第一篇：政府管理与群众自治的衔接机制研究
政府管理与群众自治的衔接机制研究
徐勇 王元成
【摘要】随着农村社会的变迁和现代国家的建构，中国基层治理模式将由上下隔离的“板块式治理”向上下衔接的“网格化治理”转变。“网格化治理”除了需要从国家行政权力的角度打通政府管理与群众自治联结的途径以外，还必须从政治的层面打通政府管理与群众自治联结的渠道。通过强化基层人大代表的功能，来保障不断下沉的基层行政权力的合法性，这种做法更符合“法意”和“民意”；同时还保证了基层群众的自治性，从而使村庄的自治权力从悬空状态落到实处。通过人大代表功能的发挥使村民制度化地参与到基层政府管理当中，从而建立有效的政府管理与群众自治的衔接机制。
【关键词】政府管理；群众自治；人大代表；衔接机制
自20世纪90年代中期以来，在基层群众自治的研究中，研究主题发生了从村庄选举到乡村治理的转换。在乡村治理的视域下，学界研究发现，随着群众自治组织的不断行被行政化，村庄自治空间越来越小。行政权与自治权之间的内在张力使群众自治的研究领域开始向上扩散，关于县、乡、村治理体制问题进入到了学术视野，反思与改革县、乡、村治理体制成为学术界研究的一个重要方向，①如笔者提出了“县政、乡派、村治”的观点，系统地论述了县、乡、村三者的功能定位及结构关系。②但是需要注意的是，县乡村治理体制的核心是在乡镇，为了实现国家对乡村社会的良性治理，乡镇的结构性改革成了乡村治理研究的主题，“乡派镇治”、“乡镇自治”、“乡治村政”、“乡政自治”等主张一时间占领了学术界的话语阵地。③学者们提出的乡镇体制改革的方案和设想，要么是试图通过行政体制改革来实现精简机构和人员的目的以解决基层政府财政所面临的问题，要么是试图通过行政执行体制的内部调整增强体制的自我约束力以规范基层行政机构的行为。对如何建立政府管理与群众自治的有效衔接和良性互动的机制问题，学者从理论与实践两个方面的探讨都有不足，甚至可以说还没有破题。中共十七大报告对基层民主的发展提出了一个重要命题，就是要“实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”，这一命题不仅具有重要的现实意义，而且意味着我国基层治理体制的重大转变。笔者拟从强化基层人大代表功能的角度，对这一问题进行探讨。
一、我国基层治理模式从“板块式治理”向“网格化治理”转变
长期以来，我国基层治理模式沿袭的是上下隔离的“板块式治理”模式，即上层政府管理与基层社会自治各行其道、互不相干，呈板块式结构。传统中国是农业社会，国家治理基层社会的方式长期沿用的是“县政乡治”模式，国家政权设置到县，“皇权不下县”，县以下实行乡村自治。政府延伸到县以下的政府职能很少，主要是收税、诉讼和户籍管理。县以下的社会事务主要依靠乡绅、家族进行自我管理。因此，孙中山说：“在清朝时代，每一省之中，上有督抚，中间有府道，下有州县佐杂，所以人民和皇帝的关系很小。人民对于皇帝只有一个关系，就是纳粮，除了纳粮之外，便和政府没有别的关系。因为这个缘故，中国人民的政治思想就很薄弱，人民不管谁来做皇帝，只要纳粮，便算尽了人民的责任。政府只要人民纳粮，便不去理会他们别的事，其余都听人民自生自灭。”④基层社会的民众大量的“别的事”是由家族等基层社会组织来处理的。因此，“中国人的团结力，只能及于宗族而止，还没有扩张到国族”，“中国人最崇拜的是家族主义和宗族主义”。⑤对于民众而言，纳税只是一种外在于他们生活和命运的义务，他们与主要承担收税任务的政府只是“水”与“油”的关系，政府只是漂浮于民众上层的“官府”。1911年，中国结束帝制建立“中华民国”，其重要成果就是“政权下乡”，即国家政权由县向乡镇延伸，特别是在新中国成立后的人民公社体制下，政权体制一直延伸到乡村社会最底层。⑥经过数十年的乡镇体制的变迁，直到20世纪80年代，农业生产重新恢复到家户经营的状态，农村基层管理体制则稳定为“乡政村治”模式，即国家政权设立到乡镇一级，乡镇以下的村实行基层群众自治。“乡政村治”与历史上的“县政乡治”相比较，在内容上二者有着根本不同，但在形式上二者都属于上下隔离的“板块式治理”模式。政府管理的主要任务是完成国家获取农产品的任务、收取税费和计划生育。对于农民来说，这些任务是外加于他们的，不能给他们的生产、生活带来直接的好处。在强大的政府任务的压力下，作为村民自治组织载体的村民委员会也趋于“行政化”，从而不能有效地履行基层群众自治的职能，这正是长期以来农村基层党群关系、干群关系紧张的重要原因。
以废除农业税为标志，我国的农村社会及其治理体制正在发生深刻的变化。一是农村生产和生活方式的社会化程度愈来愈高，传统的自然经济的封闭结构正在被打破，乡村正在进入到“一个开放的、流动的、分工的社会化体系”中。⑦面对这一变化，国家对农村社会的治理事务也愈来愈多，一个显著的标志就是农民所拥有的、在历史上从来不需要办理的各种由政府颁发的“证件”愈来愈多，这也是为了适应现代化国家发展的必然趋势。二是随着农村社会的变迁，农民对政府提供公共服务的要求愈益强烈，特别是随着城乡二元结构的打破，中央提出“城乡均等的公共服务”的理念，乡镇基层政府开始由过去的“收税政府”转变为“服务型政府”，因此政府有了大规模的“服务下乡”活动。⑧三是经过20多年的村民自治的实践，农民的权益意识、自主意识和自治能力日益增强，基层群众自治已经作为国家一项重要的政治制度确立下来，政府对基层群众自治的横加干预已越来越缺乏合法性基础。
政府管理的下沉和基层群众自治的兴起，是国家基层治理模式的转变，这就是由传统的上下隔离的“板块式治理”向上下衔接的“网格化治理”模式的转变。“网格化治理”是指政府管理从行政上打通与民众的直接联系的途径，它不再只限于对行政事务执行职能，而是会向乡村经济、社会和文化等更多的事务渗透自己的职能，即“纵向到底”，如近些年兴起的“农村社区建设”等；基层群众将承担大量依靠自我管理就能管好的事情来实行自治，保证基层社会事务都能得到有效的管理，即“横向到边”，如近些年日益活跃的民间社会组织的自我管理等。“网格化治理”是一种“纵横交错”式的治理。乡镇政府作为基层政府不再是只管政府的事务，其职能将一直延伸到村庄农户的多方面事务。村民委员会作为基层群众的自治组织也不再只是自我管理，大量下沉的政府事务需要它来协助，大量的群众意见需要它向上表达。从总体上看，“网格化治理”是一种为了保障乡村社会各种事务都有人管并能够管好的治理模式，它的基本要求是实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。如何在基层治理模式转变的大背景下寻找政府管理与群众自治的衔接机制便成为重要课题。其中，强化基层人大代表的功能便是重要的着力点。
二、通过人大代表保障基层行政权力的合法性
实行“网格化治理”必然带来政府管理权力的下沉和延伸，从而造成行政扩张。从政府权力理论的角度来看，行政权力一旦形成并运作，它就会有自主性并会自我扩张，而行政扩张必然会带来行政专横。自中国官僚体制的形成开始，这种命令式强制性的行政专横就一直存在，只是在其范围和领域内的表现不同而已。进入20世纪以来，在国家基层政权建设过程中，行政扩张以及行政专横总是与之如影相随。尽管20世纪六七十年代，国家试图通过反对官僚主义的政治运动制止行政专横，但受“政社合一”体制的限制，并没有从根本上解决问题。改革开放以来，在“乡政村治”的框架下，政府管理中的行政扩张以及行政专横并没有消失，甚至在一些地方还相当严重，如20世纪90年代以后农民赋税较重，自2000年以来有的地方政府实行了强制性的征地、拆迁政策等。因此，政府管理甚至就是那些“善意”的政府管理都是需要谨慎和制约的。
在“网格化治理”模式下，政府管理愈多，愈需要强化其权力的合法性来源和行为的合法性基础。所谓合法性，通常是指政府与法律的权威为民众所认可的程度，合法性具体体现为人民意志，即“民意”。而人民意志的集中体现是法律意志，即“法意”；行政权力要在法律范围内活动，才能获得其合法性。现代国家的要求是：无法律无行政。中国是一个单一制并具有多级行政层级的国家，愈是在基层，行政权力的“法意”和“民意”基础愈弱。《村民委员会组织法》的重要意义就在于它是从国家法律制度的角度规定了村民委员会的基层群众自治的性质，并确定了政府的“指导”地位。但是，由于基层政府管理缺乏相应的法律约制，使得政府管理可以无限制地扩张行政行为，直至扩张到行政专横的程度，而现有的《村民委员会组织法》只是针对村民委员会制定的，它没有也不可能约束、限制政府管理。
当然，从政治制度安排来看，基层政府管理并非存在于法律制度的真空中。在中国的县和乡镇一级都建立了人民代表大会制度，人大便是“法意”和“民意”的体现者，这种体现之一又具体反映在基层人大代表的行为活动上。2010年10月28日修改并通过的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(以下简称《代表法》)⑨第四条指出，代表必须“模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施”。但是，我国的县乡基层人大的作用尚未充分体现出来，特别是乡镇一级人大的作用发挥得更是有限。乡镇一级人大没有像县级以上的人大那样有常设机构，每年仅仅召开一次仅有数天的会议，人大代表也只是在这短短数天中发挥一下举手表决的作用。因此，我国基层政府的行政权力实际上是在缺乏充分的“法意”和“民意”的基础上运作的。增强政府管理的“法意”和“民意”基础，可以充分发掘和利用现有的人大制度资源，强化基层人大代表的职能，将对基层行政权力的约束限制在基层人大代表的监督之下。首先，基层人大代表是经过选民选举产生的政治精英，他们对法律和政策有较多的了解和认知，政府管理的重大决策要通过基层人大代表的审议，政府的行政行为要接受基层人大代表的监督，特别是涉及征地、拆迁等与民众利益直接相关的事务，需要召开基层人大会议来审定。地方政府的财政要接受基层人大代表的审议。我国一些地方实行乡镇政务公开、阳光财政的创新政策，但这些创新政策因为没有纳入到人大制度的框架下而未被制度化。尽管近些年，地方和基层政府管理为民众做了许多好事，但由于在对事物做出决策之前缺乏充分的“法意”和“民意”做基础，未能征询基层人大代表的意见，因此好事也未见得能够获得好结果。在基层，人大代表通过履行对财政预算及收支的监督、重大事项决策的监督、重要人事变更的监督和重大事件处理情况的监督等职能，保证了基层政府行政权力的合法性。其次，与其他层级的人大代表不同，基层人大代表是由选民直接选举产生的，所以其群众性最强。政府管理要通过基层人大代表集中“民意”时要进行民主决策，并保证决策更符合群众利益。如近几年在我国的新农村建设和农村社区建设中，政府出了很多钱、办了很多事，但这些钱和事并不是农民最需要的，甚至是脱离农村和农民实际的，其结果是政府干、农民看。在新农村建设中农民的主体地位被政府的主导地位所代替，其原因就是政府管理缺乏民意机制，基层人大代表的作用未能有效地发挥。
强化基层人大代表在基层政府管理中的功能，必须加强基层人大制度建设。随着我国乡镇综合改革的深入发展，县一级的人大代表的决策功能日益突出，乡镇政府主要突出的是执行功能。在县一级，主要是强化基层人大代表的推进民主决策的功能。一些地方试行县级人大代表常任制，这有利于人大代表能够经常性地参与地方事务的决策。在乡镇一级，主要是强化基层人大代表的行政监督功能。乡镇政务公开首先要对乡镇人大代表公开，乡镇行政行为要接受基层人大代表的质询，乡镇政府官员要接受基层人大代表的评议。《代表法》第三条规定，人大代表享有下列权利：“(一)出席本级人民代表大会会议，参加审议各项议案、报告和其他议题，发表意见；(二)依法联名提出议案、质询案、罢免案等；(三)提出对各方面工作的建议、批评和意见”⑩等。基层人大代表通过履行对财政预算及收支的监督、重大事项决策的监督、重要人事变更的监督和重大事件处理情况的监督等方面的职能，保证政府行政权力的合法性。
强化基层人大代表在基层政府管理中的功能，还必须提高人大代表的自身能力。我国基层人大代表来自于并长期生活于基层社会，他们对基层事务较了解，但对于政府管理还比较陌生，特别是传统中长期存在的“怕官畏官”心理，使他们缺乏参与基层政府管理的勇气和能力，他们在更多的时候是将“人大代表”的称号作为一种领导赐予的政治荣誉，只享受代表荣誉，当“挂牌代表”、“无言代表”，这大大限制了基层人大代表作用的发挥。为此，要改进基层人大代表的选举制度，保证那些能够真正代表民意的人当选为人大代表，同时加强对基层人大代表的培训，使他们有能力参与基层政府管理。随着我国农村社会的变化，农民的文化素质正在不断提高，选举那些具有较强参政议政能力的人当选人大代表的条件会愈来愈充分。
目前，人大制度建设的突出问题是：愈往上制度愈健全，代表的作用发挥得愈充分；愈往下制度愈欠缺，代表的作用发挥得愈不充分，这既不利于政府管理与群众自治的衔接，也使基层政府管理缺乏政治基础。加强基层人大制度建设，充分发挥基层人大代表的作用，是当前民主政治建设的重要任务。
三、通过人大代表功能的发挥保证基层群众自治的自治性
20多年来，我国农村基层群众自治有了法律制度基础，并开始进入实践层面。但是应该看到，我国基层群众自治的制度和实践基础还很不稳固，并面临着发展的瓶颈。一是随着现代国家基层政权的建设，我国基层群众自治的空间不断被挤压，由人民公社体制传承下来的政府任务体制并未从根本上改变。政府还是习惯于将村委会作为自己的“一条腿”来对待，村委会被行政化的做法长期没有得到改变，行政强于自治的格局基本未变。随着“网格化治理”模式的建立，政府职能愈来愈多地向农村社会延伸，在新农村建设和农村社区建设的名义下农村社会再度被行政化，基层群众自治的空间进一步被压缩，行政主导性强势于群众自治的自治性。二是我国的基层群众自治是在政府依法指导下的自治，群众自治在基层治理中缺乏制度化的平台来行使自治的权力。2010年末，浙江省乐清县钱云会交通死亡案，之所以会成为一个受到人们广泛关注的公共事件，其背景便是钱云会因征地而成为“上访村长”以及因此他所具有的“征地对抗者”的身份。其背后突显出的一个重要问题，便是群众自治组织缺乏通过有效的制度化渠道参与到乡镇治理当中，在群众的自治权力无法行使的情况下，只能通过上访或采用对抗的方式参与到地方治理当中。这正是当前基层群众自治的重要瓶颈，也是农村社会稳定工作中日益凸显的重要的结构性原因。
应该看到，随着“网格化治理”模式的形成，政府行为会愈来愈多地进入农村基层社会，愈来愈多的农村基层事务会被“政府之手”所左右。这是社会发展的大趋势。但是，仅仅依靠政府的力量是很难保证它在村庄治理中的合理性和合法性的。而现有的村委会作为自治组织，由于它自治的权力处于悬空状态，村委会干部对进入村庄社会的涉及侵犯村民利益的政府行为大多数只能采取认可的态度或者配合的做法，而村民代表往往受限于自己的身份是“村庄内部”的代表，难以监督并参与到“上面的”政府治理过程中，由此造成政府进入村庄后行为的失控和失范。
基层人大代表功能的发挥不仅有助于加强群众自治的自治性，而且也有助于基层政府与群众自治的良性衔接机制的建立。首先，基层人大代表可以在村民代表中产生。作为村民代表，通过参加村民代表会议全程参与到村庄的决策、管理和监督之中，他们有广泛的群众基础，对村庄民意有充分的了解和把握，在加强政府与群众的沟通方面能更好地发挥作用。《代表法》第四条明确要求，代表应当“与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务”；第三十条还专门规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表在本级人民代表大会闭会期间，根据统一安排，开展调研等活动；组成代表小组，分工联系选民，反映人民群众的意见和要求”。[11]其次，基层人大代表的活动领域不仅仅限于村庄，而且还可以达到“上面的”基层政府层面，他们作为村庄利益的代言人，意味着村庄民意进入了正式的政府管理过程中，这相当于群众的自治权力从悬空状态落到了实处。人大代表通过乡镇人代会这个平台，在地方重大决策、预算控制和监督以及村民利益的维护方面可以有效地发挥作用。一方面，作为基层人大代表，可以将民意通过县、乡人大机构进行汇集；同时，以人代会为平台的决策参与和对进入村庄的政府行政的监督，是基层政府管理的过程也是群众自治权力介入的过程，从而在政府管理和群众自治的有机衔接中化解大量的类似因征地、拆迁等问题形成的农村社会矛盾。我国《村民委员会组织法》规定，村民自治中产生的问题可以通过作为立法和监督机构的人大解决。但是由于当前基层人大代表功能的虚化，农民往往只能以上访上告的方式表达其诉求，人大机构对实施《村民委员会组织法》的监督功能难以充分发挥出来，未来强化基层人大代表的功能是缓解农村社会矛盾加剧的有效路径。
注释：
①徐勇、吴理财：《走出“生之者寡，食之者众”的困境：县乡村治理体制反思与改革》，西北大学出版社，2004年。
②徐勇：《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换》，《江苏社会科学》，2002年第2期。
③赵树凯有多篇文章是以乡镇政府和乡镇改革为主题的，他提出乡镇改革基本上应是变乡镇为派出机构的设想，详见赵树凯：《乡镇政府之命运》，《中国农村观察》，2006年第7期；徐勇提出了精乡扩镇、乡派镇治的观点，详见徐勇：《精乡扩镇、乡派镇治———乡级治理体制的结构性改革》，《江西社会科学》，2004年第1期；沈延生在《战略与管理》1998年第6期发表《村政的兴衰与重建》一文，提出“乡治村政”的观点；此后他与张守礼在《中国农村研究》2003年卷上发表《自治抑或行政：中国乡治的回顾与展望》一文，重申自己的主张；于建嵘提出了“乡镇自治”的观点，详见《乡镇自治：根据和路径以20世纪乡镇体制变迁为视野》，《战略与管理》，2002年第6期；吴理财则主张“乡政自治”的改革，详见《乡镇自治，还是乡政自治?》，《学习时报》，2004年1月5日。
④孙中山：《三民主义》，岳麓书社，2000年，第89页。⑤孙中山：《三民主义》，岳麓书社，2000年，第2页。
⑥徐勇：《政权下乡：现代国家对乡土社会的整合》，《贵州社会科学》，2007年第11期。
⑦徐勇：《“再识农户”与社会化小农的建构》，《华中师范大学学报》，2006年第3期。
⑧徐勇：《“服务下乡”：国家对乡村社会的服务性渗透———兼论乡镇体制改革的走向》，《东南学术》，2009年第1期。
⑨中华人民共和国中央人民政府：《中华人民共和国主席令》第38号，http：//。
⑩中华人民共和国的中央人民政府：《中华人民共和国主席令》第38号，http：//。
徐勇系华中师范大学政治学研究院教授，博士生导师；
王元成系华中师范大学政治学研究院博士生。
来源：《中国农村研究网》
第二篇：高校团组织沟通衔接机制研究
高校团组织沟通衔接机制研究
复旦大学团委内容提要组织工作是高校共青团工作的重点领域，是关系到团组织活力建设、能力建设以及凝聚力建设的关键所在。本课题以复旦大学为例，通过对目前高校团组织架构和运作模式现状的研究，分析当前高校团组织沟通衔接机制存在的问题及原因，并在此基础上提出相应的对策建议，以期为团组织的组织模式构建和衔接机制的发展与创新寻找一个新的方向。关键词高校 团组织 沟通衔接 机制
一、课题背景与概况组织工作是高校共青团工作的重点领域，是关系到团组织活力建设、能力建设以及凝聚力建设的关键所在。据了解，“校级团组织——院系级二级团组织——年级（班级）团支部”这一结构是目前高校团组织较为普遍的结构形态。在二级团组织层面，较为普遍的模式是由院系分团委与院系学生会联合组成团学联，团学联一方面接受上级校团委的指导，一方面指导或联合各年级（班级）团支部开展团员活动。结合复旦大学共青团工作实践，我们发现形成良好、有序的团组织间沟通衔接机制，对于更好地开展高校共青团工作具有重要意义。为此，我们实施了本课题的研究。由于本课题涉及团组织建构和衔接机制的问题，所以采取的是文献研究法和定性研究的方法。
二、理论基础——信息社会组织的重构随着信息技术的发展、社会组织的重构，团组织结构也面临一些新的机遇和挑战。
（一）组织的扁平化、网络化和交互式变迁
1、一般组织结构形态新变化在传统社会，组织是纵横交错的直线职能式的组织结构。整个信息系统的运作表现为：组织内部的信息流动是逐层进行的。信息系统犹如一棵倒置的大树，顶点只有一个，越到基层，信息点越多，逐级分支。有关环境和内部信息分别汇聚在一个个信息平台上，每个职位和岗位都是信息收集和处理点；信息呈割据状集中处理和贮存，强调各层级隶属关系。信息技术革命的发展给组织带来的突出影响是减少组织的管理层次，扩大管理的幅度，使组织结构从金字塔型向扁平型发展，并且更具有有机性、灵活性和适应性。这种网络化的组织结构的优点在于：一是开放性，网络化的组织与外界的界限是开放的，没有严格的界限；二是灵活性，信息社会的组织侧重的是灵活应变的能力，强调团队合作精神和创新能力；三是分散性，信息社会的组织权力结构是分散的，所导致的决策也是分散的；四是组织管理的知识化，重在内部的自我约束和控制，领导风格是民主参与式的。
2、团组织结构形态新变化在信息网络化、交互化的组织结构形态下，作为各个信息点或信息中心的团组织之间联系，既有垂直方向的，即校团委、院系分团委、各年级（班级）团支部上下级之间的纵向联系；也有水平方向的，即同等级层次之间的横向联系，如各院系分团委之间的合作联系或者各年级（班级）团支部之间的合作联系；还有不同等级层次、不同隶属关系的斜向联系，共同组成纵横交错的信息沟通网络，信息呈交互化。各层级团组织的信息收集、处理是分布式的，会形成多个信息中心，每一个信息中心了解各职能部门的信息，也了解全局的信息，信息传递渠道纵横交错，信息联系有多重渠道和多种方式。组织与外界的信息沟通是开放性的、多层次的、交互式的，信息结构的散射性和交错性，所以信息能够在校团委各职能部门、各院系分团委、各年级（班级）团支部之间自由流动。
（二）组织的中间层空心化和高效化
1、一般组织中间层新变化传统的组织中，庞大的中间管理层起着上情下达、下情上呈的作用。这一存在是信息通讯技术落后的产物，组织高层无法与基层直接的沟通和协调。大量的中间管理层的存在实际上既减缓了信息传递的速度，又易于造成信息的过滤、堵塞、失真或扭曲。现代信息技术的发展在组织的再造中起着十分重要的作用。网络信息技术将加强操作执行层与高层决策层的直接沟通，网络将承担中间管理层的角色，随之中间管理层的存在就失去存在的意义，组织出现空心化的趋势。随着组织的空心化，组织的管理幅度增大。根据组织学的原理，在其他条件不变的情况下，组织的管理层次与管理幅度成反比例关系，管理层次越少，管理幅度越大。网络信息技术的发展使得组织管理人员的综合管理能力不断增强，精简高效的组织成为信息社会的必然趋势。
2、团组织中间层新变化目前，高校团组织中作为中间层级的院系分团委作用已经有弱化的趋势。很多工作可以通过网络化的沟通渠道（如校园网、手机平台等）直接传达到基层各年级（班级）团支部，并且可以得到及时积极高效的回馈。
（三）组织的权力结构由控制型转向参与型
1、一般组织权力结构新变化控制型的组织权力结构中，为提高组织的效率，就必须保持对成员的控制，使他们务必与组织的目标保持一致，力求使组织真正代表公共利益。组织控制的方法包括：物质刺激、利益分配的均衡、操作标准化、制度化、统一指挥、统一领导、严格纪律、严格惩罚，以保证分散的个人目标与组织相一致，抑制组织成员的个性，迫使他们循规蹈矩。参与型权力结构组织是建立在组织成员素质普遍提高、知识和能力增强的基础上，组织人员的自我意识、自我实现的愿望普遍增强。与控制型权力结构相比，参与型自主结构的组织成员积极能动性增强。在刺激手段上，强调物质利益与精神利益并举，满足成员的多种需要，建立责任感和使命感，赋予成员以自主性，并进一步激发他们的自觉性、主动性和创造性，即尽量创造条件，包括组织学习和培训，让组织成员的能力不断得到提高，使组织成员实现自我价值。
2、团组织权力结构新变化团组织在组织权力结构由控制型走向参与型的背景下，权力结构也发生新的变迁。最初，各个层级都是接受上级领导和指挥，对一些事情的决策等都没有参与权，现在各级团组织参与团委各项工作，并且利用一些新的管理手段和方式积极沟通反馈。
三、复旦大学团组织架构目前各高校团组织的设置基本都是按校级团组织——院系级二级团组织——年级（班级）团支部基层组织这一垂直等级结构设置。同时每一层级又设有各个职能部门负责各项工作。复旦大学各层级团组织设置如下图1所示。
图1：复旦大学团组织设置框架
（一）复旦大学校团委各职能部门结构与功能复旦大学校团委设13个职能部门，包括秘书处、组织部、研究室、宣传部、调研部、复旦青年报社、团校办公室、大学生学术科技创新竞赛中心、大学生学术科技创新服务中心、实践部、青年志愿者工作部、信息管理中心、学生艺术团等。这些职能部门平时按照各自的分工履行各自的职责，同时单独与各院系分团委联系自己部门负责的事务和活动。当然各职能部门之间既有分工，也有合作。
（二）复旦大学各二级团委结构与功能复旦大学下设44个二级分团委，各分团委在平时的工作中起着上传下达的作用，成为连接校团委与各年级（班级）团支部的桥梁。这些分团委可以分成一般院系分团委、职能部门分团委或团支部、复旦学院团委三大类。
1、一般院系团委。包括外文学院团委、新闻学院团委、国际关系与公共事务学院团委、社会发展与公共政策学院团委、法学院团委、物理系团委等26个。
2、职能部门分团委或团支部。包括研究生团工委、南（东）苑区学生生活园区团工委、勤工助学团总支、中山医院团委、复旦剧社团总支等17个。
3、复旦学院团委。这是最为特殊的分团委。复旦学院于2005年9月成立，是复旦大学实施通识教育的产物，目前负责全校本科一年级和部分两年级学生的教育教学管理工作。由于学生规模很大，复旦学院分团委的工作量也很大，校团委与之衔接沟通的面就很广。
（三）各年级（班级）团支部情况结构与功能各年级（班级）团支部作为高校团组织中的基层组织，一般接受二级分团委的领导，从二级分团委获取信息和通知，并开展各项活动。各年级（班级）团支部作为团组织活动的载体，其工作主要包括组织开展团员的政治思想教育；开展团员组织生活，如收缴团费、推荐优秀团员为党的发展对象等；开展各类活动，如团日活动、志愿者活动、文娱活动等；提高大学生素质，展示大学生才干；维护团员的正当权益；协助班委，共同抓好班级工作。
四、复旦大学各层级团组织沟通衔接现状
（一）各层级团组织一般沟通机制一般而言，从校团委将各种信息传达到各院系团委，常规机制是每周的工作例会，另外校团委有自己的FTp，在校园BBS上有自己的版面，还可以通过短信、电子邮件等进行各项工作安排、传达各项通知。从各院系将各种信息传达到各年级（班级）团支部，常规机制也是每周的工作例会，另外就是通过短信、电子邮件进行各项通知。当然各年级（班级）团支部可以直接通过FTp或者校园BBS，跨过各院系分团委这一级直接获得各种信息和通知。此外，还有一些非正式的沟通渠道，如小型聚会、周末旅游等等，这些都对各层级之间沟通联络起着一定的作用。
（二）高校团组织沟通衔接试点——复旦大学管理学院模式实践经验告诉我们，沿用多年的分团委组织架构必须结合新的工作要求，在实践工作中不断充实、变革和发展。分团委应按照团建带楼建的要求，加强对楼学联工作的指导，围绕团学工作重点，系统且有针对性地开展团学工作。还应进一步明确分团委和楼学联在活动定位上的区别，加强工作上的协调配合，避免在职能方面的重合。同时，分团委内各部门之间工作量长期失衡、职能重合以及临时性活动影响既定计划执行等一系列问题，要求分团委在组织结构上进行调整，改组为一个高层次、高效率、高灵活度的二级团组织。改组后管理学院分团委下设四个部门：大型活动部、综合事务部、信息宣传部、实践拓展部，同时由各楼团支部书记组成团支部书记联席会议，及时了解基层团支部要求和团员青年发展需求。这样在分团委内部促进有效合作，对外促进交流，推进了二级团组织工作的开展。
五、高校团组织沟通衔接问题及分析
（一）高校团组织在沟通衔接中的共性问题
1、不重管理。在一些派出机构和直属机构建立分团委或团支部，但是对其管理却不重视，以至于其对各项活动参与不积极，沟通衔接上出现断节和脱钩。
2、不重制度。各项活动布置任务、传达信息时没有明确的制度安排，有时布置任务非常急，有时以非正式的方式下发通知，给基层的工作带来不便。
3、不重创新。通常以行政命令的方式实施其目标，以“控制”、“动员”为基本手段，较少考虑学生的需求和主动性。信息技术也没有在沟通衔接中充分运用。
（二）各层级团组织在沟通衔接中的特性问题对于校团委各职能部门而言，一是各部门一般通过部门例会安排工作、布置任务，而例会周期为一周一次或两周一次，这样就可能造成信息滞后；二是各部门信息更新缓慢，特别是分团委负责人更换时，联系方式不能及时更改，造成沟通衔接上出现困难；三是由于通讯费用的问题，平时沟通方式一般是邮件，不能得到及时的反馈。对于各院系分团委而言，一是机构不健全，有的分团委书记是兼职，有的分团委书记包办所有事务；二是缺乏独立意识和创新意识，没有完成从“传话筒”向“司令员”的角色转变；三是缺乏公关意识和媒体素养，明显落后于学生社团，往往做了很多工作，知晓度却不高；四是不够重视自下而上的反馈。对于各年级（班级）团支部而言，一是团员意识较淡漠，有时沟通衔接是顺畅的，但学生团员对传达的信息表现冷漠；二是对团组织的认同感不强，学生会和社团工作相对于团组织的活动而言，更契合学生的需求，更受学生欢迎，团学联的存在使学生对团组织的认同相对弱化。
六、高校团组织沟通衔接机制的创新
（一）一种意识——“主动的沟通意识”对于解决各层级团组织之间的沟通衔接问题，首要因素是解决组织中“人”的因素。组织中的人在组织中具有很强的能动性，组织中的沟通衔接、组织的目标达成都是依赖于组织中的人。所以组织中“人”的沟通意识是首要关键的。各层级团组织在通过FTp、BBS、电子邮件、短信等通知下达信息和任务时，如果有主动沟通的意识，就会将这些沟通手段产生的滞后性降低到最低限度。因此各层级团组织都需要加强主动沟通意识。
（二）两种模式——“虚拟与大众模式”
1、虚拟模式虚拟模式主要指运用现代化的信息技术，建立一个网络平台进行沟通衔接。通过虚拟的网络模式，各层级团组织和学生团员可以跨越层级直接进行沟通衔接。目前为止，只有校团委一级有自己的FTp，在校园BBS上有自己的版面，各院系分团委和各年级（班级）团支部也可以建立自己的FTp，或者通过别的网络模式，如建立QQ群等，使得过去点对点或点对面的模式转为网对网的交互虚拟模式。
2、大众模式大众模式主要指建立“自下而上”大众参与的主体式管理沟通机制。团组织必须改变以往“自上而下”的工作模式，利用基层团组织的存在广泛性、组织基础性、作用直接性和相对独立性等特点，充分发挥基层团组织和广大团员青年的主体意识，创造性的开展工作。
（三）三种机制——“民主决策机制、动力激励机制、多种约束机制”
1、民主决策机制各层级团组织中，校团委主要负责校级活动举办或评比，但在决策机制上，基层团组织和普通团员的广泛参与是个难题。建立团组织更为广泛参与的民主决策机制，就是让各级团组织、普通团员有更多元的途径直接参与决策。我校目前正尝试通过座谈会征集建议，通过网络和短信投票评选，这些参与决策方式，使活动自决策到运作更契合学生的需求，也激发了广大学生的主动性与积极性，使得各层级的沟通衔接更加顺畅。
2、动力激励机制各层级团组织运行的动力从来源来分，可分为原动力、后发力和系统外推动力。原动力多来源于学生自我成长的需要而产生的激励力量；后发力是指各层级团组织内部或同一层级团组织各主体相互促进和竞争而体现出来的激发力；系统外推动力主要指学校对各层级团组织的指导、规范等行为在团组织内部体现出来的力量。上述动力机制又可分为外部动力和内部动力。在现有体制下，各院系分团委和各年级（班级）团支部所面临的问题，在于如何有效开发能够实现工作目标的内部激励机制，同时，校级团组织的外部激励资源必须通过一定的途径更加有效地渗透入基层。建立新的动力激励机制，在满足学生自身成长所需的同时，推动各院系之间良性竞争。同时，学校对团组织加以物质和精神激励，使得几种激励相互作用，保持平衡。当然我们认为，应该建立以内部激励为主的学生组织内部文化。
3、多种约束机制约束机制包括软约束和硬约束。软约束是对各层级在沟通意识上的约束，来自个人的声誉、品行和公众评价；硬约束指对各层级衔接进行刚性约束：定人、定时、定内容。软约束在时间上滞后，而且一经形成就难以更改。一旦软约束失灵，硬约束没有形成，激励机制作用不足，各层级团组织的沟通衔接难免发生断节。因此团组织中的约束机制要注重硬约束。在各层级沟通衔接中，定人指各层级要有专门的联系人，而且各层级的网络虚拟平台也要有专人负责，及时更新信息；定时指各层级之间的常规沟通要确定固定的时间，形成规律或习惯；定内容指各项活动安排等形成制度，具体内容是一定的。当然这些硬约束只是常规活动的一些刚性约束，对于一些非常规活动，要有非常规的应急沟通机制。另外，在发挥硬性约束的刚性作用时，尽可能使软性约束量化、硬化，同时落实到各层级团组织成员的双向考评机制中。（
第三篇：电子政务与政府管理创新研究
电子政务与政府管理创新研究
【摘要】电子政务的实施，能够降低政府管理成本，提高政府内外资源利用效率；能够推动政府管理现代化，扩大政府行政系统开放性，增强公众的参与程度。电子政务对政府管理创新的最终目标，是实现由传统政府职能向现代政府的管理服务职能的转变。基于电子政务发展与政府管理创新两者紧密关联的论述，提出发展电子政务以促进政府管创新的对策，借鉴国外电子政务对促进政府管理创新的经验，进一步加强和完善电子政务的法工作，积极开发电子政务安全管理体系，再造和优化行政业务流程。
【关键词】 电子政务；政府管理创新；信息化
信息与通讯技术的飞速发展，给人类经济发展和社会进步带来了深刻影响，促进了信息时代的来临及信息化社会的形成。在信息时代，信息技术不仅仅改变着社会和经济，更重要的是在改变政府自身。电子政务的发展是电子信息技术应用到政府管理的必然趋势，是一种世界性潮流。作为技术与行政相结合的产物，电子政务对传统政府管理方式带来了一系列变革与创新，已成为政府管理创新的重要推动力量。电子政务的实施，对深化我国行政管理体制改革，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府行政管理体制，最终实现由传统政府的管理职能向现代政府的管理服务职能的转变具有重要意义。
当前，利用信息网络技术促进政府管理创新主要表现为世界各国的电子政务建设浪潮，以电子政务为依托的信息化建设将给政府管理带来一场深刻的革命。
一、电子政务的内涵
电子政务实指政府机构在其管理和服务职能中，运用现代信息技术，实现政府组织结构和工作流程的重组、优化，从而实现超越时间空间和部门分隔的制约 建立一个精简、高效、廉洁、公平的政府运作模式。从操作层面来讲，电子政务就是政府机构应用现代信息和通信技术，把管理和服务通过网络技术进行集成，借助Internet实现政府组织机构和工作流程的重组和优化 超越时间 空间和部门分离的限制,从而使得人们可以从不同渠道获取政府信息和服务，告别传统层层
书面审批的作业方式，全方位地向社会提供优质、规范、透明、高水准的管理和服务。政府机关之间、政府与社会各界之间也可以通过各种电子化渠道进行相互的沟通，提供各种不同的服务选择和快速地进行信息传递。
二、我国电子政务发展概况
我国政府的信息化建设历程，大体经历了三个阶段，即80年代的起步阶段，90年代的重点推进阶段和进入新世纪后的加速发展阶段。90年代后期和进入21世纪后，伴随因特网的迅速发展和政府职能转变的力度加大，我国电子政务建设进入了全面规划、整体发展阶段。
目前我国正抓紧“五金”（即金关、金桥、金卡、金税和金盾）信息化工程建设。其中，金关工程已经实现银行、外汇管理机构以及海关的计算机联网；金税工程完成了增值税专用发票计算机稽查系统建设；政府上网工程在我国开始从1999年推行，绝大多数大城市政府网实现了向社会公众发布政务信息，网上在线服务等功能。2007年9月30日，国家电子政务网络中央级传输骨干网网络正式开通，这标志着统一的国家电子政务网络框架基本形成，为各部门各地区开展业务应用提供了一个安全可靠、资源丰富、管理规范、服务专业的公共平台，意味着我国电子政务发展进入一个新的里程。
国务院发展研究中心的数据表明，全国电子政务建设的市场规模大约在1800亿到2000亿之间。中国政府电子政务的总体成熟度为23%，尚处于正在建设平台的阶段，落后于其他19个被调查国家（共24个）。中国政府能够以在线方式提供的服务共有52项，其中的46项已经实现了某种程度上的在线服务。中国电子政务服务成熟度的广度（国家级政府提供的在线服务的数量）达到了88%，超过全球85.5%的平均水平。电子政务服务成熟度的深度（所提供的每种在线服务的完善程度），中国仅为28%，表明中国政府通过网络提供的大多数服务目前仅限于信息发布的阶段，双向互动服务的能力仍然非常薄弱。
三、电子政务环境下我国政府管理创新的必要性
（一）电子政务是信息社会政府管理创新的必然选择
信息化社会是一种新的生态架构，它使电子政务成为政府治理的新方向。这种治理变革对“以权力为中心，以控制为单位”的传统行政产生巨大的冲击。以知识为基础的信息社会，由于对政府行政行为提出了新的更高的要求，各国政府
都十分重视行政管理改革、特别是行政管理方式的改革问题。信息公开与共享是信息技术的一大特点，这给传统政务活动的不公开带来前所未有的冲击；同时，信息技术中的一些技术手段 也给传统的政务流程造成深远的影响
由于政府治理的过程实际上是信息的收集、加工与处理的过程，因此，政府职能的履行无不依赖于适时、准确、相关的信息。而电子政务对于提高政府效率 信息的公开透明、信息的互动与共享等方面为政府治理提供了一种有效手段。电子政务可以提高政府的决策理性和优化政府的服务质量，促进行政职能向服务方向发展，可以有助于提高政府效率、促进政府的精简与重组 节约政府治理的成本，促进整个社会向民主化、规范化的方向发展。电子政务的建设和实施，有助于公开政府信息，实现政务公开。建设开放性政府，促使权力结构向分权式方向转化，促进行政决策的民主化。因此，电子政务是适应信息社会这一新的行政生态环境下政府治理改革的新选择，是在信息社会这种特定的生态系统中政府治理的新方向，是对政府治理改革的积极推动。各国政府只有顺应信息技术发展的潮流，主动创新政府管理方式，才能在未来社会更加剧烈的竞争中立于不败之地。
（二）电子政务的发展为政府管理创新提供环境基础和技术支持
1、电子政务的发展为政府管理创新提供环境基础
电子政务实施为政府传统管理方式的变革带来新的契机，同时，也为政府管理创新提供动力支持。首先，表现为政府管理工具的创新。政府利用现代信息技术和网络环境可以提高办公室工作效率和生产力，精简机构和人员，降低管理成本。其次，这种新的生产力工具的使用将不断改变政府管理结构和方式，重塑政府业务流程。再者，这种从管理工具的创新到管理结构改善再到管理方式的变革 将极大地改变现有政府的管理观念，最终将不可避免地建构起适合信息时代社会发展所需要的政府组织形态。因此，实施电子政务不仅能够提高政府管理的效率和为公众服务的质量，而且会改变过去的政府管理环境 引导人们逐步走向一个全新的政府管理世界。与此同时，电子政务又与政治、经济、社会与文化因素结合起来，综合作用于政府管理过程，引起政府管理社会环境发生变化 这就必然要求政府随着外部生态环境的变化，对与环境不相适应的官僚型行政体制进行结构性变革和适应性调整，以求得与社会环境之间的动态平衡。
2、电子政务的发展为政府管理创新提供技术支持
电子政务的发展可以在行政管理上把计算机技术，通信技术和多媒体技术有效整合起来，为提高行政效能提供技术基础。主要体现在以下几个方面：第一，电子政务在政府机构之间架起了一个开放的信息平台，使得各部门能够在信息技术的支持下实现多层次、跨部门的信息共享，信息的垂直历时性传递转变为信息的水平共时性传递，既提高了信息共享的程度又缩减了信息传递的周期，突破了部门间信息沟通与工作协同的传统界限。在电子政务的跨部门平台之上，政府内部也能够较为容易地突破部门之间的横向限制，并能实现资源共享与跨部门的协同应用。第二，随着电子政务的建设，政府与公众交流的界面由办公室，窗口移至计算机屏幕，这势必会改变原有的政府机构设置。同时，由电子政务带来的新岗位需要新的人员，而一些旧的机构在政府信息化过程中逐渐失去了存在的必要。因此，任何一个政府部门在进行电子政务建设中，都必须对原有的组织结构进行调整。随着电子政务的深入展开机构改革也要向纵深推进，以实现基于不同平台的信息系统互通。第三，信息技术使行政组织变得简洁而明快。这主要表现在电子政务下较为灵活的处理机制有效克服了科层制程序繁琐的局限。比如，以客户为中心的“一站式服务”的引入让行政组织变得“可亲可近”、“简单明了”，这已经成为世界各国政府的共识。电子政务的发展也必将会持续冲击科层制的组织结构，其中最突出的是要求政府减少管理层级、扩大管理幅度，使管理工作具有更强的灵活性、适应性和开放性。
（三）降低政府管理成本,提高政府对内外资源的利用效率
传统政务实际上是一种以高成本、低效率为标志的粗放管理方式,粗放的管理常常导致官僚主义产生，这既与政府的各种繁文褥节有关，也与人民群众能否把握各种信息对政府实施监督有关，单纯地用缩编来遏制官僚主义是不可能完全成功的；而电子政务则是一种集约管理方式，某种程度上电子政务将因其披露政府各种信息和废除繁文褥节而对官僚主义进行相当大程度的遏制。实施电子政务对政府管理成本的降低主要体现在以下几方面：
1、降低政府机构与人员费用的开支
电子政务的应用，将大大减少管理的中间层次，使中间层次的机构与人员失去存在价值；依靠知识和技能的工作方式，将改变传统的人海战术，技术革新所带来的行政组织规模会大大缩小，精简机构与人员的力度会更大。网络时代的政
府用于工作人员的工资、福利等财政开支的总费用将减少。当然,更主要的是网络政府对既有工作人员的知识和技能进行了最充分地利用,从而进一步提高了工作效率，以较少的投入产生较大的产出。
2、降低政府传统办公设备的开支及公务处理成本
虚拟办公、无纸办公的出现，无疑将减少办公楼宇的建设和维修费用，减少购置办公设备的财政支付，以及为组织成员提供交通工具或交通补助的费用。同时电子政务可以方便地进行跨部门或跨地区的电子交换作业、公务活动的连线输送、电子邮递、办公自动化、公文电子化处理，并做到用固定的软件进行公务统计、整合不同政府部门的资讯、政策能够迅速下达、信息能够做到动态收集和动态处理，不仅提高了办事效率，而且大大降低了管理和服务的成本。
3、组织内外资源连为一体，降低管理活动和社会活动成本
电子政务中网络把全国或全地区的行政机关连接在一起办公，从而实现众多资源（比如信息、人力、创新的方法、先进的管理方式）的共享，也减少了有形资源（比如机构组建、在不同部门和地区的来回奔波）的重复建设和浪费，真正达到“大而全”的目标。更主要的是通过网络系统，把行政系统与外界社会系统的信息紧密地联系在一起，实现全社会的信息资源共享，这对政府组织也好，对全社会各组织和公众也好，无疑大大降低了管理活动和社会活动的成本。
4、人力资源得到充分的开发和利用
电子政务的发展，使人们必须面对复杂的、以个人方式负责的、有着较高要求的技术设备来工作，这不仅无形中给组织成员在工作上不断提高自身知识和能力的压力，而且从简单的劳动中解放出来。以信息资源的开发和管理为主的工作内容的趋同，将使更多的体力劳动者变为智力劳动者。同时，分权、参与、责任感、关注自我实现和人的全面发展、注重以人为本的管理风格，会充分调动了工作人员的积极性、创造性和主动性，使人的潜能得到了全面的挖掘，人的能力也会得到更为全面的运用，工作效率也将得到最大限度的提高。
（四）扩大政府行政系统开放性，增强公众的参与程度
1、推动政府行政系统与外界的信息共享
互联网不仅可以确保行政系统内部的信息共享，更主要的是可以实现行政系统与社会各界乃至全世界的信息共享。通过政务信息上网，社会各界和公众可以
便捷地得到政府的有关管理法规、政策和各种便民服务信息，政府组织也可以在互联网上得到关于管理活动的信息反馈，并利用有关的社会信息资源改进管理。
2、推动政府部门由单向管理到社会公众参与的互动管理
传统的政府管理活动更多是行政组织和行政人员单方面意志的体现，尤其是民主化程度不高的社会或部门，情况更是如此。而在电子政务环境下，政府的决策和管理活动将更加关注民意，注重政务公开、公开交流和民众参与，行政管理与社会整体系统形成一种互动的关系。通过信息网络及政府的电子民意信箱，公众可以随时与具体经管的行政部门或行政人员保持联络和相互监督，可以随时参与政府部门的各种讨论，表达自己的意愿和看法。
四、发展电子政务以促进政府管理创新的对策与建议
（一）借鉴国外电子政务对促进政府管理创新的经验
随着信息技术的不断进步和信息技术在政府部门应用的不断深入，以“电子政务”促进管理创新成为了一个全球性趋势，许多国家将其列入国家级重要事项。根据联合国教科文组织在2000年对62个国家（39个发展中国家，23 个发达国家）进行的调查89%的国家都在推动电子政务的发展。但各国电子政务建设以促进政府管理创新的成效却各不相同，根据美国埃森哲 Accenture 公司曾对全球 23个国家和地区的电子政务发展状况按信息公开化和通讯程度，政府网站的构成、用户的满意度的标准、电子政务服务水平进行的调查评价，加拿大名列首位，其次是新加坡，第三名是美国。
加拿大是全世界最早推行“政府信息化”的国家之一，也是21世纪数字化时代电子政务发展促进管理创新最为领先的国家。在电子政务的建设中，推行“统一的政府”（A whole of Government）实施策略，加强各级政府和各部门的电子政务协同发展，充分关注公民、企业和国际客户的服务需求，重新设计政府的服务，构建为公众提供全方位公共服务的电子政务体系，推行“以客户为中心”的网上服务，全面转变政府职能以促进政府管理创新。政府主导的社区互联计划（CAP）建立了8800多个公共互联网接入点，覆盖全国城市、农村和偏远地区。
新加坡电子政务建设在政府管理变革中经过了行政事务计算机化、“一站式 政府服务”、随时为公众提供服务、网络化政府服务这样一个发展过程。新加坡在电子政务建设过程中最引人注目之处在于：第一，实施政府主导、制定国家信
息化战略为电子政务提供坚实的基础。新加坡的电子政务建设全部由政府投资，统一引导。2000年新加坡政府宣布一项《电子政府行动计划》，斥资150亿美元三年内建成电子政府，2003年又启动e化政府的第二次行动计划，在2006年实现100%的政府服务电子化。第二，实施电子公众中心提供一站式服务的策略，电子公民中心是新加坡政府一系列改进政府管理项目中的一个，旨在保证新加坡的所有政府部门以无缝式政府开展运作，致力于把所有有用的服务整合在一起提供给全体新加坡公民，以此来转变政府职能，使政府管理从统治型过渡到服务型。第三，加强门户网站建设。近年来，新加坡政府不断加强门户网站建设并使它们互联互通。公众已经能够在网上获得 1600多项政府在线服务。
目前，美国联邦政府一级机构和州一级政府已经全部上网，几乎所有县市都已建立了自己的站点。美国政府正在将一个个独立的网站连起来，做到网网相连 构筑无缝隙政府，创新政府组织结构和重塑了政务流程。美国每年都有电子政务建设预算，在管理创新研究方面也投入巨大。根据 INPUT 调查公司的一份研究报告表明，2010 年美国联邦政府仅对创新管理解决方案的投入就将达13亿美元
（二）进一步加强和完善电子政务的立法工作
法律是我国电子政务规范、有序发展的重要保障，它已从影响、配合向基础转化，成为了电子政务的基石。建立相应的法律法规，进一步规范电子政务，其中包括规范电子签名、电子印章、电子公文、电子信息发布、电子证件等各项业务的开展，维护电子政务的法律效力，已刻不容缓。目前，我国虽已出台了《计算机信息系统保密管理暂行规定》、《计算机信息系统国际联网保密管理规定》和 《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》、《关于加强政府上网信息保密管理的通知》等以及相关办公自动化的规定，并已开始制订《电子签章法》和《政府信息公开法》，但就整个电子政务而言，还需要较为系统、较为翔实、并具有可操作性的更多相关法律法规。
（三）积极开发电子政务安全管理体系
安全问题是所有国家在电子政务的发展中都十分关心和重视的问题，解决我国电子政务中的安全问题，当务之急在于积极开发我国自主知识产权的安全管理体系。这个安全管理体系应当由以下几部分组成技术方面：
1、电子政务的安全支撑体系由从网络系统层到应用层的多项安全要素构成，具体包括：统一的安全策略、统一的数字证书及支撑平台、统一的数据资源访问控制机制、统一的网络安全措施和统一的数据备份和应急方案。其中较为重要的模块有：位于数据链路层及网络层的信道加密及管理模块、网络防火墙、访问代理攻击检测等模块、数字证书应用管理系统、身份认证、访问控制应用支撑平台、系统监控、日志分析、系统管理模块监控、在线保护模块。
2、管理方面
可以通过安全评估、安全政策、安全标准、安全审计等四个环节来加以规范化并进而实现有效的管理。安全评估应该根据系统中信息的重要性，以及可能受到的潜在威胁的严重性来确定系统需要采取什么样的安全措施。对我国电子政务安全评估有必要建立一套标准程序，而任何系统在可行性论证前都必须完成安全评估。安全政策，就是在政府对电子政务安全评估的基础上制定安全政策，包括政府信息系统安全等级的分类、与安全等级相对应的安全措施的要求、对参与系统开发和运行的企业的要求和约束、系统安全的审计、安全问题的报告制度和程序、紧急情况的处理和应急措施等。安全标准，就是在电子政务安全政策的指导下需要制订具体的，对每一个安全等级的政府信息系统安全标准。包括硬件、软件、人员、系统安全，运行规范，数据和软件备份，系统的物理安全等。安全审计，就是每一个政府信息系统在建成和运行的过程中，都应该接受部门的安全审计，以确保政府安全政策和安全标准的落实。
3、服务方面
主要是构建外部服务体系。包括相关法律支撑体系 安全咨询服务体系 应急响应体系、安全培训体系等。相关法律是从法制角度对政府信息化及其安全问题做出严格的规定：咨询服务体系是由第三方为政府机构提供技术解决方案、安全技术分析等。应急响应措施是在政务信息系统发生异常或遭到破坏时提供尽快解决问题、恢复正常的方法手段。安全培训体系主要包括安全意识与安全理念培训 安全基础知识培训、安全管理培训和专业安全技能培训等。
四、再造和优化行政业务流程
政府业务流程再造是电子政务实施过程中的关键环节，它们之间良好互动关系的建立，是电子政务实现对当前政府管理创新有效推动的坚实基础。政府业务流程的再造和优化，是政府根据电子政务运作的内在机理为原则，按照一体化政
府的要求，对传统的以行政职能为中心的行政流程进行再造。
1、制定和完善政务规范
制定与完善政务规范，是优化行政业务流程必不可少的内容，特别是在业务描述上，如何结合各类不同政府部门的业务特点、业务需求来制定业务流程设计方法的规范，也是十分重要的工作。优化行政业务流程必须突出业务流程的自动化处理这个环节，行政业务流程的自动化处理就是要充分利用信息技术，实现管理过程各个环节事务的计算机自动化处理和政府内部事务的网络化协同办公。每一项工作或业务处理都有一个完整的流程，围绕事务的处理，将所涉及的各个部门或管理人员、各个环节及资源有效整合，由发起者发起流程，经过若干部门和环节的处理，最终到达流程终点。政府部门所有的工作流程又是互相连接，交叉或循环进行的，一个工作流程的起点可以是另一个工作流程的终点，淡化工作流程之间的界限，可以加强各流程之间的集成、互动与联系。
2、确定行政业务流程再造需要解决的问题
具体如下：需求与业务两张皮；需求与设计两张皮；由于业务本身的具体内容不明确不规范而造成业务不清不楚的问题。优化后的政府业务流程有两个基本特征：一是面向公众，以事务为中心；二是跨越职能部门、所属单位的现有边界。政府业务流程的规范和优化需要一个渐进的过程，电子政务建设和应用与政府业务和运行流程需要在不断的相互调适中发展，最终形成一种良好互动关系
五、结语
政府管理创新是 21 世纪知识经济时代的必然趋势，是政府管理领域的一场深刻革命，是时代的要求，也是一个漫长而艰巨的过程。信息化时代，只有大力发展电子政务，实施政府管理创新，借助于技术和制度的互动，政府才能重新角色定位，顺应时代要求。由于多方面的因素，我国的信息化进程起步较晚，发展速度也相对落后于西方发达国家。在西方发达国家的电子政务趋于完善时，我国的电子政务才刚刚起步，且由于受传统行政文化、“拿来主义”和我国信息化教育发展现状的影响，我国在电子政务创新政府管理的过程中重“电子”轻“政务”、数字鸿沟、信息化整体水平不高、信息安全等问题还很突出。如果这些问题不解决势必会阻碍政府管理创新。因此，我们必须正确处理推进电子政务发展过程中已遇到或将要遇到的各种问题，达到电子政务可持续发展的目的。只有这样，中
国电子政务的发展才能降低行政管理成本，提高行政管理效率，满意于社会公众，真正促进政府管理创新。
参考文献：
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第四篇：浅论乡镇人大与村民自治的衔接
文章标题：浅论乡镇人大与村民自治的衔接
根据我国宪法、地方组织法，乡、民族乡、镇（以下统称乡镇）设立人民代表大会，在本行政区域内居于最高地位；而根据宪法和村民委员会组织法，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织。村民委员会与乡镇政府的关系主要有两点：第一，乡镇人民政府对村民委员会的工作给予指
导、支持和帮助；第二，村民委员会协助乡镇人民政府的工作。
村民委员会由村民会议选举产生并对之负责；乡镇政府由乡镇人大选举产生并对之负责。相关法律注意到了协调村民委员会与乡镇政府的关系，却忽视了乡镇人大与村民会议的关系，而在法理上，这两个机构应该要重要得多，因为它们分别是乡镇政府与村委会的“母体”。协调乡镇政府与村委会的关系，本质上应当是协调乡镇人大与村民大会的关系。笔者认为，对这个重要关系的忽略，影响了乡镇人大与村民会议作用的发挥；导致村民委员会与乡镇政府的关系无法厘清；导致村民委员会在行使权力时容易失控。本文拟就乡镇人大与村民会议之间的关系做一些探讨。
（一）
按**的看法，民主是个人把自己的自治权让渡出来，通过契约组成一个共同体，个人服从这个共同体的同时也就是在服从他自己，从而使得个人的自由获得最大的保障。一般认为，由于每个人的独特性，因而由一个人来代表另一个人总是不完整的,甚至可以说，代表本身就是不可能的。直接民主是优于间接民主的，而且间接民主的层次越多，那么它距离民主的本意也就越远。但是直接民主受诸多条件的限制，现代国家由于疆域大、人口多、事务杂，很少有直接民主的实例。以中国目前的社会经济条件，推行直接民主是不可想象的。那么，应当如何逐步扩大直接民主的范围呢？一种理想的路径是，在基层社区，由于其范围小、事务具体、人们相互熟悉，有推行直接民主的条件，因此应当在这些小型社区中实行民主自治，培养人们民主政治的习惯和技能，然后逐步向大型社区推广。村民自治就是在这样的思想背景下推出的。但是，由于改革开放后，人口流动性增大，农村青壮年劳动力大量外出，农村中仅留下老弱妇孺，人们除了春节之外少有团聚，从而形成农村的空心化。由于经济来源不在村中，导致人们对村庄事务的关注度下降；而且在当前的经济发展水平下，人们从经济活动中获利的可能性远远大于从村庄政治活动中获利的可能性，这就进一步加大了村庄政治生活的困难。在西部大部分农村社区，一年召集一次村民大会也非常不容易；即使耗费了很大的人力、物力、财力组织一次，村民也多半派些老弱病残去参加，投票表决十分随意，其结果是组织者与被组织者双方都不满意。
为了应付这个困难的局面，各地发展出了一些代议制民主形式，有的叫“村民代表会”，有的叫“村民议事会”，有的叫“村民理财（监督）小组”等，名称繁多，但组织形式却大同小异，通常是由村民选举一些品德清誉、有办事能力、热心为民服务的人组成一个常设的、不领薪酬的小组，人数从数人到数十人不等。一旦村委会有重大决定或人们对相关问题有疑问，即可由他们去交涉，其意见被人们视同村民大会意见。如村民代表会与村委会争执不下，即可由村民代表会议决定召集村民大会。顺便指出，这种做法不符合《村民委员会组织法》的规定。该法认为应由村民委员会负责召集村民大会。这条法律规则授权被监督者启动监督程序，不但有违法理，也实在有违常识。虽然《村民委员会组织法》第十八条同时也规定：“有十分之一的村民提议，应当召集村民会议。”但是这个门槛比较高，难以启动。所以村民会议事实上的召集者常常就是村民委员会。法律上并未规定村民代表会有权召集村民会议。实践启发我们应该修改制度安排，但未修改之前却只能服从它。
“村民代表会”从形式上看非常类似村民大会的常委会。不过，如前所述，启动村民大会毕竟是十分不易的事情。能不能够同时赋予村民代表会议另外一种法律性质，使它能够更方便地实现对村委会的监控呢？可以的，办法就是把它作为乡镇人大的一个代表团，使乡镇人大与村民自治紧密衔接起来。
（二）
村民自治与乡镇政府的关系是基层自治的一个难点问题。
于村委会与乡镇政府的关系，即使在立法上使用的概念也是含混的，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”所谓“指导、支持和帮助”是不确定的概念，村委会可不可以拒绝这种“指导”呢？“协助”又是一个什么概念？如果村委会就某一事项与乡镇政府意见相左而“不予协助”呢？“属于村民自治范围内的事项”其实也是一个不确定的概念。立法者不可能以有限的条文去穷尽无限的事实，也不可能预见到将来可能发生的一切事件，那么关于某一具体事项是否“属于村民自治范
围内的事项”必然可能发生争议。
相对来说，由于乡镇政府控制了大量资源，而且是高度组织化的，而村民则缺少资源，而且组织化程度也较低，村委会一旦夹在这二者之间，通常都会选择顺从乡镇政府的意志，除了少数例外。法谚说：“法律并不作精确之规定，而委诸优秀之人作出判断。”在当前形势下，就乡镇政府与村委会之间的权利义务关系作出精
确规定是不可能的，那么就应当有一群“优秀之人”来作出判断。事实证明村委会与镇政府均不可以承担这一任务，那么村民大会可否来作出判断呢？也不可以。因为村民大会只有判断村委会行为的权利，它不可能去判断乡镇政府的行为。所以，只有乡镇人大可以对村委会与乡镇政府之间的争议作出判断。乡镇人大是本区域内的最高权力机关，这就意味着，它当然可以撤销并确认乡镇政府的不当决定。而人大是全体人民当家作主行使公共权力的地方，当然也就是村民行使当家作主权利的地方。这就意味着，用某种形式把村民自治（一种更小范围内的人民当家作主）和乡镇人大联系起来至少在法理上是可行的。最简单的方法是把村民代表会议看成乡镇人大的一个代表团。
当前村民自治的另一个问题是对村民自治内部法律问题的解决。假如不能通过召开村民大会来解决问题，村民同村委会之间的财产争议应当如何定义？它们的地位是不平等的，因此不是民事案件；村委会不是行政机关，因此不是行政案件。对类似案件，法院在受案的时候非常困难。村官的权力虽小，却事关老百姓的衣食住行，“谁来监督五百万村官”并不是一个小问题。如果村民自治同乡镇人大能有效地结合起来，村民遇到类似情况，就可以比较妥善地解决。如果是普遍性的问题，可以召开村民大会解决；如果是个别性的问题，则可以向乡镇人大的本村代表团作出申诉，以乡镇人大的名义作出裁决。这实际上是赋予乡镇人大某种宪法裁决的权力，在今后的民主政治实践中将具有深远的意义。
（三）
把乡镇人大同村民自治衔接起来似乎是顺理成章的事情。而村民委员会组织法却只花了很少笔墨来描述二者的关系。这恐怕同我们长期以来忽视人大建设有关，也同我们潜意识里把村委会看成一级行政机关有关系。村民委员会组织法具体涉及乡镇人大与村委会关系的法条只有第十五条：“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。”众所周知，选举权和被选举权是公民的基本政治权利，破坏选举是对公民基本权利的侵犯。依刑法规定，如果在各级人大选举中有上述行为者，严重的可以处以刑罚。而在村委会选举中，却只是规定可以向乡镇人大反映，而事实上乡镇人大又根本无此权限：它既不能宣布选举结果无效，也不能对当事人进行任何处罚。选举中的贿选舞弊等行为，人大应该享有两项权力：宣布选举无效、宣布重新组织选举。而对当事人的惩罚，则应该交给司法机关处置。与此相反，规定村委会与乡镇政府关系的法条却不少，除了总纲性的第四条确立了乡镇政府对村委会工作给予指导、支持和帮助，而村委会对乡镇政府应予协助而外，还有第二条规定村委会的权限包括“向人民政府反映村民的意见，要求和提出建议”；第八条规定：“村委会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准”；第二十条规定村民会议制定和修改的自治章程、村规民约应当“报乡、民族乡、镇的人民政府备案”。可见，乡镇及县级政府实际上对村委会享有广泛的上位性权利。事实上，村委会不仅应当有权向政府反映村民的意见和建议，而且村民还应当有权向乡镇人大反映自己的意见。当前的乡村人大代表不能承担这个任务。村委会的撤并恐怕还是慎重些，由乡镇人大提出，由县级人大决定为宜。至于村规民约，则带有立法的性质，报乡镇人大备案可能更妥当一些。
就在乡镇人大闭会期间同村民自治事实上全无法定联系的情况下，第二十八条却规定：“地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民行使自治权利。”立法意图不错，但立法者却没有考虑，县和乡镇人大以什么实际上可用的权限去“保证”和“保障”村民自治？由于法律授权过于空洞，现实的情况，只能是乡镇人大扮演旁观者的角色。现行法律之所以作出这种规定，可能是基于两种考虑：一是担心过分削弱乡镇党委、政府对村民自治的控制会导致社会管理难度的增加。我国的国家正式权力从建国以后一直垂直深入到农户，一旦稍微后退，管理者的担心不难理解。就我国的政治传统来说，农村的政治管理一直是“两条腿走路”，一是通过保甲制度尽力使国家权力向下延伸；另一方面通过家族的自治功能来维持农村社会共同体。家族的自治基础，在五四以后，由于个人意识和国家意识的双重觉醒，一直在不断弱化[1]；而实行村民自治之后，国家对个人的计划性控制力也不存在了，取而代之的是市民社会的不断成长。而在自治的市民社会成熟之前，可能存在社会控制的真空。所以法律为乡镇政府保留了一些控制手段。这可以看做是一种妥协和折中。但是，这种妥协也造成了村民自治的停滞不前。
二是怀疑乡镇人大的工作能力。现阶段法律文本上对乡镇人大权限的承认多是一种承诺。事实上，乡镇人大本身的条件确实也不允许它去承担同时控制乡镇政府和村委会这样繁重的任务。乡镇人大不设常委会，只设立主席团，至少在目前，主席团的成员多半是兼职性、荣誉性，其主动工作的动力不足，乡镇人大即使设有专职主席也不过是“一张报纸一杯茶”。有人通过实地调研指出：“目前乡镇人大履职的现状是：一方面法律规定赋权不够，另一方面既定权能也不能充分发挥。”[2]乡镇人大许多代表事实上也是“戴帽安排”的，代表履行职务的积极性不高，人民对他们的认知度、认同度也不高。要加强乡镇人大的建设，首先就应当加强人大代表的素质，其次要加强乡镇人大的实际权力和工作任务，避免它们现在这种“说起来重要，事实上无事可干”的尴尬境地。而加强乡镇人大代表的素质，除了加强学习培训以外，最重要的是通过公开、公平、公正的选举把那些有能力、有愿望为人民办事的人选出来。当前农村选举繁多，村委会选举、人大代表选举、村民代表选举、党支部的“两推一选”，实际效果却并不理想。把村民代表选举和乡镇人大代表的选举结合起来，既加强了乡镇人大，又完善了村民自治、节省了选举成本，不失为一个一举几得的方案。
（四）
村民委员会组织法考虑到了农村情况千差万别，因而不易召集村民会议的情况，故在第二十一条中规定：“人数较多或居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按照每5户至15户推选1人，或者由各村民小组推选若干人。”本条规定要求“人数较多”或“居住分散”的村才可以推选村民代表，实无必要。第一，何谓“人数较多”、“居住分散”，各地情况悬殊，实难统一。第二，之所以要求召集村民代表会议，本质原因在于村民会议召集不易，而不易召集的原因很多，不必限于“人数较多”或“居住分散”。某些省的规定涉及了村民代表会议与人大代表的关系问题。有的省份是赞成两者兼容的。比如广东省规定：村民代表会议由村民代表，村民委员会委员和居住在本村的各级人大代表构成。陕西省也有类似的规定。但是也有人持反对意见，认为：“村民代表会议既然名为村民代表的会议，应当只有村民的代表组成，其他人一律不能参加。其他人即使参加，也只能列席会议，而不能享有表决权。”[3]并接着举云南省为例，“不是村民代表的村民小组成员，居住在本村的各级人大代表和政协委员可以列席村民代表会议。”
在此不得不辨的一个问题是，村民代表和人大代表这两个身份可否兼容？人大代表是人民选举产生的，代表人民行使管理国家权力的，是受人民监督并可以被人民罢免的。简言之，他代表了选民的利益。而村民代表也是由村民选举的，讨论决定村庄的各类事项，他也代表了选民的利益。因为乡镇人大代表和村民代表的利益是同一的，所以两者的兼容应该没有问题。另外，根据我国选举法，代表是按选区产生的，而选区“可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分”。即我国是以地域代表制为基础的地域代表制和职业代表制的结合；而职业代表制由于可能引起议会内部的剧烈冲突，所受到的批评是比较多的[4]。这样，假定乡镇人大以村这个居住状况来划分的话，那么乡镇人大代表同村民代表相重合是合法、合理、合情的乡镇人大监督乡镇政府是毫无疑问的。问题在于，乡镇人大监督村民自治是否会破坏村民自治的独立性？我们认为，自治并非绝对的独立于其他权力，自治只能是在宪法的框架下人民当家作主的实现。不利于人民当家作主的山高皇帝远式的自治是有害的。而根据宪法的规定，人民代表大会制度是我国的根本政治制度。各级人民代表大会是人民行使当家作主权利的机构。人民自治应当是人民代表大会制度的应有之义。人民自治受
到人民代表大会制度的规范和制约，长远来看是最有利于人民当家作主的。如果人民自治真的成了一种不能制约的权力，最后受到损害最大的一定是人民的权利。因为任何权力总是倾向于自我扩张，一直扩张到它不可逾越的边界为止。假定每个行政村，下划10个村民小组，每个村民小组推选2名村民代表（同时也是乡镇人大代表），每个行政村共选举村民代表20人，从规模上看是比较合适的。如果按照每5户或15户推选1人，则将导致村民代表会规模过大而召集不易，失去村民代表会制度设计的意义。乡镇人大代表与村民代表会代表两次选举可以一次完成，效率较高。这个模式的优越性在于：
第一，每个村民小组中选取2名代表，可以有效避免家族势力或大的利益集团对村政的过度操纵。因为大家族或大的利益集团一般聚居于某些小组，受每一个小组村民代表名额的限制，大家族或大的利益集团可以获得的代表人数是有限的；其他的族姓在全村范围内可能是小姓，但在特定的小组内则可能占相对的多数。
第二，可以有效监督村委会。它一旦发现村委会的不法行为，既可以召集村民大会议决，也可以以乡镇人大代表团名义，向乡镇人大或上级人大申诉，当然，前提是人大的权限要落实。现行的村委会组织法规定：“村民委员会可以召集村民代表开会”（第二十一条），除此以外没有规定村民代表会的其他召集途径，这对于发挥村民代表会的监督作用是十分不利的。村民代表会应当可以根据当时的情况选择最有效的监督途径。
第三，可以有效解决乡镇政府同村民自治之间含糊不清的关系。因为村民代表会一旦对乡镇政府的决定有异议，即可以乡镇代表团的名义要求乡镇人大对乡镇政府的决定进行确认、变更或撤销。这样也避免了村委会必须在乡镇政府和村民之间作出抉择的尴尬局面。同样，乡镇政府如果认为本身决定是合法的而村委会拒绝执行，也可以提请乡镇人大议决，通过村民代表会启动村民大会来解决争议，而不必直接同村委会进行争论甚至强迫村委会服从。这样做，虽然表面上使问题复杂化了，但是，由于村委会和乡镇政府的行为和争议都被纳入了可操作的法律框架之内，对我国的民主法制无疑具有重大意义。
第四，由于各村的村民代表同属于乡镇人大，而他们对本村村委会又具有法律控制力，那么，凡是属于跨村的问题，比如修筑道路、治理污染、社会治安、水源管理，都可以在乡镇人大的体系内协商解决。这就解决了村民自治范围过小，不能解决重大问题的弊端，也为将来的乡镇自治奠定了基础；同时也可以把多数民主同协商民主结合起来，实现民主形式的多样化。
第五，还可以有效地改善和加强乡镇人大。由于人大代表由村民小组直接选出，乡镇人大的基础更为坚实，人民对乡镇人大的工作也更为了解；而乡镇人大通过在乡镇政府与村委会之间充当仲裁者，同时拥有了对乡镇政府和村民自治的监督权限，也可以使自己的权力实化，摆脱目前可有可无的橡皮图章形象。乡镇人大权力实化之后，再以乡镇人大为依托，把民主自治的范围扩大到乡镇，使乡镇自治与乡镇人大建设重合起来，从而解决目前所谓乡镇自治没有宪法依据的问题。
注释：
[1]袁红涛：《在“国家”与“个人”之间——论20世纪初的宗族批判》，载《天府新论》2004年第5期。
[2]张斐松：《论乡镇人大主席的履职与人大制度的完善——浙江省乡镇人大调研报告》，载《人大研究》2006年第3期。
[3]王禹：《村民选举法律问题研究》，北京大学出版社2002年版，第60页。
[4]周叶中主编：《宪法学》，高等教育出版社、北京大学出版社2000年版，第290页。
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第五篇：关于xx镇的基层群众自治机制建设的调研报告
关于XX镇的基层群众自治机制建设的调研
报告
一、存在问题
1、农村党支部与村民委员会职责不清
在基层群众自治的具体过程中，农村党组织与村民委员会之间的关系很难界定。在法律中规定，基层党组织在基层建设中发挥核心领导作用。许多没有兼任村委会主任的党支部书记就会认为，支部书记在村中是一把手，村委会主任是他的下属，村民委员会是党组织的属下机构，这样他就有权去干预村委会的工作，导致村委会的权利不能很好地发挥，挫伤了村民自治的权利，与推进民主初衷背道而驰。当然，党支部书记的能力十分卓越，能很好的管理党组织和村委会的工作，如果到了下一届换人的话，支部书记的能力不足以掌控党组织和村民委员会，那党组织和村委会的矛盾就会升级。如果党组织和村委会的职责权限不分清，就不能保证村民自治权利的实现。
2、个别农村党组织和村民委员会争权日渐严重 党组织认为支部书记是领导核心，村民委员认为村委会主任是所有村民“海选”出来，代表所有村民的意愿，理应全面管理村中一切事务。个别农村就会出现这样的情况：党组织方面拉拢党员，村民委员会方面也拉拢支持他们的村 民，双方争权矛盾激烈，工作中各干各的事，遇到事情双方也不商量讨论，出事了就互相踢皮球、甩责任。农村党支部与村民委员会的争权矛盾，造成的结果是：一没能顺利地完成村务管理；二也会伤害党组织和村委会的和气。在这样的基层管理过程中，常常是有些事没人管，有些事争着管，有人管错事，有人不管事，群众也不满意。
3、基层群众民主意识淡薄，未能真正实行村民自治 村民自治的主体是村民，村民自治的权利也应是全体村民。结合当前农村的实际状况，大部分村民文化程度低、民主意识不强，很少实现村民自治的权利，对村务缺少了解，认为事不关己，自己只需干好农务，不违法犯罪就可以了，这样就导致在一些村中，村民自治实际上是村委会的自治，甚至是村委会主任的自治。
二、健全基层党组织领导的基层群众自治机制的思路和对策建议
1、进一步强化党组织的领导核心地位
推行民主自治，要加强党的领导。在党的领导下，保障村民自治权利的顺利实现。坚持党组织的领导核心地位，从本质上讲，就是发挥党在党员群众的影响力和凝聚力，赢得群众的支持和信任。要把党的领导贯穿到民主决策、民主选举、民主监督、民主管理上来，不是单一的在某一环节中起领导作用，而是把党的领导贯穿在全过程中，在民主决策和 民主选举中起组织领导作用、在民主监督中起坚持骨干作用、在民主管理上起组织协调作用。再具体讲，就是党支部在征求党员群众意见的基础，把握大方向；帮助村委会管理村中事务，出主意、共协调；遇到事关村民利益的大事，组织“两委”开联席大会等。
2、进一步明确“两委”职责权限
在加强和改善党对农村工作的领导这一原则下，从制度上合理划分村党组织与村民自治组织的职权范围，尤其要明确村党组织对村民自治所承担的“支持和保障”的责任及履行责任的方式，在制度化和操作性上保证二者关系的规范运作。在当前，尤其需要规范村党组织的职责范围和工作方式。就职责范围而言，村党组织要使自己真正成为村级组织的核心，应尽力避免行政化倾向，摆脱具体事务。党组织应将主要精力用于对村的发展方向的把握，对其他村级组织建设的指导，对各类组织之间关系的协调以及自身建设等方面。由村民自己能够处理好的事情，应尽可能让村民群众根据法律制度自主处理，以支持和帮助村民自治组织独立负责地开展活动。总之，村级组织包括村党组织都要在法律制度范围内活动。村党支部书记可以兼任村委会主任，但必须经过依法直接选举才能当选；村党组织可以在村委会选举前对选举加以组织影响，但对合法选举结果必须予以承认；党组织拥有量大决策权，但应以党内民主充分听取群众意见和不侵犯村 民自治权为前提；对村党组织及其成员的失当行为，村民和村民自治组织有权向上级党组织反映，促其改正。
3、进一步规范基层组织民主决策程序
村民议事制度是实现民主决策的有效途径和重要方式。根据《村组法》的规定，村民议事的组织形式就是村民会议或村民代表会议；村民议事的基本功能就是民主讨论、民主商议和共同决定。在新一届村委会选举完成后，村民自治的路还很长，必须尽快建立健全村内的决策制度，把决策由群众自己当家作主。必须明确：村务大事，尤其是涉及村民切身利益的事项，既不是由党支部说了算，也不是由村委会说了算，更不是少数几个村干部说了算，而是由村民群众说了算，形成以党组织为核心，以村民代表大会为决策机构，以村民委员会执行机构。
4、进一步建立健全基层组织监督机制
以村务公开为重点和以村务监督委员会、村民代表会议为辅助，进一步建立健全基层组织监督机制。村民最关心与自己利益相关的事情。村务公开必须以此为基点，公开村民最关心、最热点的问题。村务公开的内容要真实、仔细，不能一句概括，大而化之，不能用过多村民看不明白的专业术语；村务公开的形式要规范化、多样化，不能形式单一，要多利用板报、广播等载体，间隔时间不能太长，要把定期内容和变化内容结合起来。村委监督委员会是村两委的智囊 团、监督者，直接监督村委会的工作，决定涉及村民利益的重大事项，充分保证村民自治权利的实现。重大村务交给村民代表会议，由村民自主决策。通过村务公开、村民代表会议以及村务监督委员会，提高村民的合作意识，增强村两委的团结凝聚力。
5、进一步提升村民及村干部的民主意识
要教育、引导农民提高民主法制意识，学会行使民主权利。一要帮助农民学习和了解民主权利的内容。二要教育农民学会正确使用民主权利的方法，依法行使民主权利，坚决防止和杜绝违法违规现象发生。要提高县乡村干部素质，使他们能认真指导村委会实施村民自治的各项制度，指导村民在参与中提高民主意识和参政议政能力。让村民直接参与各项村民自治制度，既可以启蒙大家的民主意识，也可以使大家体会到这些民主制度给他们所带来的实实在在的好处，从而为他们以更积极的态度参与以后的村民自治活动奠定基础。
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