简论新型城镇化进程中的社会治理模式

第一篇：简论新型城镇化进程中的社会治理模式

简论新型城镇化进程中的社会治理模式

论文摘要 社会治理理论强调治理主体由原来的一元政府向多元治理主体的转变，由原来政府自上而下的单一的控制性管理方式向更有弹性的治理方式的转变，通过政府与社会中各种组织和团体的联合来实现对社会事务的治理。为此，“政府——市场——社会”三位一体的社会协同治理模式必然成为当代新型的社会治理模式。面对改革开放以来我国城镇化建设中的社会治理问题，在“以人为本”的新型城镇化进程中要运用新型社会治理模式，发挥多元治理主体的优势，在社会充满活力有又和谐有序中推进社会治理。

论文关键词 新型城镇化 社会治理 协同治理

一、社会治理

社会治理理论是西方治理理论的重要组成部分。全球治理委员会将社会治理界定为各种公共或私人机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和;社会治理是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。

在我国，社会治理是“以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利、保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程”。

无论在西方还是我国，社会治理都强调治理主体由原来的一元政府向多元治理主体的转变，由原来政府自上而下的单一的控制性管理方式向更有弹性的治理方式的转变，通过政府与社会中各种组织和团体的联合来实现对社会事务的治理。

二、社会治理模式

多元治理主体采用何种方法和途径来达到社会治理的目的，按照社会治理理论的要求，政府——市场——社会“三位一体”的协同治理模式必然成为当代新型的社会治理模式。所谓协同治理模式，就是在强调政府治理的同时，充分激发社会活力，依靠多元社会力量的广泛参与，通过协商合作等多种治理方式，提升社会治理能力，对社会事务进行有效治理的模式。

协同治理模式依靠多元主体的广泛参与实现有效治理，是对多元主体参与社会治理的认可，使得多元主体有机会在社会事务的管理中表达自己的利益诉求，同时发挥自身优势为社会提供服务，解决了一些政府不便管、不好管的公共事务，为政府更好的提供服务留有足够的力量，缓解了因“全能政府”无法解决繁杂的社会治理问题而带来的群众不满，从而在政府和社会各司其职，社会充满活力而又和谐有序的氛围中实现政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。具体表现为：

（一）协同治理模式中的政府——主导作用

协同治理模式注重多元治理主体作用的发挥，但不忽视政府的作用，在一个好的社会治理模式中政府应该发挥主导作用。社会事务纷繁复杂，治理主体多元，需要一个主体来把握全局，制定规划，将多元主体的优势进行整合，达到资源的优化配置，进行最有效率的社会治理。政府无疑是发挥这个作用的治理主体，政府具有高度的权威性，从产生至今一直承担着管理的职责，对社会中的资源拥有占有权和支配权，是社会公共服务的提供者，对社会公平正义和社会福利负有重要责任。

（二）协同治理模式中的市场——推动作用

社会治理工作纷繁复杂，需要有足够的人力、物力、财力的保障，特别是在财力方面，单靠政府的力量难以保障社会治理工作的顺利进行。尤其是社会治理工作中有许多涉及为民众提供公共服务的民生事务，这关系着每个公民的切身利益，如果没有强有力的保障无法满足每个公民日益增长的不同需求，这时就需要发挥市场在资源配置中的优势作用，为公民提供高效率的优质服务，为社会治理工作助力，弥补政府在社会治理工作的不足。市场机制是人类社会迄今所能发现的最有效率的资源配置体制，这是在经济学界经过大量的理论分析和历史证明的共识。正如张维迎指出的：“市场本身是一种力量，个人幸福首先要让别人幸福。你是企业，你要给客户创造价值;老板要让员工幸福。员工是自由人，只有他觉得在你这里干的好，才会留下来。当我要卖给你一瓶矿泉水的时候，你有选择的自由，你觉得值才会买。”

企业是市场的主体，以营利为目的，通过生产产品和服务满足社会需求来获得利润，对市场需求敏感，反应快、回应力强，在资源配置的效率与效益方面极具优势。社会治理中一些付费的公共服务就可以交由企业按照市场机制运作来实现其职能，既有利于提高效率、增进社会福利并促进企业生长，又不妨害社会治理的公共服务性质。

（三）协同治理模式中的社会——主体

社会治理是多元主体之间的合作治理，需要发挥政府的主导作用，需要政府对社会生活和社会事务的管理，更需要发挥社会的主体作用，调动社会的积极性，激发社会的活力。“国家是阶级矛盾不可调和的产物，国家产生于社会又凌驾于社会之上。随着社会生产力的发展，国家将不断地向社会回归，最终消亡。” 要实现良好的社会治理，更多需要发挥社会自治的作用。社会自治是人民群众当家作主的最直接形式，是社会主义民主政治的基础，是还政于民的现实途径。社会自治可以充分调动公民及社会组织的积极性，激发其主体意识，增强社会责任感。伴随着社会自治能力的提升，政府的社会治理压力将大大降低。

1.公民。社会治理解决的社会事务，归根到底解决的是与公民相关的人的事务，关系到每个人的切身利益，需要公民的亲身参与，这既是公民的权利，更是公民的义务，是对自己负责和对社会负责的具体表现。公民可以在自身的治理参与中更好地表达自己的利益诉求，通过与政府的沟通协调，更好地维护自身利益，增强政府公共决策的科学性，推动社会治理更加公平、民主和科学。

2.社会组织。现代社会，伴随着多种所有制经济的发展，许多的人变成了“社会人”，社会领域中的公共事务越来越多，越来越复杂。面对日益严峻的社会治理形势，政府和市场出现了不同程度的失灵，需要公益性组织加入到社会治理中，发挥其机动灵活、贴近基层、创新力强的优势，填补政府和市场主体在社会治理中留下的空白。社会组织种类多，覆盖面广，能解决不同群体的不同需求。同时社会组织可以将公民组织起来进行有组织、制度化的利益表达，更好地维护公民利益，实现社会自治。

三、新型城镇化进程中的社会治理模式

城镇化是现代化的必由之路。改革开放以来，我国城镇化进程加快，取得明显进展，但也积累了不少突出矛盾和问题。例如：城市社会治理体制和水平落后于人口流动、社会结构变化、利益诉求多样化的趋势。2013年10月，总书记在中央城镇化工作会议中强调，在这样一个十分关键的路口，必须走出一条新型城镇化的道路。

为了改善城镇化中遇到的社会治理问题，需要在新型城镇化进程中推进新型社会治理模式。

（一）新型城镇化进程中的政府

新型城镇化以人为本、统筹城乡发展，解决广大农民的切身利益问题，让现代的成果更多更公平地惠及广大农民。这些本身是政府公共服务职能的具体体现，而且要真正改变长期以来我国的城乡分割，需要依靠制度的改革，例如户籍制度、土地制度等。这些都需要发挥政府的主导作用才能实现。再加上受长期以来封建专制主义传统以及后发展中国家发展经济必然造成的全能政府的影响，我国完善发育的市场以及社会的自治在短期内还未实现，要想发挥多元治理主体的作用还需要政府的引导与培养，需要经历比较长的过程。所以政府推进城镇化是当代中国社会发展的必然逻辑。

然而，在新型城镇化进程中政府主导作用的发挥并不意味着政府仍然是“全能政府”，可以包办一切事务，政府主导作用的发挥主要体现在制定新型城镇化的规划、把握宏观方向、制定有利于多元主体共存的制度、培育多元主体、确保社会治理多元主体合作治理结构以最佳运行状态等方面，政府是在有限主导中实现自身治理职能。

（二）新型城镇化进程中的市场

新型城镇化实际上是实现城乡要素的合理流动、资源重新配置的过程，这一过程必须遵循市场规律，发挥市场在资源配置中的决定性作用，以市场的力量引导资源要素流动和集聚，通过市场竞争提升城镇经济社会资源的配置效率，实现以人为本的新型城镇化。

我们坚信，只要政府着力于创造一个公正、公平的政策环境和市场竞争条件，作为市场经济理性人的企业家和农民，应该到哪个城镇发展什么产业、上什么项目、适宜到哪个城镇安家落户发展，企业家和农民们就会根据自己对市场信息的把握和预期收入的判断做出理性选择。

（三）新型城镇化进程中的社会

1.农民。新型城镇化是“以人为本”的城镇化，是要解决城镇化过程中与农民有关的问题，与每个农民的利益息息相关。因此，新型城镇化必须从农民的切身利益出发，为了农民、依靠农民，充分尊重农民的意愿，发挥农民的主动性和创造性，发挥农民在社会治理中的主体作用，保证新型城镇化有良好的群众根基。

另一方面，作为新型城镇化直接利益相关者的农民，有义务参与社会治理，这是农民主人翁意识的体现，也只有亲身参与社会治理才能以更实际的情况、更好地反映自身的利益诉求，在与政府的沟通协商中更好地争取自身利益，使政府的公共决策有更强的针对性，能真正解决新型城镇化进程中自身遇到的实际问题，保证新型城镇化真正做到“以人为本”。

2.社会组织。社会组织是新型城镇化进程中重要的社会治理主体，为公民有组织的利益表达和社会自治提供了空间。

新型城镇化进程中，产生于基层的社会组织具有很强的群众基础，在工作中能为群众利益表达提供新的比较畅通的渠道和方式，能将深入群众了解到的不同群体的不同利益诉求进行整合，将单个的力量汇聚整合进行有组织的、更强有力的利益表达，逐步实现公民有序的政治参与;另一方面，社会组织将公民组织起来，通过内部的管理和制度约束，不断培养公民的民主参与意识，提升公民素质，为公民参与社会治理奠定基础。社会组织的这种有序政治参与，是政府和农民之间的中介力量，发挥桥梁和纽带的作用，在二者之间进行利益的上情下达和下情上达，实现二者的有效沟通与合作。除此之外，社会组织能发挥自身的自主创新优势，不断创新服务机制、形式、内容等，更好地为公民提供个性化的特色服务，有效满足农民向市民转化过程中的各种需求，缓解政府解决迅速增长的公共服务需求压力。

综上所述，在新型城镇化进程中要运用“政府——市场——社会”三位一体的新型社会协同治理模式，发挥各主体的优势，共同推进“以人为本”的新型城镇化建设。

参考文献

[1]刘勇 编 数字电路 电子工业出版社 2004 [2]马淑华 编 单片机原理与接口技术 北京邮电大学出版社 2007 [3]嗨茶网 编 news.hicha.com菊花茶的制茶技术及应用科学出版社 2015 [4]杨子文 编 单片机原理及应用 西安电子科技大学出版社 2006 [5]王法能 编 单片机原理及应用 科学出版社 2004

第二篇：新型城镇化进程中的失地农民研究 答案

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一、新型城镇化进程中的失地农民保障问题研究（上）（祝贺您通过考试！您的分数为100）

二、新型城镇化进程中的失地农民保障问题研究（下）（祝贺您通过考试！您的分数为100）

第三篇：新型城镇化进程中的农村金融体系的作用

新型城镇化进程下的农村金融市场发展研究

新型城镇化进程下的农村金融市场发展研究

[摘要] 积极稳妥地推进新型城镇化建设，既是我国转变经济发展方式、实现社会主义现代化的重大战略任务，也是当前稳定经济增长、扩大有效需求的现实选择。农村金融市场如何适应新时期城镇化建设的要求，加大支持力度，助推经济转型和平稳发展，是一个值得认真思考的问题。积极探索适合新型城镇化的农村金融发展道路，金融机构需要优化参与方式；健全金融体系；创新和丰富金融产品为新型城镇化发展提供资金支持。

[关键词]新型城镇化；金融支持；农村金融市场

一、新型城镇化的内涵

国际上反映人口由农村向城市的迁移用“城市化”来表示，而中国官方上用的是“城镇化”，这是由于我国有镇的建制，并且人口规模与国外的小城市相当，因此中国的城市化是具有中国特色的城镇化。

十八大报告首次提出，新型城镇化是全面建设小康社会的载体和实现经济发展方式转变的重点。而在此后召开的中央政治局工作会议和中央经济工作会议均对“新型城镇化”作出新阐述，提出新要求。[1]新型城镇化突出的是“新”，即以科学发展观为统领，坚持以人为本，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，实现工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化同步”，大中小城市和小城镇的合理布局与协调发展，形成以资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、城乡一体的集约、智慧、低碳、绿色城镇化道路。新型城镇化既不同于其他国家所走过的城市化道路，也不同于我们以往所走过的城镇化道路，它是新的历史发展阶段适合中国国情的城镇化道路，具有以下特征：

１.以人为本的城镇化

新型城镇化坚持以为本，强调和维护人在新型城镇化进程中的主体地位，使民生不断得到改善，让人们生活得更幸福、更美好。科学发展观的核心是以人为本，推进新型城镇化过程中要坚持发展目标人的本性，始终把“人”而不是“物”作为工作的出发点和落脚点，不能把城镇化本身作为目的，以人的发展和人民利益为终极目的；城镇化只是为实现人民对美好生活期待服务的手段，不应为了城镇化而城镇化。

２.协调发展的城镇化

１

新型城镇化尊重经济社会发展的客观规律，兼顾各方面的利益，坚持协调发展。通过统筹城乡发展、统筹经济社会发展、统筹区域发展，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系，促进城镇化健康发展，体现了发展过程的协调性。

３.可持续的城镇化

人多地少的基本国情决定了我国大中小城市和小城镇的发展都要贯彻节约资源、保护环境的原则，选择资源节约、环境友好的城镇化发展模式。新型城镇化转变城镇发展方式，严格限制城市空间无序扩张，通过合理规划、科学引导，优化城市内部功能分区，提高单位面积人口承载量，促进土地、资源的集约利用和生态环境保护，从而实现城镇的可持续发展。

二、新型城镇化中金融市场的支持作用

在我国新型城镇化不断发展的过程中，金融市场发挥了很重要的作用。我国新型城镇化的发展离不开金融的大力支持，主要表现在以下几个方面：

１.金融市场为新型城镇化提供资金

资金投入是城镇化建设中要解决的首要问题，金融市场为城镇化发展提供了资金保障。首先，金融市场为农业产业化提供资金支持。随着我国经济的发展，农业生产的规模化、集约化是现代农业发展的必然趋势，农业生产必须得到一定的金融支持才能保证农业产业化的顺利进行，现有的对农业产业化发展的金融支持主要有农业产业基金、农机租赁和土地经营权抵押贷款等；其次，金融市场为城镇化基础设施建设提供资金支持。金融支持城镇基础设施建设主要包括政策性金融资金、商业性金融资金和合作性金融资金；再者，为中小企业发展提供贷款。中小企业是推动城镇经济增长的支柱力量，现阶段我国农村中小企业通过金融市场融资的主要途径是民间借贷。

２.金融市场支持新型城镇化体系建设

按照我国金融体系主要构成部门情况划分，不同性质和类型的金融机构在支持城镇化发展，尤其是在推进农村地区优化软硬件发展条件，为农村向城镇发展演进以及培育农村工业产业、积累未来城镇化发展动力方面发挥了不同的作用。[2]在支持城镇化发展进程中，银行业提供的金融支持力度最大，其中以政策性银行(即中国农业发展银行)的贡献最大。商业银行由于其自身经营发展的盈利性特征较为突出，其对城镇化发展及农村地区软硬件条件改善的金融服务投人初期相对较少，但随着商业银行竞争发展格局的日趋激烈，越来越多的涉农业务或县域、乡镇地区业务的开展，客观上提升了商业银行对城镇化发展的支持力度。此外，为推进城镇化建设,以中国农业发展银行、国家开发银行为代表的政策性金融资源，不断探索与商业性金融资源合作、共同支持城镇化建设的新思路、新模式，在调动商业性金融资源投入城镇化建设方面取得了良好效果。

三、新型城镇化进程中农村金融市场的供求变化

新型城镇化建设的过程中，农村金融市场发生了一些变化，主要体现在供求方面： １．需求方方面，农村金融产生了异质性的金融需求[3]。所谓的异质性金融需求是指金融服务的需求主体能够承担的金融制度成本以及所能够给金融制度带来风险的可控程度，既不符合城市商业金融系统的存在逻辑，也不符合传统政策性农贷的存在逻辑，具有明显的异质性特征。具体表现在以下方面：第一，自有资本向资本要素转变的金融需求。随着城镇化的发展，农业经营的规模化、产业化，中小企业的扩大生产，自有资本已不能满足农户和中小企业主的经营需求。农业经营者需要将自己拥有的土地、林地和宅基地等经营权进行资产化，中小企业主需要将拥有的厂房、设备等固定资产进行资本化，以获得流动资金，支持生产的连续进行；第二，中小企业小额信贷的融资担保金融需求。中小企业经营风险大、抵抗风险能力弱，通过金融机构进行抵押贷款时，需要抵押担保公司提供担保服务，农村金融市场的信息严重不对称，金融机构为了降低经营风险也需要信贷担保公司为其提供服务，从而小额信贷担保机构在农村金融市场的需求明显；第三，农业巨灾风险保险的金融需求。随着农户经营规模的增大，巨灾风险也相应的增大，农户经营资本大都是通过借贷取得的，抵抗风险能力弱，农业经营遇到灾害性现象就可能导致家破人亡的悲剧，商业保险是分担风险的有效途径，农户产业化经营中急需拥有抵抗巨大灾害风险的保险产品；第四，居民对金融服务便利性的金融需求。随着城镇化的不断推进，城镇人口不断增加，人民收入水平提高，多余的资金增加，支付、转账、汇兑以及证券等业务需求量也不断增多，城镇居民的金融需求不再是在银行进行简单的存贷业务，而需要得到更多的金融产品，更方便的金融服务。

２．供给方面，农村金融市场供给总量严重不足。金融市场对农村城镇化的支持主要是提供金融资金，其主要表现在为农业产业化经营提供资金、为城镇基础设施建设提供资金以及为乡镇中小企业发展提供资金。而目前的情况是我国乡镇企业贷款和农村贷款的总额占农村固定资产投资的比重在不断下降，说明我国农村贷款供给落后于我国农村城镇化进程。城镇化在推进的过程中，农村金融需求增加，但是金融市场的供给并未发生改变，表现为供求的严重不均衡。

四、新型城镇化进程中农村金融的发展建议

现阶段新型城镇化的新特点对金融支持提出了一些新需求，应尽快使金融适应新型城镇化进程的新要求，创新金融支持新型城镇化的路径，保障农村金融对新型城镇化的资金支持，更好的推动城镇化和农村经济的发展。

１.协调政府与市场健全农村金融市场

以政府为主导的政策性农贷已不能满足城镇化发展对金融资金的需求，市场竞争的优势逐步显现出来。传统的以农村信用合作社和邮政储蓄银行为主体的垄断体系开始瓦解，乡镇银行、商业银行以及民间金融在农村金融市场的业务份额逐渐增加，业务范围也逐步扩大。因此政府应该鼓励建立民营银行，使民间金融合法化，创造良好的金融市场环境，发挥民间金融在信息不对称方面的优势；在严格市场准入的条件下，引导和鼓励民营小额信贷银行的健康发展，推动商业大金融机构在农村开展优势业务，完善市场竞争机制。

２.构建适应新型城镇化的农村金融体系

在新型城镇化发展的过程中应建立与之相适应的农村金融体系，城镇化的重心在县域，与之相适应的金融体制重点则在微观金融、民间金融，在普惠制、均等化金融服务上实现突破。[4]一是构建城镇化差异化的金融组织体系。放松管制，降低门槛，大力发展立足本土和社区的各类小型金融服务机构，通过创新发展各类民生金融机构和组织，把更多的金融资源输送到最基层、有需求的每个小企业手中；二是构建地方性的直接融资体系。通过政策引导和金融创新，运用私募股权机制和各类民间资金转化平台，把民间资金投向实体经济和城镇化建设，形成民间资金支持城镇化和中小微企业发展的资本集聚和区域循环机制；三是构建区域信用与交易体系。通过创建信用户、信用村、信用镇，建立农村信用信息数据库，形成农村信用体系，同时积极引入农村土地、农民住房等各类抵(质)押物的市场化定价机制，让它们变成标准化、可交易的产品，进行有序流通；四是构建法律政策支持体系。研究出台包括加大支持小微企业、“三农”，引导和规范民间融资，探索建立中央和地方分层管理体制等方面的法律政策，为金融支持城镇化的推进提供更有效的法律法规和政策制度保障。

３.创新农村金融产品与服务方式

跟以往相比，新型城镇化更追求质量和效率，对金融服务也提出了新的更高的要求。集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化建设，不仅对中小城镇基础设施贷款提出金融新需求，而且中小城镇建设、生态城市建设的资金需求将明显增加。要加大金融扶持力度、扩大金融机构服务范围、创新金融产品以满足农民市民化进程不断增加的基础性、消费性甚至投资性的金融资金需求。第一，改进以取现汇兑为主的城镇基础金融服务体系，增加城镇金融分支

机构和ATM网点，加大城镇支付渠道建设力度，同时推广电话、网络支付等电子金融创新业务；第二，降低新增城镇人口的住房信贷门槛，满足农民进城后的首套住房刚性需求[5]；第三，加大对失地农民的创业教育及技能培训等方面的金融支持，创新个人创业贷款品种，出台针对失地农民就业创业的优惠贷款政策，积极调动其自谋职业、自主创业的积极性；第四，完善失地农民在医疗社会保障、个人财产保险、子女教育基金等方面的金融服务体系，使失地农民获得与城市居民同等的保障；第五，创新投资理财产品，满足农民在宅基地拆迁后所得的巨额补偿款能够保值、增值的投资性金融需求。

参考文献：

[1]阳晓霞．新型城镇化考验金融服务能力[J]．中国金融家，2013（1）．

[2]朱远思．新型城镇化发展及其金融支持优化策略探析［Ｊ］．企业导报，2012（23）．

[3]陈罗俊．城镇化与农村金融市场发展研究[J]．经济与管理，2012（10）．

[4]丁敏哲．城镇化与区域金融改革[J].中国金融，2013（4）．

[5]张瑞怀．金融支持新型城镇化建设的思考[J]．金融时报，2012（11）．

Study on the Development of Rural Finacial Market under the New Urbanization

WEN Feng-qin

(College of Economics，Yangtze University，Jingzhou Hubei 434025)Abstract To promote the consruction of new urbanization actively and steadily is not only the transformation of the economic development pattern in our country and realize the great strategic task of socialist modernization, but also the realistic choice for the current stable economic growth and enlarge effective demands.It is a question worthy of consideration that the rural financial market how to meet the demand ofthe construction of new urbanization.To explore a new path of the rural financial development for urbanization, financial institutions need to be optimized to participate in the way , the financial system need to be improved , the financial products need to be inovated and riched , thus provides funding for the development new urbanization.Key words new urbanization；finacial support；rural finacial

第四篇：新型城镇化与乡村治理模式的变革

新型城镇化与乡村治理模式的变革

发布时间：2014-4-6信息来源：中国改革论坛网

城镇化是现代社会发展的一个基本走向，也是一种必然趋势。然而，对城镇化的理解，则需要超越传统城镇化的范畴。传统城镇化模式主要是人口向城镇的聚集，伴随着城镇的发展，农村走向衰落和终结。新型城镇化战略的关键目标是实现城乡一体化发展，而不是仅仅依靠大城市或小城镇的发展。实现城乡一体化发展目标，需要解决的关键问题就是城乡差别、工农差别和城乡分治的格局。而导致这些问题产生的主要根源在制度安排，所以新型城镇化的主要途径是要通过制度创新，逐步消除城乡一体化发展的体制机制障碍。

目前乡村社会治理的基本制度为村民自治，这一制度是在1982年《村民委员会组织法》颁布实施后逐步在全国农村推进，并得以不断完善。某种意义上说，村民自治制度是继人民公社制解体后乡村治理模式的一次重大改革创新。村民自治制度发展至今，无论在广度还是深度上都已经取得了巨大进步，因而也成为当前政府农村工作的一项基本政策，也是农村的一项基本社会管理体制。

村民自治在扩大农村基层民主、组织乡村社会建设等方面，发挥了积极作用。但不容忽视的是，现有的村民自治制度是在城乡分治的二元体制框架下设计的。从该制度的法理内容来看，村民自治主要是为了达到村民的“自我管理、自我教育和自我服务”。而从制度实施的现实来看，村民自治实际上在执行着管理乡村基层社会经济的职能。一方面村委会在村级集体经济和集体产权管理中发挥着领导功能，另一方面又承担着村级公共事务管理的职能。然而，由于村并没有独立的财政来源，所以无法实现真正的村自治。要让城镇化的推进与农村发展协调统一起来，就需要在城乡一体化的框架下进一步改革和完善村民自治制度，也就是将村民自治纳入到城乡一体化的公共管理和社会管理体系之中。

首先，目前村民自治组织所承担的基层公共管理的功能需要纳入统一的公共管理体制之中。在地市一级的行政辖区内，按照城乡一体化和基本民生公共服务均等化的原则，统一配置交通、文化教育、医疗卫生、水利、环境等公共基础设施及公共服务，并实施统一管理。打破城市与农村分离的财政体系，将农村公共领域里各项投入，编入到城乡一体的公共财政预算体系之中。对于偏远贫困地区农村，基础设施建设、公共服务及公共管理的支出，可由地方政府申报中央财政资金的扶持。

其次，改革农村土地制度和集体产权制度，让村民自治组织逐步退出管理村集体土地和村级经济。为了深化村民经济活动的独立自主性，避免因集体产权模糊而引发和激化农村社会矛盾，乡村在经济管理方面必须推进集体产权的确权改革，也就是对农村集体土地或其它集体产权加以细化，将具体权责范围明晰到农民个体之上。并通过制度创新建立起集体产权交易机制，使农民个体的产权收益更加明确。

此外，按照城乡一体化方式，建设和完善乡村基层社会生活领域里的村民自治。农村的村民自治组织建设可以参照城市居委会建设模式，由村民直接选举，组织的运行经费纳入到统一的财政支出之中，以确保村民自治得以普遍地、统一地、正常地运行。与此同时，村民委员会主要致力于服务村民生活。

将村民自治作为城乡一体化社会管理体制的组成部分去加以发展和完善，是新型城镇化的必然要求，也可以说是新形势下农村发展的必然趋势。作为一项制度改革与创新，城乡一体化社会管理体制将为城乡均衡、和谐发展提供制度保障。当前农村与城市之间最突出的差别问题就是农村基础设施、公共服务及其它社会生活条件的落后，而要彻底改变这种局面，仅仅靠农民自我建设和中央支农资金支持，其效率很有限。

作为生活方式的村民自治

新型城镇化也是社会生活方式现代化的过程，在这一过程中，社会生活领域的重要变迁集中体现在社会生活的民主化。所谓社会生活的民主化，实际上也就是村民自治制度的核心内容—“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。

自治是社会生活的基本属性和特征之一，自治并不等同于民主。传统的乡村社会也有自治，传统乡村自治通常是在乡村精英如族长和宗教权威的主导下运行的，此种自治虽保证了村庄的相对独立性，但其实并未实现村民的自主性，而且也因过于强调村庄内部自治导致村庄封闭性增强。新型城镇化背景下的村民自治，自然需要从传统自治向现代自治转型，与现代乡村社会生活方式保持一致。乡村是人类居住和生活的重要场域，伴随着社会变迁发展与城市化，一部分乡村人口迁移至城镇居住和生活。从迁移理论来看，人们从乡村向城镇的迁移行为，主要受两种力量的作用：一是乡村的推力作用，二是城镇的拉力作用。推力作用机制就是乡村中影响人们社会生活的不利条件或因素，拉力作用机制主要是城市优越于乡村的社会条件及因素。不过，从人类社会城镇化的整个过程来看，城镇化并不只是乡村人口向城镇的迁移和聚集。城镇化同样还包括乡村的城镇化，而乡村城镇化实际上就是乡村社会生活方式的城市化与现代化。

乡村社会生活方式的城镇化，既需要有乡村生活物质环境和条件的改善，同时也需要营造现代的人文环境，即农村居民社会生活的民主化。民主化是社会生活领域的本质特征和要求，因为在生活中，具有自主性的个体完全能够支配而且应该由个人来支配其自身的生活性事务，所以自主选择、自我管理、民主决策、民主监督在乡村基层社会生活中，不仅是可能的，而且非常重要。

作为乡村民主化的社会生活方式，村民自治就是要不断推进和完善基层社会生活领域的民主。首先，通过民主选举选择出多数村民所信任的村委会成员，由村民直接选举出来的基层组织，主要职能就是组织协调乡村基层社会生活及社会秩序，即为不断改善乡村社会生活环境而服务。推进乡村基层民主选举，其重要意义还在于在基层社会形成民主生活的社会风尚，为社会主义民主政治建设奠定社会基础。让广大村民参与到与其生活相关的基层选举之中，可以培养人们的民

主精神、民主意识和民主作风，从而在乡村社会生活领域形成民主化的风尚和环境。其次，村民自治中的民主决策也将主要在社会生活领域得以体现，即乡村居民可以自主地选择自己的生活方式、对自己生活中的事务能够自主决策、能参与村庄内部生活中的共同事务的决策。村民自治组织的形成应该是为实现这些目标提供制度和组织保障，而不是让村委会代理来实现自治。因而民主决策不能局限在村民自治组织之中，而需要拓展为一项基本原则和制度，这一原则和制度就是要促进村民个人独立自主地支配自己的合法权益和独立自主做出自己的合法行为选择。当村庄成为人们自主生活的社会空间时，一方面广大村民的个体能动性、创造性和积极性会被调动起来、激发起来，为乡村发展提供动力来源。另一方面，村民在社会生活中民主决策范围的不断拓展，也将促进乡村社会的进一步开放。只有当村民独立自主支配其生产要素或资源配置时，农村的要素市场才能发育、发展起来;只有农村市场发展起来了，农村才会进一步开放;农村只有走向开放，才会有新鲜的“血液”进入农村，农村才会获得新的发展机遇。

未来村民自治中的民主管理将主要是乡村基层社会管理的民主化。由于村庄主要是社会生活的空间而不是政治单位或行政单位，因而村民自治的民主管理应该走向社会管理领域，即乡村民主管理的范围主要在社会性事务或生活性事务之内。目前村民自治的一个突出问题就在于政社不分、公共管理与社会管理不分。制度设计赋予村民自治过多且模糊的功能，致使乡村基层政权建设与社会建设、公共管理与社会管理混同在一起，由此影响到村民自治的社会效益。如果让村民自治回归到民主管理乡村基层社会的生活性事务，其职能也就走向专门化、单一化，村民自治组织的权责会更加对称、更加明晰，有利于其在基层社会生活民主化建设过程中发挥更加有效、更为积极的功能。

作为一种生活方式的村民自治，民主监督的内容主要表现为村民在平常生活中的自我教育、自我监督，而且民主监督主要是在村庄及村民内部对共同生活的事务和社会行为的相互监督。由于当前的村民自治组织承担着管理集体土地和集体产权收益的职能，以及组织和管理村级经济的功能，所以村民自治的民主监督主要是针对村委会的，即村民对自治组织的监督。村民之所以要对村委会实行监督，村委会之所以要公开村务接受监督，在一定意义上表明村级自治组织拥有了较大权力，成为一种类似权力机关的组织，而与法律所界定的群众性自治组织不相一致。所以，当村民自治组织逐步去权力化，村民就不需要花费大量的精力去监督村委会，村委会也就可以真正代表村民履行社会监督职责，在构建基层良好社会风尚、解决社会矛盾、维护社会秩序中发挥更为积极的功能。

作为一种现代生活方式，村民自治需要通过相互监督和行为自律来达到生活的理性化，并由此协调个人与社会的关系。村民自治一方面使个体的自主性和能动性大大提高，与此同时也就需要提高个体的社会性，以使社会关系得以协调。个体社会性的提高必须通过法律及规范来规制个体的行为选择，并通过社会监督机制促使个人遵循法律和规范。由于村民自治组织是广大村民直接民主选举产生的群众性组织，能很好地反映和代表村民意见，因而充分发挥其对基层违法违规行为的监督和教育功能，将有助于构建和谐的基层社会。

走向社区建设

在新型城镇化及城乡一体化发展过程中，乡村将依然是居民居住和生活的重要社会空间，乡村的变迁与发展将主要体现为村庄的社会生活环境越来越接近于、越来越类似于城镇社区生活环境。要达到这一目标，乡村在社会管理上就需要朝着社区建设与管理的方向发展，也就是说，作为乡村治理的基本制度—村民自治要走向社区建设，与社区管理统一起来。

在社会学意义上，传统的村落尽管也属于一种社区，严格地说是一种社会生活共同体

(community)，这一共同体主要是基于血缘和地缘而形成的，即具有一定亲属关系的和长期居住生活在共同场域的居民而构成的社会共同体。传统乡村社区的存在和维续主要依靠熟悉的社会关系纽带、礼俗规范以及认同边界，因而容易在村庄内部形成自治格局，但同时也容易使社区封闭起来。现代意义的乡村社区建设则是在开放的社会推进社会生活共同体的建设，即在不同社会关系的个体及群体之间建构社会共识、规范和秩序。

从发展的角度看，更好地治理乡村社会生活空间，关键是要解决制约乡村发展的三个问题：一是村庄的封闭性，二是乡村人口的单向外流，三是乡村发展的可持续性。就目前的村民自治状况而言，难以解决这三个基本问题，甚至有些自治策略和措施，虽对扩大乡村基层民主有促进作用，但对乡村发展问题还可能具有强化和固化作用。因此，村民自治制度必须与时俱进，不断地根据乡村发展的实际深化改革和创新。

首先，村庄的封闭性使得乡村发展只能按照自然循环的方式发展，即通过村庄内部人口一代一代地自然更替，维持着乡村的存续。由于封闭的乡村难以让新生力量进入，因而乡村发展最多不过是村庄内部面貌的更新，而难以与社会转型保持协调。未来的村民自治需要改变乡村治理策略和治理模式。具体而言，就是村民自治必须超越传统村庄自治理念，走向现代社区建设。通过乡村社区建设，一方面可以发挥基层社会力量更好建设和管理乡村社会;另一方面在新的生活共同体构建过程中促进乡村与外部世界的联系，让更为广泛的社会力量参与到乡村建设和发展之中，从而可以把乡村建设成与城市社区相类似的社会生活空间。

其次，乡村人口的单向外流，导致乡村建设与发展的基础越来越不稳定、发展的后劲越来越匮乏，由此也可能导致乡村社会逐步走向衰落，乃至有大量的村庄因此而走向终结。尽管在城镇化的大背景下，乡村人口的外流是一种趋势，流动也是农民的自主选择，但这并不意味着有些村庄的衰落和终结是理所当然的结局。乡村人口向外净流出的格局是在二元体制和二元社会经济下发生的，由于城镇生产和生活方式已走向现代化，而乡村的生产与生活方式依然维持在传统落后的状态，农民自然会不断地走出乡村、流向城市。如果城乡差别过大、城乡二元体制存在，这种乡村人口净外流的问题就难以得到真正解决。因此，要缓解和改善目前乡村单向外流局面，必须要满足两个基本条件：一是乡村社区得以更好的建设与发展，乡村社区生活方式同样达到现代化水平;二是乡村社会是充分开放的，即乡村市场必须充分发展。要让村落社区不仅发展成为“本村人”共同生活的社会空间，更是市场共同体的组成部分。

再次，无论是新农村建设还是城镇化，其共同目标都是促进发展，其中自然也包括乡村的发展。如果只有城市扩张和发展，而乡村不断走向衰落和终结，那么这一发展过程很难说是协调的和良性的发展。加强农村社区建设将是解决乡村发展的持续性问题的重要途径之一，也是村民自治的大趋势。农村社会的可持续发展必须有相应的社会管理体制作保障，在现代化和城镇化的大背景下，必须改革现行的农村社会管理体制，即把村民自治的乡村社会管理转向新型农村社区建设。推进新型农村社区建设，主要就是按照城乡一体化的原则来建设和管理乡村社会，即参照现代城市的社会管理体系和模式来管理和发展乡村社会。目前城市社会的基层管理体制已基本从居委会管理体制转向社区管理，社区建设与管理体制实现了基层社会管理的专门化和社会化，大大提高了社区社会服务和社会管理的效率，对促进社区生活环境的改善起到积极作用。同样，在农村推进村民自治向农村社区建设与管理的转变，也将会提高农村社会管理的效率，对不断改善农村社会生活环境发挥重要推动作用。伴随着新型农村社区建设的推进，乡村作为一种新的社会生活共同体也就会得以持续地发展。

新型农村社区建设是城镇化背景下乡村自治的理想选择，通过农村社区建设，可以更好地改变人们固有的城乡差别观念，形成城乡融合与一体化的新理念，树立建设新农村的信心，重新构建乡村社会认同体系。此外，新型农村社区建设的重点在于建立起新型的基层社会管理体系，通过新的社区管理模式，使乡村得以更好地建设与发展。由此打破传统村落边界的封闭以及旧体制的束缚，把乡村建设成为一个更加开放、更有活力的新型社会生活共同体。

针对当前村民自治中经济管理、公共管理与社会管理职能的混同问题，改革和完善这一制度就需要让村民自治转向专门化的乡村基层社会管理制度，充分使这一制度在乡村社区建设和构建基层社会和谐秩序方面发挥更为专门化和更加有效的治理功能。

第五篇：加快新型城镇化进程 缩小城乡差别

加快新型城镇化进程 缩小城乡差别

一、新型城镇化是经济社会发展的客观趋势

新型城镇化就是推进城镇化由偏重数量规模增加向更加注重质量内涵提升转变，由偏重经济发展向更加注重经济社会协调发展转变，由偏重城市发展向更加注重城乡一体化发展转变。去年底以来，中央召开了一系列重要工作会议，把城镇化建设提到了一个前所未有的高度，将其作为扩内需的重要依托和促进经济平稳较快发展的持久动力。今年的中央1号文件强调，要把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求，把扩大农村需求作为拉动内需的关键举措，把建设新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力。近期，市委、市政府专门召开了全市城镇化工作会议，出台了《关于大力推进新型城镇化的意见》，把推进新型城镇化摆上了当前和今后一个时期全局工作的突出位置。首先城镇化可以有效扩大城市消费群体，增加居民消费。据统计，2008年我国农民人均消费支出为8869元，大中城市居民人均消费支出为10599元，表明从乡村到城市，居民消费明显增加；二是城镇化可以提高农村居民消费水平。农村人口逐步转为城镇居民，有助于推进农业适度规模经营，对增加农民收入和提高农民消费水平具有明显效果；第三城镇化可以有力拉动投资需求。城镇人口的增加，可以带来城镇基础设施、公共服务设施建设和房地产开发等多方面投资需求。

二、我市城镇化工作的现状

2003年以来，伴随着奥帆赛在青岛的成功举办，青岛城市建设进入了历史上发展最快、效果最为明显的时期。2009年底，全市城镇化水平达到64.7%，年均提升1.3个百分点。但客观地看，尤其与一些几乎同时起步城镇化建设的相关城市对比，我市城镇化建设总体推进不快，发展不平衡问题十分突出，城镇化对经济社会发展的贡献还比较弱，与建设现代化国际城市的要求相比差距更大。据统计，2009年青岛市GDP总量在全国大中城市排名第10位，但是，我市城镇化率在全国大中城市中仅列第32位。县域五市在全国百强县排名最高的胶南市列第25位，而城镇化率胶南市在全国县级市中仅列第73位。17个重点镇进入全国千强镇的只有5个，城镇化水平远远滞后于经济发展水平。从深层次分析，我市城镇化发展仍存在一些亟待解决的突出矛盾和问题。

一是镇域规划编制水平不高。规划是引领城市建设发展的总纲，由于长期以来对农村规划重视程度不够，各区市把主要工作精力放在区市驻地规划上，存在着重点镇规划编制层次较低，镇域规划覆盖面窄，规划的权威性、严肃性不强等问题。

二是城乡同籍管理难以落实。我市农村劳动力转移具有明显的“就近就地”特征，全市农村转移劳动力在本区市、乡镇范围内务工经商的占85%以上。这些农民由于户籍身份难以转移，办理落户的“门槛”相对较高，使这部分人口处于“半城半乡”的状态，从而导致了镇域人口集中度不够的状况。

三是镇域经济实力薄弱，产业集聚度不高。目前我市镇域综合经济实力不高，乡镇的经济规模普遍较小，多数镇发展模式粗放、产业结构相似、缺乏鲜明特色，难以形成产业集聚。全市乡镇各类园区较多，园区投资强度又明显不足。

四是基础设施功能不全，公共服务设施不配套。由于新增城建设施主要集中在中心城区和区市驻地，重点镇、中心村等基础设施建设明显滞后，城乡基础设施建设缺乏对接，成为影响城镇化推进的薄弱环节。

五是财政投入捉襟见肘。由于目前的财政体制，市里很难拨出大量资金用于农村城镇化建设，而五市自身投入不足。作为乡镇一级，基本上是“吃饭财政”，扣除各种刚性支出后，真正用于城镇化建设的资金寥寥无几。

三、对策建议

加快推进新型城镇化进程，缩小城乡差别，核心是牢固树立城乡统筹发展和可持续发展的理念，按照全市城镇化工作会议提出的城镇化工作目标，解决好上述存在的突出矛盾和问题。

一是提高城镇规划编制权限，完善城镇规划管理体系。2010年底前，编制完成《青岛市域城镇体系规划》、《城镇化“十二五”发展规划》、《重点中心镇布局规划》，确保实现城镇建设规划与土地利用规划、产业发展规划等的有机衔接，加快构建以县城为中心、小城镇为骨干、中心村和新型社区为基础的现代城镇体系。加快推进控制性详细规划编制进度，扩大规划覆盖面，力争到2012年底前全市所有县城和重点镇实现控制性规划全覆盖。建立健全规划编制修订公众参与制度，完善规划实施的检查、纠正和责任追究制度，增强规划的法定性、权威性和严肃性。

二是把县城做大做强。目前青岛所辖五市驻地已具备较完善的城市功能，完全有条件做大做强。到2020年应向着有较强的经济实力、城市功能更加完善、人口在30万至60万的现代化大中城市的目标奋进。

三是加快重点镇规模膨胀。把大力发展重点镇作为城镇化工作的突破口和切入点，按照“全面推进、重点培育”的原则，加快实施重点镇培育工程。对于《青岛市城镇化意见》中确定的首批10个重点镇，抓紧制定出台配套政策，加大政策整合力度，实行重点镇政策“直通车”制度，凡是市以上赋予重点镇的各项政策措施一律直接到重点镇，有效化解政策兑现的递减效应，实现扶持政策效益的最大化。在产业培育方面，大力培育支柱产业和特色产业，引导周边镇产业向重点镇集聚，加快形成各具特色的产业重镇、商贸强镇和旅游名镇，以产业集聚带动人口集聚。在项目用地方面，建议对重点镇用地指标实行单列，戴帽下达到各镇，不占用区市用地指标，各镇通过土地挖潜获得的土地复垦指标也全部用于当地建设。在行政管理方面，要从全市范围内抽调选拔发改、城建、规划、金融方面的人才到重点镇任职；积极扩大镇级管理权限，在重点镇设置综合执法派出机构，通过直接下放、委托授权等形式赋予各镇相对独立的经济管理权和行政执法权，增强发展活力。积极推进乡镇合并工作，促进区域资源整合和生产要素集聚，合并后重点镇辖区人口达到10万人以上，进一步增强重点镇的承载能力和区域辐射带动能力。

四是以农村住房建设和危房改造为重点，完善基础设施配套。全面落实市委、市政府全市农村住房与危房改造会议三年完成城中村改造的任务要求，把农村住房建设和危房改造作为推进城镇化的重要抓手来高度重视，使其成为城镇化建设中的一个重要组成部分。一要按照统一规划、适度超前、统筹兼顾、确保重点的原则，统筹城乡水、电、热、气、房等基础设施建设，提高城镇承载力。二要创新农房建设开发模式，拓宽融资渠道。对集体经济实力较弱的村，可通过引进有实力、专业化的公司垫资建设，腾出的旧村土地进行招拍挂，所得资金用于兑付前期建设费用。对有条件的村，可探索成立股份制开发建设公司，负责村庄住房改造建设。积极创建农村住房建设融资平台。三要加快制定科学合理的安置补偿政策，充分调动各方面的积极性。四要鼓励在解决好当地农民住房需求的前提下，将在当地工作一定年限的外来务工经商人员纳入农民经济适用房销售对象管理，让他们享受当地居民的同等待遇。

五是完善城乡户籍管理制度。按照整体规划、有序放开、公正公平、方便群众的原则，加快解决长期在城镇就业和居住的农民工落户问题。对市内七区，在实行城乡统一户口登记制度的基础上，降低落户门槛，加快实现常住户口在七区范围内按统一标准迁移。对县域五市，建议全面放开户籍迁移政策，真正实现只要有合法固定的住所和相对稳定的收入来源，就可以办理落户手续。要以深化城乡户籍管理制度改革为契机，抓紧研究制定教育、医疗、就业、社保、住房等方面的配套政策，使其与户籍制度改革形成有效衔接，让农民享受到城市居民同等待遇，促使农村居民向城镇集中，向城市居民和产业工人转换。针对部分社区和农村务工人员在户籍转移中的利益分配问题，一方面，对落户社区的外来人员，明确不参与迁入社区的集体资产收益分配，由各区市设立临时居委会方式进行管理，其社会保障待遇纳入各区市范畴统一考虑；另一方面，本市农村务工人员户口转移到城镇后，一定期限内仍可在计划生育、宅基地、土地承包收益等方面享受原户籍所在地政策。

六是建立多元化投融资体制。在充分利用国家各项支农政策，争取国家项目资金支持的基础上，进一步加大市本级财政对城镇建设投入力度。加强对城市无形资产的挖掘使用，如户外广告经营权、道路桥梁冠名权、公交线路经营权等，都可以通过招标、拍卖等方式，为城镇化建设筹集资金。