推进农村宅基地置换探索建立农村土地市场——成都、重庆的做法及启示（5篇模版）

第一篇：推进农村宅基地置换探索建立农村土地市场——成都、重庆的做法及启示

推进农村宅基地置换探索建立农村土地市场——成都、重庆的做

法及启示

来源：研究室发布日期：2010年12月30日

9月20-22日，由省发改委副主任、省发展规划研究院院长刘亭带队，省发改委、省建设厅、省城市化办、省发展规划研究院等单位组成的联合调研组，到全国统筹城乡综合配套改革试验区成都市和重庆市，就农村宅基地置换、农村产权和土地交易等问题进行调研。调研组一行先后考察了成都市的龙华村、三圣乡和重庆市的双溪村，并与有关部门进行座谈。现将调研情况报告如下。

一、成都、重庆农村宅基地置换的做法

（一）成都市龙华村

龙华村位于成都国家级经济开发区新区内，距三环路2.6公里。村庄总面积2825亩，宅基地370亩，人口2477人，共890户，置换前农民分散居住，70%以上是草瓦房，是一个典型的长期以果蔬种植为主的近郊农业村，村级集体经济年年赤字。

2004年，龙华村开始推进农村宅基地置换，具体做法是：政府先对农村宅基地的集体土地所有权、使用权和房屋所有权进行确权颁证，然后统一规划建设农民新居——龙华社区，农民以整理出的部分宅基地置换新建公寓和商铺，其土地性质为集体所有，在集体经济组织成员之间可以交易。同时，成立龙华农民股份合作社，农民以其剩余宅基地、自留地、集体非耕地的使用权入股。合作社下设成都龙华股份有限公司，对龙华社区集体资产进行置业、投资、建筑、物管、园林景观和广告经营，年底进行股份分红。

此外，龙华村还打破行政区划，结对整合地处龙泉山深处的大兰村，两村共同组建龙华股份公司。大兰村民在自愿流转宅基地权益的前提下，申请加入股份公司，搬迁入住龙华社区，与龙华村民享有同等权益。大兰村旧房由公司统一拆除、统一复垦，并进行生态休闲旅游项目开发。

（二）成都市三圣乡

成都市锦江区三圣乡，面积14.17平方公里，距成都市中心7公里，总人口1.55万人，人均占地1.37亩，有种植花卉的传统，是多年累积的贫困乡。

2004年，三圣乡列入“成都市统筹城乡综合经济改革试点镇、乡”。结合“城市通风口”的地理位置, 以及生态涵养的功能定位，三圣乡坚持“不征地、不拆迁、不失业、不失利、不失权和加大财政扶持”的原则，引导五个村扩大原有特色产业的种植规模，并倾力注入摄影、绘画等文化因子，打造出国家AAAA级景区——“五朵金花”，即红砂村的“花乡农居”、幸福村的“幸福梅林”、驸马村的“东篱菊园”、万福村的“荷塘月色”和江家村的“江家菜地”。

同时，积极引导农户发展乡村旅游，形成了典型的“三圣乡模式”。具体做法是：政府对农村宅基地的所有权、使用权和房屋所有权进行确权颁证，并出资对农户房屋进行“穿衣戴帽”式的外墙改造，完善路网、通讯、引水、供电、供气等基础设施，同时补贴农户进行房屋内部改造。农户可在政府的指导下自己经营农家乐，也可租赁给集体经济组织或公司经营农家乐。此外，农户可将自己的承包地转让给村集体经济组织，按年收取租金。

（三）重庆市双溪村

双溪村隶属重庆市江北区鱼嘴镇，面积3.31平方公里，共572户、1618人。长期以来，村民收入主要进城打工、经商，是一个“无支柱产业、无自来水、无畅通路、无集体资产、无公共服务”的五无村。

2002年以来，双溪村相继引进金宏、光大奶牛养殖公司，大力发展以奶牛养殖为重点的白色产业，2005年被确定为“农民转市民”工程试点村。具体做法是：政府对农村宅基地和承包地的集体土地所有权、使用权及房屋所有权进行确权颁证，针对“自愿两放弃一退出”的农民，即有固定非农工作、有稳定收入来源，自愿放弃宅基地使用权和土地承包经营权、退出集体经济组织的农民，均可申请转为城镇居民。其原有房屋给予补偿，可选择双溪村的小康新居安置，其土地性质为集体土地，不可上市交易。农民也可选择货币安置。退出的宅基地由江北区土地整治公司或镇政府组织复耕，与收回的承包地

一并交由村社集体经济组织经营管理。

二、成都、重庆农村土地市场的发展

（一）成都农村产权交易

2008年10月，全国第一家综合性农村产权交易所——成都农村产权交易所成立。交易范围主要包括：林权、农村土地承包经营权、农村房屋产权、集体建设用地使用权、农业类知识产权、农村经济组织股权等。不同性质的产权对象，其交易流程有所不同。

以集体建设用地使用权为例，交易首先遵循依法、自愿、有偿、公开、公平、公正和诚实信用的原则，规定流转价格不得低于政府公布的该区域集体建设用地使用权流转最低保护价，且不得用于商品住宅开发。其次，在审查环节，强调应当符合三个基本条件：一是村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意出让集体建设用地使用权；二是区（市）、县规划局按总体规划要求对拟出让集体建设用地使用权提出规划设计条件；三是区（市）、县国土资源管理局审查是否依法取得建设用地，是否符合土地利用规划，在此基础上方可委托交易机构挂牌公告。在交易方式上，集体建设用地使用权交易也可采用挂牌、协议、电子竞价、拍卖、招投标等方式，并在成交后进行结算、登记、备案等环节。

成都农村产权交易的首开先河，标志着我国农村产权制度深化改革的正式启动。这不仅将实现农村资产资本化、增加农民收入的重要环节，而且破除了农村生产要素壁垒，实现了与各地产权交易信息的互通和资源共享，为吸纳社会资本搭建了平台，也为建立全市统一的农村产权交易市场奠定基础。目前，成都市拟将农村产权交易所纳入城市土地交易体系，推进城乡土地交易一体化发展。

（二）重庆农村土地交易

2008年12月，重庆农村土地交易所成立。交易品种分实物和指标两大类。实物交易指农村集体土地使用权或承包地经营权交易，被称之为“实盘”；指标交易指建设用地指标交易，被称之为“虚盘”，即“地票”交易，这也正是农村土地交易的创新所在。

地票是由农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地而产生的指标。地票交易坚持最严格的耕地保护制度和实行最严格的节约用地制度，坚持依法、自愿、有偿原则，公开、公平、公正交易，依法保障农民的占有、使用、收益等权利。地票交易根据年度的用地计划，实行交易量的计划调控，且主城区的经营性用地只能使用地票指标来获取，而不再使用国家下达的指标。

地票交易的流程是：首先由农民自愿提出申请耕地复垦，经农村集体经济组织同意，由区县政府土地整理机构进行复垦及严格验收，产生建设用地指标。其次，土地交易所对申让方进行资格条件审查后，将待交易的地票纳入交易信息库，并及时向社会发布。第三，申购者从土地交易所公布的交易地票里公开竞购，交易成功后在土地交易所进行确认，并到所在土地行政主管部门登记备案。第四，交易完成的地票纳入新增加建设用地计划，拍得地票的主体可在城市总规划范围内有选择性寻找地块，并向政府提出征地建议。征用即是“落地”，地票持有人申请地票落地经批准后，在征用土地时可冲抵新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费。征用完毕后才进行招牌挂出让。

为保护农民权益，市政府将在价格确定环节，在综合考虑耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费等因素的基础上，制定全市统一的建设用地指标交易基准价格，供交易双方参考；同时，在地票交易的溢价分配上主要分为三块，一是支付复垦成本，对宅基地上房屋给予补偿，对其购买新房给予补贴；二是付予土地所有权人（农村集体组织）类似于土地出让金的价款，用于农民社会保障和新农村建设；三是在上述分配基础上的结余，由区县政府建立耕地保护基金。

目前，重庆已开展了五次地票交易，由于首张地票仍未“落地”，其操作的完整循环尚未画圆。值得肯定的是，地票交易以“先补后占”替代“先征后补”的用地模式，显现出更好的耕地保护效果；带动了远距离、大范围的城乡资源配置，提升了农村特别是偏远地区的土地价值；实现了城乡建设用地增减挂钩，带动了农村土地要素的市场发育，有利于城乡统一土地市场的培育和建立。

三、几点启示

（一）加快开展农村土地确权颁证

确权颁证是农村土地制度改革的前提和基础，成都市已走在全国前列，预计到今年年底可全面完成农村土地确权，并形成全面覆盖、边界清晰、量化到户的农村土地确权电子版图。相较而言，目前浙江农村土地确权登记颁证工作尚未正式开展。为此，我们建议：一是要抓住我省与国土资源部签署合作协议推进农村土地整治的重要机遇，统一认识、加快部署，尽快将农村土地确权登记颁证工作提上议事日程。二是结合第二次全国土地调查，选择若干试点先行启动，开展大比例尺实地勘测，明确主体、核清边界，集体土地的所有权证要落实到集体经济组织，房屋所有权证及集体土地使用权证要落实到农户。三是明确具体的确权登记规程，规范核实与颁证的具体流程，建立确权登记颁证的管理制度。

（二）建立完善耕地保护补偿制度

成都在全国率先实行耕地保护基金制度，耕地保护基金由市和区（市）县共同筹集，主要来源：一是每年市、区（市）县两级的新增建设用地土地有偿使用费，二是每年缴入市、区（市）县两级财政土地出让收入的一定比例的资金。以上两项不足时，由政府财政资金补足。在实际操作中，按照基本农田和一般耕地两个标准进行分类补贴。成都建立耕地保护基金制度，是一项以城带乡、统筹发展的有益探索，在实践中取得了良好成效，值得浙江学习和借鉴。浙江人多地少，工业化、城市化正处于快速发展期，耕地保护的形势十分严峻、任务极其艰巨。为此，建议借鉴成都经验，建立耕地保护基金制度，确保耕地总量不减少、质量不降低。

（三）探索建立农村土地交易市场

浙江的土地瓶颈问题非常突出，土地供需既有城乡不平衡，也存在区域不平衡问题。目前，在建设用地方面，虽然有一些跨地区的指标调剂，但存在的问题是有目共睹的，即信息渠道单

一、程序不规范、土地级差地租体现不充分，与十七届三中全会所提出的“必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权”的要求极不相符。为此，浙江要借鉴成都、重庆的经验，加快推进城乡建设用地增减挂钩试点，探索建立城乡统一、区域贯通的土地市场，通过公开的市场、规范的程序、充分的竞争，进行建设用地指标远距离、大范围的交易，既能促进土地资源的优化配置，又能彰显稀缺性资源的潜在价值，实现城乡和区域经济社会的统筹发展。

（四）创新农民转移转化模式

关于城中村、园中村、区中村的整治，浙江一般采用征地、拆迁、补偿、安置的模式推进。在现有制度框架下，这是非农用地进入市场的唯一通道。随着城市化的深入推进，这一模式已面临着严峻的挑战，一方面是拆迁成本越来越高、政府财政压力越来越大，另一方面是老百姓利益诉求越来越多、不公平感也越来越强，为构建和谐社会留下了重要隐患。城市化的实质是“化人”，主要是推动农民融入工业化的大循环，共享现代文明成果。成都采用不改变集体土地性质的模式，就地推进转移转化农民，逐步实现城乡基本公共服务均等化、城乡居民生活条件同质化，也符合十七届三中全会有关集体土地与国有土地享有平等权益的改革方向，值得浙江学习和借鉴。

调研组组长：刘亭

调研组成员：洪荣喜江胜利宋炳坚庞亚君

徐建新王琳赖华东

执笔：刘亭庞亚君王琳赖华东

第二篇：关于推进农村宅基地置换鼓励农民进城0311

关于推进农村宅基地置换鼓励农民进城镇居住的若 干 意 见（试行）

为加快城镇化步伐，更好地推进城乡统筹发展，根据省委办公厅、省政府办公厅《关于深入开展农村土地综合整治工作扎实推进社会主义新农村建设的意见》和绍兴市委、市政府《关于推进农村宅基地置换，鼓励农民进城镇居住的若干意见》精神，结合我市实际，现就推进农村宅基地置换、鼓励农民进城镇居住提出如下意见：

一、置换对象

经批准已列入农村土地综合整治项目，处于旧房拆迁范围内可以复垦为耕地，有合法宅基地（房屋）且有置换要求的农户(非农户只限于原户主或继承所得)。

对自然村整体搬迁户、集中连片搬迁户、重点建设拆迁户、下山移民（地质灾害避险）户，优先予以安排。

凡列入置换对象的，其非住宅房屋和附属物必须同时置换。

二、置换方式

在中心城区、中心镇和镇置换农民保障性住房。

三、置换程序

1、申请。符合条件的置换对象，以户（已有宅基地的以宅基地使用证或用地批复为准）为单位，向所在村书面承诺永久放弃农村宅基地并提出自愿置换的申请。

2、审批。经所在村村民委员会审核，报所在乡镇（街道）政府初审。乡镇（街道）政府初审同意后，汇总报市农村宅基地置换领导小组审批。

3、公示。审批后符合条件的置换对象，在所在村张榜公示10天，公示内容包括户人口、旧房面积、置换地点、旧房处理等。

4、签约。经公示无异议后，由本人到所在乡镇（街道）签订置换协议。签约时由所在乡镇（街道）代为收回集体土地使用证等相关证 1

件。到市农村宅基地置换领导小组办公室办理相关手续。

5、注销。办理置换手续的同时，由置换对象向所在村申请注销原产权证，由村民委员会统一向所在乡镇（街道）申报，乡镇（街道）汇总报市有关职能部门依法进行注销。

6、结算。换房户将宅基地及周边区域复耕并通过验收。换房户择房、结算差价、办理权证。

四、置换政策

1、在本市市区保障性住房区置换，放弃宅基地占地面积在50—80平方米（含80平方米），享受建筑面积75平方米(在中心镇、镇置换为90平方米)成本价住宅一套；面积在80—130平方米（含130平方米），享受建筑面积90平方米（在中心镇、镇置换为120平方米）住宅一套；面积在130平方米以上，享受建筑面积120平方米（在中心镇、镇置换为140平方米）住宅一套。实际置换房屋建筑面积小于宅基地占地面积部分，按拆迁价补偿。

2、被置换房屋的合法宅基地占地面积以每平方米800元的标准补偿。市区公寓房置换成本价按2300元/平方米结算（一年一定），中心镇按2000元/平方米计算，一般镇按照1800元/平方米计算。实际置换的房屋建筑面积大于合法宅基地占地面积部分，按3300元/平方米结算，车库、地下停车位按1500元/平方米计算。鼓励办理住房按揭手续。农民保障性住房用地性质为出让住宅用地。

3、已签订拆旧建新协议，审批宅基地的，按原协议执行，原有房屋不作补偿，也不享受置换政策。

4、对宅基地复垦为耕地的，仍由原集体经济组织管理使用。在市区保障性住房区置换的，复垦指标归市政府调配，对所在乡镇（街道）给予每亩2万元奖励。

5、对符合新批宅基地条件的农户，承诺放弃宅基地申请，在下达计划内，按人均25㎡置换公寓房建筑面积，就近安置一套公寓房。有

下列情形之一，可以增加一个置换人口：

1、持有准生证，已婚未育的夫妇；

2、已领取独生子女证的家庭（独生子女已结婚的除外）；

3、符合国家晚婚规定条件结婚的（男25周岁、女23周岁）；下列情形可以计入置换人口：

1、原有正式户口的未婚现役军人、援外工作人员、留学生；

2、原有正式户口按规定已将户口迁往大、中专学校的学生；

3、原有正式户口现正在被劳动教养或服刑的；

4、市级以上人民政府规定应予计入置换人口的其它情形。

五、农民保障性住房建设

1、在落实城乡建设用地增减挂钩政策的同时，当年新增建设用地指标中不少于10%用于新农村建设，优先安排用于保障性住房区建设，控制一家一户用地审批，禁止在规划撤并村及50户以下自然村建房。

2、农民保障性住房选址，市区原则上安排在两环线周边；中心镇和一般镇原则上安排在城镇规划区内。

3、按绍政办发〔2009〕185号文件精神减免、缓缴保障性住房区项目有关规费，电力、供排水、电信、广电等经营性项目收费也要坚持“支持为主、能低则低”的原则，按最低价收取，尽可能降低项目建设成本。

六、农民待遇

1、进城镇居住农民在宅基地置换后，除不再享有申请、使用农村宅基地权利外，原村待遇不变、土地承包权不变（农村土地承包法规定的情形除外）、股份分红权不变，并继续享有法律法规规定的相关权利。

2、进城镇居住农民就业后可参加职工基本养老保险，与用人单位签订劳动合同的，用人单位与个人分别按规定缴纳基本养老保险费；灵活就业人员，可以灵活就业身份缴纳基本养老保险费。进城居住农民可自主选择参加城镇居民基本医疗保险或型农村合作医疗。

3、对进城镇居住农民的子女按照相关规定在就近施教区各类学

校、幼儿园入学、入托，不得收取政策规定以外的任何费用；家庭经济困难的学生按规定享受减免相关费用等政策。

七、组织领导

1、加强领导。市成立农村宅置地置换领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在市国土资源局，办公室成员由市农办、市国土资源局、市财政局、市建设局、市交通局、市规划局、市农业局、市林业局、市水利水电局等部门抽调人员组成，主要承担农村土地综合整治规划方案审查，宅基地置换、农民进城镇居住的组织协调、政策研究、工作指导、情况综合和督查考核等职责。各乡镇（街道）也要成立相应组织机构和工作班子，着重抓好具体方案制定、具体组织实施和相关项目审批。

2、明确职责。国土部门负责土地利用总体规划修编调整，统筹安排规划、报批建设用地，做好宅基地复垦项目的立项审核、工程验收和监督管理，全面开展宅基地确权、登记、发证及注销工作，积极开展一户多宅清理工作；规划部门负责规划修编调整、保障性住房区规划布点、置换住房规划设计，做好相关审批工作；建设部门负责住房建设监管，做好置换住房的房屋产权登记发证；财政部门负责财政资金的筹措使用监管；农业行政主管部门负责农户流转或放弃土地承包经营权的登记管理工作；劳动保障部门负责进城镇居住农民的就业再就业和社会保障工作。其他各有关部门要各司其职，协调配合，形成合力，共同推进。

3、强化考核。把农村宅基地置换和农民进城镇居住工作列入市委、市政府对各级党委、政府的目标责任制考核。确保这项工作顺利、平稳、有序推进。

八、各中心镇（大唐镇除外）、镇可结合实际制订具体实施细则，上报市农村宅基地置换领导小组备案。

本若干意见由市农村宅基地置换领导小组办公室负责解释。

第三篇：建立农村联合党支部的做法和启示

建立农村联合党支部的做法和启示

近年来，高密市柴沟镇党委为解决个别村干部难选、班子难建、事业难发展的问题，打破影响和制约新农村建设的“瓶颈”，先后在本镇的梁西村和宫家庄村、山庄村和鹿家营村、尚村和朱公村进行了建立联合党支部的探索和实践。从运行情况看，这些村的落后局面得到了有效改变。

一、建立农村联合党支部的起因

农村基层党组织是带领和组织广大农民群众建设社会主义新农村的领导核心。从当前农村的实际情况看，大多村级党组织是按村域建立支部的模式设臵的,但随着农村工作形势的不断发展变化，柴沟镇党委一班人深刻地认识到，“一村一支部”的设臵方式已不能有效解决个别村尤其是后进村的发展问题，使新农村建设工作受到极大影响，有必要进行改革和创新。

从柴沟镇的实际情况看，全镇共有79个行政村，5万口人，2281名党员。从统计情况分析，人口不足200人的村有18个，占25%；党员不足15名的村有26个，占33%。每村一个党支部，享受职务补贴的干部村均4个。总体上看，大多数村党支部具有一定的凝聚力、战斗力和号召力，能够胜任组织带领党员干部群众建设社会主义新农村的重任。但也有个别村支部班子软弱涣散，致使村级管理混乱，不能解决目前农村中存在的诸多问题。如有的村未能按照国家政策进行土地延包，土地不均矛盾比较突出；有的村债务沉重，集体和个人之间往来帐目不清不明；随着农村税费的取消，部分村集体收入减少，村干部工资难以兑现，工 1

作积极性受到挫伤，村里的公益事业如五保老人供养、自来水安装、街路修铺、水利建设等无力顾及，与新农村建设的要求大相径庭。

柴沟镇党委经过认真分析，认为产生上述问题的根本原因，是这些村的党组织软弱涣散，战斗力不强，有的甚至选不出干部，建不起班子。鉴于此，他们在深入调查研究的基础上，决定采取“强弱村联姻，大小村挂靠，好差村互补”的办法，建立联合党支部，以促进新农村建设工作的平衡发展。

二、主要做法和效果

一是强弱村联姻。梁西村和宫家庄村是两个毗邻的行政村。梁西村党支部一班人思想解放，团结协作，干事创业，带领群众修道路，兴水利，发展黄烟生产，三个文明建设一齐抓，在丘陵薄地上闯出了一条强村富民之路。村支部书记任怀斌治村有方，深得干部群众拥护。宫家庄村宗族派性严重，各自轮流“选人”坐庄，频繁更换支部书记，群众意见大，干群关系僵。两村联合建立支部后，梁西村支部书记任怀斌兼任宫家庄村党支部书记，他上任后，带领联合支部一班人，在较短时间内解决了群众最关心的土地延包问题，理顺了财务关系，清理了农业税尾欠，使宫家庄村的各项工作很快步入了正规。

二是大小村挂靠。尚村仅有105户、300多口人，集体积累少，经济基础差，“两委”班子成员却一个不缺。随着农村税费改革的实施，村集体收入锐减，道路铺垫、水渠整修、干部工资、办公等经费都没有着落，村级财务入不敷出，举步维艰。“两委”班子成员知难而退，相继辞职，村里工作无人管，没人问。紧邻的朱公村264户、800多口人，支部一班人年富力强，富有战斗力。近年来，他们团结带领党员群众调整种植业结构，发展桑蚕生产，加强民主管理，村风正，民心稳，干群关系融洽。由于历史上两村原为一个生产大队，村民彼此熟悉，尚村的党员群众愿意得到朱公村的帮助扶持，两村联合建立支部一拍即合，得到了干部群众的一致拥护和支持。

三是好差村互补。山庄村和鹿家营村仅一地之隔，两村发展差距较大。山庄村党支部书记孙杰立足本村实际，带领群众发展养殖业，仅靠养猪、养牛两项，全村平均每户每年增收三至五千元。鹿家营村共有7名党员，先后有4人次干过支部书记，村里的土地未按国家政策延包。每任支部书记上任后，都无计划地乱借钱，不足百人的村欠下10万元的外债，3个村干部10年来未领到一分钱工资，连村里仅有的一个五保户都供养不起。村里矛盾成堆，上访不断，乱扯不少。党委安排孙杰担任两村的联合支部书记后，首先解决了鹿家营村8口人没有土地的问题，赢得了村民的初步信任，然后着手理顺村级财务，明确了债权、债务主体，解开了村民一直关注和疑虑的问题，有效地化解了村内矛盾，使各项工作走上了正规。

三、几点启示

1、建立联合党支部，有利于强村带动。通过建立联合党支部，实行强村、大村、好村支部书记兼任弱村、小村、差村支部书记的办法，可以有效化解弱小村无合适支部书记人选的问题。弱小村干部在联合支部中任职，能够得到培养和锻炼，学到新的工作思路、工作方式和方法，提高干事创业能力和为民服务水平。在强村的帮助带动下，弱小村的各

项工作能够很快步入正轨。

2、建立联合党支部，有利于资源共享。建立联合党支部，可以实现智力资源共享，集思广益，共同谋划村庄发展大计。同时，可以实现物质资源共享，通盘考虑村庄建设、公益事业发展等方面的问题，避免重复投资，减少浪费。像自来水安装，单凭一个村的财力，尤其是像尚村、鹿家营等弱小村，将不堪负担。若两个村或几个村联合投资建设，共用一套供水系统，既能节省投入，又能充分利用现有资源。

3、建立联合党支部，有利于行政村兼并。建立联合党支部，相关村之间、村干部之间、村民之间，在生产生活及日常交往中相互磨合、相互沟通、相互了解，可以逐步达到思想、行为上的趋同。若加以正确引导，就可以在党员群众自愿的基础上，实现行政村的兼并。

4、建立联合党支部，有利于减轻负担。建立联合党支部，两村只设一套班子，较以前减少了“两委”干部职数，减少了人头费，一定程度上减轻了村集体开支和农民负担。以尚村和朱公村为例，以前两村拿工资的干部共有6人，建立联合支部后减少到3人，村干部工资支出大幅度减少。

第四篇：农村宅基地使用权置换城镇住房的内涵

农村宅基地使用权置换城镇住房的内涵

——腾龙兴业

当前，随着新城城镇化的水平的提高和步伐的加快，人走房空”——“空心村”——村域成片浪费，这一现象不仅造成农村土地资源严重浪费，造成村容村貌脏乱差，而且制约着新农村建设与可持续发展。为此，中央及一些地方政府的一系列文件为农村宅基地置换城镇住房改革创造了良好的政策环境，本文认为农村宅基地置换城镇住房对于推进农民市民化进程、改善农民福祉、充分利用土地资源、促进地方经济发展都具有十分重要的意义。在详细分析国内外相关研究现状的基础上，评述了农村宅基地置换城镇住房改革研究的关注焦点与不足之处，并分析了农村宅基地置换城镇住房改革研究的发展动态。

（一）农村宅基地使用权置换城镇住房的意义

据2010年中央1号文件指出：“积极稳妥推进城镇化，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益”。而这就要突出解决“地从哪里来、房在哪里建、钱从哪里筹、人往哪里走”等问题。

以浙江省执行为例进行分析，省委省政府《关于加快农村住房改造建设的若干意见》(浙委[2009]56号)要求：“创新体制机制，加强政策引导，着力解决‘地从哪里来、房在哪里建、钱从哪里筹、人往哪里走’等问题，积极有序推进农村住房改造建设，2009-2012 年，全省每年整理复垦耕地2万亩左右，盘活农村建设用地1万亩左右”。浙江省住房和城乡建设厅负责人就相关问题进行解读时指出：“顺应新型城市化和城乡一体化发展的趋势，通过规划引领和政策引导，促进农村人口向中心村、中心镇集聚，向城市集聚，要创新农民宅基地置换办法。对就业稳定、愿意进城镇定居的农户，通过经济补偿、宅基地换城镇住房$纳入城镇职工基本养老体系等办法，鼓励农户退出农村宅基地，到小城镇、中心镇购房居住”。

其中，浙江省在农村宅基地置换城镇住房改革方面走在全国的前列，特别是嘉兴“两分两换模式”在全国产生了重要影响。浙江省2010年政府工作报告明确要求：实施农村土地综合整治示范工程，扩大农村宅基地改革试点。就进一步说明浙江省农村宅基地住房改革的条件趋向成熟。同时，天津、上海、北京、重庆、湖南、广东、江苏等省（市）都积极开展农村宅基地置换城镇住房改革试点。因此，认真总结农村宅基地置换城镇住房改革的实践经验，探索置换的影响因素、利益机制、模式选择，综合评估实施效果，研究农村宅基地置换城镇住房改革的相关政策措施，不仅可以深化农村宅基地置换城镇住房改革的相关理论研究，而且对于指导农村宅基地置换城镇住房的改革实践也具有一定现实意义。

（二）国内外研究情况分析

从相关研究来看，总体上都肯定了农村宅基地置换城镇住房对于推进我国城镇化进程、统筹城乡发展、促进土地资源综合开发的重要作用。减少农民就要求实现劳动力的真正转移，要降低进城门槛，把农民真正变成市民，可以考虑让进

城农民工把宅基地交给政府，让他们在城市能买到便宜的房子，把承包地流转给大的农户；改革土地管理制度和土地产权制度，探索用“以土地换住房"和!以地租换保障”等多种途径解决农民进城的“门槛”问题；农村内部人口集中居住需要发展宅基地置换，一边拆掉旧居，腾出土地转为农用地或工业、建设用地，一边扩大集中居住，避免土地资源浪费，这是好事情，还需要进一步探索。

面对农村宅基地置换城镇住房问题，学者们进行了广泛的研究和探索。农村宅基地置换是一个复杂的系统工程，是多方利益主体博弈的过程；宅基地置换效益是包括政府与农民双重经济行为主体下，包含经济、社会和生态在内的综合性效益；为了在宅基地使用权置换中实现公平公正，可以通过对利益相关者在宅基地使用权置换中的成本收益分析，寻求利益平衡的支点；政府应该从利益相关者的视野出发，建立健全的利益表达机制，公正的利益均衡机制，完善的社会保障机制；应分类实施，完善政策，推进农民住宅集聚进程；美国农村土地被迅速转换成宅基地，由于其增长是与周边城镇特点密切相关的，城市和县级规划者应合作以形成综合性区域的视点；地方政府有潜力有效管理农村宅基地的拓展，科学知识融入政府决策将对发展的影响变得越来越重要；日本中心家庭化正在推进过程中，无论从生活方面、土地空间方面、社会方面来讲，都有必要考虑可持续的农村住宅开发。由于人口减少、高龄化、耕作放弃地的增加，一部分村落可能被废弃，应根据市镇村及小学校的规模，对扩展的社区进行再编，采取契约的方式对土地利用进行调整。

关于宅基地置换模式，按照功能和特点，可分为园中村改造置换模式、土地整理置换模式、下山移民置换模式；按照政府与农民的主导关系，宅基地置换可划分为城镇化模式、项目带动模式、新农村建设模式；按照区域特点差异，宅基地置换可分为货币置换模式、异地住房置换、异地宅基地置换模式。同时，嘉兴市由于两分两换政策的影响，而出现了具有一定影响力的嘉兴模式。

（三）研究现状述评

美国、日本等发达国家在农村宅基地研究方面，主要关注宅基地可持

续开发问题，村落被废弃后土地利用整理，农村宅基地拓展的驱动力、农村土地开发利用及其实证分析，合理统筹城乡规划，注重地方政府科学决策有效管理农村宅基地拓展的重要性等方面，这些研究对于我们探讨农村宅基地置换城镇住房改革有一定的借鉴意义，即重视政府的科学决策，重视用计量方法分析相关影响因素，重视城乡统筹和农村宅基地的科学规划及可持续开发。

从我国相关研究来看，总体上肯定了农村宅基地置换的重要意义，探

索了宅基地置换的相关理念、规律、模式及利益机制，采用收益-成本分析、层次分析、利益相关者沟通矩阵等方法，描述了利益相关者的关系，探索了农村宅基地置换城镇住房的评估方法。但是，主要还是局限于定性研究和实证分析的方法探索方面，对于一些评估指标的确定缺乏大量的实际调查基础，收益-成本分析也缺乏大量相关数据支持，对于影响农村宅

基地置换城镇住房的影响因素缺乏实证分析，对于宅基地置换城镇住房模式及其适用条件缺乏研究，对于全国具有重要影响的嘉兴“两分两换模式”运作机制及其实践效果缺乏系统的研究。因此，亟需加强农村宅基地置换城镇住房改革方面的实证研究，探索规律性的东西，评估实践效果，完善相关政策和法规。

（四）未来关注的主要问题及总结

根据目前相关文献的分析，未来在农村宅基地置换城镇住房改革研究方面，主要应关注以下几个研究方向: 影响农民宅基地置换意愿选择的主要因素；宅基地置换净收益状况分析；典型宅基地置换模式的实施效果；政府主导模式下宅基地置换选择的主要影响因素；农村宅基地置换城镇住房的模式选择及适用条件；探索可操作性政策建议。

综上所述，伴随着经济的高速增长和城市化进程的加速，我国许多地区都遭遇了严重的土地资源瓶颈，宅基地置换因能有效地缓解用地需求压力而得到广泛推行。然而，在宅基地置换过程中存在着诸如行政力量过强、资金相对短缺、房产权制度空白等问题。完善我国农村宅基地置换制度的主要措施有：实行市场化运作，促进农村宅基地的合理配置；拓展融资渠道，满足宅基地置换的巨额资金需求；完善农村宅基地使用权登记和农村房屋产权登记制度；建立公正的利益均衡机制和完善的社会保障机制；健全和完善农村宅基地置换的相关法律法规等才能使我国农村宅基地置换城镇住房对于推进农民市民化进程、改善农民福祉、充分利用土地资源、促进地方经济发展。

第五篇：探索建立农村股份交易平台

南海农村综合改革要从法律途径保障村民既有权益

核心提示：书记抛出农村综合改革方面的议题向专家讨教，专家就相关问题热烈讨论，这是专家学者与改革实践者的盛会。

在昨日举办的首届南方有为论坛之农村改革分论坛《破冰：城镇化视野下的农村改革》上，市委常委、区委书记邓伟根等市、区领导就南海深化农村综合体制改革与国内知名“三农”专家学者温铁军、党国英、刘守英、罗必良进行深入探讨。

邓伟根说，南海农村综合改革是在保护村民原有的权益基础上进行的，希望解决管理体制上的弊端。而专家们建议南海要在建立生产要素市场、政经分离、公共服务和社会保障城乡一体化的基础上，在集体土地上建立现代城市、现代产业体系。

论坛上，专家们热烈讨论农村综合改革方面的议题。

温铁军

党国英

刘守英

罗必良

书记观点 稳定基层促改革 加快发展谋幸福

在昨日上午举办的《破冰：城镇化视野下的农村改革》论坛上，市委常委、区委书记邓伟根致辞并就南海农村综合改革发表精彩演讲。邓伟根说，南海重启农村综合改革，就是希望解决管理体制上的弊端，在保护村民的原有的权益基础上，加快农村发展，建设幸福南海。

“举办论坛，就是希望国内‘三农’专家、学者为南海农村综合改革多提宝贵意见，指明改革方向，让南海农村秉承有为精神，再度扬帆，稳健起航。”邓伟根说，“为什么我们把改革的目光放在农村，因为经过多年发展，南海农村已经积累了较多的问题，不打破阻碍农村发展的体制约束，就不能加快农村发展，建设幸福南海更无从谈起。”

邓伟根说，他主政南海8个多月来，跑遍了南海286个村居，总体印象是“城不城、乡不乡”，“过了一城又一村，过了一村又一城”；发展极不平衡，富裕的村集体收入超过1亿元，穷的不超过3万元；宅基地已占了南海总面积的约10%，开发用地指标没有了，桑基鱼塘变成宅基鱼塘；5万居民居住在农村，还很多居民想变回农民。

邓伟根认为南海最大的优势之一是城市化，地处“广佛同城”前沿，城镇化的趋势不可逆转，阻碍农村更快发展不仅是建设规划的问题，更根本的是管理体制、机制问题，因此，要在农村管理体制、土地政策上寻求突破。

“我们正着手推进农村综合体制改革和进行社会主义新农村建设，统筹城乡发展。”邓伟根说，“为让公共服务和社会保障城乡均等化，我们正在制定若干个配套农村综合改革的政策。”邓伟根说，接下来南海将探索“六个转变”。

“目前需要迫切解决的问题，一是政经分离，村改居后自治组织、社会组织、经济组织如何从关系上、法律上去协调；二是如何引导经济组织按照市场化、社会化的规律来运作；三是农民既得利益不能改变，原来它们享受的如何从法律途径到各个层面进行保障。如果一个社区居委会既有村小组，又有居民小组，在村改居社区居委会中如何在政策层面突破，希望专家提供建议。”邓伟根当场向专家学者请教，“专家的建议将给南海农村综合改革指明方向，改革任重道远，我们会大胆走下去，也希望社会支持南海农村综合改革，让改革走得更稳健。”

Ａ关键词 政经分离

问题：政经分离的路径应该如何走，自治组织、社会组织、经济组织如何协调各自之间的关系？

分离的前提是强化党的领导

温铁军（中国人民大学农业与农村发展学院院长）：在整个经济发展过程当中，我们施行的其实是一种相对集中的经济发展模式，对于各地来说其实就是政府的公司化运作。在村一级，这是一个精英集群在掌控着从经济到社会到政治全部的运作过程，他们之间如果完全分开，则在某种程度上会增加运行成本。人类自进入资本主义文明历史阶段之后便创造了两个异化，一个是资本、一个是政府，因此，南海的政经分离还隐含着一个前提，这便是要加强党的领导。

“五架马车”实现政经分离

刘涛根（南海区副区长）：我认为“两确权”是政经分离的前提，我们要建立集体资产管理交易的平台，并加强党的领导，党在农村核心地位要保证。在政经分离后我们要建立农村党组织、经济组织、自治组织、行政服务中心、财务监管平台等“五架马车”以此来实现政经分离。

Ｂ关键词 要素市场化

问题：政经分离后，如何引导经济组织按照市场化的规律来运营资产，以提高收益？

要素市场化而不是产品市场化

党国英（中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任）：南海的农村改革有几大亮点：一是农村实现了社区化管理，使城市服务延伸到农村，政府财政对农村公共服务承担了更大的责任。二是城乡之间正在实现基本公共服务均等化，特别是城乡社会保障一体化进展迅速，使城乡二元结构的关键环节之一开始被打破。三是建立了集体资产使用权交易平台，有利于克服集体经济固有的“内部人交易”弊端，增进农村社会稳定。四是农村产权明晰迈开了重要一步，股权固化到户，给后续改革留下了空间。

接下来怎样改？除了农村集体资产交易平台外，以后要解决的关键是农民股份交易的问题。以后南海要发展市场经济，要解决的不是产品市场化，而是要素市场化的问题，全国都要解决这个问题。几十亿的农村集体资产没有转化成资本，而是变成分红分散到了有股份的村民手中，这样就导致南海的农村经济发展缺乏内生性投资，通常都是依赖外部投资，方式较为粗放，增长较为缓慢。如果创造一个家庭股份交易的平台后，因为产生了有竞争性的购买者，就可能使他们的资产增值，这样可大大促进农村经济的发展。

Ｃ关键词 人才素质

问题：实际上，政经分离后，不管是政治组织还是经济组织，对人员素质的要求都相应提高了，那么应该如何提升村官和经济组织负责人的素质？

机制倒逼提升组织人员素质

党国英：与其说是我们给他设定一个自身提升的目标，还不如设定一个机制，让他自己来提高，毕竟人都有惰性，没有压力就变懒了。我们的机制可以这样设置，比如说管理经济的这部分负责人，如果不努力，利益受到损失，可能就意味着要下台。而政治这一块一定要强调民主制度，既然有这个法律，不妨就好好做，在政经分开的基础上，让选举更透明。简单一句话，就是引入适当的制约机制，给村官和经联社负责人压力，让他的利益与政绩结合起来。为什么西方国家很多人会对当基层官员很有兴趣，而且还有不少是没有报酬的？因为他要为自己通向更高级别的公务人员积累资本，在基层是铺路，是一种投资。

Ｄ关键词 城乡统筹

问：如何评价南海的综合改革对破解城乡二元结构，实现城乡一体化的作用？

尊重农民财产权实现城乡共同繁荣

刘守英（国务院发展研究中心农村经济研究部研究员）：当整个中国农村改革找不到路的时候，到南海应该是找得到的。我发现，南海在每一次推出的每一项重大改革都是来自基层，南海的基层政府都是经过深见远虑的。

整个南海的经济基础是以村社会为基础的，由农民集体土地参与整个工业化进程，让农民分享了工业化进程中土地的收益。就是说，是以集体土地财产权分享了工业化进程中的土地绩效收益。所以我认为，我们要认真总结南海经验，南海实际上是为整个中国提供了一个城乡统筹的范本，提供了一个城乡一体化发展的范本。这条路我觉得是正确的，依托于基层、农民，尊重了农民的财产权，让农民参与了整个土地的绩效收益分享，实现农村和城市共同繁荣。这就是整个中国城乡一体化的道路。

Ｅ关键词 公共服务

问：如何实现城乡公共服务均等？ 强调专业化服务 提高公共服务效率

党国英：在南海，农民其实并不是传统意义上的农民，而农村也与城市有着密切关联，异于传统的农村。将农村治理转变成为城市治理，我认为是三农问题的“破冰”之举。

我曾经收到美国一个农民的名片，就写着什么市什么路几号，跟北京市民是一样的。美国农村在公共服务上、体制上和城里是一样的。仅仅是因为职业是农民，我们叫城外市民。

把乡村治理转换成城市治理，不仅在发达地方，而且在农村也有，在方向上是一样的，但是在操作办法上可以不一样。简单说几个方向，比如政企分开、政资分开，也可以说公共领域、私人领域。农村公共服务主要负责私人领域，而私人领域也不要你全负责，主要由第三人来负责。为什么要分开，说到底也是一个规律，我们私人不仅要讲专业化服务，在公共领域也是一样，不然就没有效率。

Ｆ关键词 “两确权”

问题：在确权中，你最关注那一方面？

集体成员权获确认才能打好城市化基础

罗必良（华南农业大学经济管理学院院长，长江学者）：南海是一块创新高地。早期农村股份合作制解决了两个核心问题，一是解决怎样分配，让农民享受发展成果；另外是从一定程度上解决规模发展的生产性问题。

现在南海农村发展到了一个新的阶段，南海新一轮的农村综合改革依然以产权为中心，改革目标层次、档次更高，统筹城乡一体化发展，因此确权到户是一个重大改革，是南海变革最核心的因素。确权到个人就会有一个弊端，人口的规模会不断扩大。而确权到户，则人口增加分红就减少，从家庭内部解决了家庭人口规模的变化，有利城市人口自由流动。以户为单位，产权关系明晰了，集体资产就可以走市场化道路，转型为企业化的股份合作制，集体经济可与其他资本合作，走可持续发展道路，真正实现政企分离。

刘守英：“两确权”是南海搞政经分离、股份制改革、城市化最根本的一条。其设计实际上牵扯到三件事，第一就是现在进行进入城市圈的这些土地，通过调整城市规划，纳入发展空间，这一点南海做到了；第二件事，在城市化过程中集体土地的确权。只有做好了对现有的集体成员权的确权，才能为未来的城市化打下基础；第三件事，是对成员权的所有制的确权，就是解决我们集体所有制下，原有的集体的成员，哪些人有权分享我们原来社区土地的收益，将集体的社区成员所有制和未来的以资产为纽带的所有制分开。

Ｇ关键词 土地开发

问题：南海现在的土地存量已经没有多大的发展空间，如何为南海的发展腾出空间？如何看待南海的土地开发模式？

在集体土地上推进城市化

刘守英：南海上一轮的农村改革基本上是在集体土地上“长工业”，是“五个轮子一起转”，南海的特点就是“五个轮子”在租地。因此，南海的经济基础是以村社会为基础的，由农民集体土地参与工业化的进程，以集体土地财产权分享了工业化进程中的收益。它依托于基层，因此我们要尊重农民财产权，实现农村和城市共同繁荣，南海为整个中国提供了一个城乡统筹的范本。

南海现在面临的问题是，从以前的在土地上“长工业”，过渡到在怎么样的土地上“长城市”。如果将集体土地征为国有来推进城市化，那这样的南海模式就是走形了。我们实际上就是要探索一条怎样在集体土地工业化的基础上，继续在多种所有制并存的基础上来进行城市化建设，这里核心的问题就是根本要形成一套区、镇、村、村民小组之间的利益共同体，来形成整个的产业引进，和各级政府在分享城市化过程中的利益机制，这个可能是南海的基本出路。但现在面临的问题就是在我们在怎样的根基上来做这件事情，我认为还是在我们的集体所有制上。

南海从原来的在集体土地上工业化，已过渡到在集体土地上推进城市化。南海在现有的土地框架下已经找到了一条路，这就是“三旧改造”。这实际上就是在确权的基础上，怎样在集体土地上将原来的集体土地哪些变成国有土地、哪些保留，再在此基础上进行城市化改造。

》现场花絮 叹岁月蹉跎

“小何”变“享伯”

昨日的交流会尽管讨论的是“南海农村改革”这个严肃的话题，但自始至终却流传着一个温暖的故事。

现任中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军教授从上世纪80年代南海被确立为全国农村改革试验区以来，便关注着南海农村的改革与发展，２０多年来孜孜不倦。

他是南海农村改革的见证者，也是一位当事人。当年，温铁军长期驻住在南海调查研究，而陪同他调研的，正是现任南海区人大常委会副主任的何享业。

“２０多年过去了，南海的同志已经管他叫‘享伯’了，当年我们一块搞调查研究的时候，他还只是被叫做‘小何’呢！”温铁军深情地回忆道，“当年我们不通粤语，正是这位在农村基层工作的‘小何’帮我们翻译，和我们一起调研。”

叹岁月蹉跎，２０多年过去了。“我今天当着南海父老乡亲的面，管当年引导我们下乡调查研究，在南海推进以土地为中心的农村股份合作制试验的何享业同志叫一声‘享伯’！”温铁军此举引得全场献上了热烈的掌声，大家都向这两位长期关注南海农村、关心南海农村的老前辈致敬。