我国地方债务危机现状与解决思路

第一篇：我国地方债务危机现状与解决思路

我国地方债务危机现状的与解决思路

摘要 随着市场经济的不断发展，我国地方政府举债行为已成为一种常态。适当的举债对于地方经济社会的发展进步起到了积极地推动作用。然而由于管理不规范，导致了地方政府举债规模过大，反而对经济社会的进一步发展埋下了潜在的风险，地方政府大规模举债致使财政收支缺口越来越大,债务风险日益扩散。

关键词 地方债务 债务问题 债务风险 解决思路

引言 地方债务问题一直是我国财政体系急需解决的问题之一。中国地方政府的债务在经济转型期迅速膨胀，目前的债务规模已达历史最高水平，债务风险也随之突现。

一、地方债务现状

（一）地方债务定义

地方债务是指在某个时点上，地方政府作为债务人，由于以往支出大于收入所形成的赤字总和，是一个存量概念，包括建立在某一法律或合同基础之上的显性负债和政府道义上偿付责任的隐性负债。

（二）地方债务资金的来源（1）银行借款

在银行借款占比较大的国家，有的存在专门的银行负责为地方政府提供资金。银行借的支持款是银行与地方政府之间一对一的客户关系，如果政府信息披露意愿较低或者缺乏强制性的信息披露制度，那么银行对地方政府举债行为的约束和监督功能不足以形成一些管理漏洞。

（2）债券

在资本市场较为发达的美国，市政债券是地方债务的主要形式。通常，地方政府债券的利率要低于银行贷款利率。

（3）政府公共资金借款

转轨国家的市场经济不发达，地方政府的资金主要来源于公共资金，这不仅会影响资金的配置效率，还会影响到资金的使用效率，并且容易导致预算软约束、腐败等问题。

（三）地方债务的功能 1．融资功能

在我国等发展中国家，国家法律明确禁止发行地方公债的情况下，各级地方政府主要是通过各种变相方式举债筹集资金，支持地方经济建设和社会发展的需要。

2．资源配置功能

各级地方政府根据各地的实际需求以及财力的可能，举债筹集财政建设资金，实现有限社会资源在政府之间，政府与企业和个人之间的有效配置。

3．稳定功能

举债融资支持财政职能的实现是规范化的分税制体制下，各级政府应有的财权，真正的体现“一级政府、一级事权、一级财权”的宗旨，有利于地方政府公共财政目标的顺利实现，为稳定地方政权建设以及地方社会经济的发展服务。各级地方政府实现了与市场之间良好的分工与协作关系，促进地方经济的稳定和发展。

（四）我国地方政府债务特点

1.普遍负债，债务规模庞大，具有隐蔽性。2.地方政府举债多头进行，形式多样。

3.政府偿债能力低．债务风险大，危及信用。4.构成复杂，透明度差。5.监管失控，风险加大

二、地方债务问题分析

（一）地方债务存在的主要问题 1.规模庞大，结构分散

目前地方政府所负各种债务的总体规模已经相当庞大，在某些地方，地方财政已经超负荷运转。与此同时，地方政府的举债行为又十分分散，不仅不同程度地负有各种债务，而且均有不同形式的举债欠账行为。

2.隐蔽性强，透明度差

由于目前地方政府举债属于非法或违规行为，直接违反《预算法》等相关法律规定，因此在举债问题上大都巧借名目，遮遮掩掩，再加上缺乏必要的信息披露机制，谁也说不清楚规模究竟有多大。

3.缺乏统一口径，缺少预警机制

由于缺乏具体的统计数据，因此，不仅地方政府负债的真实规模无法统计，而且负债率、偿债率等监控指标也无法运用，债务预警机制因而也无法建立。

4.违约率高，负作用大

由于地方政府在任何债务关系中都属于强势一方，因而地方政府的债务违约率通常是最高的，这不仅带头破坏了金融市场的信用秩序，而且也严重危及地方政府的信誉和权威，从而对社会稳定构成不容忽视的潜在威胁。

5.缺乏统一管理，呈现加速倾向

尽管近年来中央及各级政府做了大量工作，也试图控制和缩减地方政府债务，但由于缺乏统一的地方债务管理机构和科学的管理办法，规模呈加速上升趋势。

（二）我国地方政府债务的主要成因 1.体制原因

（1）转轨时期中央政府与地方政府之间事权范围划分不够明确。（2）未理顺政府与市场的关系，财政职能范围界定不清。（3）投融资体制小健全。

2.管理原因

（1）地方政府强烈的投资冲动与投资约束不足之间的矛盾导致其不断举债。（2）政府债务管理的基础薄弱。

3.中央政府与地方政府的事权与财权划分不合理 4.制度性因素

（1）我国现行的转移支付制度的不合理。（2）与我国现行的预算制度有关。（3）地方政府缺乏直接的融资渠道。

5.人为因素

由于受计划经济传统体制惯性的影响，地方政府举债时缺乏风险意识，认为本级政府的债务总会有上级来解决，因此不顾本级政府的偿付能力，大量举债，认为不借白不借，这实际上也是我国财政管理体制的一种制度性缺陷． 6.投资体制改革不到位

我国已经建立初步的市场经济，原有的政府投融资体制已经打破，但是新的适应市场经济要求的政府投融资体制却迟迟未能成型。

7.行政管理体制改革进展缓慢，政府职能转换不到位

我国官员任期短，人员交流频繁，而相应的官员考核机制又强调政绩，导致地方政府领导干部行为短期化。

（三）地方债务的影响及危害

我国地方债务既存在显性风险，又存在隐性风险，但更多表现为隐性风险。由于通常情况下大部分债务风险处于隐蔽状态，造成各部门对防范化解财政风险的意识不强，加剧了财政风险的累积和膨胀。

三、地方债务危机解决思路

（一）及时清查债务，进行分类化解

及时地方政府债务清查，按照直接显性、直接隐性的债务分类方法对地方政府债务进行分类，摸清地方政府债务的总量和结构。

（二）加快地方政府投融资体制改革

规范政府投资范围。按照市场经济要求，政府投资应投向交通、能源、市场基础设施、农业基础设施、环境保护、公共卫生、教育等公共领域，做好政府应该做的事情。

（三）完善分税制财政体制

正视分税制改革以后，中央和地方财权上移、事权下移，地方政府财力不足的问题，以基本公共服务均等化为基础，科学合理地划分各级政府之间的事权。

（四）加快政府会计改革

以权责发生制为基础的政府会计制度尚未建立起来，加快政府会计改革，通过政府会计手段全面反映一个政府全部资产负债，为政府债务管理提供全面准确的信息。

（五）建立偿债准备金制度

偿债准备金是指各级政府为及时偿还到期债务，确保借贷信用，避免因还债冲击地方财政预算正常运行，按当年到期政府债务的一定比例建立的专项储备资金，主要用于支付应有本级政府偿还的债务本息和因无法抗拒灾害而导致政府无能力还债的债务的情况。

（六）深化国企改革，建立风险与利益的对称机制。

地方政府应建立与市场经济相适应的产权清晰、权责分明、政企分开、管理科学的现代企业制度，这是防范地方债务风险的根本举措。

（七）建立健全我国地方政府债务风险管理体系。(1)清查地方政府现有债务规模。

(2)建立起与地方政府债务融资相应的各种管理与风险防范机制。(3)建立地方公债制度,规范地方政府债务融资行为。

（八）改革我国的预算管理体制。

通过预算管理来控制政府债务是国际通行做法。地方政府应按时编制地方政府债务预算，反映债务负担情况和还本付息状况，对地方政府的债务总额、用途、期限、利率等做出详细的说明。

（九）加快地方政府职能转换，规范政府投资行为。一严禁地方财政借钱开支。，二不准行政事业单位擅自举债，三推行公用事业市场化，民营化。

（十）拓展政府融资渠道，增强地方偿债能力

通过发行地方债券，或者降低财政支出成本的方法来扩大财政收入，增强地方偿债能力。

（十一）完善相关法律法规。

必须不断修改和完善我国的法律规定，将修改《预算法》、《担保法》等相关法律的工作尽早提到国家立法机关的议事日程上来，强化地方政府的举债约束和债务管理。

结论

市场经济天生存在缺陷和失灵的可能。中国地方债务问题是当前政府面临的一个现实而急迫的问题。地方债务十分复杂和高度敏感，事关国家民族长远发展，目前中央政府对于地方债务到底要走哪条道路、中央政府如何引领，还处于紧密跟踪、加紧研究阶段，尚无明确决策。因此，进一步加深对地方债务问题的研究，吸取中国历史经验，借鉴主要市场经济国家的成功经验，探索建立有中国特色的地方债务管理和运作体系，对于维护财政经济安全和社会稳定。促进经济社会可持续发展，具有重要的现实和长远意义。解决好地方政府的债务问题，能减轻政府债务很大部分的负担，同时能帮助地方经济甚至全国经济更稳健的发展。

致谢

非常感谢论文老师魏老师在我大学最后的学习时期，即结课论文设计的指导。参考文献

[1]苏季萍、千珊珊.地方债务风险的防范与化解J.思想战线,2011,(S1)；

[2]卢晓伟.我国地方政府问题研究D.中国海洋大学硕士学位论文，2008，,5-6； [3]王晓光.地方政府债务的风险评价与控制N.统计与决策，2005-10-27； [4]时炜.地方政府债券的经济影响分析J.财经理论与实践，2009，(3)；

第二篇：我国高校债务危机的原因及对策探讨

我国高校债务危机的原因及对策探讨

【摘要】 自1999年国家实行高校扩招政策，加上原有高校体制的缺陷，全国高校普遍出现债务危机现象。目前，高校债务不仅数额巨大、覆盖面广，而且增长速度快，严重影响到高校的健康，协调、可持续发展。有效化解高校债务危机已经成为高校和社会不得不面对的重要课题。本文从高校债务危机出现的现状出发，分析其中的诱导性原因，最后提出自己的一些简单对策。

关键词高校债务危机原因对策

联合国教科文组织在一份《世界高等教育发展与趋势》的综合报告中指出，中国高等学校在校人数在过去非常短的时间里翻了一番，高等教育规模跃居世界第一。毋庸置疑，在过去“十五”“十一五”期间中国高等教育取得了飞跃性的进步。2005年高等教育在校生规模已超过2500万人，2007年在校生规模达到2700万人。现在由于生活水平和教育观念的提高，在校生还在增长。高等教育毛入学率达到23%，跨入了国际公认的高等教育大众化阶段。但与此同时，中国的许多高等院校也成为银行的“债务人”，据中国社会科学院发布的报告显示，2005年以前，我国公办高等院校向银行贷款总额达1500-2000亿元，几乎所有的高校都有贷款，巨额的贷款负债已成为高校的负担，并引起了社会各界的广泛关注

一 高校债务形成的原因高校扩招，实施高等教育大众化的影响。

推行高等教育大众化，实现高等教育“跨越式”发展，必然要求拓展办学空间，扩大办学规模，解决好办学容量问题；同时要保证和改善办学条件，解决好加油质量问题。从征地到扩建教室、实验室、实习基地、图书馆、体育场等教学

场所和学生宿舍、食堂等生活场所，需要开支巨额的建设性费用；购置教学仪器设备、图书文献资料、扩大师资队伍、全面提高教师理论水平和学历层次等教学条件建设方面，需要开支大量的发展性费用。凡此种种，高校不堪重负，为了解决高校扩张的资金短缺问题，最直接的途径就是向银行贷款。

2受高等教育体制改革的影响。

上世纪末，除“部分关系国家经济、社会发展全局并在高等教育中起示范作用的骨干学校和少数行业性强、地方管理不便的学校”任由中央直接管理外，大多数高校下放由地方管理，一些重点学校由中央和地方共建。高等教育这以改革举措给地方财政带来了空前的压力。在地方政府收入没有明显大幅增长的情况下，高校、中专在较短时间内大量下放或共建，要求地方额外大幅增加财政性教育经费是不现实的，为了解决问题，只好转向银行贷款。

3教育经费投入不足的影响。

在我国高等教育的多种经费来源渠道中，财政性拨快是其主要的方面，它和学杂费收入相加约占普通高等学校办学经费的90%左右。《中国教育改革和发展纲要》提出：逐步提高国家财政性教育经费支出占国名生产总值的比例，到20实际末达到4%，虽然国家财政中教育经费支出展GDP比重逐年上升，但离目标相距甚远，此外在教育经费投入也存在向重点高校倾斜的问题，从而使一般的普通高校财政支出不够。

4我国高校创收能力有限。

在美国等发达国家，高校收入的一个重要来源是利用学校自身科技、智力、设施、设备和校产等优势，开展对外服务及销售所得收入，而在我国，大多数高校在这反方面明显不足。其他经费筹措渠道获取经费收入有限。

从我国高等学校目前的经费收入结构来看，主要除了财政拨款外，学杂费收入比例也在不断上升，但由于我国居民的实际收入和承受能力尚低，加上必须要考虑到广大农村和欠发达的地区的经济情况，向学生收取的学杂费的提高也有一定的限度。

同时，我国高校融资的渠道和手段有限，在资金短缺的情况下，自由通过银行来解决资金问题，从而必然会增加自身的债务支出，尤其是在当前，高校停止

扩招，生源减少的情况下，高校很难支付得起巨额的利息，更不用说偿还贷款了。

二 高校债务危机的危害

《2007年中国教育蓝皮书》披露，到2006年底，全国高校贷款规模在4500亿元到5000亿元。在今后的3-5年内，进入还款期的高校将形成不能还本付息的局面，部分高校已存在严重的财务危机，游走在财务破产的边缘，债务危机的危害日益明显

（一）债务危机产生的直接影响

高校债务危机首先影响的是高校教学质量的保障和科研水平的提高。高校巨额本息的偿付已经影响了许多高校的健康运行。在财政收入投入有限的情况下，高校教学设施不能及时的更新和维修、教学材料、实验材料和科研材料一再压缩，各种科研实验活动不能顺利的开展。

（二）债务危机产生的潜在危害

首先，债务危机影响高校的可持续发展甚至破产。《中华人民共和国企业破产法》第二条规定：“企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足一偿还全部债务，依照本法规定清理债务”该法的适用范围是所有企业法人。公立高校是公益事业法人高校破产还不能成立，但随着高校债务越来越严重，且国家财政对教育投入有限的情况下，高校破产也不是危言耸听。

其次，高校债务蕴含着巨大的金融危机。巨额负债形成了放贷银行的不良贷款，直接损害银行的正常经营。如果不能及时遏制这种现状，或会扰乱金融秩序，或会使高校学费进一步提高或变相提高，有可能引发社会危机。

三 我国高校债务危机的防范对策。

(一)政府应不断加大对高校的财政投入

教育经费相对于国内生产总值的比重，世界平均水平为4.9%，发达国家为

5.1%，欠发达国家为4.15.我国政府在90年代提出国家财政性教育经费的支出应占GDP的4%。20年过去了，我国教育经费一直在3%左右徘徊。有研究认为，按照我国经济发展水平，教育财政性经费占GDP的比例国际水平应当是4.04%，我国现有国立普通高校1800余所，财政性经费占高校办学经费比例已经下降为50%左右，其余主要通过学费解决。

（二）建立健全高校社会融资功能，进一步拓宽高校融资渠道

目前，我国高校的改革和发展仍没有得到资本市场的有力支持，高等院校从资本市场筹措资金十分有限。在现实的运行过程中，高等院校只有与资本市场有机融合，才能加快发展。成立高校产业投资基金。产业投资基金是20世纪中期首先在美国出现的一种特殊投资基金，它以特殊的产业为投资对象，以追求长期稳定收益为母的，用以扶持这些产业的发展。在国外几乎所有大学都有基金会，如哈佛大学、耶鲁大学等。据耶鲁大学基金会2005年披露，过去10年间为校方提供的财政支持，从1.49亿美元猛增到5.67亿美元，年增长14%。孤立符合条件的高校上市。高校特有的教育资源使高校走进市场成为可能。我国高校控股或参股的上市公司发展迅猛，高校控股或借壳上市工商目前有30多家。以重点大学科技和智力为依托，充满活力、具有持续创新能力和国际竞争力的大型客机股份制企业集团已成为资本市场中的一支主力军。

3建立与金融机构的长效合作机制银行与教育结合，即打破了长期以来的困扰我国教育发展的资金“瓶颈”制约，也反映了金融业积极开拓市场。提高信贷质量。规避风险的现实选择。

（三）加强内部财务成本管理

增收的同时还需要开支，把科学的财务管理运用于时间。长期以来作为非营利组织的高校主要依靠国家财政拨款办学，不以赢利为目的。高校资源使用中不要求取得经济上的回报，使得在高校财务管理中，普遍缺乏成本意识。因此，增强成本意识，充分利用学校资源，提高办学经济效益，已成为学校财务管理工作的当务之急。裁撤冗员，厉行节约，降低成本。探索合理的高校人员结构比例，利用相应的成本模型来分析，计算。确定一个合理的人员配置比例。尽量减少行政管理人员，将优先的资金投入到教学中。强化预算管理。高校财务预算是根据教育事业发展规划和教学目标任务编制的，并进过规定程序批准的综合财务收支计划。它是各高校完成计划和任务的财力保障，也是高校财务管理工作的基本依据。高校应实行全面的预算管理制度，在“先保基本支出，后保项目支出”的原则进行活动。积极探索实行高校后勤社会化。减轻学校财务部门同意进行成本管理的复杂化，提高管理的高效性。

（四）充分利用高校品牌无形资产

著名大学的品牌本身就是一种包含巨大财富的无形资产。合理的开发和利用这种资产尤为重要。首先，高校应确保提供优质的教育产品和服务，为消费者创造价值。其次，引入竞争机制，是资源的配置更趋向于市场调节和公开有序的市场竞争。

高等教育财政危机是一个永恒的世界性问题，中国也不例外。政府应进行事业单位制设计和管理模式的改革；高校应进行制度创新，建立新的融资渠道，增强自身的“造血功能”;银行应探索既能服务号公益事业，又不致产生太多金融风险的体制机制。只有双管齐下，我国高校财务危机才不会再次发生。而对于中国高校来说，这条路还很远。

参考书目：周清明 刘善球 从高校负债谈如何让完善我国高等教育经费筹措机制【J】教育财

会研究 2011 22（1）许青云 高校债务形成的原因、特点及对策【J】国家教育行政学院院报 2009-03-15 3 陈磊 高校债务危机研究 【J】边疆与经济文化 2007-08-05韦涛 化解高校债务危机策略探讨 【J】 沿海企业与科技 2007-10-15张万朋 美国高校债务问题的控制与防范【M】教育发展研究 2009-7刘觅，易传和 我国高校危机的形成与化解研究【j】。财经理论与时间，2008，（7）：33-34

第三篇：我国洁净煤技术现状与发展思路

我国洁净煤技术现状与发展思路

成 玉 琪

煤炭工业洁净煤工程技术研究中心

摘 要：煤炭是我国主要一次能源。我国终端能源消费中煤炭比例过大是造成污染严重的主要原因，煤炭消费应转向以煤电为主。对煤炭开发利用中产生的污染应实现全过程控制。提高商品煤质量是从源头上减少燃煤污染的有效措施；提高燃烧效率是解决燃煤污染的核心；减排SO2是重点当前要解决的问题；增加煤炭就地转化的比例是从根本上减少污染和解决能源安全的途径。

一、对中国未来能源环境问题的几点看法（结论）

1.中国一次能源以煤为主的格局相当时期内难以改变，未来能源环境问题突出，发展洁净煤技术是现实选择。

2.我国的终端能源消费中煤炭占的比例过大，解决能源环境问题重点放在改善能源的终端消费结构，煤炭消费要实现向以煤电为主格局的转变

3.中国人均能源资源严重不足（煤炭为世界人均的1/2,石油仅为1/10），提高能源利用效率始终应作为解决能源和环境问题的首选方案 4.对煤炭开发利用产生的污染应实现全过程控制

二、洁净煤技术若干领域的发展动态

（一）选煤技术

发展煤炭洗选，提高商品煤质量是从源头上减少污染的有效措施。我国1997年原煤入选率25.73％。煤炭洗选的重点已由炼焦煤转为动力煤，由过去单纯的注重降灰转为降灰与脱硫并举及回收洗矸中的黄铁矿。小直径重介质旋流器分选工艺和设备，对细粒煤泥能同时实现降灰、脱硫，在分选0.5～0.04mm级煤泥时，无机硫脱硫率为67.90～70.30%。采用12m大型风力干法选煤机的150万吨/年选煤厂已投入生产。该厂吨煤投资4.25元，吨煤加工成本2.15元，分选效率>90％，外排尘(50mg/m)符合环境要求。解决煤炭深度降灰脱硫难题的一些新技术，如大直径三产品无压给料重介质旋流器、各种形式的微泡浮选相继研究成功、投入生产。但我国选煤技术总体上与国际先进水平比有相当大的差距，一是原煤人选比例低（我国为25.7％，发达国家在90％以上）；二是先进的选煤工艺占比例低（如重介选，我国仅为23％，发达国家在60％以上）精煤质量差；三是平均厂型小，自动化程度低，设备可靠性差，生产工效低。

（二）水煤浆技术

水煤浆代油在白杨河发电厂经过2000小时的试运行，在全烧水煤浆条件下，燃烧效率>98%，锅炉效率>89%，锅炉负荷在40－100％范围内均能稳定燃烧，与燃烧重油有相同的效果。矿区煤泥制浆燃烧取得进展。采用高灰（灰分41－43％）煤泥制浆，供10t/h链条炉燃用。累计运行2008小时，锅炉热效率由单纯层燃洗中块煤的53.99%提高到掺烧煤泥浆后的68％，燃烧效率由63.7%提高到79.01%。

（三）循环流化床（CFBC）

国外CFBC技术在向大型化发展。目前单机容量最大的CFBC锅炉（250MW，蒸发量700吨/时）电站已在法国投入运行，锅炉效率90.5％，脱硫率93％，Nox排放低于250mg/Nm 我国现已具备设计制造75t/h循环流化床锅炉的能力；自行开发的220t/hCFB锅炉示范工程和引进410t/h循环床锅炉工程在进行。CFB的设计基础研究方面也取得了一些进展，完成了循环床专用设计软件；125MW再热炉型的工程设计研究和新型75 t/h和130 t/h循环流化床锅炉的研究设计工作。

（四）整体煤气化联合循环（IGCC）

煤气化联合循环发电（IGCC）是目前世界发达国家大力开发的一项高效、低污染清洁煤发电技术，它不仅能满足日趋严格的环保要求，而且发电效率可达45％以上，极有可能成为21世纪主要的洁净煤发电方式之一。

美国IGCC示范工程取得重大进展，Wabash River电厂煤气化电厂改造项目，系统供电能力262MW，设计供电效率38％，脱硫效率>98％。项目于1998年11月完成商业化示范运行。Tampa电力公司IGCC电厂，系统供电能力250MW，设计供电效率40％，脱硫效率>96％，预计2001年10月完成商业化示范运行。Pinon Pine IGCC发电项目，系统供电能力99MW，设计供电效率40.7％，预计2000年7月完成商业化示范运行。

我国IGCC关键技术研究已启动，包括IGCC工艺、煤气化、煤气净化、燃气轮机和余热系统方面的关键技术。拟在烟台电厂建1GW示范电站。

（五）煤炭气化

煤气化技术是重要的能源转化技术，广泛用于化工、冶金、机械、建材、民用燃气等方面，目前全国每年气化用煤量约6000万吨。

我国引进了一些先进的大型煤气化技术都在运行中。我国的中小型气化以块煤固定床气化技术为主，技术水平落后、效率低、污染重，急需技术改造。引进的一些较先进的气化技术在稳定操作运行、技术设备国产化、经济投入及运行效益方面也存在不少问题，因此需要发展具有中国知识产权、适合国情、高效洁净的现代气化技术。地下气化技术应用于煤矿残煤气化的试验取得了一定的进展。

（六）煤炭液化

煤炭液化是重要的煤转化技术。由中德、中日、中美合作的三个煤直接液化工业示范项目可行性研究在进行中，中德合作采用云南先锋褐煤在德国DMT公司的工艺开发装备上进行了的工业条件试验和最佳工艺条件运转试验，液化油收率达到53％；对中国固定床加氢催化剂进行了条件试验，结果表明该催化剂适用于德国IGOR工艺；示范厂可研报告已经完成。在日本1t/d装置进行了中国依兰煤、中国西林硫铁矿催化剂、日本合成硫化铁催化剂的直接液化条件试验，油收率为52％－57％。中美合作的中国神华煤直接液化可行性研究项目完成第一阶段工作，在美国HTI公司连续小试装置上对神华柠条塔煤进行了6个条件的试验，使用HTI的技术和GelCat催化剂，油收率达63％－68％；

（七）燃料电池 科技部在UNDP的支持下正在推动燃料电池公共汽车示范计划。

（八）烟气净化技术

目前，世界上运行着500座以上的烟气脱硫装置。而其中90％以上（按机组容量计）为湿法脱硫工艺。半干法旋转喷雾法、炉内喷吸收剂――增湿活化脱硫工艺在欧洲应用较多。流化床燃烧技术在燃烧过程中有效控制SO2、NOx的生成，日益受到重视。日本开展利用表面热处理后的活性炭纤维（ACF）对烟道气进行脱硫、脱氮的试验研究，取得了很好效果。利用ACF净化烟道气的技术属于半干式氧化型，其优点是：脱硫、脱氮反应在常温下进行，副产的硫酸、硫酸盐及硝酸、硝酸盐等可以获得连续回收。该燃煤锅炉烟气脱硫、脱氮技术不仅具有较高的脱硫、脱氮性能，且用水量少，所需设备简单，目前正在进行实用化研究。

随着我国大气污染日益加剧，烟气净化技术进一步受到社会各方面的重视。“中日合作电子束烟气脱硫示范工程”，已累计运行2400小时，1998年5月28日通过国家竣工验收鉴定。该示范工程处理成都电厂200MW机组锅炉的30万m/h烟气，是目前世界上已投入运行的处理烟气量最大的电子束脱硫装置。其脱硫率及脱硝率均超过80％及10％的设计值，各项运行消耗指标均低于设计值。此外，引进芬兰IVO公司炉内喷钙和增湿活化联合工艺和日本日立公司的高速平流式湿法工艺正在进行。国际上已有的脱硫效率高的成熟技术，引进后对我们积累设备设计、运行和管理经验是有用的,但国外技术和设备价格昂贵，应结合我国经济能力，开发和推广适合我国国情的技术与工艺。

国内烟气净化技术基础研究和中小锅炉烟气净化技术也取得一定进展。为提高脱硫剂的脱硫效率，在Ca（OH）2中加入易潮解盐和碱或用燃烧飞灰和Ca（OH）2的水合物作吸着剂；或用活性焦或活性炭作吸附剂，在实验室研究中都取得一定成果。适合中小型锅炉的网膜塔除尘脱硫系统、双击式除尘脱硫工艺等也取得了初步成效

（九）粉煤灰综合利用

我国粉煤灰研究和利用的重点是大用量方向，例如掺于混凝土中，建桥、建坝、高层建筑底板、核发电站的安全壳等，正在建设中的三峡工程预计用粉煤灰量达133.8万吨。更大量的利用在于修筑高等级公路，该技术已成熟，推广于沪宁、京深及京冀公路建设。粉煤灰还用于矿区回填、农业上改良土壤。预计到2000年我国粉煤灰的排放量将达到1.6亿吨，在粉煤灰利用上必须加大力度、扩大利用面、增加利用量、提高利用率。

（十）煤层气的开发利用

煤层气勘探开发取得了明显进展，1998年在山西沁水盆地和东北鹤岗地区共钻煤层气井11口,在屯留-003井、屯留-006井和屯留-007井获得了日产7000m、10000m和16000m以上工业煤层气流，初步控制含气面积约550平方公里。勘探成果表明,该地区具备了形成大型煤层气田的地质条件。在晋南完成了3口井，晋试1井获得了单井日产7000m的产量。“中国煤层气资源评价项目”的研究工作正在实施之中，已初步完成了六盘水、大华北、东北三江和辽中四个区块的研究工作，项目研究总报告预计1999年完成。与美国德士古（TEXCO）、菲利普斯（PHILLIPS）和阿科（ARCO）等三家石油公司共同进行淮北、临兴、三交、三交北和石楼等五个地区煤层气勘探开发的合作项目在进行。五个合作区总面积为11216.8km，预测煤层气资源量6535亿m。现已完成9口煤层气井的钻探，取得了较好的煤层气资料。

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三、洁净煤技术优先发展领域的建议

（一）当前中国发展洁净煤技术重点要解决的三个问题

1．提高燃烧效率是解决中国煤炭利用效率低下，减少温室气体排放的关键

目前我国每年动力用煤占煤炭消费总量的85%以上。主要用户是： 电站锅炉（1995年末，我国有电站锅炉4609台，43万蒸t，全部为蒸汽锅炉；年用煤488Mt）；工业锅炉（1995年末中国有49.9万台工业锅炉，119.8万蒸t，平均单机容量2.4t。工业锅炉以层燃为主，年用煤约350Mt，燃烧效率比国外先进水平低15-20%）；工业窑炉（1995年我国有工业窑炉16万台，年用煤23.8Mt，设备技术普遍比较陈旧，污染严重）；民用（我国民用、商业及其他用煤165.2Mt，其中民用135.5Mt。烧散煤平均热效率仅15%，改烧型煤并采用新型高效炉具热效率可达60%以上）。

2.全过程脱硫，减排SO2是中国洁净煤技术重点要解决的问题

每年排向大气的SO280％以上来自燃煤；酸雨分布区已占到国土面积的40％。减少SO2排放是实现高效低污染燃煤的主要目标。

中国煤炭中形态硫组成以黄铁矿硫为主，通过洗选可以清除煤中50％－70％的黄铁矿硫。初步测算，通过大力发展洗选，2000年SO2减排量2.7Mt,2010年5.4Mt,2050年8.6Mt。

燃烧中固硫主要是两种途径，一是燃烧加固硫的型煤或配煤，一般可减少SO2排放40-60%；二是采用CFB锅炉实现炉内脱硫，脱硫率可达80-90%

烟气净化脱硫关键是降低费用，国内外均围绕这个目标开展了大量的研究开发工作。3.洁净煤技术要为解决能源安全，改善能源的终端消费结构做贡献

总的方针是增大煤炭就地转化的比例，包括采用先进的燃烧发电技术，大力发展坑口电厂。矿区电厂应考虑消费约占原煤产量10－20%的低热值燃料(1000－3000Kcal/Kg)问题。主要是发展75－220t/h中小规模的CFBC锅炉，从技术上要针对矸石、煤泥的特点，重点解决磨损、高温下气固分离和煤泥制浆及给料方式等问题；改进煤炭气化技术，如粉煤气化(加压、常压)；水煤浆气化；CFB气化；型煤富氧气化等，逐步取代目前落后的气化技术。我国褐煤、长焰煤等年轻煤资源约占探明煤炭资源的52%，低温热解等年轻煤提质工艺在中国有很好的市场前景。实现煤炭直接液化的商业规模示范，拟利用国外技术和资金，分两阶段实现商业化示范厂建设；中国煤与油的价格比有利于煤炭液化发展，但液化成本要大体与石油相当才有市场竞争力。水煤浆代油燃烧，我国现有170万t水煤浆生产能力，要充分发挥现有的生产能力，就地解决稳定燃烧问题；技术上要开发廉价添加剂，向水煤浆制浆-管道输送-发电一体化的方向发展；要发展高灰煤泥制浆等。煤层气开发利用，据测算中国煤层气资源总量在35万亿m，主要赋存矿区在额尔多斯、华北、东北、吐哈、两淮、川南黔北和六盘水等处。

（二）优先发展领域的建议

1．提高商品煤质量，从源头上减少污染。包括大力发展动力煤洗选，固硫型煤，添加固硫剂的配煤等；应制定商品煤上市的标准和相应的奖惩法规。2．发展高效洁净燃烧技术，包括循环流化床锅炉，高效低污染的中小锅炉和燃煤系统，水煤浆制备与燃烧技术装备等；制定技术引导和淘汰落后工艺、设施的法规。

3．实用的消烟除尘技术和脱硫脱硝技术，包括消除空气中飘尘和黑烟的技术，脱除SO2和Nox的低成本的实用技术，适用于中小锅炉的烟气净化技术等。

同时对涉及能源安全和跟踪世界能源科技新发展的领域，如先进的煤炭气化技术，煤炭液化技术，IGCC，PFBC，燃料电池、煤层气，先进的煤炭洗选技术等应组织开发和示范。

第四篇：我国政府债务现状分析

我国政府债务现状分析

摘要：近年来我国政府债务规模不断扩大，面对实际的经济环境，对我国政府债务的管理提出了新的要求。本文通过对我国整体政府债务和部分地方政府债务的分析，得出地方经济增长以及地方基础设施建设与政府债务有较强的正相关关系，认为加快制订关于政府债务信息披露的规章制度和优化政府债务结构是加强我国政府债务的管理和增强经济增长刺激的改革方向。

关键词：政府债务；地方债务；相关性分析

中图分类号：C812文献标识码：A文章编号：1674-120X（2016）11-0005-03收稿日期：2016-03-09

作者简介：向冰清（1990―），女，土家族，湖南吉首人，中国地质大学（武汉）会计学硕士研究生，研究方向：政府会计。

改革开放以来，中国经济发展日新月异，城镇化进程加快，工业化进程突飞猛进，地方政府为了加强地区建设，导致了飞速增长的融资需求，各地的政府性债务余额数量增势迅猛。我国政府自1979年恢复对外借款，1981年重新发行国内公债，截至2014年，中央财政债务余额规模已达9565545亿元，政府债务问题越来越得到人们的关注。

一、关于政府债务的理论研究 对于政府债务的结构和风险研究，最著名的要数世界银行高级经济学家Hana Polackova Brixi，她在1998年在其研究工作论文中提出了财政风险矩阵，这个财政风险矩阵将政府债务按照直接和或有、显性和隐性划分，并作出明确的界定，为判定政府债务风险构建出了较为清晰的框架。对于政府债务与地区经济发展的关系，欧阳华生和裴育（2006）以A省和B省为例，就地方政府债务规模和其经济总量进行了相关性分析，他们认为地方政府债务规模与地方经济发展高度相关。郭步超和王博（2014）认为政府债务对经济增长具有“门槛效应”，并得出中国政府净资产放大了资本回报率下降和利率上升对政府债务的影响，也就是说中国政府债务更具有生产性。王元涛（2015）在其博士论文中运用因子分析、判别分析等方法从经济发展水平、地方政府财政状况、地方政府债务自身状况等方面研究了政府债务和政府债务偿债能力的相关要素。Eden和Kraay（2014）研究了政府债务的“挤入效应”，从投资回报率的角度，探讨了政府债务对经济增长的“门槛效应”。Dooyeon Cho和Dong-Eun Rhee（2013）利用PSTR误差修正模型对政府债务与个人消费进行了非线性分析，他们认为“非线性效应”在消费功能双制度中的平稳过渡取决于政府的债务水平。对于政府债务风险的研究，姚丹丹（2014）通过对我国东部某省的政府债务风险评估得出，我国地方政府债务在有些年份其风险达到较为危险的地步，她认为为了防范政府债务风险，应该规范并拓宽政府债务融资渠道，以限制政府债务的规模。曾令波（2011）、胡振华和胡亚明（2014）、杨飞虎和李冀恺（2015）等从融资平台的角度探讨了政府债务。沈沛龙、樊欢（2012）和张子荣（2014）等从政府资产负债表的角度分析了政府债务风险问题。

综上所述，学者们从各个方面吸取国外先进的研究理论，并结合了我国实际情况对我国政府债务的现状、结构和风险等方面进行了大量的研究，并提出了对政府债务改革的建议。但是，从其研究的内容来看，一些学者是宏观地纵向研究我国的政府债务，一些学者则是微观地研究地方政府债务，并且对于地方政府债务的研究范围是在一个或两个省份的研究，在一定程度上并不能充分说明我国政府债务的现状。

二、我国政府债务总体现状分析 那么到底什么是政府债务呢？最新的《政府会计准则――基本准则》（以下简称“《准则》”）中对负债的定义来看，负债是指政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的，预期会导致经济资源流出政府会计主体的现时义务。《准则》中规定将政府会计主体的负债按照流动性，分为流动负债和非流动负债，其中，流动负债包括应付及预收款项、应付职工薪酬、应缴款项等，而非流动负债包括长期应付款、应付政府债券和政府依法担保形成的债务等。

根据审计署2013年发布的《全国政府性债务审计结果》所披露的数据来看，截至2013年6月底，我国各级政府负有偿还责任的债务为20698865亿元，负有担保责任的债务为2925649亿元，可能承担一定救助责任的债务为6650456亿元。

就地方政府债务而言，根据《全国政府性债务审计结果》所披露的内容来看，地方政府债务从政府层级的角度划分为省级、市级、县级以及乡镇。政府负有偿还责任的债务和政府或有负债的总和在省级、市级、县级和乡镇分别为5193975亿元、7290244亿元、5041918亿元和364729亿元。

从表1地方各级政府性债务规模情况表中，我们可以看出，我国地方政府债务规模是庞大的。那么如此多的政府债务资金，都用在哪里了呢？

如表2所示，在已支出的政府负有偿还责任的债务10118877亿元中，用于市政建设、土地收储、交通运输设施建设、保障性住房、教科文卫、农林水利建设、生态建设和环境保护等基础性、公益性项目的支出达8780613亿元，占8677%。其中，用于城市轨道交通、水热电气等市政建设和高速公路、铁路、机场等交通运输设施建设的债务，不仅形成了相应资产，而且大多有较好的经营性收入；用于公租房、廉租房、经济适用房等保障性住房的债务，也有相应的资产、租金和售房收入。从债务资金的投向来看，地方政府债务资金主要流向基础设施建设和公益性项目，这不仅较好地保障了地方经济社会发展的资金需要，更推动了民生改善和社会事业发展，并且形成了大量优质资产，而这些优质资产大多产生经营收入，以此作为偿债来源。

三、我国政府债务风险现状分析 在国际上，一般使用国债偿债率来衡量国债的规模，60%是其警戒线。国债偿债率主要是用当年的国债余额与当年的GDP的比或者使用当期偿还国债本息支出与当期全部财政收入的比来测算。在反映政府债务风险方面，一般使用国债依存度，国债依存度是指政府偿债能力的逆函数，一般用当年国债发行额与当年财政支出的比来测算。

如表3所示，我国2010～2014年这5年的国债偿债率均小于60%，这说明我国的政府债务规模总体适中，应债能力在可控范围之内。但是，这并不能全面反映我国政府债务的整体情况。从国债依存度来看，我国2010～2014年这5年来的国债依存度均在60%以上，远远大于国际公认的警戒线15%～20%，这说明我国国债的偿还大部分依靠的是财政收入，这样的结构造成了财政沉重的负担，使得我国财政陷入借新债还旧债的恶性循环中。

四、地方政府债务规模与地区经济总量的相关性分析 地方经济的增长受到多方面的影响，如人口增长、劳动生产率、投资等的制约，而投资是地方经济增长的重要推动力。本文选取了各地方政府在2014年所披露的政府债务审计报告，数据截止日期是2013年6月。其中政府债务分为政府负有偿还任务的债务和政府或有债务，基础建设支出选择市政建设和交通运输建设的和。（见表4）地方政府经济总量与其债务规模是否存在必然的联系？我们对两者进行了相关性分析。

设地方GDP为xi，其中i1，2，3，4，5，6，7，8，9（对应省份的编号），政府债务合计为yi，i1，2，3，4，5，6，7，8，9。拟合回归直线方程：――理论库――

yβ1 +β2 x，其中β1 和β2 为该一元线性模型的参考估值。首先使用Excel对地区GDP和政府债务总额进行相关性分析，计算出其相关性R 2077，这说明这两者之间有着比较明显的正相关关系，再使用SPSS统计软件对数据进行回归分析，结果如表5所示。

地方基础建设与其债务规模是否存在必然的联系，我们对两者进行了相关性分析。设地方基础建设支出为xi，其中i1，2，3，4，5，6，7，8，9（对应省份的编号），政府债务合计为yi，i1，2，3，4，5，6，7，8，9。拟合回归直线方程：yβ1 +β2 x，其中β1 和β2 为该一元线性模型的参考估值。首先使用Excel对地区基础建设和政府债务总额进行相关性分析，计算出其相关性R20925，说明地方基础建设支出与政府债务高度相关，再使用SPSS统计软件对数据进行回归分析，结果如表7所示。

从表7中我们可以看到回归关系的显著性系数Sig.0000<005，说明该回归关系具有统计学意义，并且自变量与因变量之间相关性非常显著。

从表8可以看出，通过t检验我们可以得到回归直线方程：

y-309257+1864x。

五、结论和建议1研究结论

分析结果表明，我国地方经济总量与其债务规模存在着正向相关性，这说明一定程度的政府举债行为对地方经济的发展有正向的刺激作用。并且我国地方基础设施建设与政府债务也存在着明显的正相关关系，这说明基础设施建设对政府债务有正向的影响作用，对基础建设需要的支出越多，地方政府债务的规模就越大。这也说明，地方政府债务的主要支出在于加强地方基础建设。

2建议

通过对我国九个省份的政府债务、地方经济总量（GDP）和基础设施支出占政府债务的比的研究，笔者认为因从以下几个方面加强对我国政府债务的管理：

（1）应该优化政府债务结构，进一步加强其对经济发展的作用。从研究结果来看，地方经济发展在一定程度上依赖着地方政府债务的规模。积极优化政府债务结构，积极推动融资平台公司市场化运作，严格执行政府融资操作管理办法，开展债务资金使用效益绩效评价试点工作，加快建立债务风险预警机制。

（2）应该多元化地方基础设施建设的投融资渠道，减轻地方政府还债压力。从研究结果来看，地方政府债务与地方基础建设之间相关性非常显著，我国应该开发多元化的关于基础设施投资的融资渠道，在减轻地方政府还债压力的同时，还能有效控制政府债务的风险。

（3）应加快制订关于政府债务信息披露的规章制度。目前我国并没有关于政府债务信息披露的法律法规以及编制政府债务收支报表的具体规范和统一的标准，因而地方政府债务之间没有办法做横向比较，加快制订关于政府债务信息披露的规章制度也符合我国目前政府会计改革的目标。

参考文献：

〖1〗Hana Polacova Brixi and Allen SehiekGovernment Risk：Contingent，1985Liabilities and Fiscal Risk world〖M〗England：The World Bank and Oxford university Press，2002.〖2〗胡振华，胡亚明湖南政府投融资平台融资风险测度实证研究〖J〗经济地理，2014，（11）：30―35.〖3〗曾令波地方政府融资平台风险与政府债务的思考〖J〗企业研究，2011，（1）：78―79.〖4〗沈沛龙，樊欢基于可流动性资产负债表的我国政府债务风险研究〖J〗经济研究，2012，（2）：93―105.

第五篇：我国公共危机管理体制的现状与问题

我国公共危机管理体制的现状与问题

摘要：我国目前正处在突发性公共危机事件的高发期，在未来很长一段时期内，我国都 面临着突发性公共危机事件所带来的严峻考验。处于非常态下的危机情境中，我国公共危机 管理面临着诸多现实困境。这些问题严重制约了公共危机处理的效率和效果。为此，要增强危机意识；建立处理危机的权威机构和相关体制，提高公共危机管理的科学性；完善信息机制；建立良好的合作机制；修正政府绩效考核体系，防止出现虚假治理。

关键词：危机；公共危机管理；信息机制；政府绩效

一．我国公共危机管理体制的现状与问题（1）危机预防与管理机制缺失

在“SARS” 事件之前，我国根本没有系统地的公共危机应对机制，因此，危机预防与管理 机制缺失问题在“SARS”公共卫生危机期间集中暴露出来，比如政府的危机管理缺乏系统的预防战略和政策规划；缺乏系统化和制度化的教育、训练、组织保障；缺乏整合和协调的机制，政府与医疗机构之间的协调配合欠缺；缺乏有效的信息支持和信息沟通机制，信息传播渠道不畅通；缺乏制度化的财政资源保障和人力资源保障；与国际组织和地区组织的合作有待完善等等。与此同时，由于政府公共危机预防与管理观念欠缺，应付突发性危机事件的心理准备不足，民众缺乏必要的危机应对培训，面对突发事件容易产生心理紧张，甚至是群体性的恐慌，从而使个人和整个社会在认知和行为上的应对能力降低。（2）危机发生时反应不及时

反应及时是公共危机管理的第一要则。由于公共危机事件具有威胁性、紧迫性、和不确定性，反应迟缓必然加重危机状态。美国 9·11 事件中，在遭受恐怖袭击后 45 分钟，布什总统就发表了电视讲话；2003 年美国东北部发生大停电后数分钟之内，美国国防部就迅速作出反应，半小时后纽约市长就召开记者会。在日本福冈地震发生后不到 1 分钟，电视屏幕上端已显示出地震震源、各地区震度以及有无海啸等信息；灾害发生 30 分钟内，政府各部门就在有序应对地震灾害了。相对而言，我国在处理公共危机的过程中，政府反应是比较迟钝的，例如 2003 年“SARS” 事件之初，政府不仅没有反应，甚至掩盖事实真相致使事态进一步扩大。2005 年因中国石油吉林石化公司双苯厂发生着火爆炸导致松花江污染，但从爆炸发生到哈尔滨市宣布停水有整整 10 天时间，国家环保总局的污染报告记录却始终为零，而松花江沿江的各地各级政府均未采取任何有效应对措施。1600(3)危机应对的方法不科学 我国过去一直采用分部门、分灾种的单一灾情的救援体制和危机管理模式，大规模地区性自 然灾害迄今仍使用“人海战术”，投入最多的是部队，没有完全建立处理不同危机事件之间的协调机制。在公共危机的应对方法上，政府有关部门由于“责权利”等诸多因素，“金字塔”式的行政权力结构使得政府在应对突发事件时往往采取上级拍板的处理模式，即事件发生后先向上级部门和领导报告，上级部门和领导在了解情况后拍板如何处理。相对而言，美国等发达国家应对公共危机的方法则更为科学。美国政府于 1979 年成立了联邦紧急事态管理局，直接向总统负责，报告并处理灾情。多年来，该机构已发展起一整套“综合应急管理系统”，以应对各种类型和规模的天灾人祸。“9.11”事件发生后，该系统迅速启动，美国联邦政府的核心应对部门和相关支援部门都迅捷有序地采取措施全力开展救难工作，相互交织却有机协同，把恐怖袭击的伤害降到了最低限度。由此可见，科学的应对方法和策略是化解危机的关键。一旦多种危机事件并发，危机应对方法的不科学则可能会使政府在处理危机事件中的政策不能很好地得以贯彻实施，从而导致政府处理紧急事务的效率低下。(4)危机事后恢复不力

在危机事后的处理阶段，政府一方面需要妥善应对有关政治影响、经济损失等恢复性问题。另一方面还需及时总结经验教训，以修正组织的日常决策和应急处理系统，因此需要一个完善的恢复机制。而现阶段，我国在这一方面还处于“缺位”状态，危机的事后恢复多依靠单方面的国家财政，缺乏多渠道多方式的恢复动员机制。除此之外，危机决策处理的事后校正机制也不够健

二、我国公共危机管理体制存在的问题

（1）严重缺乏公共危机管理意识

政府官员、公共管理者的危机管理意识淡薄，在政府管理过程中对危机管理的认识不足。建立健全政府危机管理机制的基本前提应该是转变观念。我国危机管理的宏观机制是非常欠 缺的，究其原因，就是认识不足。尽管在以往的种种公共危机中，我国政府采取了必要措施 而从容度过，表现出我国政府应对危机的胆略和智慧，但是危机管理的核心在平时，在于预 防，而不在于出现了危机之后的力挽狂澜。出现了危机之后再去应对是一个方面，但更重要 的方面是建立起危机预防应对机制。我们现在对一些事故，比如煤炭瓦斯爆炸、空难等有安 全管理和安全生产条列，平时加强防范工作，出了事故以后可以根据条例确定相应的责任，对事故的定性和处理有一套方法，但是，更加宏观的、系统的危机管理却没有提高到应有的 水平。

（2）缺乏独立和常设的危机管理协调机构

现行行政管理体制条块分割，缺乏协调，效率低下。我国政府体制由于政府职能没有划 分清楚，许多事项管理上条块分割严重。在这种制度下，地方政府也很难协调各个部委、党、政、军系统关系。从整个体制上看，在危机时刻对一些重大事项谁负责、对谁负责的问题，谁也搞不清楚。即便中央政府下令，各级政府各部门之间也可能难以有效协调——大家基本 上都是各行其是。遇到非典之类特殊危机事件，更缺乏足够的处理和应变能力。这是不负责 任的体制、效率低下的体制、缺乏责任心的体制。国家行政学院杜钢建教授将目前政府管理 体制的弊端概括为：政府权力部门化，部门权力利益化，获利途径审批化，审批方式复杂化。（3）信息公开机制不健全及媒体舆论的引导、沟通和监督作用发挥失效

当前，我国信息公开机制不健全。有关危机事件的新闻宣传，必须掌握适度的分寸，以 适当的时机、选择适当的媒体向公众提供正确的信息，这是处理危机事件和其他社会热点问 题的有效手段。我们要坚持与时俱进，借鉴先进的管理理念和管理方式，主动采取积极的应 对措施，建立快速通报事件真相和工作进展的新闻发布渠道，尤其是通过主流媒体，组织正 面报道，及时向社会发布真实信息，给人民群众以更多的知情权。

媒体舆论的引导、沟通和监督作用，没有得到应有的发挥。在各种突发事件中，往往伴 随着种种小道信息的不断扩散。要使公众在众多信息中接受主流媒体信息，关键在于提高主 流媒体所刊发内容的公信度。我们应注意及时、准确地把握社会舆情和社会心态，根据突发 事件的特点和群众思想反映，着眼于正面引导，加大正面报道力度，认真做好有针对性的宣 传教育工作，并提供最便捷畅通的传播渠道，让来自权威部门的信息，通过主流媒体在最短 时间、最大范围内得以公开。同时，通过揭露谣言，澄清事实，解疑释惑，使因谣言造成混 乱被迅速制止，事态尽快平息。

（4）法治缺失

从南方雪灾、三鹿奶粉事件、玉树地震等一系列突发性公共事件可以看出，我国在公共 危机管理方面存在法治缺失。首先，在立法方面，缺乏一部统一的规定各种危机事件的“紧 急状态法”。为了有效应对各种危机事件，世界各国首要开展的工作就是制定相关法律，统 一规定各国政府在处理危机事件中的职权和职责，确定依法对抗紧急状态和危机情境的法治 原则。我国先后制定了《戒严法》、《防震减灾法》、《传染病防治法》、《防洪法》和《消防法》 等，这些法律所规定的紧急状态法律制度不统一，每个单行的法律只能适用于一种紧急状态，一旦紧急状态产生的原因复杂，就很难有一个统一的紧急状态下的指挥机制。其次，在危机 处理期间，依法行政有待加强。无论正常状态下，还是危机状态下，政府行为法制化和依法 行政是政府实施有效治理的基本原则。政府在紧急状态下的应变能力和行政管理的权威性、主动性，以及对社会整体资源的统一调配能力，不只是政府自发性的反应，同时也是法律规 范与授权的结果。否则即使措施再完备，也难保不出重大问题。最后，如何防止在危急状态 下公共政策侵害公民权利，如何进行有效监督也都是今后在制定和完善相应法律法规时需要 考虑的重要问题。

三．完善我国危机管理体制的对策思考（1）增强危机意识

“凡事预则立，不预则废”。危机管理的目的就是“使用少量钱预防，而不是花大钱治病”。政府进行危机管理，不只是要在危机发生以后作出迅速反应和对危机局势进行严格控制，更 为重要的是要在平时的工作中树立起较强的危机感和危机意识。它要求公共决策者要居安思 危，在和平、稳定时期要从战略的、长远的角度出发，预先考虑到社会可能面临的紧急状态 和潜在的危机因素，在物质和心理上做好应对危机的准备，预先制定危机预案，以防在危机 发生时不知所措。这就要求各级政府部门要有意识的加强对危机等相关知识的研究和信息的 收集，建立起比较完整的信息处理机制。在危机发生之时，及时发出预警信号，按照先前制 定的危机预案，从容主动地应对危机。做好危机的识别和监控工作，将危机的发生视为常态，工作不仅要围绕危机本身来准备，还要加强对可能引发危机的相关因素的重视。（2）建立处置危机的权威机构和相关体制，提高公共危机管理的科学性

危机管理是各级政府、各个政府部门的共同责任。把危机管理的职能整合到各级政府和 各个政府部门的职能体系之中、整合到各级政府和各个政府部门的日常工作之中是十分必要 的。但是考虑到危机管理需要统一的领导、统一的指挥，考虑到危机管理需要协调和调动各 种资源和力量，考虑到危机管理需要常态的管理战略、政策和机制，建立统一领导、分工协 调的危机管理体制是十分必要的。

（3）完善信息机制

当社会发生重大危机时候，人民的生命财产和社会秩序受到威胁，心理上出现紧张、焦 虑甚至恐慌是自然反应。而对事件真相的模糊认知正是引发此种消极心理反应的导火索。提 高危机应对的能力，从完善信息方面来说应该做好以下两方面的工作。首先，加强信息的公 开度和透明度。增加信息的透明度是制止流言甚至谣言的最有效方式。知情权是公民重要的 程序性权利。政府可以通过新闻发言制度、通过召开例行新闻发布会、通过媒体和网络向民众发布危机信息，让他们了解到危机的到来并没有造成政府的混乱，政府还是在正常的运转 和积极应对，同时也可以防止不正确的信息通过不正常的渠道传播，造成民众的猜疑甚至是 对政府的不信任。2007 年我国实施的《政府信息公开条例》为信息的公开化提供了法律上 的保障，2008 年 5 月 12 日发生的汶川地震凸显了政府信息的公开与透明，使得广大民众对

政府更加信任，万众一心，共同应对灾难。其次，建立信息沟通机制。危机具有突发性、多 样性和复杂性等特点，如果按照传统行政内部沟通渠道，层层上报落实，会贻误时机。因此 设立危机沟通的绿色通道是极为必要的。在危机发生时，危机发生地可以不受行政层级的约 束，直接将信息传输到高级决策层，决策层再通过这个通道将危机处理的原则、办法下达给 危机发生地。这样就减少了中间环节的信息传播，节省了时间，节约了成本，提高了效率。（4）建立良好的合作机制

首先，加强政府与社会的合作。在一个开放的、多元化的社会里，危机带来的影响是广 泛的，威胁的是全社会的利益。虽然政府因其责任和能力，应成为危机应对的主导力量，但 认为应对危机只是政府的事是不明智的。政府已经被证明不是万能的，没有社会力量的参与，政府要治理好公共危机是不可想象的。面对危机必须充分发挥社会力量，整合社会资源。要 做到这一点必须做好以下三方面工作：第一，积极发展社会基层自治组织，基层自治组织在 危机管理中扮演着十分重要的角色。目前，一种新的完善的体制尚未建立起来，一个成熟的 市民社会还未形成，城乡基层自治力量十分薄弱，这使危机应对的及时性和有效性大打折扣。因此，加强城乡社会基层自治组织建设十分迫切。在城市要加强社区管理委员会建设，在农 村加强村民委员会建设。第二，积极培育和发展非营利组织。非营利组织，作为公民社会的 一种重要组织，在很多方面和政府形成优势互补，在危机管理中大有作为。长期以来，我国 政府对社会公共事业大包大揽，结果使非营利组织对政府依赖过度，从而影响了非营利组织 的正常发展。为此，政府应该从一些不必要的社会领域中退出来，大力鼓励非营利组织的发 展，尽快建立非营利组织发展的制度机制。第三，加强与科研机构的合作，发挥外部智囊的 作用。

结

语

在经济全球化和政治多极化的国际形势下，我国正在全面建设小康社会。在纷繁复杂的 环境中，发展的机遇可能平地而生，而灾祸也可能从天而降。传统的安全威胁因素和非传统 的安全威胁因素相互交织，使我们面临诸多严峻的挑战。因此，要加强公共危机管理，增强危机意识；建立处置危机的权威机构和相关体制，提高公共危机管理的科学性；完善信息机制和建立良好的合作机制；修正政府绩效考核体系，防止出现虚假治理，这对于我国成功避免和驾驭各种风险和危机，保障国家安全，促进社会健康发展具有十分重要的意义。