政府公共产品和基础设施的投入，更加注重于各种财力对经济社会发展的支撑作用，有力地促进和保持了当地经济社会各项事业的快速发展。但是在提升当地经济发展的过程中，相对应的却是地方政府性债务的累积。而形成地方政府性债务不外乎归集为体制性、政策性等诸多原因。

（一）财权与事权的不对等，致使政府性债务成为必然。

1994年实行分税制财政体制以来，总的趋势是财力向上不断集中，事权向下不断转移，导致地方财政自给能力不断下滑，收支矛盾愈显突出。很多地方成了“吃饭财政”，有的地方甚至难以满足供养人口的基本需要，许多地方政府都较为严重地依赖中央政府安排的一般性转移支付来应付基本开支需要。而地方政府负有的“全能性”和“无限性”责任，又加剧了财政支出责任向三个方面转移，最终反映为政府性债务的全面发生和不断累积。一是支出责任向下级转移，主要表现为支出上要求硬配套，“上面开口子，下面拿票子”等形式，超越了基层财政承受能力。一些本来应由中央支出建设的民生工程，如病险水库整治，校舍安全工程、农村饮水工程等，也由地方政府安排50%以上的资金配套。而地方财力难以为继，迫使地方政府也只能通过设立政府融资平台公司向银行举债解决，导致地方政府基础设施建设和公用事业建设债务信贷化。如近几年来，各地为配合国家对农业、水利、教育和卫生等诸多投资和国家制定了4万亿拉动内需投资计划，因地方配套的举债占居了整个地方政府性债务的很大比例。二是支出责任向行业和部门转移，一些地方财力只能满足政府基本运行所需，各种基础设施建设和条件的改善，往往把该由财政承担的支出责任推给部门，要求部门自行解决支出缺口，如教育、卫生和交通巨额支出等，从而加剧了部门举债。三是支出责任向后期转移，由于当地财力收入有限，加之设施项目时间要求紧，部门无赖只有向银行举借或拖欠工程款，表现为债务向后期转移，日积月累形成了恶性循环。

（二）政府主导发展模式导致了债务问题的产生。

目前，地方经济发展的模式依然是政府主导的发展模式，社会公共产品的提供主要还是由政府主导。许多本应通过市场中来解决的问题还得更多的由政府来挑大梁，而过多的职能相对于却是贫乏的财力。加之，近几年来，在国家加快城镇化建设步伐的大背景下，又加剧了城市化进程与资金客观需求的矛盾。在地方财力有限的情况下，城市建设和公共服务领域的投入仅靠政府一家来担任，进而造成政府性债务的大量堆积。

（三）现行干部考核体制和政策，造成政府负债人为扩大。

由于现行政债考核体制的影响，催生了很多地方领导干部扭曲的“政绩观”、“负债观”和“攀比观”，单纯地追求GDP的增长，而忽视偿债风险，有的地方呈现出 “谁的借钱多，谁的政绩越大，自已借钱别人还，前任借钱后任还”的病态机制。地方政府为完成一些不切合实际的增长目标，不顾财力所限，盲目上项目，求速度，大量对外借款，将还债义务推给下届政府，这种偏狭的政绩意识在一定程度上助长了地方政府的大量举债。

（四）债务管理机制的缺失。

目前，很多地方政府还缺乏对债务风险的有效防范和管理，举借机制尚不健全。一是举债主体分散，举债没有整体规划，多头融资，多头举债现象严重，形成各部门的实施项目各自为政、多头举债、分散使用、财政兜底的局面。二是举债行为随意，对一些项目的建设缺乏科学严谨的可行性分析，存在拍脑袋项目，超计划、超预算的问题多，对项目资金借款没有建立严格的审批制度，借款随意性强。三是偿债意识不强，债务举借、偿还、规模控制和风险预警工作不得力，很多地方和单位甚至只考虑借钱，根本没有考虑过还债。

（五）各种政策风险的转嫁。

随着经济结构调整步伐的加快和改革的深入推进，各种政策和社会经济运行中存在的一些矛盾不断暴露出来，很多属中央的政策导向风险已转移成地方财政的实际负债。

二、化解地方政府性债务的策略

（一）针对存量和增量，区别对待，妥善处理。

当前化解地方政府性债务，首先要妥善处理好债务的存量。从建立和完善偿债机制入手，增加地方政府偿债能力。对地方政府性第一类债务，要明确其偿债资金来源，结合偿债期限制定中长期偿债计划，科学合理地筹措偿债资金，不断加快经济发展，扩大财政收入来源，调整财政支出结构，控制和压缩一般性支出，增加可用财力，腾出更多资金用于偿债。同时对因国家惠民政策项目地方配套形成的债务，区政府及相关部门要积极向上级反映负债的真实情况及财政状况，争取中央、省级政府重视，从政策上扶持或对惠民政策的配套资金负债部分进行化解。对第二类债务本着“谁举债、谁偿还”的原则，确定偿债责任单位，制定切实可行的偿债计划，将控制化解债务风险的责任量化到地区、部门乃至个人，督促按期清偿，如期化解担保风险。对三类债务应通过加强管理，密切关注债务资金的使用投向，科学评估偿债水平，从化解偿债风险入手，做到防范与合理引导相结合，促使其债务风险内部化。同时在化解地方政府性债务的机制上，要健全政府性债务化解的激励约束机制，提高基层部门化债的积极性。可借鉴“普九”债务激励办法，由中省财政设立化解地方性债务的专项补助资金，增加对地方化债的奖补，缓解县级财政化解压力。二要有效控制债务增量。在政府继续产生新的债务不可完全避免的情况下，如何规范新的债务的产生和规范政府举债行为。要把握“适度举债，加强管理，规避风险”的原则，制定债务收支计划，规范相应的举债审批程序。要根据经济发展、财政收支、政府债务的状况，加强对各类债务要进行充分的事前科学论证，包括对建设项目的规模、资金来源、成本和偿债资金来源、建设项目效益等，明确举债范围，严格控制政府性债务的新增规模，按公共财政的理念选择举债或担保项目，合理安排债务结构和资金的使用方向，对一些急于要上，社会效益高，而政府财力一时满足不了的公共项目，可以在一定的规模内进行举债或者担保。但要严格规范融资担保和抵押行为，严格执行国家相关规定，制止地方政府违规担保承诺行为。要以市场的办法来减少政府对上述公共项目的举债投入，坚持“资源变资产、资产变资金、资金再投入”的经营理念，广泛引进外来投资者，多渠道筹措建设资金；要紧紧抓住国家实施西部大开发的机遇，积极争取国家和省上有关部门的支持，减轻城市建设资金短缺的压力。

（二）健全债务监管机制。

本着地方政府性债务要真正实现举债有序、用债有度、放债有制、收债有力、偿债有源的总体要求。

1．建立规范的债务管理制度。目前政府的债务管理制度尚不健全，未制定科学规范的地方政府性债务管理制度，未对地方政府性债务管理机构加以明确，未对安排的政府偿债准备金比例予以具体化，未设置政府债务风险比率等参数并建立债务风险预警机制。因此，目前地方政府性债务管理制度的规范性、约束性不强，制定和完善一整套统一、规范的地方政府性债务管理制度是强化地方政府性债务管理的前提。

2.制定规范的债务管理措施。地方政府举债建设涉及发展规划、财政、金融、政府融资平台等单位和部门，因此，建议成立专门的政府性债务决策管理机构并明确管理职能和管理措施：如发展规划部门要研究制定城市发展规划、论证和安排投融资和建设计划、研究确定政府投融资平台的发展定位。财政部门要编制债务收支计划，对全部政府性债务实行预算管理，多渠道筹集资金建立偿债基金，对债务风险比率等参数进行实时监控，并合理调度资金确保到期政府性债务及时偿还。银行业金融机构要规范信贷管理，对地方政府融资项目必须严格审核，使融资项目符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用整体规划要求，并切实监督贷款单位按规定用途使用资金，防止债务资金的挪用和混用现象。政府融资平台要完善自身法人治理结构，充实公司资本金，充分利用有效资产和资源进行市场化运作，促进投资主体多元化，以改善融资平台公司的股权结构和盈利能力，同时，融资平台还应科学调度资金、规范用债行为，最大限度确保债务资金安全高效运行。

3、强化规范的风险防范手段。地方政府既要充分利用举债发展地方经济，促进城市基础设施建设和改善民生，又要不断提高风险防范意识，针对债务形成的不同环节规定具体的防范手段，来规范政府用债行为。如：在计划环节，政府应根据当地社会经济事业发展和偿债能力合理确定举债规模，要将地方政府的债务率和负债率分别控制在100%和20%的国际公认警戒标准范围内，如果突破这一标准应立即向人大报告。在举债环节，金融监管部门要认真落实借款人准入条件，严格履行审批程序，审慎评估借款人财务能力和还款来源，切实执行国家有关项目资本金的规定，凡不符合条件的，金融部门不得发放贷款。同时，有关部门要严把关口，坚决遏止地方融资平台通过粉饰业绩取得贷款等。在偿债环节，财政部门应当设立偿债准备金专户，每年按照地方政府性债务总额的一定比例从预算内外安排政府偿债准备金；另外，支持地方融资平台发展，通过对优质资产和资源的有效运作，提升其赢利能力，不断拓宽偿债资金来源。在用债环节，进一步加强对地方政府债务资金使用情况的监督检查，严肃查处地方融资平台及其它用债单位采取各种方式挤占挪用债务资金的行为，确保项目单位严格按照项目用途安全、有效使用债务资金。

（三）加快改革步伐，探索建立地方举债融资机制。

1、加快政府职能转变。将地方政府的“全能”和“无限”职能，转变到政府的社会管理和公共服务职能上来，重点改革以GDP为核心的政绩指标考核机制，谈化上级政府对下级政府的经济发展考核指标，找准政府的定位，真正把政府由“全能型”转为“服务型”，由“无限型”转为“有限型”，要更加突出和加强政府的社会管理和公共服务职能，改变以GDP为核心的政绩指标考核机制，要以建设人民满意的政府为目标，更加注重和改善民生，使全体人民共享改革发展成果。

2、合理确定地方政府的财权和事权。要彻底解决地方政府债务问题，必须从财政体制方面入手，在现有分税制财政体制的基础上，进一步核定中央和地方政府、上级和下级政府之间的财权与事权，科学划分上级和下级财政之间的收入与支出，从根本上解决地方政府在事权和财权上不对等的问题。同时，进一步完善财政转移支付制度，按照经济发展水平和财政收入情况，加大对区县的转移支付力度，增加地方财政的可用财力，减少地方政府的举债规模。

3、从财政体制改革入手，保证地方政府具有相当稳定的税基，尽快落实地方政府的“一级财权”。要探索规范的地方政府的举债制度，赋予地方政府“一级债权”。随着中央整顿和规范各类打捆贷款和收紧土地出让金，地方政府已基本没有其它融资渠道，在其他配套改革没有相应跟上的情况下，国家探索建立规范的地方公债制度已成为必要。

4、示范和引导地方政府探索运用、吸纳社会资金投向公共领域的多种方式，以解决不断增长公共产品需求和财政资金有限性之间的矛盾。

（四）健全政府性债务化解激励机制，强化绩效考评。

建议中央、省财政部门设立“地方政府性债务化解激励专项补助资金”，继续加大对下级财政的转移支付力度，缓解下级财政困难，从根本上解决化债问题。同时，加大对债务绩效考评力度，针对项目申报立项、贷款、资金到位、资金使用等环节进行定期绩效考评，做到动态、全面掌握债务项目整体情况，强化债务资金管理责任主体绩效意识。对组织管理不力、项目效益不佳、违规使用资金的项目，相应今后不再安排。

（五）建立政府债务监督体系，防范债务风险。

建立严格的政府债务监督检查机制。对政府债务项目，相关职能部门要实行跟踪检查和重点检查相结合，及时发现问题，督促项目单位整改到位。对政府重大举债项目，要委派财务总监或财政专管员，对举债项目的财务活动进行全程监管。审计部门要加强对政府债务资金使用情况和偿债计划落实情况的审计。项目竣工后，必须进行竣工审计。将政府及其所属部门的政府债务状况列入领导干部经济责任审计范围，公开审计结果。加强舆论监管，要设立举报箱，公布举报电话，接受群众监督。纪检(监察)部门要加强对政府债务偿债责任人的违纪违规行为的查处，对非法挪用、侵占债务款，构成犯罪的，移交司法机关依法追究其刑事责任。

第四篇：地方政府化解债务风险众生相

地方政府化解债务风险众生相 当前阶段资金利率处于低位的环境下，地方政府迎来主动进行债务置换、降低融资成本、化解债务危机的绝佳时机，特别是对于地方政府债务压力较大、市场观感不好的那些地区，这种动机显得尤为强烈。事实上，和未来新一轮不良资产处置浪潮一样，这些均属于化解金融风险的内在主旨，而化解金融风险近年来已经明显成为政府及政策部门的主要考量，所谓严监管实际上是为了防风险，而防风险的本质则为了优化债务融资结构、降债务融资成本。

一、财政部明确了六种常见隐性债务化解举措 （一）财政部《地方全口径债务清查统计填报说明》中第十五条“债务化解计划”提到了六条常见的债务化解举措，分别为（1）安排财政资金偿还；（2）出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还；（3）利用项目结转资金、经营收入偿还；（4）合规转化为企业经营性债务；（5）通过借新还旧、展期等方式偿还；（6）采取破产重整或清算方式化解。

可以看出，以上六种债务化解措施中，财政预算拨付、转为经营性债务、资产转让以及借新还旧等是比较常见的化解方式，其中最主要的路径便是将短期债务置换成政策性银行的低息长期债务、将非标融资置换成低成本的债券融资和银行贷款融资。破产重整由于会对地方政府信用以及其它城投平台造成冲击，因此对该方式一般会比较谨慎。但即便如此从长期来看地方融资平台的兼并重组应是不可避免的一个方向，事实上 2018 年 9 月中共中央和国务院印发《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》对此便有明示，近期也有部分地区提及了这一举措。

二、国开行参与化解地方政府债务的尝试简析 国开行在融资平台的产生以及当前地方政府债务的化解过程中均起着重要作用。可以说从历史上来看，每一次经济下行和风险化解阶段均有其身影（详见 2019 年 9月 30 日的报告政策性银行再次被寄予厚望）。

（一）2008 年金融危机期间，国开行所开创的“地方融资平台+捆绑贷款+先贷款后开发”模式有效地解决了地方政府的财政问题，不仅为地方政府融资拓宽了思路，也打开了地方政府开启基建浪潮的大门。2015 年经济低迷时，国开行主导的棚改项目亦成为一剂猛药。

（二）这两年来国开行也在尝试帮助地方政府化解债务风险。事实上，化解债务风险本身便是一种融资方式，如此债券压力减轻的地方政府将更有动力去进行融资，同时在低利率环境下，国开行本身也有动力去这样做。国开行的参与方式主要是前面提及六种化解举措中的借新还旧或展期等。目前关于国开行参与化解地方政府债务风险的区域主要有江苏镇江、湖南湘潭、湖南常德、湖北、山西、青海、贵州遵义以及湖南永州等地区，虽不具有普遍性，但是对于债务压力较大的地区，国开行的确在积极参与，且有重要作用。

三、部分地区政府债务化解路径汇总分析

（一）

云南省：利率高于 6.50% 的融资必须置换掉、限制非标融资 云南省的做法是要求（1）云南省属国企应降低杠杆率；（2）将高成本融资、非标融资全部置换或还掉；（3）省属国企之间不得相互借款、担保；（4）省属国企业不能向私企贷款、担保。2020 年 6 月 16 日，云南省国资委印发《宗国英常务副省

长在<云南省国资委关于省属企业到期债务情况的报告>上的批示抄清 》，云南省宗国英常务副省长 6 月 11 日在省国资委《关于省属企业到期债务情况的报告》批示如下：1、所有国企都必须牢记严控新增债务，特别是云投（云南省投资控股集团）、城投（云南城投置业）、建投（云南建设投资控股集团）和云天化（云天化集团）。其中云天化（600096.SH）、云南城投（600239.SH）均为上市公司。2、所有高于 6.50%的利率必须千方百计换掉，并严禁再有类似。3、所有信托、资管及其他类的都要全部置换或还掉。4、所有省国企之间今后严禁相互借款、担保，更不能向私企借款、担保，违者依规严处。5、择日召开省国企领导人会，安排部署这些意见。可以看出，这里面仅说置换，但置换的路径并未提及，实际上贵州省的一些做法可能会成为示范，即通过资本市场和政策性银行的低成本资金来进行置换，在此其中商业银行的信贷资金也有望成为云南省非标融资的替代选择。

（二）贵州省：政府债务维稳成政治任务，中长期通过资本市场化解 贵州省的政府债务问题可能不会比云南好到哪里去，2015 年之后贵州省的政府债务压力不断增大，而近年来贵州省政府债务风险的持续暴露更是加大了贵州当地各类企业特别是城投平台的融资难度。2017 年 12 月 22 日，财政部还通报了江苏和贵州两省的多起地方政府违法违规举债担保问题。可以说对于贵州地区而言，债务“维稳”已经成为一项政治任务，而中长期内通过资本市场化解债务风险也已成为贵州省比较明确的方向。、2015 年便提出新增债务综合融资成本不得高于 10%、低息债务置换 早在 2015 年，贵州省政府便出台了《关于加强政府性债务管理的实施意见（试行）》，明确以下几点：（1）政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借；（2）债务高风险地区新增政府性债务必须减少相应的存量债务；（3）市县两级政府对其举借债务负有偿还责任，省政府实行不救助原则；（4）在建项目原则上不得举借综合融资成本高于 10%的债务，禁止举借综合融资成本高于 15%的债务。、贵州省近年政府工作报告均提及政府债务化解问题 2015-2020 年的贵州政府工作报告对其地方政府债务问题均有所提及。例如，2020 年 1 月 15 日，贵州省省长谌贻琴在贵州省 2020 年政府工作报告中提出“严格

落实债务管理‘七严禁’、‘八个一批’和 14 条措施，用好债务风险应急资金池，组建省级国有资本运营管理公司，积极推进债务展期重组，有力化解隐性债务……推动平台公司市场化转型，有效盘活存量资产”。、推出债务维稳举措和争取国开行化解试点（1）2019 年 4 月 11 日，贵州遵义市市长魏树旺在拜会国开行贵州省分行行长李刚时表示，希望国开行能将遵义作为参与地方发展和债务化解的试点城市。（2）2019 年 10 月 18 日，为重拾市场对投资贵州地区企业债券的信心，贵州省地方金融监督管理局在上交所举办贵州省债券市场投资者恳谈会，贵州省副省长谭炯（前工行副行长）表态称“会进一步利用省级资本运营公司，助力化解政府隐性债务风险；省级债务风险化解周转资金将重点用于融资平台公司偿还到期债务，推动金融资产管理公司对融资平台到期的债务进行收购重组、整体化解”。2019 年 12 月 25 日，茅台公司便发布公告称“拟通过无偿划转方式将持有的公司 4%股份（市值约 550 亿元）划至贵州省国资运营公司（成立2014年、注册资本600亿元、股东为贵州金控）”，这里的省国资运营公司与 10 月 18 日贵州省副省长的讲话刚好相对应。要知道贵州省国资运营公司既可以成立风险基金，亦可以成为债转股实施机构，还可以借助金融机构加杠杆，可以说以茅台一己之力化解盘活整个贵州省隐性债务的路径已十分清晰。、中长期力求通过资本市场化解 2020 年 1 月 9 日，贵州省发布《关于促进贵州资本市场健康发展的意见》，尽快目前还处于初步实践中，且成效上可能要打很大折扣，但从中长期角度考虑到利用资本市场化解债务风险，这一举措很可能会成为全国大部分地区值得借鉴且必须选择的一个方向，考虑到资本市场已成为国家战略，通过资本市场化解债务风险理应成为共识。有鉴于此，贵州省在意见中推出以下几条相应举措：（1）力争在十四五规划底，在境内外资本市场上市和新三板挂牌企业累计达 100 家以上，省区域性股权市场新增挂牌企业 1000 家以上，推动产业投资基金、创业投资基金和证券投资基金等各类投资基金规模翻一番。（2）通过增加中长期债务比例、降低短期债务比例来优化债务期限结构。（3）通过合并、划转、并购等多种方式进行国有企业兼并重组，形成一批公开市场信用高评级企业。（4）、向平台公司注入能够变现或有稳定

收益的资产，并及时给予确权，通过作价入股、转让出售等多种形式提升政府投融资平台公司债权融资资信，并探索将费用性支出转换成资本性支出。（5）支持符合条件的企业到境外发债和融资，鼓励在黔各金融机构加大对省内各类企业债务融资工具的认购力度。（6）发行用于市场化债转股的企业债券，支持能源、化工、交通运输等行业重点国有企业率先开展债转股试点，积极培育债转股企业通过 IPO、定增、并购、新三板转让等方式提升资产价值。

（三）江苏省：严控融资成本和担保范围、出清高成本债务和限制非标融资 1、盐城：清退成本 超过 8% 的债务融资 2020 年 3 月 20 日，盐城市政府要求各市属企业开展融资情况自查自纠工作，并制定成本 8%以上融资清退工作方案、要求清退工作要在 2020 年底完成。实践中，盐城一些优质的市级国企提出了更高的要求，如最高不超过 6.50%。而在盐城政府隐性债务化解的方案中，还包括通过一般公共预算安排、出让城市经营性土地、统筹土地占补平衡指标交易收入、处置有效资产化债等路径以及“新增财力 20%、土地出让收入 20%、土地指标交易收入 20%”的硬性要求。、泰州：限制国企担保范围、控制国企新增债务融资成本 2020 年 4 月 2 日，泰州市财政局和国资委联合发布《关于加强国有企业资金出借、融资担保管理工作的通知》，对国有企业的对外担保、出借资金以及融资资金成本等给予明确限制，具体如下：（1）全市各级国企原则上仅能向各级政府履行出资人职责的国企及其全资、控股子公司出借资金或提供担保。（2）国企由于历史原因形成的对非公有制企业担保所发生的代偿，必须及时通过法律等途径追偿，保全资产。（3）市级国企每笔新增债务年化成本原则上控制在 6%以内，市（区）级国企每笔新增债务年化成本原则上控制在 7%以内，各市（区）级下属园区国企每笔新增债务年化成本原则上控制在 8%以内。、常州：严控债务融资成本上限、出清高成本债务、限制非标融资 2020 年 4 月 8 日，常州市政府拟定了《关于加强政府性债务融资成本管控的通知（征求意见稿）》，提出以下几点要求：（1）推动国有平台主体信用升级，增强直接融资能力。（2）从严控制新增债务融资成本上限。（3）用好用足中央和省支持政

策，运用金融机构提供的金融工具，做好到期债务的展期、接续，严格限制使用信托、融资租赁等非标类融资工具。（4）抓住当前成本持续稳步下行的有利窗口期，优化调整存量债务结构。（5）市级年内 7%以上的高成本债务全部置换出清，辖市区年内对 8%以上的高成本债务全部置换出清。（6）市本级平台公司 2020 年新增五年期以上各类融资工具成本最高不得超过同期同档 LPR 报价上浮 15%（目前 5 年期以上 LPR 为 4.65%、意味着最高不能超过 5.35%。各辖市区自行制定债务融资成本管控政策，但原则上不得高于同期同档 LPR 上浮 20%（1 年期不超过 4.62%以及 5 年期以上最高不超过 5.58%）。

（四）重庆市：两轮政府债务的化解具有一定代表性，但过程并未结束 重庆的发展以及地方政府化解在中国具有代表性。自 2014 年地方政府隐性债务化解成为国家主要政策导向以来，重庆地区大致是经历了两轮政府债务化解的过程，即 2014-2015 年以及 2019 年至现在。、2014-2015 年：重庆地区政府债务化解的小试牛刀（1）2002-2006 年期间（黄奇帆 2001 年入主重庆），重庆市政府着手整合政府资产，形成了市场上所熟知的“八大投资平台”和一家地方 AMC，即重庆市高速公路发展、重庆市高等级公路建设投资、重庆市城市建设投资、重庆市建设投资、重庆市水利投资、重庆市水务集团、重庆市开发投资、重庆市地产集团和重庆渝富资产经营。（2）经过一系列整合、确权以及资金注入的过程后，重庆八大投获得了飞速的发展。但是 2008 年金融危机以及各地推出的大规模的基建投资计划，使得各地城投平台债务率大幅上升，重庆也不例外。2010 年 6 月 10 日国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发（2010）19 号），明确提出严禁地方政府提供违规隐性担保，意味着政府融资平台开始需要谋求转型。（3）2012 年上半年的重庆市经济工作会议上，黄奇帆提出将重庆八大投资平台整合成五大投资平台（每个平台几乎均有较多的土地储备和非常可观的土地出让收入），具体为重庆市高速公路集团、重庆市城市交通开发投资集团、重庆市地产集团、重庆市建设投资集团和重庆市水务资产经营。（4）2014 年国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发（2014）43 号），标志地方政府隐性债务的清理工作正式开始，重庆在期间也采取诸如发行期限长和成本低的地方政府置换债务、提高土地出让收

入对市政府财力的支持、通过 PPP 模式和政府购买服务降低政府债务等多项措施。根据黄奇帆当时多次讲话内容来看，2014 年重庆推出了 1300 亿元的 PPP 项目、并减少了 1000 亿元的债务，这其中数字上的巧合想来并非偶然，重庆市的债务率也从2012 年底的 92.75%降至 2014 年底的 77%。、2019 年-至今：重走回头路 2014-2015 年的政府债务化解之路并非终点，只是在某种程度上延缓了政府债务风险的爆发，并没有从根本上将债务消除，因此进入 2019 年以来重庆地区的政府债务化解仍是一段漫长的道路。（1）此时的重庆除拥有五大投资集团之外，还拥有两家地方 AMC（渝富资产经营管理和渝康资产经营管理）以及重庆国际信托、重庆农商行、重庆银行、重庆三峡银行、富民银行等五家金融机构，实力相对以前更强、债务压力也更重。其中两家地方 AMC 预计将在重庆市政府债务化解的过程中起到不小的作用。（2）2018 年 8 月，中共中央国务院印发《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发（2018）27 号），随后各地区纷纷印发《实施意见》，重庆也不例外，并开启新一轮隐性政府债务化解的进程，但大都是重复 2014-2015 年。、最新举措：推动区县级投融资平台转型 2019 年 11 月 6 日，重庆市政府发布《关于深化区县国企国资改革的指导意见》，以规范区县级投融资平台的融资行为，可以视为化解债务风险的重要举措。但是我们需要明白这些举措短期内应不具有实操性，而只是中长期方向。（1）推进区县国企市场化专业化重组，推动各区县所属同质或关联企业横向联合、纵向整合，进行专业化重组。其中区县国企实际管理层级原则上控制在 2 级以内，最多不超过 3 级。并强化国企负债规模和资产负债率双重管控。（2）对不具有竞争优势的一般市场竞争性领域的企业，采取改制转制、兼并重组、资产转让、股权转让等市场化方式改革重组。（3）对长期未实际经营的空壳公司，以及资不抵债、扭亏无望、生产经营难以为继的严重亏损企业，依法关闭、退出。（4）全面清理投融资平台公司债务类型、成本、期限结构，制定并落实全口径债务化解方案，分类妥善处置（按合同协议约定或筹集资金偿还）。（5）区县政府及其所属部门和单位不得为平台公司融资提供任何形式的担保和承诺，不得安排任何单位为平台公司“借壳”融资，不得利用公益性资产和储备土地融资，不得将预期土地出让收入作为平台公司偿债资金来源。

（6）平台公司不得利用没有收益的公益性资产、不具有合法合规产权的经营性资产进行抵押质押贷款或发行信托、债券和资产证券化产品等各类金融产品，不得重复利用各类资产担保融资，不得与政府信用挂钩。（7）对区县政府及其所属部门和单位注入的公益性资产，依照规定直接划转收回；对存量区县政府债务形成的公益性资产，在发行政府债券置换存量政府债务后收回；对平台公司其他公益性资产，通过注入有经营性收入资产置换等方式逐步收回。（8）推动区县平台公司重组整合，每个区县确定的公益性项目建设单位最多不超过 3 家。清理空壳类平台公司，对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，按照法定程序予以撤销。（9）实体类平台公司剥离政府融资职能后，通过兼并重组、整合归并同类业务等方式，转型为基础设施、公用事业、城市运营等领域市场化运作的国有企业，积极主动参与全市及各区县城市提升行动计划。

四、为何各地频频限制非标融资？ （一）非标融资成本较高 从云南省、江苏省今年以来的动作来看，化解债务风险的首要任务便是严格限制和压降信托、资管计划、融资租赁等非标融资，其背后的原因便是非标融资成本较高且链条往往较好、风险较大。多数非标融资渠道穿透后的资金来源为商业银行，这无形中拉长了融资链条、加大了风险排解难度，而正是由于链条较长、风险较大，且多是为了规避监管，意味着非标融资的成本实际上非常高。因此限制非标融资实际上是为了降低地方政府的债务融资成本。那么非标融资的成本究竟有多高呢？我们这里以两组数据进行说明。

（二）2017 年信托与融资租赁平均利率分别高出银行贷款 2018 年 2 月 1 日，由清华大学经管学院中国金融研究中心、财经头条和企商在线（北京）网络等机构联合发起的中国社会融资成本指数研究项目披露了中国社会融资成本指数，2017 年信托和融资租赁的融资成本分别高达 9.25%和 10.70%，较银行贷款分别高出 265 个 BP 和 410 个 BP。虽然相较于 2017 年，目前市场利率水平已经处于相对低位，但考虑到银行贷款利率平均在 5.50%左右，按照相近的利差空间，预计信托和融资租赁的融资成本至少也分别在 7%以上。

可以看出 2017 年以来监管部门着力打击的对象大都是融资成本较高的领域，如小贷公司、P2P、保理、融资租赁、信托等等，实际上严监管的目的表面上看是为了防风险，防风险的目的则是为了降社会融资成本。

（三）2019 年以来，信托与银行贷款的利差空间稳定在 150BP 以上 今年一季度，金融机构一般贷款加权平均利率和新发行信托产品平均利率分别为 7.29%和 5.48%，相差 181 个 BP。而从历史平均水平来看，信托融资成本与贷款利率的利差空间在 60BP-247BP 之间，平均为 133BP，但近期稳定在 150BP 以上。特别是 2019 年以来，新发行信托产品收益率已由 2018 年底的 8.10%左右降至目前的7.30%左右（下降 80BP），而一般贷款平均利率则由 2018 年底的 6.19%降至目前的5.48%（下降 71BP）。可以看出二者的下降幅度较为接近，利差空间也比较稳定。

五、主要结论

（一）从目前的实践来看，各地化解政府隐性债务的路径大都相似，很难超出财政部例举的 6 个常规措施，但是在当前市场利率处于相对低位的情况下，通过债券市场、银行贷款来置换高成本的非标融资并限制融资成本以及限制国有企业对民营企业的借款和担保成为普遍选择。

（二）以上事实能够直接表明当前阶段，非标业务受到严格监管，且在资产端层面也受到明显约束，信托行业、融资租赁与保理行业的生存空间会受到明显挤压，但债务并不会凭空消失，在非标融资空间被挤压且债券市场短期内亦难以明显放量的情况下，商业银行自然而然会挤身其中，成为最为重要的替代选择，这对商业银行而言应是一个业务机会，即置换融资类业务。

（三）考虑到地方政府隐性债务的规模较为庞大（根据我们的估算、大致为 40万亿左右），意味着地方政府债务的化解将是一个非常漫长的过程，当前的化解手法大多也只是延缓而非从根本上解决问题，这意味着在政府债务化解的过程中实际上也是政府和市场之间的博弈过程，其中必然会蕴含着很多业务机会。

（四）平台公司的整合和地方政府隐性债务的化解是一个比较明确的方向，其中在涉及该类业务时，应严格遵照《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发（2018）27 号）的要求，这是总纲领和中长期方向。

（五）通过资本市场化解政府隐性债务虽然在短期内不会成为主选项，但是从中长期来看却是必要路径（这就像当年通过资本市场化解国有企业危机一样）。

第五篇：关于化解地方政府债务和防范风险的提案

关于化解地方政府债务和防范风险的提案

摘要：全国政协十一届五次会议提案第0174号

_________________________________________________________________________

_ 案 由:关于化解地方政府债务和防范风险的提案 审查意见：建议国务院交由财政部办理 提 案 人：九三学社中央 主 题 词：财政,管理 提案形式：党派提案 内 容：

从近几年的全国审计结果看，截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额10.72万亿元，其中，政府负有偿还责任的债务6.71万亿元，占62.59%；政府负有担保责任的或有债务2.34万亿元，占21.83%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务1.70万亿元，占15.86%。总体看，我国地方政府债务负担尚未超出其偿债能力；地方政府性债务资金在地方经济社会发展中发挥了积极作用；但在审计中我们发现，部分地区的债务偿还存在对土地出让收入的依赖较大、偿债能力不足、逾期债务等问题。因此，加强政府债务管理，防范和化解政府债务风险势在必行。

一、地方政府债务管理中存在的主要问题

1．地方政府举债融资缺乏规范。由于地方政府无举债权，其举债融资行为缺乏规范，各地举债融资渠道和方式不一，且多头举债、举债程序不透明。如某县2007年以企业名义向社会集资8.63亿元。

2．地方政府债务收支未纳入预算管理，债务监管不到位。除地方政府债券和各种财政转贷外，大部分地方政府债务收支未纳入预算管理和监督，相关管理制度也不健全。

3．部分地区和行业偿债能力弱，存在风险隐患。个别地方政府负有偿还责任的债务负担较重，部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大，部分地区高速公路、普通高校和医院债务规模大、偿债压力较大。据报道：到2009年5月末，全国共有8221家投融资平台公司，其中县级平台高达4907家。而从地方平台公司贷款债务与地方政府财力对比看，债务率为97.8%，部分融资平台公司贷款债务率超过200%、资产负债率超过80%。

4．部分政府债务资金未及时安排使用，部分单位违规取得和使用政府债务资金。乡镇一级政府债务还没有反映出来。

5．地方政府融资平台公司数量多，管理不规范。融资平台公司债务规模大，部分融资平台公司管理不规范、盈利能力较弱。根据审计署审计结果，有7个省级、40个市级和107个县级政府及所属部门，违规为融资平台公司等单位举借债务提供担保464.75亿元。地方融资平台所负债务占到了市、县二级地方政府债务的70%以上。

二、地方政府债务的成因分析

1．经济社会发展的大量资金需求与地方政府有限财力之间的矛盾是债务问题形成的直接原因。近几年来，国家提出了一系列战略要求和战略举措，进行了扩内需等决策部署和政策措施。各地为实现战略目标，抢抓战略机遇，普遍加大了基础设施投入，而地方财力有限，特别在日常运转支出因素日益增多的情况下（如教师实行绩效工资、医保体系进一步健全等），可用于基础公益性项目的财力与实际需求相差甚远。

2．现行财政体制和投融资体制中的某些欠缺是形成债务问题的根本原因。我国财政体制在分税制改革之后，财政的集中度大幅提高，大量事权下沉，地方财政刚性支出项目不断增多，形成事权与财权不匹配的状态，便产生了举债行为的内在压力。而地方政府不允许发行公债，缺乏必要的正规融资渠道，只得成立融资平台进行举债，如2009年某市本级城建资金来源中，财政拨款11.29亿元，而通过融资平台融资就达63.28亿元，是财政拨款的5.6倍。

3．现行干部考核机制是推动债务问题形成的内在因素。过浓的政绩意识助长了地方政府的举债行为，现行政府领导班子业绩考核中通常仅有生产总值、财政收入、固定资产投资、工业增加值及居民人均可支配收入等指标，未将债务数额及风险情况纳入考核范围。在政府债务与领导者的业绩及升迁联系不紧密、且政府债务期限远远超过领导人任期的情况下，地方政府往往具有很强的投融资冲动，较多关注经济增长而轻视债务规模与风险防范。

4．地区竞争日益紧张和银行放贷政策宽松是债务问题产生的外部因素。在地区竞争日益紧张的今天，通过金融杠杆来加大投入，提升竞争力，成了政府加快发展的“智慧”。这也派生出“能借到钱就是本事”的债务价值观。导致过分依赖上级财政或金融机构，有的甚至存在逃废债务的心理。

5．政府主导发展模式是债务问题产生的深层次原因。目前地方经济发展模式中许多应由市场进行投入的领域还是由政府来挑大梁。过多的职能需要相应的资金来支撑，就现今的地方财力根本就无法满足，举债是“全能政府”必然要走的道路。

三、化解地方政府债务和防范风险的建议及对策

地方政府债务对区域经济发展具有双重效应，在看到正面效应的同时更应该关注地方政府过渡举债的危害。对于在债务举借、管理和使用中出现的一些问题，应当引起高度重视，采取有效措施，妥善处理存量债务，严格控制新增债务，防范和化解可能出现的风险。为此，提出如下建议：

1．改革完善分税制，合理确定地方政府的财权和事权

要彻底解决地方政府债务问题，必须从财政体制方面入手，在现有分税制财政体制的基础上，进一步核定中央和地方政府、地方上级和下级政府之间的财权与事权，科学划分上下级财政之间的收支，进一步完善财政转移支付制度，按照经济发展水平和财政收入情况，加大对地方的转移支付力度，增加地方财政的可用财力，减少地方政府的举债规模。

2．按照谁举债谁负责的原则，区别不同情况积极稳妥地处理存量债务

对竞争性项目和有经营收益的公益性项目形成的，或者是已成为竞争性企业的债务，应剥离政府偿债责任，主要用项目自身收益来偿还，必要时地方政府可给予适当财政补贴；对无经营收益的公益性项目形成的政府负有偿还责任的债务，地方政府应制定偿还计划，通过预算安排落实偿债资金；对还本付息压力较大、偿债出现困难、债务风险较大的地区、行业和单位，各级政府应进行动态监控，采取有效措施，积极防范和化解债务风险。

3．继续推进融资平台公司的清理规范，坚决制止地方政府违规担保行为 按照“分类管理、区别对待”的原则，整合规范融资平台公司。通过兼并重组、关闭改制、充实公司资本金、引进民间投资等方式，促进融资平台公司投资主体多元化和法人治理结构完善。除法律和国务院另有规定外，不得再通过融资平台公司变相举借政府负有偿还责任的债务，坚决制止为融资平台公司等单位举借债务违规提供担保和承诺。切实处理好融资平台公司新建项目和在建项目的融资问题，严控新开工项目，防止盲目铺摊子、上项目；对在建项目，地方政府应积极通过财政预算安排或市场化方式解决后续资金的来源，防止出现“半拉子”工程。

4．建立规范的地方政府举债融资机制，规范地方政府举债行为

打通地方政府阳光融资渠道，可研究赋予省级政府适度举债权，逐步探索向具备条件的市级政府推开，举债计划需经国务院审批，编制地方债务预算，纳入地方预算管理，报同级人民代表大会审查和批准，对地方政府债务实行全口径监管。实际上从2008年起，我国开始试行中央代理地方发债制度，但显然中央代地方发债仍然是计划经济的思维，只能使问题更加扭曲。只有从制度层面考虑才能堵住各种隐形的、违规的借债融资渠道。可引入民间资本，鼓励社会资本以多种形式参与地方基础设施建设的制度和机制，化解地方政府债务。

5．对地方政府债务实施动态监控，并将纳入领导干部政绩考核内容

改变官员政绩考核办法，防止出现“政绩债务”。探索出台地方政府债务管理和偿债机制办法，修改和完善《预算法》，规范地方政府举债，建立偿债准备金制度，建立借债举债信息披露和监督机制以及举债建设的资源效益评估机制。对政府负有偿还责任之外的其他相关债务，各级主管部门要严格审批和控制规模，建立备案制度。健全债务监管体系，将债务“借、管、用、还”等情况作为考核地方政府绩效和任期经济责任的重要内容，明确和落实责任，防止违规、过度举债。

来源：中国政协网