新型城镇化进程中的失地农民研究 答案

第一篇：新型城镇化进程中的失地农民研究 答案

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二、新型城镇化进程中的失地农民保障问题研究（下）（祝贺您通过考试！您的分数为100）

第二篇：城镇化进程中失地农民社会保障问题实证研究

城镇化进程中失地农民社会保障问题实证研究

《 人民论坛 》（2013年第17期）

刘梦岩 马长海

【摘要】近几年来，随着农村城镇建设的不断推进，失地农民人数逐步增加，失地农民的社会保障问题已成为城镇化进程中亟待解决的首要问题。文章在对保定市大马坊乡进行实地调查的基础上，揭示了保定市大马坊乡失地农民社会保障的现存问题，并针对性地提出了完善失地农民社会保障的对策建议。

【关键词】失地农民 城镇化 社会保障 实证研究

案例：保定市大马坊乡征地补偿政策及保障措施

大马坊乡位于河北省保定市西北郊，距市中心4公里，人力资源和土地资源丰富，境内交通便利，北外环路东西贯通，保二环路和向阳路北段穿过辖区。全市三年大变样的重点工程之一—电谷立交桥坐落于本乡。大马坊乡总人口17000人，总面积20平方公里，耕地面积10794亩。保定市xx区按照“大储备、大开发”的原则，进行土地整体征用、补偿安置等工作，为中国电谷基础设施建设、招商引资及三年大变样重点工程、新民居建设等工程用地提供保障。

土地征用补偿政策。在土地征用过程中，严格执行国家统一区片地价，即每亩80866元。地面附着物的赔偿按照国家现行标准执行，地上青苗、树木等附着物平均按每亩1.6万元进行赔付；集体所有的农田水利设施及其它地上附着物，参照实际评估价值和有关赔付标准赔付。

失地农民的生活保障措施。在征地补偿安置方案中充分考虑了村民的生活保障、养老、工作、新民居建设等实际，制定出台了整体预征、留用安置地、养老保障和就业培训等一整套征地综合补偿安置政策。主要包括：按征地总亩数的10%，给村集体预留自主开发用地，鼓励村集体组织开发建设，所得收益归全体村民所有；在土地出让金收入中按0.5%的比例提取失地农民就业培训基金；“男满60周岁、女满55周岁”的整体被征地村民，按照每人每年2400元的标准由区财政给予养老补助，并随着保定市城镇居民最低生活保障标准的提高而做相应幅度的调整。

失地农民社会保障现存主要问题及成因分析

一是现行土地产权制度和土地征用制度的缺陷，造成农民的基本权益无法得到充分保障。我国宪法第十条规定，城市的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。按照相关法律规定农村集体所有土地由乡、村、组三级组织所有。但乡、村、组三者如何所有以及如何分配？法律对此没有明确规定。“集体所有权”界定上的不清，使乡、村干部成为集体土地所有权的实际掌控者，失地农民处于弱势群体地位，成为补偿收益的被动接受者。对于土地征用是为了公共利益需要的规定，对什么是“公共利益”却没有做出明确的界定，致使在许多情况下的征地“公私不分”，产生了许多“假公济私”，谋取个人或小集团利益的混乱状况，严重侵害了失地农民的利益。我国《土地管理法》规定：征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。但在实际操作中，在征地过程中集体参与程度有限，更不用说征求农民意见了。正因为现行土地制度和土地征用制度的缺陷，更容易使得那些假借“公共利益”征地的集团与乡、村干部串通在一起，层层截留补偿资金，甚至地方政府也参与其中，严重侵害了失地农民的利益，最终导致农民在失去赖以生存的土地的情况下，使得自身未来工作生活无法得到保障。

二是由于保障资金匮乏，致使失地农民社会保障层次低，保障能力弱。当前土地管理法规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。甚至有的地方为吸引投资，采取了极低的征地费用。因此可以看出，按照土地的原用途补偿，低于市场价值，是一种“不完全补偿”，补偿标准偏低，严重侵害了失地农民的利益。地方政府为给广大农民建立农村社会保障体系承担了较大的财政支出，许多地方政府财政状况并不乐观，无力再拿出更多资金用于失地农民的社会保障建设。即使一些地方政府财政状况良好，多数也不愿意将更多财政资金投放于社会保障建设，而是更热衷于交通整治、城区建设等有利于美化政绩的形象工程，使得失地农民在获得补偿费不完全和政府财政支出水平低的双重作用下，在失去土地保障的前提下，没有获得应有的保障。

三是失地农民缺乏技能，而且培训效率低，失地农民往往处于失业或半失业状态。长期以来，农民耕种自己的土地，进行年复一年简单的、周而复始的劳作，所需知识和技能相对较为简单，加上大部分农民接受教育的时间较短，文化素质和劳动技能偏低，掌握更多的也是有限的农业知识和技能，一旦土地被征用，失地农民往往无所适从。因为通常被征土地在城镇郊区或城乡结合部，这些地方往往是经济发展较快的地方，在该地思想比较活跃的农民早已不再从事农业或附带从事农业，已经摆脱了对土地的依赖，征不征土地对他们的生活保障不会产生多大影响；而对于在该地一直从事农业、以其为主要收入来源的农民而言，失去土地意味着失去了工作，由于这些农民缺乏从事其他工作的知识和技能，虽然在征地补偿政策中有“在土地出让金收入中按0.5%的比例提取失地农民就业培训基金”的规定，但在各级政府组织农民就业培训时，由于财政投入资金不足，培训范围及形式有限，难免效率低下，使得失地农民无法短期获得可谋取工作的相应技能，常常处于失业或半失业状态，部分失地农民“种田无地、就业无岗、社保无份”，不得不处于农村和城市的夹缝中，生活异常艰难。

完善失地农民社会保障的建议 一是改革农村土地产权制度和土地征用制度，使失地农民真正获得相应保障。农村土地的产权制度是农村的基本经济制度，它反映了农民和土地的关系。当前我国农村土地所有权性质界定不清，所有权主体虚置，土地所有权最重要的权能—土地处分权还掌控在政府名下，加上集体所有权行使程序的缺失，使得农民无法获得土地及土地交易中应得的利益。可以探索将农村土地国有制或私有制，土地国有制利于全国统一土地市场的建立，但依然难以避免基层政府违背国家意志损害农民利益。农村土地私有制可以排除公权干预和侵蚀，最大限度保护农民利益，按照实事求是的精神，可以进行大胆尝试。

改革现行土地征用制度，实行较大比例的土地征用留用地政策和征地土地补偿费入股政策，使失地农民享受到城镇化和土地开发带来的土地增值收益。较大比例的土地征用留用地由于土地开发发生增值，作为集体组织成员的失地农民可以分享收益。在尊重失地农民意愿的前提下，将全部或部分征地补偿费入股用地单位，作为股东享受经营分红，持续分红收入成为失地农民的生活保障。

二是合理确定补偿标准，增加政府财政投入，提高失地农民社会保障水平。改变当前按照土地的原用途补偿的办法，实行考虑未来土地增值收益和持续收益的以评估的市场价值作为补偿标准，实现“完全补偿”取代“不完全补偿”，维护广大失地农民的利益。使广大失地农民在失去土地保障的同时，换取其他形式保障的必须资金。并且加强对土地征用过程中的监督管理，切实保证失地农民能够及时、足额获得补偿资金。同时，各级地方政府切实履行自己的职责，增加失地农民社会保障的财政资金，构建包括养老保险、失业保险、医疗保险、最低生活保障和社会救助在内的较高水平的社会保障体系，使农民失去土地后没有后顾之忧，这不仅维护了广大失地农民的根本利益，也会对未来的城镇化过程中的土地征用产生示范效应，更有利于城镇化进程的推进及和谐社会的建设。

三是构建政府引导、多形式、多层次的就业培训机制，提高失地农民的就业能力。首先，构建多层次、市场化的就业培训机制。政府牵头、多部门并举，广泛动员社会力量，开展旨在提高失地农民素质、强化多形式、多内容、多层次的就业能力的培训。根据劳动力市场用人需求和结构变化，组织技能培训，保证培训工作的针对性、实用性和有效性。其次，构建创业带动就业的创业培训机制。政府对在资金、技术等方面具备创业条件的失地农民进行小企业创办的知识能力培训，通过优惠政策，优化创业环境，从而造就一批自主创业者，并带动更多的失地农民实现再就业，形成培训、创业与带动就业的良性互动机制。再次，构建城镇社区就业促进机制。根据城镇社区需要，在城镇社区和绿化、环保、卫生、交通等多个便民服务部门开发就业岗位，使部分失地农民从事非固定、临时性、季节性工作，这样既能解决他们的就业问题，又方便了社区居民的生活。最后，建立就业服务机制。劳动和社会保障部门要为失地农民提供及时有效的免费就业信息，并能够使其得到免费的信息咨询、求职登记、职业指导等服务。

【作者分别为河北农业大学讲师，河北农业大学副教授；本文系2012河北省社会科学发展研究课题民生调研专项“河北省加速新型城镇化进程研究”和2011保定市哲学社会科学规划课题“保定市农村城镇化与工业化协调发展对策研究”的阶段性成果，项目编号分别为：201201190，201102122】

第三篇：城镇化进程中失地农民社会保障问题探讨

城镇化进程中失地农民社会保障问题探讨

摘要：本文主要探讨失地农民的权益保护及社会保障机制的建立等相关问题。本文认为要充分认识失地农民社会保障工作的紧迫性和重要性，农民失地，失去的不仅仅是土地本身，而是一系列的权利和利益。失地农民利益保障当前可以采取的措施：一是逐步建立征地补偿和利益分享机制，适当提高补偿标准，适度调整不同时期、不同地区征地补偿标准的差异，规范农村集体土地征用费管理；二是从一般保障和特殊保障两个方面建立健全失地农民社会保障制度；三是全面推行市场化就业，为失地农民创造良好的就业环境，实施就业技能培训，提高就业竞争力，就近开发就业岗位，鼓励农民自主创业、就业，积极拓展劳务输出。长远目标来说，是建立失地农民社会保障体系，其框架内容包括失地农民最低生活保障、养老保障、医疗保障、教育和培训、法律援助、社会保障立法工作和失地农民社会保障基金等。

一、正确认识失地农民的社会保障问题

（一）充分认识失地农民社会保障工作的紧迫性和重要性

（二）失地农民与城镇居民在社会保障方面的差异

（三）国家建立失地农民社会保障体系的根据

二、城镇化进程中社会保障制度的改革

（一）城镇化进程中我国社会保障制度改革状况

（二）城镇化进程中佛山三水某镇社会保障制度改革状况

三、西方社会保障经验的借鉴

（一）例：德国美国英国的社会保障体制

（二）对西方社会保障经验的借鉴

1、建立社会保障的法律法规

2、建立个人收入调查制度。

3、建立多样的、灵活的社会福利援助项目体系

4、建立统一的社会保障管理机构

5、重视第三部门的作用

第四篇：城镇化进程中失地农民问题与对策

城镇化进程中失地农民问题与对策

随着城镇化进程不断加快，城市规模和空间迅速扩张，征地拆迁力度越来越大，失地农民越来越多。失地农民为新型城镇化和新型工业化建设作出了很大的牺牲和贡献。由于历史、制度等诸多原因，农民在城市化大潮中往往处于被动的弱势地位，面临着就业、生活、社会保障等一系列问题。如何妥善解决好失地农民问题，已成为我国当前和今后的一项紧迫而艰巨的任务,笔者深入吉首市乾州新区进行初探。

一、失地农民的现状与问题

自1999年以来，吉首市委、市政府实施“开发乾州新区，再造一个吉首”新型城市建设战略，乾州发展突飞猛进，变化日新月异。同时征地项目迅速增加，失地农民迅速增多。据统计，从2000年至2009年底，乾州街道共有1.4万亩土地被征用，涉及16个社区（村）124个居（村）民小组，失地农民1.6万人。随着城市规模不断扩大，预计今后五年乾州将会征用土地5000余亩，新增失地农民3000余人。从调查情况看，目前乾州新区失地农民主要存在以下问题：

(一)失地农民就业处境艰难。据调查，辖区劳动年龄段内的失地农民大多数只有初中文化，有的甚至只有小学文化，90％以上的没有技术特长，从而不能适应市场经济竞争需要，长期处于失业或半失业状态。目前辖区赋闲在家的失地农民占失地农民总数的36.5%，阶段性就业的占失地劳动力的55.3%，其中大部分失地农民只能靠从事装卸、建筑等重体力劳动来维持家里的生活开支。

(二)失地农民生活状况堪忧。一是生活消费迅速增加。由于失去了土地的生活保障功能，随着物价水平的上涨和经济社会的发展，失地农民的生活消费增加较快。与此同时，失地农民的收入却没有得到相应增长。据对100户失地农民家庭的调查显示，失地前人均年消费支出为2600元，失地后为3800元左右，比失地前增长46.2%。部分失地农民因此成为困难群体。二是社会保障存在缺位。按照现行政策，失地农民不享受城市居民最低生活保障，同时，大部分村集体又没有预提留安置款为村民缴纳养老保险和医疗保险，失地农民对今后生活普遍感到担忧。

(三)失地农民“农转非”问题突出。2006年2月,市委、市政府为推进城镇化，规范管理，实行行政区划调整，原万溶江乡和原乾州办事处合并为新的乾州街道办事处。同年9月，街道把“城中村”合并或改为社区，经整合调整后设10个社区、6个行政村。从户籍管理上来讲失地农民也应该转为居民，即农业户口转为非农业户口（简称农转非）。但街道村改居4年来，失地农民不但不愿转居民户口，而且原先转为居民户口的还强烈要求转回农业户口。据统计，辖区农业人口从2000年的1.9万人降到2009年底的1.87万人，转为居民和迁出300多人，其中征地农转非几乎为零。“农转非”问题已成为推进城镇化和实现城乡一体化进程中的一大突出障碍。

(四)涉及失地农民矛盾纠纷不断。由于生活缺乏保障，加之征地政策不够完善，大规模征地与规划安置滞后的矛盾突出，部分农民心存不满，导致揽工、阻工、阻路和无理上访、越级上访事件时有发生，一定程度影响到社会大局稳定。据统计。2006年—2009年，全区共发生到市、州上访2750多人次，其中集体访120多批2000多人；赴省进京上访20人次。

二、失地农民问题存在的主要原因

(一)补偿安置政策滞后。一是征地价格偏低。按照市委、市政府有关政策精神，目前确定征地价格标准主要实行以年产值乘倍数的方式，这一方式由于没有考虑到被征用土地位置、当地经济发展水平等影响土地价值的经济因素，因而存在征地价格低于土地价值的问题。同时，征地价格标准在一定时期内固定（目前还一直延用2003年的征地拆迁补偿政策文件），不能动态反映市场价值变化，也一定程度损害了失地农民权益，导致农民抵触情绪较大。二是补偿安置方式单一，不能长期受益。根据我州现行征地拆迁补偿安置政策，对被征地农民的安置主要是土地补偿费和土地安置补偿费的一次性货币安置，让农民自谋职业。但事实上，农民领取的补偿费在新建房屋以后，资金已经所剩无几，既无余力自谋发展，又没有其它稳定收入来源，生活水平不升反降。部分在实际操作过程中实行门面房安置的农民，也因为安置房建设规格低、缺乏市场带动等原因，没有长期受益的生活来源。而且，随着城市建设的迅速发展，像现行各业主单位各自为战的低档次、小规模的安置房建设，也许在不远的将来，又是拆迁的对象。

(二)工作机制不够完善。一是征收范围的界定不明确。由于目前国家有关法律政策对“公共目的”的解释不够明确，在具体实施过程中难以界定工业、商业、公益、城市和农村等土地性质的区别，而且难以为被征用土地农民理解，从而导致操作困难。如目前征用的工业商业用地每亩4万元左右，公益设施用地每亩仅3万元，同一宗土地因被征用项目性质的不同而存在较大差异，失地农民难免心存怨言。二是征用程序不够规范。由于征地工作透明度不高，缺乏规范的预告、公示、听证等工作制度，不少农民是在被动状态下失地，且利益诉求渠道不畅，导致许多农民不理解、不支持、不配合征地工作，甚至引发过激行为，影响社会大局稳定。

(三)户籍管理政策存在差异。一是“农转非”户口正失去魅力。随着改革开放的深入和经济社会的发展，现行政策逐步向“三农”倾斜。农村农民户口和城镇居民户口所享受的待遇差别逐步缩小，城镇化的王牌——“农转非”正逐渐失去魅力。二是失地农民“农转非”有后顾之忧。首先一旦转为居民将失去享受农村计划生育二胎、农村医保、申请宅基地、危房改造和家电、农机下乡补贴等惠农政策。另外，担心不能享受村土地款及村集体经济收益分配。还担心原承包土地征用剩余部分会被集体收回等等。失地农民对未来“看不清、摸不透”存在着种种顾虑。三是补偿安置对象难界定。对于外来户、外嫁女、上门婿等人员是否纳入补偿安置范畴或参与村集体土地征用款的分配等问题，现行法律法规没有明确规定，在政策操作层面也无法适用。

三、解决失地农民问题的对策与建议

(一)完善征地制度，规范补偿程序。建立健全土地征用中的宣传、预告、公示、听证等整套制度，以保障土地所有者权益。组建专门的土地审判法庭，公正裁决征地拆迁纠纷。要严格依法征地，程序征地，规划拆迁。规范征地行为,教育和监督行政工作人员在征地工作中不盲目动用行政权力。同时也要严格防止非法占用耕地和“圈地”现象，做到征地拆迁规范化、合法化、人性化。在补偿标准上，建立相对统一,适时调整的征地拆迁补偿标准，关键是让利于民。要坚持以被征地群众生活水平不降低为原则，根据市场行情，以重置价、土地出让用途等因素来合理确定不同时期、不同地段土地征用的补偿标准。同时，通过州、市政府授权，相关职能部门每年根据实际情况对征地补偿标准进行听证调整，建立动态补偿标准机制，切实维护好群众的利益。在补偿方式上，确保各项费用直接、及时、足额补偿到村集体或个人手中，减少中间环节，防止克扣挪用行为。

(二)创新安置方式，拓宽就业渠道。除货币安置外，重点着眼生产安置，加

强对农民创业就业的帮助和指导，确保失地农民后续发展。一是创新门面房安置。改变现行零星安置，实行规模连片安置，将安置小区建设纳入城市建设整体规划范畴，对今后新区失地农民进行集中安置。安置小区房屋采取以房换房和补差价的方式，以成本价面向失地农民安置。二是发展村集体经济。预留生产发展用地或部分征地补偿款用于兴办集体企业，失地农民按股权参与分红，形成生产与利益分配的长效机制。三是引导自主创业。对从事个体经营的失地农民，建议享受城市下岗职工同等待遇，申报创业小额贷款，在符合条件的情况下，优先办理营业执照，并对各种税费进行适当减免。四是开展技能培训。劳动就业部门定期开展汽驾、电工、厨师等技能培训，使失地农民劳动力掌握2—3门实用技术，提高劳动技能，鼓励创办实体，组织劳务输出，实现创业就业。五是组织致富转移。以市场为导向，采取走出去，到外地租地发展种植业和养殖业，带动群众创业、就业、致富。

(三)加快户籍改革，健全社会保障。一是统一规范户籍管理制度。要打破城乡分割的二元体制，逐步取消户籍制度，扫除城市化发展的障碍。必须加快户籍制度改革，改变城乡二元结构，统筹城乡发展。必须加快户籍法的制定，在总原则的基础上，各地根据经济条件和地域优势，制定有利于经济发展和社会进步的户籍法规。现行与户口相挂钩的具有经济利益功能的要素要尽快剥离，还户籍制度的本来功能。要充分体现保护农民尤其失地农民的权益，解决“农转非”的后顾之忧，真正使农民“失地不失业，农民变市民”。二是建立健全社会保障机制。多渠道筹措保障资金，建立失地农民社会保障机制，将其纳入城市居民范畴，提供可靠的失业救助、医疗保险、养老保险等配套社会保障。要本着群众能接受，政府能承受的原则，采取“政府出一点、集体补一点、个人缴一点、征地主体拿一点”的办法，建立失地农民社会保障基金。由国土资源部门在征地费用拨付过程中负责统一办理，及时、足额转入社保基金专户，确保被征地农民基本生活后顾无忧，真正将失地农民转变为市民，全力推进城乡一体化，构建和谐社会。

第五篇：城镇化进程中失地农民社会保障问题成因分析

城镇化进程中失地农民社会保障问题成因探讨

摘要：近几年来我国农村城镇化发展有了明显成效，但关于失地农民的社会保障问题一直困扰着他们。征地制度的不完善、社会保障水平发展的不平衡以及户籍制度的不完善是失地农民社会保障存在障碍的主要原因，根据存在的原因提出以下解决对策：如完善耕地制度建设、完善社会保障制度建设、完善失地农民的再就业机制以及完善户籍政策的建设。

关键词：城镇化；失地农民；社会保障

中图分类号：D57

1问题的提出

我国正处于城镇化和工业化快速发展阶段，预计到2020年我国城镇化率会达到58%，为了满足城镇工矿用地、推进城乡统筹和区域发展、建设社会主义新农村的需要，届时需要一定量的新增建设用地作为周转支撑。这一举措的不断推进必然导致原来祖祖辈辈依靠土地进行生产、生活的农民失去了赖以生存的可靠保障，劳动场所的改变和收入来源的无处可寻最终形成一个新的特殊群体——失地农民。目前我国的失地农民数量在4000万人以上，据预计，2020年我国失地农民将达到1亿。国家对失地农民的关注从未减少，各地方政府也充分认识到解决被征地农民的社保、就业工作等问题的必要性与迫切性。中央和各地方政府不断出台新的政策解决失地农民的生活、就业、社会保障等各方面存在的问题。但是，在全国范围内，由于各地政策和处理方式有所差异，导致失地农民的问题没有完全得到妥善解决，如果长期不解决这些问题，将会在一定程度上影响社会安定，影响城镇化发展。

“失地农民”这一群体的产生无疑不显示出他们的尴尬特性：他们是农民身份，却失去了农民生活生产必备的土地；他们居住在城镇化改造后的社区，却又没有被社会吸纳，无法完全等同于城市居民。土地对于农民来说不仅只是生活的依靠，更是就业、医疗的主要保障；是农民参与社会建设、国家发展的唯一避风港；是农民的核心生存利益所在。虽然国家一直在完善与农村相关的社会保障制度，但由于二元制度的长期存在，导致制度很难很好的执行与落实，占大多数人口的农民成了社会发展的牺牲品。

城镇化的不断发展也在一定程度上影响了农民生活、生存方式。城镇化导致农民在短时间内失去维系生产生存的土地，巨大的变化使他们的生活也随之受到影响：在短期内他们难以学会新技术满足职业的转变；从长远来看，土地置换的钱无法保障子孙后代的生活；因经济条件的限制，使他们无法像城镇居民一样享受高质量的医疗救治。由此，因失地引起的一系列问题在一定程度上可能导致农村社会的不稳定，从而影响城镇化的进程。目前，我国因征地引起的矛盾已经逐渐成为影响农村稳定和发展的主要矛盾，关于失地农民的社会保障问题更是农民关注的焦点，只有正确处理好失地农民的社会保障问题才能维护社会安定，加快我国社会主义新农村的建设，顺利推进城镇化建设的步伐。

2失地农民社会保障存在障碍的主要原因

失地农民的社会保障问题背后的原因是多方面、多层次、多角度的，具体有以下几个方面：由于我国长期处于城乡二元结构，导致我国土地征地制度不完善、城乡社会保障体制发展水平不均衡以及户籍制度不同导致的各种差异，另外，失地农民自身教育程度偏低和政府

政策落实不到位也在一定程度上影响了保障水平。

2.1土地征地制度不完善影响保障水平

《中华人民共和国土地管理法》明确规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。但是，各地是否真的为公共需要去征地是不易辨明的，不少地区打着公益性的幌子为私人牟利，导致失地农民的合法权益难以得到保障。目前国家征地补偿标准有三种形式：征地单位安置、失地农民所在集体安置和一次性货币补偿。一次性货币补偿的方式看似能在短时间能给予农民极大的经济帮助，但从长远角度来看，不但难以保障失地农民安定生活，更难以保障到他们的子孙后代。而前两种方式的安置均无法短时间内实现，失地农民处于游离于土地且没有固定居所的状态，这不但影响了他们的正常生活，更在一定程度上影响了社会的安定。现在，我国对失地农民的补偿大多采取一次性货币安置政策，这种补偿方式看起来能一次性给予农民不少补偿，但实际上没有以长远的眼光切实的为失地农民着想。

根据我国《土地管理法》规定：征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。但是在调研过程中发现，该地农民每年从土地获得的收入在2万元左右，但对于土地的一次性货币补偿费仅每亩地3万元，青苗费也不足千元。该地补偿标准较低，补偿金额确实难以满足失地农民的正常生活所需。不少农民指出3万元的补偿费对于他们来说，仅是一到两年的收入，较低的补偿标准使他们不仅失去了土地，更失去了生活的依靠，又加之这些年生活成本的不断上升，导致生活风险不断增大。对于此种一次性货币安置的方式，就如同国有企业下岗职工买断工龄一样，其实质均是失业。但是对于下岗职工而言，有技术的人可以凭借技术实现二次就业，即便无法实现再就业，他们也可以享受社会保障给予的支持，但是从长远来看，这样的失地对于农民来说无疑又多了一份担忧。

2.2社会保障制度发展水平低影响保障水平

我国二元社会保障制度，使得社保资金首先注入城镇居民的养老保障之中，目前我国城镇居民养老保障体系已经建立，但是农村养老保险仍处在试点阶段。人口众多的农民长期处于劣势状态，对于失地农民这一特殊群体的保障制度发展更是远远落后于其他人群。农民社会保障包括农民养老保险、农村合作医疗和农村最低生活保障制度三个方面。自1986年沙洲会议探讨农村养老保险的做法至今，农村养老保障发展仍不均衡，2009年在全国范围内进行新型农村社会保障的试点也刚起步几年；新型农村合作医疗制度从2003年起在全国部分县（市）试点，直到2010年才逐步实现覆盖全国农村居民；而全国农村最低生活保障制度自2007年实行至今才五年时间，虽然各地补偿标准不一，也有一定成效，但是每月几十上百的补助还是难以维持生活所需的。

就农村养老保险情况来说，我国新型农村养老保险规定：养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身，基础养老金标准为每人每月55元。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准。截止2011年湖北省农村养老保险新政策已经有65个县（市、区）列入国家新农保试点范围，占103个县（市、区）的63%，直到2012年湖北农村养老保险政策才全面覆盖。在城镇化发展速度如此之快的现在，新农保才真正走进广大农民家中，但是对于养老水平仅55元/人/月，是否真的能满足日常所需？在调研的过程中我们了解到，当地年满60岁的老人虽知道新农保的存在，但是新农保的落实情况却差强人意。不少失去土地保障的家庭，养老问题显得尤为突出，“老无所养”的情况时有发生。另外，由于政府对于农村养老保险的宣传不到位、失地农民经济条件的有限等原因，使失地农民对保障的信任度不足，害怕政策随意变动而自己得不到相应的保障，因此近年来虽然参保人数不断上升，但是退保现象也时有发生。

就农村新型合作医疗的情况来看，我国形成了世界上最大的基本医疗保障安全网，特别

是覆盖8.3亿农民的新型合作医疗已经形成了很好的制度。虽然医疗保障的覆盖面广，但是基本医疗保障因各种现实原因难以惠及不到绝大多数的农民，大部分农民还是依靠种地所得作为医疗保障。但是对于失地农民这一特殊群体而言，失地补偿费不仅难成为维护他们稳定生活的支撑，更难成为医疗保障费用的支撑。其实新型农村合作医疗的费用缴纳并不高，主要由于在农村，农民生病几率较少，这种情况的出现使得失地农民觉得个人出资的部分有所浪费，进而丧失参加合作医疗的动力；对一些贫穷的失地农民家庭来说，一旦得了大病，即使去医院就诊，也无条件支付报销外的医疗费用；再者，在征地地区大部分青壮年在外打工，倘若生病也只会在打工城市治疗，但是由于新农合存在一定局限性，导致这部分外出打工者难以得到保障，在一定程度上也降低了他们的参保的热情。在调研过程中发现，失地农民对新型农村合作医疗的认可度较低：失地农民认为保障力度不够，保障水平较低。新型农村合作医疗制度是救助农民的疾病医疗费用的，而门诊、跌打损伤等不在该保险范围内，这项规定使得农民受益期望和实际受益水平形成对比。

2.3户籍制度不完善影响保障水平

从历史发展的角度来看，农民一向是弱势群体，他们的利益难以得到有效保障，行为容易受到社会发展历史要求的限制，而户籍制度的存在就是这些限制的根源，而失地农民身份的产生更是户籍制度的产物。我国二元的户籍制度事实上使“失地农民”这种称谓不仅成为失去土地的群体的类别名称，还成了他们的身份。由于二元户籍制度以及与之相适应的二元养老、医疗制度已经将失地农民这一尴尬身份更明显的显现出来，使他们的身份难以得到认同。据调查表明，目前只有24.2%的失地农民认为自己已成为城市人，28.8%的人认为自己还是农民，而更多的人对自己的身份持模糊态度。这一模糊的身份影响了失地农民的生活的各个方面。无论他们身在何处，都难以享受和城镇居民一样的居民待遇，也无法像真正的农民一样靠种地生活。另外，长期以来只有具备城镇户口才能在城市实现就业，无论是国家党政机关还是企事业单位中，城镇户口是招工的必备条件。这一政策的执行多年，导致进城务工的失地农民不仅难以融入当地环境，更难找到合适的工作。这一制度的长期存在导致农业人口和非农业人口在生活上也有了很大万别，无论是生活方式、生活理念还是生活体验均不一样，失地农民更是因这一政策变得十分特殊。他们离开土地、离开家乡前往一无所知的城市打工，却在打工过程中又因生活习惯、工作习惯等差异感到不适，受到歧视。户籍政策延续至今虽在不断完善，但是失地农民依旧难以较好的融入城市，无法平等的享受应有的保障和权利。

最后，在调研中发现，不少地方政府完成征地后对于失地农民参保、再就业等工作落实不到位，在一定程度上影响了失地农民的生活转变，致使不少失地农民有不满或者抵触情绪，不但不配合政府工作，甚至影响征地后土地规划工作的进一步实施。在针对失地农民存在的各类问题的处理过程中，各级地方政府办事效率低下、解决问题能力不足以及操作过于形式，这也明显能反应出政府对于失地农民的重视不够，缺乏为人民服务、为人民办实事的基本素质。而失地农民因受教育程度有限，难以正确把握自身发展、维护自身利益也成为影响社会保障水平的因素之一。

3失地农民社会保障问题的对策

就目前情况而言，我国城镇化的发展还将继续下去，面对城镇化过程中出现的问题我们应当妥善解决，这是一群特殊的群体，关于失地农民权益保障方面是他们最关心的问题。关于如何解决城镇化进程中失地农民社会保障问题，我认为应从以下几点着手：

3.1完善征地制度建设

完善征地补偿制度是解决失地农民切身利益的关键。各地级政府应该合理确定征地范围和原则，切实按照国家《土地管理法》的要求征用农民土地。征地前应对土地的使用做合理

规划，科学合理的确定征地补偿标准、补偿办法以及给付办法，充分发挥社会主义市场经济优化资源配置的作用；征地过程中应给予失地农民生活安置补偿费，确保他们失地后有经济实力租住固定住所，能确保日常生活是正常运行；征地后还应建立征地补偿监督核查制度，保证土地合理征收，失地农民得到合理补偿。

3.2完善社会保障制度建设

农村社会保障制度建设不仅是党和政府全心全意为人民服务的具体体现，也是我国社会城镇化的迫切需要。无论是新农保还是新农合的试点过程中，我们应当以立法的形式提高保障水平、拓宽保障范围、加强保障力度，使失地农民在失去土地的同时并未失去被保障的权利。试点过程中遇到的问题更应该结合当地实际情况，因地制宜的处理、解决，为失地农民今后的生存、发展做好坚实的保障基础。目前，我国社会保障基金由个人缴费、集体补助、政府补贴三部分组成。个人缴纳部分主要由个人意愿决定，政府部门应当通过多广宣传，使失地农民积极参保，维护自身权利；集体补助部分一般由社会成员承担，在充分考虑各地经济发展的同时兼顾集体成员生活所需；政府补贴是失地农民社会保障最重要的组成部分，这不但是政府对失地农民这一特殊群里的一种保护政策更是对其为实现国家公共利益而牺牲个人利益的有效补偿方式。但是，就当前这种社会保障金的筹集渠道来看，资金的有限性和难落实性阻碍了失地农民社会保障制度健康、有序的发展。目前要想尽早实现多渠道筹集资金，必须进行多元化集资，从形式和内容上丰富筹集渠道和筹集方式，这样有利于增强我国社会保障基金存量，更能有效的在资金二次分配的过程中缩小贫富差距。

3.3完善失地农民再就业机制

就业乃民生之本，从某种意义上说，解决失地农民的就业问题实际上就是从根本上解决他们的社会保障问题、解决我国长治久安问题。我国农民由于缺少受教育和培训的机会，文化素质和劳动技能普遍较低，种地是大多数人维持生存的唯一途径，这样就很容易导致他们在失去土地之后在其他的工作岗位竞争中处于劣势地位。因此，失地农民的就业难题，从根本上来说就是要加强失地农民的职业教育和技能培训，虽然目前不少政府部门已经注意到这一点，建立较为完善的就业培训体系，但是落实情况并不理想。因此，政府应该在失地农民再就业之后跟踪了解其工作情况，及时为在再就业过程中遇到困难的失地农民给予指导。另外应及时转变失地农民的就业观念，让他们真正从土地的束缚中解脱出来，积极参与社会竞。

3.4完善户籍政策的建设

实行了几十年的户籍制度也应有所完善，要想使失地农民不再受到歧视，就必须所有人在享受国家福利待遇、就业机会和生活保障等各方面能拥有平等的权利。对于户籍改革，应积极创造条件，逐步实施，但最起码对于城镇化进程中的失地农民应及时给予其城镇户口认定，为其它相关事宜的衔接和处理创造先决条件。在户籍制度改革过程中，一方面政府应该注意减少不同户籍人口性质的区别，取消城乡户口的差异，杜绝出现收取城镇增容费等变相出卖户口的现象产生；另一方面，应加快落实放宽中小城市、小城镇的落户条件，逐步在全国范围内实行居住证制度，使失地农民在有固定住所的城市能拥有和普通居民享有一样的生存权利和就业机会。

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Yu Bing-qing

(School of Management, Hubei University of Technology, Wuhan, Hubei, 430068)

Abstract：In recent years, the development of rural urbanization in China has had a marked effect, but there are some problems to be solved in the process of rapid development.This article focuses on the social security of peasants in the process of urbanization, analysis of the living conditions of landless peasants, and the causes of the situation, at last proposes the solution countermeasure on land expropriation, social insurance system and household registration system.Social security of peasants includes various aspects.If we can solve these problems effectively, it will have a great practical significance for the development of China's urbanization, as well as world urbanization.Key words：urbanization;landless peasants;social security

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