11中国人民银行关于加强对农村信用社监管有关问题的通知1

第一篇：11中国人民银行关于加强对农村信用社监管有关问题的通知1

中国人民银行关于加强对农村信用社监管有关问题的通知

中国人民银行关于加强对农村信用社监管有关问题的通知

（银发〔２００１〕３９６号）

中国人民银行各分行、营业管理部：

为促进农村信用社依法合规经营和做好支农服务工作，现就进一步加强监管的有关问题通知如下：

一、加强贷款管理，规范信贷支农服务。人民银行各分支行要督促农村信用社严格信贷管理，防范违规行为发生。一是发放农户贷款必须尊重农民的意愿，不得以物抵贷，不得指定购物单位，不得强行转账；二是不得在发放贷款的同时扣收信用社股金、贷款利息保证金、各种税费和乡、村统筹资金等；三是严禁贷款给个人和企业从事股票交易，严禁发放个人股票质押贷款，防止农村信用社支农资金流入股市；四是不得向乡（镇）政府、村委会发放贷款，不得用信用社贷款垫发工资和各项统筹，不得发放以村（组）名义统一承贷并用于完成上缴各种农村税、费的贷款。对有章不循、不禁不止的，人民银行各分支行要严厉查处，不能姑息纵容。

二、加强对大额贷款的跟踪检查，严格控制大额贷款的发放。严格禁止农村信用社超规定比例发放大额贷款，已经发放的要做出计划，逐步压回。人民银行各分支行对农村信用社单户大额贷款，要逐笔登记，建立台账，跟踪监控，对已经形成不良贷款的，要督促农村信用社尽快制定清收方案，落实清收责任。凡单户大额贷款出现损失或存在较大风险的，要逐个分析原因，及时采取资产保全措施，同时追究有关人员的责任。人民银行各分支行要对农村信用社的放款情况进行经常性的检查，督促农村信用社坚持服务“三农”的贷款投向，指导其分散贷款风险。对不听劝告，继续超比例发放大额贷款的，要追究有关人员的责任。

三、加强对农村信用社不良贷款的监控，督促农村信用社降低不良资产。人民银行各分支行要把督促农村信用社降低不良贷款作为当前农村信用社监管的重点，按照“跟踪、督促、指导”的方针，建立农村信用社清收不良贷款监控制度，按季按月对农村信用社不良贷款变动情况进行分析，对不良贷款余额继续增加、不良贷款比例继续上升的，及时质询和预警；对清收工作完成好，不良贷款率持续下降的，要总结经验，组织推广。当前，要抓好重点地区和重点大户的不良贷款清收工作，组织开展实地调查，帮助农村信用社制定清收不良贷款的措施办法。对新增贷款，要督促农村信用社加强管理，落实责任，坚决遏制新增不良贷款的发生。

四、明晰产权关系，充实资本金，增强农村信用社抵御风险能力。一是通过清晰产权，明确信用社由谁投资、由谁管理、出了风险由谁承担责任，通过改革产权制度，形成“资本自聚、资金自筹、经营自主、盈亏自负、风险自担”的机制。信用社股本金主要由农民投资入股组成，资本积累的大部分按规定转归投资人，同时，由投资人按入股金额承担风险。二是大力增资扩股。农村信用社可根据当地农民人均收入水平，适度提高农户入股金额，并视情况增设投资股，大力吸收有一定资本并对农村信用社的金融服务有强烈需求的种养业大户、各类专业户、个体工商户和农村中小企业多入股、入大股。农村信用社要通过改进对社

员的金融服务吸引社员入股。社员入股要坚持自愿原则，防止违背社员意愿，以克扣贷款等方式增扩股金。人民银行各分支行要加强对农村信用社资本金的考核，帮助农村信用社制定增资扩股计划，落实补充资本金的措施，力争在２－３年内使农村信用社的资本充足率有明显提高。

五、督促农村信用社加强财务收支管理，扭亏增盈。人民银行各分支行要加强对农村信用社各项费用开支的监督，坚决制止和纠正费用开支违章违规行为。要严格控制农村信用社的固定资产购置，农村信用社在固定资产购建之前必须按照规定程序履行报批手续；亏损社在扭亏之前一律不得兴建办公楼和购买小汽车；农村信用社联社不得筹集农村信用社信贷资金或抽调农村信用社自有资金兴建办公楼。对农村信用社和联社违反财务管理规定，挪用信贷资金兴建办公大楼和购买小汽车的，要严肃查处，追究农村信用社主任和联社主任的责任。同时，要帮助农村信用社制定扭亏增盈计划，落实扭亏增盈措施，对长期亏损的农村信用社要加强跟踪监控，明确专人负责，对亏损额增加的农村信用社要提出警告，限期减亏。

六、加强对农村信用社的债券投资管理，切实防范投资风险。农村信用社的资金要坚持取之于农、用之于农，资金运用要立足当地，服务“三农”。在确保支农资金需要的前提下，农村信用社资金仍有富余的，可以适当用于债券投资，但要严格控制债券投资品种，除国债、政策性金融债以及经中央有关部门批准公开发行的国家重点建设企业债券外，一律不得购买其他债券。农村信用社购买国债及政策性金融债，必须以联社为单位进行，并在中央国债登记结算有限公司开立债券托管账户，办理登记托管。具有全国银行间债券市场债券交易成员资格的农村信用社联社，可直接通过全国银行间债券市场购买债券；不具有成员资格的，可委托具有代理结算资格的商业银行或农村信用社联社进行。农村信用社联社办理债券投资业务，必须是在基层社自愿的前提下，将基层社富余的资金集中起来，代为办理。联社与基层社是受托代理的关系，债券投资收益应当归基层社，联社不得以此为名，集中统筹基层社的资金，用于自身投资。

农村信用社联社进行债券回购交易，必须严格按照《全国银行间债券市场债券交易管理办法》的规定进行，防止资金流入股市。

对部分地区农村信用社委托证券公司等进行的所谓协议债券投资，要认真加以清理。已经到期的，要及时收回，不得再续签委托购买协议；没有到期的，要指定专人负责指控，到期后及时收回，防止资金形成损失。农村信用社今后不得再与证券公司、投资公司等机构进行委托债券投资活动。

七、切实加强各级联社领导班子建设。农村信用社各级联社领导班子要认真学习、贯彻落实党的十五届六中全会精神，按照“三个代表”的要求，改进思想作风和工作作风，推进理论创新、制度创新和工作创新，增强领导班子的凝聚力和战斗力，使联社领导班子真正成为务实高效、团结奋进的领导集体。人民银行各分支行要督促联社不断完善法人治理结构，实行理事长和主任分设，规范议事和决策程序，建立决策、经营、监督相互制约的内部控制机制，坚持重大事项集体审批、集体决策制度，充分发挥联社领导班子的整体功能，防止联社主要负责人独断专行，搞“一言堂”。对联社领导班子要加强考核，明确班子的任期目标和个人岗位职责，联社理事会要制定主任任期内的业务经营目标，提出明确的降低不良贷款比

例和扭亏增盈计划。要建立联社领导班子成员定期述职、年度考察制度，对工作作风差，有违法违规行为，群众反映强烈的，要坚决撤换。

２００１年底，人民银行各分支行要依据《金融机构高级管理人员任职资格管理办法》（中国人民银行令〔２０００〕第１号）的有关规定，对县及县以上各级联社的主要负责人的任职资格进行一次检查，对因学历和从事金融工作年限不符合任职资格条件，但内部经营管理较好的农村信用社和联社的高级管理人员，可规定时间，限期达到任职资格条件要求；对经营管理中存在较大问题的高级管理人员，要约见谈话，限期改正存在的问题；对既不符合任职资格条件，经营管理又比较混乱的高级管理人员，要坚决取消其任职资格。

八、进一步明确监管责任，落实风险防范措施。人民银行各分支行要认真落实《农村信用社监管工作责任制实施办法（试行）》（银发〔２００１〕２９６号），充实监管力量，明确监管岗位职责，增强监管人员的政治使命感和责任感。要按照监管责任制实施办法的要求，将农村信用社监管责任落实到处、到科、到人。各分支行要依法履行对农村信用社的监管职责，特别是县级支行要集中精力加强对农村信用社的监管；对高风险农村信用社指定专人跟踪监控，落实风险化解措施；加强对监管工作的检查考核，对监管失职者严肃处理。当前，要重点做好春节前后农村信用社支付风险的防范工作。对有支付风险苗头的，要及时采取有效措施控制风险扩散。情况严重的要及时上报，并商请地方人民政府帮助解决。农村信用社和联社要加大组织资金力度，县以上各级联社要充分发挥调剂资金的功能，及时帮助解决农村信用社支付困难，确保元旦、春节期间农村信用社不出现支付风险。

中国人民银行

二００一年十二月六日

第二篇：农村信用社监管问题探讨

农村信用社监管问题探讨

2006-7-5 9:57 金融理论与实践 【大 中 小】【打印】【我要纠错】

摘要：农村信用社具有与商业银行不同的风险特征，因此适用于商业银行的审慎性监管工具未必适用于农村信用社。对我国农村信用社的监管，既要考虑降低监管成本的问题，还要注意监管对象的选择。

一、农村信用社的风险特征与商业银行相比，农村信用社风险的特征主要体现在信用风险和治理风险上。

从信用风险来看，农村信用社的贷款风险要高于银行。首先，农村信用社在贷款时通常不使用常规的抵押方式，因为其借款客户一般是低收入者，无力提供常规抵押品。所以农村信用社不得不采用替代性方式来刺激借款者的还款动机，如借款者一旦违约就对其以后的贷款要求全部予以拒绝，或者采取农户联保的方式。我国农村信用社目前对超过小额信贷的贷款就采用农户联保的方式。这一方式有效的前提是农村信用社必须建立强有力的惩罚机制，以保证借款者对联保的无力或不愿还款的成员承担还款责任。如果惩罚机制过弱，一旦一个借款者不能还款，那么联保的其他借款者出于逆向选择都会停止还款，因为每一成员都担心还款责任会落在他一个人头上。其次，由于农村信用社业务的地域限制和特殊的目标客户群限制，其贷款一般都发放给相对同质的客户，而同质借款者的违约风险具有高度相关性。特别是农户联保贷款，同质的小客户群限制了农村信用社风险分散化的能力。

从治理风险来看，对完全由社员出资构成的农村信用社而言，在农村信用社净资产中，社员股金所占比例很少，在很多地方只占5%左右，而且在农村信用社赖以运转的资本中，股金无足轻重，绝大多数处于所有者虚置状态。因为占绝大多数的积累，作为不可分割的集体财产，同各个社员之间没有现实的财产所有权关系。对于社员来说，无论农村信用社经营状况如何，同社员有明确权益关系的股金都起不了多大作用，而且，也不会给其切身利益带来重大影响（隆宗佐，2001）。所有者缺位的状况造成农村信用社没有追求盈利和发展的动机，因此农村信用社的内部控制一般较为薄弱，同时成员多把入股看作是获取贷款的途径，而不是投资方式。由此引致的风险很难靠外部监管来补救。

二、审慎性监管工具及其有效性

（一）对现行管制工具的评价和建议

对农村信用社的审慎性管制工具都借用于对商业银行的管制工具，只是针对农村信用社的风险特点作了相应的调整。

1.注册资本金数额和股权结构限制

合适的注册资本金数额限制取决于人民银行对两方面监管目标的权衡。一方面人民银行要通过监管促进农村信用社的发展，那么就应降低最低注册资本要求，使更多的农村信用社获得准入资格；另一方面由于人民银行的资源和能力有限，其又不得不考虑如果准入的门槛过低，导致其监管的范围过大，那么监管的效率能否保证。股权结构的限制是出于防止少数人控制农村信用社导致风险的考虑，现行规定最大股东持股不能超过总股本的2%，股本结构的过度分散，导致农村信用社利益对任何单个股东利益的弹性很低，其结果必然是所有社员对农村信用社经营的好坏漠不关心，带来了治理风险（汤武，简瑞林，2001）。两种风险孰轻孰重是决定股权结构限制的关键。这主要取决于农村信用社的改革方向，对于发达地区以盈利为主要目标的农村信用社，治理风险的危害更大，因此应放宽其股权结构的限制；对于落后地区以“支农”为主要目标的农村信用社，大股东控制的风险危害更大，涉及社会安定问题，应仍保留股权结构的限制，保持其集体所有甚至国有的性质，依靠行政压力解决内部激励问题。

2.资本充足性管制

对农村信用社的资本充足性现行要求为8%，与商业银行相同。笔者认为对农村信用社的资本充足性要求应严于商业银行。首先，农村信用社的贷款资产通常没有抵押品作担保，即使有抵押品担保，考虑到变现成本，也往往不足以补偿贷款的损失。借款者归还贷款的主要动机是预期将来仍能获得贷款。如果一个借款者看到其他借款者不偿付贷款，那么他的还款动机也会降低。因此农村信用社的支付危机具有强于商业银行的传染性。其次，由于农村信用社发放的多是小额贷款，其成本要高于商业银行批发性质的贷款业务，所以农村信用社若想生存必须以较高的利率发放贷款。如果借款人不偿还贷款，那么农村信用社就同一般银行一样无法获得用于弥补此笔贷款成本的现金流，然而其单位贷款成本要大大高于商业银行。所以一定程度的流动性危机耗尽农村信用社资本金的速度要远远快于耗尽银行资本金的速度。再次，在我国，农村信用社作为一类金融机构存在的历史要远远短于银行，因此其管理层和一般员工都欠缺经验的积累，同时人民银行对如何判断和控制信用社的风险也缺乏经验。最后，下文将要论及，许多用于银行审慎性监督的工具对农村信用社都失去了效用。

然而较高的资本充足性要求也有其负面影响。这会降低小额信贷的资本回报率，将农村信用社置于竞争的劣势地位，从而降低其对投资者的吸引力，不利于其发展。如果对农村信用社和商业银行施以相同的资本充足性要求，那么由于小额借款对利率的需求弹性要低于普通的银行借款，农村信用社就有更大的利率调整空间来保证其收益。

综合考虑上述方面，在农村信用社能够有效地控制风险时人民银行能够迅速地对农村信用社的风险做出反应之前村信用社的资本充足性要求还是应该高于商业银行。

3.信用贷款损失准备计提的限制

按照2001年颁布的《金融企业会计制度》，金融企业应当在期末分析各项贷款的可收回性，并对预计可能产生的贷款损失计提贷款损失准备。贷款损失准备应根据借款人的还款能力、贷款本息的偿还情况、抵押品的市价、担保人的支持力度和金融企业内部信贷管理等因素，分析其风险程度和回收的可能性，合理计提。人民银行并未对农村信用社的信用贷款损失准备计提做出特别规定。考虑到农村信用社的资金实力较弱，其信用贷款期限短（多为一年以内）、风险大的特性，统一在期末计提的规定并不适用，因为贷款损失很可能在年内就发生了。因此应规定农村信用社在借款人未按期归还之初就计提信用贷款损失，同时计提的比例应大大高于抵押贷款，因为不按期归还的短期小额信用贷款损失的可能性要远大于长期抵押贷款。

4.贷款合同必要条款的限制

各国银行监管当局都会规定银行借款合约的必要性条款，如抵押物登记状况、借款企业的财务报告、借款企业的工商注册情况等等。由于农村信用社贷款的规模较小，其客户的收入水平较低，同时是否发放小额贷款在很大程度上要依赖于对借款者还款能力的评估。因此人民银行应规定小额信用贷款合约必须包含对借款者现金流状况的简单评估，当对同一借款者重复贷款时，对每一笔贷款都应重新评估借款者的现金流状况。目前的《农村信用社农户小额信用贷款管理暂行办法》规定依据农户信用等级核定贷款额度，这里贷款与否主要根据农户的历史现金流状况决定，而实际上对借款人未来现金流的分析更为重要。

5.监管报告内容的限制

目前人民银行的非现场监管由农村信用社根据人民银行县级支行的要求上报非现场监管报表资料，包括会计月计表、业务状况表、资产负债表、损益表、对最大10户贷款情况表、支付缺口测算表等。县支行通过《农村信用社非现场监管系统》采集数据，然后进行风险监测指标分析，风险监测预警指标体系包括资产质量指标、收益合理性指标、资本充足性指标和资产流动性指标。

现行风险监测指标体系存在一些问题，第一，虽然《贷款分类指导原则》已颁布，按照规定，农村信用社也可参照该指导原则建立正常、关注、次级、可疑和损失五类贷款分类制度，但目前的资产质量指标仍沿用“一逾两呆”分类方法，即把贷款划分为正常、逾期、呆滞、呆账，后三类合称不良贷款。这种方法的弊病显而易见。一是对未到期但已出现问题的贷款缺乏监控，不利于及早发现和防范信用风险。二是标准宽严不一，逾期一天就计入不良贷款，比国际惯例还严，同时“两呆”的定义又过宽。按照审慎的会计准则，本金和利息拖欠一定时间要挂账停息，即不再作为银行当期收入，并且截至挂账停息日以前还计入收入的利息，也要全部从当期收入中扣回。国际上公认的最佳做法是90天。2001年颁布的《金融企业会计制度》规定商业银行和农村信用社停息挂账的时间界限都是90天，由于农村信用社贷款多为一年以内的短期贷款，且考虑到上文所述其信用风险的特殊性，其停息挂账的时间界限应该更短，如30天。第二，收益合理性指标除了现行的资产收益率、资本收益率、利息回收率、非利息收入比率和资产费用率之外，考虑到农村信用社治理结构方面的缺陷，其收益状况在很大程度上取决于信贷人员的责任感和工作能力，所以要通过信贷人员平均贷款笔数和信贷人员平均贷款额度这两个指标来衡量农村信用社的经营效率。另外贷款成本的高低对农村信用社至关重要，所以还应考察贷款余额费用率。第三，如前文所述，对农村信用社的资本充足性要求应严于商业银行，所以资本充足率标准应高于8%.针对这些问题，农村信用社上报的非现场监管报表资料也应作相应的调整。

（二）监督工具的局限性

1.贷款监督工具

对商业银行贷款风险的监督可以使用以下工具，如审查贷款合约的文本内容，查阅借款人经审计的财务报告，向银行发函询证借款人的银行存款等等。对农村信用社特别是落后地区的农村信用社而言，这些方法都是不适用的。贷款合约的文本内容很难反映出贷款的风险程度，监管当局必须了解农村信用社的贷款操作方法，分析其贷款流程和历史风险状况，要得出中肯的结论必须依赖监管人员的主观判断，所以监督结论的客观性就难以保证。对于收入水平低的农户，其不可能提供财务报告甚至银行存款的信息。现行现场检查的方法包括查阅以前人民银行及其他有权检查机构对被检查农村信用社的检查资料及处理意见、内部审计报告和外部审计报告，并检查该农村信用社的整改情况。根据检查方案，对被检查农村信用社的有关业务资料和文字记录（包括被检查农村信用社的会议记录、备忘录等）进行审查。这些方法如上文分析，很难使农村信用社的贷款风险达到令人满意的监督效果。

2.支付危机时的追加资本指令

当农村信用社陷入支付危机时，人民银行可以通过追加资本的指令防止危机的进一步扩散。但是由于农村信用社通常都缺乏足够的流动性资金，所以很难对这一指令做出反应。为此当农村信用社的问题初现时，人民银行无法依靠追加资本指令解决问题。

3.停止贷款指令

监管当局对处于危机中的银行通常使用停止贷款指令这一工具，来防止银行信用风险的进一步恶化。商业银行的贷款通常是附抵押的，而且大部分银行的借款者不一定在偿还当期贷款后仍续借下期贷款，所以停止银行发放贷款不会导致现有贷款的收回产生问题。然而对农村信用社来说，其借款者归还当期贷款的动机往往是为了获得下期贷款。如果农村信用社在一段时期内被禁止发放新贷款，那么借款者对当期贷款的还款动机就会下降，这会造成支付危机的进一步恶化。

4.资产出售或购并

农村信用社市场退出的方式之一是法人机构合并。由于农村信用社的特点是其与其客户之间具有相当紧密的联系，贷款资产易主之后原借款人获得后续贷款的可能性会降低，因为并购方农村信用社对这些客户的现金流状况不了解，发放贷款会更加谨慎，故而原借款人还贷的动机相应降低。所以这部分贷款资产对并购方而言价值不大，人民银行找到合适的并购方并非易事，除非以行政指令行事。

三、降低监管成本的考虑

国际学术界自20世纪70年代以来对发展中国家各种微型金融活动（microfinance）进行了大量研究，其中信用合作社属于微观金融的范畴。考虑我国的情况，对农村信用社的监管除了存在上述成本高的问题之外，由于我国商业银行因体制问题蕴含着严重的风险，如何在商业银行和农村信用社之间分配有限的监管资源也值得斟酌。为了达到降低监管成本的目的，许多发展中国家尝试了对微观金融机构的不同的监管形式。

（一）自律监管（self-supervision）

在自律监管体制下，监管的责任由被监管微观金融机构所控制的组织（通常是行业协会）承担，监管当局不再承担任何责任。在自律监管形式下，监管机构（如行业协会）制定管制条例，通过定期公布微观金融机构的信息来达到自我约束的目的。进行信息披露的理论依据是为了消除微观金融机构和其储户、投资者之间的信息不对称，从而利用市场纪律来监督微观金融机构的行为。然而这一理论自身也存在矛盾之处，因为金融中介机构生存的原因就在于其具有信息优势（Diamond，1984），定期详细披露金融机构的经营信息包括其资产负债表、风险管理状况等实际上降低了其掌握信息的优势地位，从而也减弱了其存在的意义。

纯粹的自律监管实际上无异于对微观金融机构的信用评级体系，如果由这一制度承担起保护微观金融机构储户利益的责任，那么必须建立严格的惩罚机制来支撑它，同时政府须对自律监管机构加以干预，如政府授权行业协会来关闭严重违规的微观金融机构或政府通过提供资金或限制微观金融机构业务范围的方式对行业协会施加直接影响。这样自律监管能否达到降低监管成本的目的不好评价，但实践证明其监管效率的确低下。在危地马拉和多米尼加共和国，小型信贷储蓄机构都通过其行业协会实施自律监管。两国的行业协会在实施监管之初都拥有很多优势条件，如其监管的信贷储蓄机构的财务状况相当好，其会计制度和报告制度都是完善且一致的，监管条例定义清晰且得到了被监管机构的认同，行业协会拥有专业的监管人员等等。然而自律监管最终仍被证明是无效的，因为由被监管机构任命的行业协会监管人员无法在危急时刻保持权威和忠于职守。

（二）委托监管（delegated supervision）

在委托监管形式下，监管当局承担着对被监管机构的最终责任，而将监督和现场检查的职权委托给第三方，被委托方可以是微观金融机构行业协会或独立的咨询机构（如会计师事务所）。在此制度安排下监管当局的作用体现在：第一，定期考察被委托方监督、检查和报告的可靠性；第二，当被监管机构出现问题时出面干预。

这一制度安排存在两个问题，其一，由谁支付被委托方监管的巨额成本和监管当局监督被委托方的成本，两项成本相加是否会小于直接监管的成本；其二，权力如何划分，一旦微观金融机构倒闭，那么究竟是被委托方还是监管当局拥有最终处置权。

秘鲁银行监管当局将每日监督储蓄贷款机构的权力委托给了储蓄贷款协会，但监管当局仍对被委托方监管的质量和独立性施加控制，其每年仍对每家储贷机构进行一次现场检查。在20世纪90年代，这一制度安排出现了问题，由于储贷协会内部控制薄弱导致其舞弊严重，由此大部分监督权又被监管当局收回。就目前的经验来看，还很难对这种制度安排的有效性做出评价。但已有经验表明将监督权力委托给外部审计人员是不可靠的，即使是国际知名会计师事务所也难以保证微观金融机构贷款资产的安全。如果监管的责任由外部审计机构承担，那么就必须要求针对微观金融机构的审计工具和程序更为有效，从而监管成本也更高。同时为了防止外部审计机构舞弊，监管当局对其的定期检查也不可避免，这无疑也会增加监管成本，从而就与降低监管成本的初衷相悖了。

（三）我国的选择以上考察了发展中国家监管微观金融机构的实践，至今还没有一致的结论表明可以采取自律监管或委托监管的形式达到低成本、高效率监管微观金融机构的目的。那么我国对农村信用社的监管也不能贸然采取上述两种方式，仍须采用人民银行直接监管的模式。但是监管成本问题又不能不考虑，按照2000年末的数据，全国农村信用社系统有法人机构40141个，假设每名人民银行监管人员负责监管3个农村信用社的监管，也需要 13380名监管人员，而人民银行2000年末的职工人数为169302人，所以人民银行要将8%的人力资源配置于农村信用社的监管，人力资源成本相当高。

考虑到农村信用社借款者的特征，农村信用社在发放小额贷款时面临两个主要问题，即难以得到借款者经营状况的常规信息（经审计的财务报告、经营执照、书面业务记录等）和缺乏保护贷款的抵押品。所以农村信用社发放贷款所使用的程序与典型的银行贷款程序不同，信贷员通常通过询问借款人和侧面调查来建立起借款人简单的现金流量表（或资产负债表、利润表），询问和调查的内容不仅涵盖借款人所有的经营活动，还包括其家庭生活支出情况。经验丰富的信贷员能够独立决定是否发放贷款，而无须得到高层管理人员的批准。这一方面是因为农户的小额短期贷款都有很强的时效性，另一方面则因为信贷员的决策来源于其在农户家庭和经营场所的现场观察以及他对其他众多农产了解情况的积累，基于此他才能做出贷款与否的判断。而这些信息很难有效地传达给高层管理人员，因此高层管理人员难以有效地参与到贷款决策程序中来。

小额信用贷款发放流程的高度分权特性意味着监管当局一方面要保证信贷人员必须是训练有素、经验丰富的，同时必须通过奖惩机制保证其具有高度责任感；另一方面必须建立起信息传递和监控系统，人民银行通过这一系统了解农村信用社的风险管理是否充分。

由于小额信用贷款发放流程具有高度分权特性，应用于一般商业银行监管的现场检查手段不适用于农村信用社。一方面，现场检查需要花费人民银行大量人力、物力来审查贷款的风险状况，囿于人员、时间的限制，人民银行仅能进行小样本抽查，抽查结果的可信度值得怀疑。另一方面，小额贷款通常没有抵押品和正式完备的贷款合约，所以监管人员现场检查仅能得到贷款文件的基本信息和信贷员基于借款人历史和未来现金流状况所做出的判断，监管人员仅针对这些信息难以得出客观的结论。

因此对农村信用社监管的重心应从对各笔贷款的具体分析转向考察农村信用社是否拥有合格的信贷人员，是否建立了对信贷人员的有效的奖惩机制以及监督、评估和控制信贷人员业绩表现的完善机制，是否建立了完善的内部控制机制和风险管理体系，即由现场监管转向非现场监管。这样才能够在降低监管成本的同时提高监管效率。

四、监管对象的选择

目前人民银行的监管对象是按照金融机构的类别划分的，人民银行下属的银行监管司、合作金融机构监管司、非银行金融机构监管司分别对银行、城乡信用社和非银行金融机构进行监管。在这种对象划分安排下，商业银行和农村信用社所适用的监管标准是不同的。然而目前商业银行也发放小额信贷，国有银行仍是发放小额信贷的主体。无论是商业银行发放还是农村信用社发放，小额信贷的业务特点都是相同的，所以适用的监管标准也应相同。对商业银行的小额信贷业务施以与批发性贷款相同的监管标准和监管手段是不适合的。同样，国务院已经基本肯定了农村信用社改革的三种模式：农村商业性银行模式、县级联社为一级法人的模式以及县乡两级法人的联社模式。如果农村信用社改革成为股份制商业银行，那么其也不再适用农村信用社的监管标准，这对其业务范围内的小额信贷显然是不合适的。

所以人民银行对农村信用社的监管不应拘泥于金融机构的类别划分，而应统一制定对小额信贷业务的监管标准，这一标准既适用于农村信用社的后两种改革模式，也适用于商业银行的小额信贷业务，只是对后者的监管要作适当的调整，如资本充足性要求仍应适用商业银行的监管标准。

第三篇：关于对民办培训机构监管问题的通知

关于对民办培训机构监管问题的通知

发布时间:(2008-9-23)来源：监管处发布人:阅读次数：(280)

各县（市）工商局、各分局、各有关单位：

按照《民办非企业单位登记管理暂行条例》的有关规定，非经营性的民办培训机构属于民办非企业单位，其登记机关是民政部门。《民办教育促进法》第六十六条“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定”。鉴于国务院目前尚未颁布具体的管理办法，对于难以区分经营性还是非经营性的民办培训机构，工商部门不宜作为无照经营进行查处。

二○○八年九月二十三日

第四篇：中国人民银行关于对签发空头支票行为实施行政处罚有关问题的通知

中国农业银行蔚县支行关于对签发空头支票行为的

处理办法

为保护持票人的合法利益，提高社会信用，根据《票据法》、《票据管理实施办法》及人民银行对空头支票管理的有关规定，制定本办法。

一、适用范围

对签发空头支票、与预留银行签章不符的支票（以下简称签发空头支票）的违规行为实施处理。

二、违规处理

（一）对签发空头支票开户单位的处理 依据《中华人民共和国行政处罚法》、《票据管理实施办法》的有关规定，由中国人民银行及其分支机构实施对签发空头支票出票人的行政处罚。

1、按照《票据管理实施办法》第三十一条规定，“签发空头支票或者签发与其预留的签章不符的支票，不以骗取财物为目的的，由中国人民银行处以票面金额5％但不低于1000元的罚款”。中国人民银行及其分支机构依据上述规定对空头支票的出票人予以处罚。

2、对于屡次签发空头支票的出票人，停止为其办理支票或全部支付结算业务。

（二）对业务经办单位的处理

我行经办对公业务的营业机构应予以积极协助。发现签发空头支票等行为的要积极协助人民银行进行处罚，对拒不缴纳罚款的依据人民银行要求停止其签发支票。

1、作为罚款代收机构，对空头支票罚款收入占压、挪用的，除依据人民银行处罚外，对经办机构和有关责任人依据我行《员工违反规章制度处罚办法》进行行政经济处罚。情节严重的，对经办机构及直接责任人给予纪律处分。

2、开户机构不报、漏报或迟报出票人签发空头支票情况的，责令纠正；逾期不改正、情节严重的，对出票人开户机构主要负责人、运营主管和直接责任人给予纪律处分。

二○一○年十月六日

附：人民银行空头支票行政处罚操作流程

一、调查取证

（一）银行发现出票人有签发空头支票行为的，应立即填制《空头支票报告书》（见附式1，以下简称《报告书》），将支票和其他足以证明出票人违规签发空头支票的资料复印并签章后作《报告书》附件，于当日至迟次日（节假日顺延）报送当地人民银行分支行支付结算管理部门（以下简称人民银行）。

（二）人民银行收到《报告书》之日起3个工作日内进行核实，并作出是否进行行政处罚的决定。

1、签发空头支票事实清楚、证据确凿的，应作出行政处罚。行政处罚决定由主管行长授权支付结算管理部门负责人批准。作出行政处罚决定后，应编制《中国人民银行行政处罚意见告知书》（见附式2、3，以下简称《告知书》），并连同拟处罚决定一并通知举报行。

2、签发空头支票事实不清、证据不足的，应提出纠正意见，将材料退回举报行。

二、告知

银行应在收到人民银行作出的拟处罚决定和《告知书》之日起5个工作日内，填写《告知书》中出票人名称、违规事实等有关内容，并送达出票人。送达情况应在当日至迟次日（节假日顺延）报告人民银行。

三、决定

（一）人民银行在银行送达《告知书》之日起5个工作日内，未收到出票人陈述或申辩的书面材料的，或在对当事人提出的陈述或申辩意见复核后不予采纳的，应编制《中国人民银行行政处罚决定书》（见附式4，以下简称《决定书》），并通知银行。

对于拟进行重大行政处罚决定的，出票人在收到《告知书》3日内，要求听证的，人民银行应组织听证。

（二）银行在收到《决定书》之日起5个工作日内填写《决定书》中出票人名称、违规事实、罚款金额等内容，送达出票人，并填制《送达回证》（见附式 5）。送达情况应在当日至迟次日（节假日顺延）报告人民银行。

四、罚款缴纳

罚款代收机构应根据《决定书》决定的罚款金额收取罚款。对逾期缴纳罚款的出票人，人民银行可按每日按罚款数额的3％加处罚款，或填写《中国人民银行强制执行申请书》（见附式6），向人民法院申请强制执行。

罚款代收机构应将所收罚款就地全额缴入中央国库，预算科目为“4350其他罚没收入”。代收机构应于每季终了后3日内，将上季代收并缴入中央国库的各项罚款汇总，填制《空头支票罚款收入汇总表》（见附式7），分送财政部驻各地财政监察专员办事机构和作出行政处罚决定的中国人民银行分支行。

人民银行分支行应按月与委托的代收机构就罚款收入的代收情况进行对账，对未到指定代收机构缴纳罚款的，应责成被处罚单位和个人缴纳并加处罚款。

五、手续费的支付

（一）代收手续费。财政部门向收取空头支票罚款的代收机构支付代收手续费。财政专员办于每年终了后的20个工作日内，按上年金融机构代收空头支票罚款实际缴入中央国库总额的0.5％，开具收入退还书，就地从中央国库退付给代收机构。

（二）协助执行手续费。协助执行手续费是指向发现并举报空头支票违规行为、协助人民银行办理行政处罚工作的出票人开户银行支付的费用。人民银行分支行向举报空头支票行为的银行按每案罚款的10％支付协助执行手续费，协助执行手续费每笔最高不超过 10万元。人民银行分支行于每年终了后的 20个工作日内，将上年应支付的协助执行手续费核付给举报行。

六、资料管理

有关空头支票处罚的资料按会计档案管理要求进行专项装订，保管期限五年。

第五篇：中国人民银行、国家税务总局关于调整农村信用社应收利息核算办法的通知

【发布单位】中国人民银行/税务总局 【发布文号】银发[2001]278号 【发布日期】2001-08-21 【生效日期】2001-01-01 【失效日期】

【所属类别】国家法律法规 【文件来源】中国法院网

中国人民银行、国家税务总局关于

调整农村信用社应收利息核算办法的通知

（2001年8月21日银发〔2001〕278号）

中国人民银行各分行、营业管理部、省会（首府）城市中心支行，各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局：

根据《国家税务总局关于金融企业应收未收利息税务处理问题的通知》（国税发〔2001〕69号）、《 财政部关于调整金融企业应收利息核算办法的通知》（财金〔2001〕25号）规定的精神，现就农村信用社应收未收利息核算办法调整中的有关问题明确如下：

一、更改有关会计科目名称，调整核算内容

（一）将原“1291贷款呆账准备”科目名称更改为“1291呆账准备”。信用社按照原来规定，以各项承担风险和损失的资产的年末余额的一定比例提取的呆账准备在本科目核算。该科目是资产类的减项，余额在贷方。

信用社提取呆账准备的资产包括贷款（含抵押、质押、担保等贷款）、银行卡透支、贴现、银行承兑汇票垫款、信用证垫款、担保垫款、进出口押汇、股权投资和债权投资（不含采用成本与市价敦低法确定期末价值的债券投资和购买的国债本息部分的投资）、拆借（拆出）、应收利息（不含贷款应收利息）、应收股利、应收租赁款等债权和股权（呆账准备的提取比例另文下发）。

（二）将原“108已核销贷款呆账”科目名称更改为“108已核销呆账”，本科目核算经批准已核销的呆账资金和经批准冲减当期利息收入的表内应收利息（统称为呆账，下同）。已核销的呆账记本科目的收方，收回已核销呆账除按表内科目进行核销外，同时记本科目的付方。本科目余额反映信用社已核销呆账的期末总量。

本科目应按已核销呆账资金的种类设置明细账户。

二、取消科目

（一）取消“1293待处理抵债资产损失”科目，将该科目余额分别转入相关的呆账贷款类科目中。

（二）取消“110已核销坏账损失”科目，将该科目余额全部转入“108已核销呆账”科目中。

三、农村信用社发放贷款后，其贷款利息自结息日起，逾期未满180天（含180天）的应收未收利息，应按规定计入当期损益；贷款利息逾期超过180天（不含180天）的应收未收利息，无论该贷款本金是否逾期，发生的应收未收利息不再计入当期损益，列入表外核算，待实际收回时再计入损益。有关会计分录为：

（一）贷款利息自结息日起，逾期未满180天（含180天）的应收未收利息，应按规定计入当期损益：

借：应收利息－－××贷款户

贷：利息收入－－××贷款利息收入

（二）贷款利息自结息日起，逾期超过180天（不含180天）的应收未收利息不计入当期损益，列入表外核算：

1．计算应收利息时：

收：逾期贷款应收利息（表外科目）－－××贷款户

2．收回逾期贷款利息时：

借：现金（或有关科目）

贷：利息收入－－××贷款利息收入

付：逾期贷款应收利息（表外科目）－－××贷款户

四、对已经纳入损益的应收未收利息，在其贷款本金或应收利息逾期超过180天（不含180天）以后，农村信用社要相应作冲减利息收入处理。会计分录为：

贷：利息收入－－××贷款利息收入（红字）

贷：应收利息－－××贷款户

同时：

收：已核销保账（表外科目）－－××贷款应收利息

五、对于2000年12月31日以前纳入损益的应收未收利息，农村信用社应分项逐笔及时按规定进行清理，并写出书面报告，报主管国家税务局备案。对清理出来符合冲减利息收入条件的应收未收利息，原则上分5年均匀冲减利息收入。由于情况特殊需要延长期限的，必须报国家税务总局批准。同时，停止执行坏账核销政策。

各省应在“1321应收利息”科目下增设“待核销应收利息”二级科目，反映农村信用社2000年12月31日以前已计入损益的应收未收利息的核销情况，该二级科目内的数字只能减少，不能增加。

农村信用社按规定对2000年12月31日以前已计入损益的应收未收利息分项逐笔及时清理后，符合冲减利息收入条件的应收未收利息，转入“1321应收利息－－待核销应收利息”科目核销。其会计分录为：

借：应收利息－－待核销应收利息

贷：应收利息－－××贷款户

冲减利息收入时的会计分录按本文四中的规定执行。

六、农村信用社按规定应向借款人收取的应收未收利息的复利，暂不计入损益，在表外核算，待实际收回时再计入损益。会计分录按本文三

（二）中的规定执行。

七、贷款本金逾期超过180天（不含180天）的，作为呆滞贷款，其应收未收利息不计入当期损益，在表外核算，实际收回时再计入损益。会计分录按本文三

（二）中的规定执行。

八、农村信用社取得的不能当即变现的抵债资产，应根据其计价价值的大小，依次冲减贷款本金和应收利息。其中，冲减贷款本金不足的，不足部分作为呆账并按规定进行核销，应收利息（表内，下同）则按规定冲减利息收入；冲减贷款本金有余额的，继续冲减应收利息，冲减应收利息不足的，则不足的部分按规定冲减利息收入。其会计分录为：

（一）抵债资产的计价价值低于贷款本金时，抵债资产的计价价值全部用于冲减贷款本金，其差额作为呆账，按规定的程序、方法和权限报经批准后，冲减呆账准备；同时将应收利息冲减利息收入。

1．按抵债产计价价值入账时：

借：待处理抵债资产

贷：××贷款－－××户

2．将抵债资产计价价值与贷款本金之间的差额转入呆账贷款科目时：

借：呆账贷款类科目

贷：××贷款－－××户

3．经批准将其差额冲减呆账准备时：

借：呆账准备

贷：呆账贷款类科目

同时：

收：已核销呆账（表外科目）－－××贷款户

4．将应收利息作冲减利息收入处理时：

贷：利息收入－－××贷款利息收入（红字）

贷：应收利息－－××贷款户

同时：

收：已核销呆账（表外科目）－－××贷款应收利息

（二）抵债资产的计价价值等于贷款本金时，作为贷款本金收回处理，即将抵债资产的计价价值全部用于冲减贷款本金；其应收利息冲减利息收入。

1．按抵债资产的计价价值入账时：

借：待处理抵债资产

贷：××贷款－－××户

2．将应收利息冲减利息收入时：

贷：利息收入－－××贷款利息收入（红字）

贷：应收利息－－××贷款户

同时：

收：已核销呆帐（表外科目）－－××贷款应收利息

（三）抵债资产的计价价值高于贷款本金但低于贷款与应收利息之和时，其相当于贷款本金的数额作为贷款本金收回处理；超过贷款本金的部分作为应收利息收回处理，不足应收利息部分冲减利息收入。

1．按低债资产的计价价值入账时：

借：待处理抵债资产

贷：××贷款－－××户（本金）

贷：应收利息（超过本金的部分）－－××贷款户

2．将抵债资产的计价价值低于贷款本金与应收利息之和的差额部分冲减利息收入时：

贷：利息收入－－××贷款利息收入（红字）

贷：应收利息－－××贷款户

同时：

收：已核销呆账（表外科目）－－××贷款应收利息

（四）抵债资产的计价价值等于贷款本金与应收利息之和时，作为收回贷款本金与应收利息处理。

借：待处理抵债资产

贷：××贷款－－××户

贷：应收利息－－××贷款户

（五）抵债资产的计价价值高于贷款本金与表内外应收利息之和时，其等于贷款本金与表内应收利息之和的部分，作为收回贷款本金与应收利息处理；能够抵偿表外应收利息的部分，作为利息收入计入当期损益；结余部分暂作为信用社的负债处理，待抵债资产变现后再按借贷双方事前签字的合同或协议的有关约定，作为信用社的当期收入或退还借款人。

借：待处理抵债资产

贷：××贷款－－××户

贷：应收利息－－××贷款户

贷：利息收入－－××贷款利息收入

贷：其他应付款（结余部分）

同时：

付：逾期贷款应收利息（表外科目）－－××贷款户

九、本通知自2001年1月1日起施行。

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