浅析我国公务员福利制度下的隐性腐败

第一篇：浅析我国公务员福利制度下的隐性腐败

浅析我国公务员福利制度下的隐性腐败

政法学院08级法学

李裴裴 0803010056 摘要 中国正处在社会主义经济体制转型时期，旧体制的影响和弊端尚未完全消除，新的体制又未真正建立，社会转型阶段的漏洞也就滋生出了许多社会问题。公务员福利制度自建立到现在，其体制仍未得到完善，存在很多的弊病，尤其是存在着诸多隐性腐败问题。为此，笔者将透过福利制度的表面来探索其背后的隐性腐败问题，力求为公务员福利制度的完善提供一些有用的意见，还公务员福利制度一片蓝天。

关键词 公务员 福利制度 隐性腐败

一、公务员福利制度的概述

公务员的福利是指机关为改善和提高公务员的物质文化生活水平，在工资报酬和劳动保险之外,通过举办集体福利设施,提供服务和发放补贴等形式,给予公务员的一种生活保障和生活享受,用以满足他们带有共同性或普遍性的消费需要,解决公务员个人或家庭难以解决的某些困难。

我国公务员的福利制度主要包括公务员的工时制度、休假制度和其他福利制度。福利制度灵活，可以无条件补充公务员特殊情况下的基本生活需要，使公务员能安心工作，发挥才干，另一方面能够提高公务员的物质文化生活，增强机关的吸引力和凝聚力。但是，由于福利制度的任意性和自主性过大，隐性腐败也就在其中潜滋暗长。

二、隐性腐败的内涵阐析

腐败是指国家公务人员借职务之便获取个人利益，从而使国家政治生活发生病态变化的过程。这是一种危害国家政权的行为。腐败又可以分为显性腐败和隐性腐败，显性腐败是指明显地表现为违反国家法律法规,并给社会公众利益造成危害的行为,而隐性腐败行为具有较强的隐蔽性,需要调查、取证、分析、定性才能被制裁、处理。隐性腐败也叫亚腐败和非典型腐败,国际监察专员学会主席艾尔伍德对此定义为:它是这么一种现象,在权力的廉洁状态和腐败状态之间所形成的一种尚未达到触犯刑律的地步,但权力本身却又不那么干净的空间。⑴隐性腐败在现实生活中已经是屡见不鲜了，譬如公款吃喝、公款旅游、公车私用、大搞“形象工程”和“政绩工程”、“打招呼”等等。由于隐性腐败处在一个即将犯罪又尚未构成犯罪的尴尬地位，这样也就使人感到安全，有所托辞，所以隐性腐败之风有愈刮愈烈的趋势。如果不加以严格控制并及时遏制，任其滋生蔓延，最终将影响社会的稳定。

三、我国公务员福利制度下的隐性腐败探源

（一）我国福利制度不够健全

目前，我国公务员福利制度没有发挥其应有的作用，还存在以下弊端：第一，相当部分福利项目设置不当，甚至是有名无实。譬如，有些单位并不处于常年多雨的地区，却每月都有美名为“雨具补贴”的福利。还有的单位对同种性质、内容的福利冠以不同的名称予以发放。第二，目前，我国公共部门预算外资金的规模已相当庞大,这是造成“泛福利”、“滥福利”的资金根源。同时,未列入工资条管理的福利支出比重偏大,这部分支出实际上已经成为某些 公务员的“活钱”和“隐性福利”。在我国经济欠发达的地区，福利在公务员全部劳动报酬中占据着过半甚至三分之二以上的超大比例。第三，福利制度不统一，福利支出关系不合理，各机关基本上是自行其是。一般来说，经济条件好的地区，福利待遇就高，经济条件不好的地区，福利待遇就低。其次，不同部门间的福利支出差距明显，中央机关、地方、基层机关之间,以及党的机关、人民代表大会机关、政府机关、法院、检察院等不同机关之间公务员的福利支出差距过大。再次，担任领导职务与非领导职务的公务员的福利待遇不同，在同一部门，由于担任领导职务的公务员有担任非领导职务公务员所没有的职务性消费，再加上职务性消费随意性大、不透明，就使担任领导职务公务员的福利待遇远远高于担任非领导职务的公务员。公务员福利制度存在这些的弊端，就很容易在福利分配的过程中滋生出腐败问题。

（二）公务员现行福利法律法规尚不健全

《公务员法》出台已经4年了，但是其作为公务员福利法律法规体系龙头的法律作用还有待发挥，且其本身的条款尚待澄清；其次，现有福利法规都是在《公务员法》出台之前制定的，与《公务员法》不衔接、不一致、不适应，特别还缺乏如何在政府预算中保证政府机关合理的行政经费包括福利费支出，如何逐步取消预算外收入的法规；第三是政策文件滞后，不适应《公务员法》以及实际情况变化的需要，相互之间存在政出多门、依据含混、缺乏协调、内容重叠，甚至出现矛盾冲突的情况，且法律层次低，无法满足公务员福利制度及福利支出遇到的新情况需要。

法律法规和政策的不够统一规范，某些基本概念混淆，缺乏全面的科学依据，相互间缺乏协调和衔接，这是引发公务员福利方面诸多表层和深层次问题的重要基础性原因。⑵

（三）监督机制缺位

权力是产生腐败的根源，而有效的监督机制是遏制腐败的重要途径。在福利制度中产生隐性腐败，很重要的原因就是缺乏健全而有效的监督机制。机制制约失衡,形成监督死角。具体而言,是管理监控主体、措施、办法缺位、不到位。一般来说,监控主体包括外部监控主体和内部监控主体。各级人大代表是监控政府机关福利支出的主要外部主体。由于预算收支状况的审议和监控是一项专业性非常强的工作，而人大代表多数为非专业人士，专业知识的欠缺使其很难履行预算监控职责。内部监控主体也就是政府自身,这种自身的监督的作用是很小的，也就难以形成有效的内部监控。而且人民的政治参与不足,没有发挥人民群众的广泛监督作用，乔治·艾米克就说过“倘若政府大门敞开,可却没有人去瞧瞧,那么情况还是和大门紧闭时一样”。另外,监督机制的执行流于形式。现在一些地方、部门权力过分集中在少数人或是“一把手”身上,上级鞭长莫及，不好监督同级怕得罪人，不愿监督下级怕穿“小鞋”，不敢监督,制度形同虚设。⑶

（四）部分公务员存在生活作风问题

根据马克思唯物主义哲学观，事物的变化发展是内因和外因共同作用的结果，内因是事物变化发展的根据，外因是事物变化发展的条件，外因通过内因起作用。我们探寻公务员福利制度下隐性腐败的原因也应从内因和外因的辩证关系来分析。在各式各样隐性腐败问题中，不少隐性腐败的发生纯粹是由于公务员道德不良、作风不正的结果。一些公务员对自己要求不严格，是非不分，不是带头艰苦奋斗，而是带头奢侈浪费。他们信奉“反正花的是公家的钱，自己不花别人也会花，不花白不花”的极端利己主义，在作风上官僚主义，把手中的职权当做是为自己谋取私利的工具。

四、控制公务员福利制度下隐性腐败的策略选择

“千里之堤，溃于蚁穴；百尺之室,以突隙之烟焚”，将隐性腐败扼杀在摇篮里是我们反腐倡廉的根本宗旨所在。通过对我国公务员福利制度中隐含的腐败问题的研究，笔者认为应从以下几个方面来控制公务员福利制度下的隐性腐败问题。

（一）进一步规范和完善公务员福利制度的法律法规

法律是国家统治的有效工具和手段，健全而完善的福利制度的法律法规也就成为规范公务员行为、预防隐性腐败的重要途径。针对我国目前福利法律法规的现状，我们首先可以指定内容完善的公务员法的司法解释，澄清《公务员法》中的一些模糊条款，进一步详细规定公务员福利制度的适用范围和内容；其次应该出台相应的法规来逐步取消在行政经费预算外的福利性支出，将福利支出统一划拨到中央财政，缩小各地区、各部门、各级别的福利支出差距，控制隐性腐败的滋生；第三应该制定相对灵活的政策，应对市场经济的变化，满足公务员因市场变化导致的生活特殊需要，使其免除后顾之忧，安心工作。

（二）借鉴国内外经验，完善公务员福利制度

第一，可以借鉴新加坡等国的“高薪养廉”政策，结合我国的国情，提高公务员的工资和福利，以高薪来保证廉洁。第二，逐步降低工资收入中福利的比重。参照国外住房、医疗、交通以及公务等保障制度方面的经验,以市场为配置福利资源的主要机制,将一部分福利性补贴纳入工资标准,把住房、医疗、交通以及公务等方面的补贴,由过去的暗补改为纳入工资的明补,建立起与市场经济相适应的住房、医疗、交通以及公务等保障货币化模式。第三，规范福利名目，坚决杜绝同一性质、内容的福利以不同名义发放现象的发生，杜绝“泛福利，滥福利”现象的盛行。

（三）强化监督

有权力必受监督,不受监督的权力必然导致腐败，可以说这是一个亘古不变的定律。由此可见监督在预防腐败中的重要性。根据政府运作规律和市场运行规律，建立起一套完善的监督机制。同时把公众纳入监督体制，建立起群众监督机关作风和政策的运行平台，政府公布福利开支，发挥群众监督的作用。公众只有享有了知情权，才能实现监督权。另外可以推行部门预算,细化支出项目,加强内部监督,把隐患消除在萌芽状态。

（四）加强公务员的作风建设

现实中，隐性腐败基本没有被作为腐败来认识和治理，获得利益的人们不会认为自己获得了腐败利益。腐败不被认为是腐败，被视为理所应当，问心无愧，合情合理。而且事实上，因为它是如此普遍地存在，以至于不可能去追究腐败责任。这些隐性腐败利益被执政机关和执政人员视为应该获得的报酬，意味着获得隐性腐败利益已成了公务系统运行的缺损模式。为此，公务员要加强对党的一系列反腐倡廉理论和政策的学习，树立起廉洁为公，执政为民的信念，倡导求真务实、苦干实干的工作作风，坚持集体利益、国家利益高于个人利益，在必要时候牺牲个人利益来保护集体利益和国家利益，不断增强党性观念,增强群众观念,增强公仆意识,加强道德修养,提高政治素质。

参考文献：

⑴、⑶丁燕飞，《试论我国公务员福利制度下的隐性腐败》，辽宁行政学院学报，2010年第3期

⑵、岳公正、苏海南，《公务员“隐形腐败”挑战福利改革》，人民网-人民论坛，2007年07月10日

第二篇：我国社会福利制度

目录

中文摘要与关键词„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1

一、社会保障的起源和发展„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2

（一）我国的社会保障„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2

（二）社会保障的分类„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3 1.社会福利„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3 2.社会保险„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3 3.社会优抚安置„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4

二、我国社会保障部分项目基金支付风险严重„„„„„„„„„„„„„„5

（一）社会保障基金存在支付风险„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6

（二）造成社会保障基金支付风险的主要因素„„„„„„„„„„„„„„6 1.信用风险„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6 2.流动性风险„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6 3.利率风险„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6 4.操作风险„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6 5.法律风险„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6 6.通货膨胀风险„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6 7.环境风险„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6 8.政策风险„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6 9.国家风险„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6

（三）社会保险“系统老龄化”„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7

（四）社会保障筹资渠道少„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7

（五）历史债务„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7

（六）社会保险缴费基数不实„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7

（七）社会保险利差损严重„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7

（八）社会保险待遇的非理性调整„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7

三、完善社会保障基金监管的对策建议„„„„„„„„„„„„„„„„„8

（一）实行分权式的社会保障基金管理模式„„„„„„„„„„„„„„„8

（二）创造第三方监督的有效实施机制„„„„„„„„„„„„„„„„„8

（三）加快法制建设，提高违法成本„„„„„„„„„„„„„„„„„„9

（四）推进监管的信息化建设，建立和健全信息披露制度„„„„„„„„„9 参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„9

[摘要] 建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度事关人民群众的切身利益,事关和谐稳定的大局。目前,我国的社会保障体系基本建立,并已取得了显著的成绩,但仍存在一些突出问题。因此,必须加快社会保障制度改革的步伐,使社会保障体系建设顺利推进。

[关键词] 社会保障；发展现状；存在问题

我国社会保障基金支付风险研究

一、社会保障的起源和发展

社会保障，来源于英文“social security”一词，其最早出现在美国1935年的《联邦社会保障法》中。1944年在美国召开的第二十六届国际劳工大会上所通过的《费城宣言》的第6条中，使用“社会保障”代替了“社会保险”，自此之后，在国际社会及各国的法律文件中对“社会保障”一词的使用也逐渐频繁起来。1984年国际劳工组织在发布的《社会保障导言》中，将社会保障界定为“社会通过一系列的公共措施对其成员提供的保护，以防止他们由于疾病、孕娠、工伤、失业、残疾、老年及死亡而导致的收入中断或收入锐减引起的经济和社会困窘，对社会社会成员提供的医疗照顾，及对有儿童的家庭提供的补贴。”我国是在1986年六届人大四次会议通过的第七个五年计划中开始使用“社会保障”一词的。此后，在1993年党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》中，又将社会保障制度的确立作为我国社会主义市场经济体制的基本支柱之一。

（一）我国的社会保障

社会保险是由国家通过法律手段对全体劳动者强制征缴保险基金，用以对其中丧失劳动能力或失去劳动机会的成员提供基本生活保障的一种社会保障制度，包括社会基本养老保险、失业保险、医疗保险和工伤事故保险等，由国务院有关部门负责管理。而商业保险是指保险公司按照自愿原则，根据保险合同向投保人收取保险费，并实现损失补偿和人身给付的一种经济保障活动。其中人身保险是在社会保险覆盖不到的领域和社会保险提供的保障水平之上发挥作用的一种自愿性商业保险活动，包括人事保险、养老保险、健康保险和伤害保险等四个部分。在我国当前的社会经济形势下建立多层次的社会保障体系，实现社会保险和商业保险共同发展，对深化企业和事业单位改革，保障职工群众生活，维持社会稳定和顺利建立社会主义市场经济体制具有重大意义。

企业职工养老保险是我国社会保障体系的关键环节，也是整体改革的突破口，关系亿万职工群众的切身利益和企事业单位改革的深入。按照国际标准，当65岁以上人口占总人口的7%以上或者60岁以上的人口占总人口的10%以上时，社会就进入了老龄化。经测算我国在2000年时，60岁以上的人口占总人口的比重将达10.7%，步入老龄型社会，在时间上比世界人口老龄化提前10年，在速度上比欧美国家快一倍。同时，按国际标准，退休金占工资总额比重达20%为警戒线，29%为社会承受的极限。据测算，我国在2015年左右达到警戒线，2025年前后达到极限，此后，15年时间维持在30%-40%之间，如果把乡镇和农村的养老问题一并考虑，任务更加艰巨。如何应付即将来临的老龄化问题，是对我国现行的养老保险制度的一次严峻考验，其改革已势在必行。

我国的失业保险制度是1986年为配合劳动合同制和企业破产法的实施而建立起来的。它在促进我国经济体制改革，保障群众生活和维护社会稳定等方面发挥了巨大的作用。

我国现行的医疗制度是50年代初期建立和实施的，总体上分成两个部分，即行政事业单位的公费医疗制度和国有企业劳保医疗制度。由于缺乏内在的利益约束机制和外部监督机制，导致国家负担的医疗费用呈现几何级数递增。

我国的企业职工工伤保险制度建立于50年代初期，在社会生活中曾起到积极作用。但是，长期的实践也表明，它存在着覆盖面不广、待遇偏低、没有科学的工伤评定标准和健全的劳动鉴定制度、缺乏强制性等弊端。

人寿保险是为人的生老病故伤残和失业等风险提供经济保障的一种商业性保险业务。我国是发展中国家，社会保险的总水平还很低，通过大力发展人寿保险可以弥补社会保险的不足，健全和完善我国的社会保障体系。

社会保障主要包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚和社会互助等内容。其中，社会保险是社会保障的核心部分

社会保障体系是指社会保障各个有机构成部分系统的相互联系、相辅相成的总体。完善的社会保障体系是社会主义市场经济体制的重要支柱，关系改革、发展、稳定的全局。我国的社会保障体系，包括社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。这几项社会保障是相互联系，相辅相成的。社会保障体系是社会的“安全网”，它对社会稳定、社会发展有着重要的意义。

（二）社会保障的分类

1．社会福利 是社会保障的最高层次，是实现社会保障的最高纲领和目标。它的目的是增进群众福利，改善国民的物质文化生活，它把社会保障推上最高阶段；社会福利基金的重要来源是国家和社会群体。中国社会福利制度是指政府出资为那些生活困难的老人、孤儿和残疾人等特殊困难群体提供生活保障而建立的制度。为保障特殊困难群体的生活权益，国家颁布了《中华人民共和国老年人权益保障法》、《中华人民共和国残疾人保障法》和《农村五保供养工作条例》等法律法规。有关法律法规规定：对城市孤寡老人、符合供养条件的残疾人和孤儿实行集中供养，对农村孤寡老人、符合供养条件的残疾人和孤儿实行集中供养与分散供养相结合；集中供养一般通过举办社会福利院、敬老院、疗养院、儿童福利院等福利机构进行；对于残疾人，通过政府的优惠政策来兴办多种形式的社会福利企业，帮助适合参加劳动的残疾人获得就业机会。

2．社会保险 就是社保，含五个险种；保障保护和配置劳动力功能。社会成员正常健康的生活是一个社会进步的基础。在市场经济条件下，出现优胜劣汰的竞争又是不可避免的，职业岗位稀缺而就业人口多，这就必然会导致部分劳动者可能要退出劳动力市场，使其及家属失去收入而面临生存危机。此时，社会保障就可以通过各种帮助，使这部分社会成员得以摆脱生存危机的困扰，维持最起码的基本生活需要，这样有利于保护劳动力的生产和再生产。还可以通过建立全社会的统一的社会保障网络及健全的社会保险制度，解除社会成员因变换工作或家庭迁徒而带来的后顾之忧，从而促进劳动力的合理流动，实现劳动力资源的有效配置，实现社会经济的正常运行。调节投融资功能。社会保障资金具有较高的稳定性，如把经过几十年积累的社会保障基金合理地利用起来，其作用将不可忽视。目前，世界各国社会保障基金的运用都是在保证投资安全的情况下，投向可获较高利润的项目上以使其增值，但客观上也确实成为国家调节投资的一大手段，在一定程度上支持了国家建设。分配的差异、收入的悬殊等，这势必会导致部分社会成员收入下降，生活出现困难。这时，社会保障就可以对低收入阶层给予生活所必需的给付，或者在养老、失业、伤病、残废，生育等情况发生之时实施必要的所得给付，就会对经济活动所造成的所得分配不均进行再分配，实现对国民收入的再调节，尽量缩小贫富差距，缓和社会矛盾。社会保障可以通过社会救助、社会保险和社会福利对失业或没有生活来源者、贫者和一切工薪劳动者，在暂时或永远失去劳动能力以及暂时失去工作岗位者提供帮助，使其能维持最低的生活水平，满足基本生活需要。其次，还具有社会稳定功能。众所周知，导致社会不安定因素有很多，其中，社会成员生活无保障是重要的致因。我国古代就有“民贫则奸邪生”的观点。因此，社会保障已普遍被认为是稳定社会政治秩序、保障社会安定的“安全网”和“减震器”。20世纪70年代盛行起来的“从摇篮到坟墓”的福利国家虽然在某一时期出现了很高的失业率，但其社会秩序却比较稳定，这即是社会保障在发挥“安全网”的作用时的一种表现。国际劳工组织在总结各国社会保障制度的作用时指出：“没有社会的安定，就没有社会的发展；没有社会保障，就没有社会安定。”这一概括充分说明了社会保障的社会稳定功能。3．社会优抚安置 社会保障的特殊构成部分，属于特殊阶层的社会保障，是实现社会保障的特殊纲领。社会优抚安置目的是优待和抚恤；社会优抚的对象是军人及其家属；社会优抚的基本特征是对军人及其家属的优待；社会优抚的基金来源是国家财政拨款。保障优抚对象的生活是国家和社会的责任。社会优抚制度的建立，对于维持社会稳定，保卫国家安全，促进国防和军队现代化建设，推动经济发展的社会进步具有重要的意义。2010年9月19日从民政部获悉，民政部、财政部日前发出通知，再次提高部分优抚对象等人员抚恤和生活补助标准。从2010年10月1日起，残疾军人(含伤残人民警察、伤残国家机关工作人员、伤残民兵民工)残疾抚恤金标准，烈属(含因公牺牲军人遗属、病故军人遗属)定期抚恤金标准、在乡退伍红军老战士生活补助标准，在现行基础上分别提高10%，在乡老复员军人定期定量补助在现行基础上每人每年提高480元，以上提标经费由中央财政承担。同时，此次国家还将享受待遇的带病回乡退伍军人、参战参试人员的生活补助标准由现行每人每月200元提高至220元，中央财政和地方财政按比例承担经费。

调整后，一级因战、因公、因病残疾军人抚恤金标准为每人每年28690元、27780元、26870元，分别比2009年提高了2610元、2530元、2440元，一级因战残疾抚恤金标准达到了2009年全国职工平均工资的89%。

居住在城镇的烈属定期抚恤金标准提高到每人每年8730元，达到2009年全国城镇居民人均可支配收入的51%；居住在农村的烈属提高到每人每年5240元，达到2009年全国农民人均纯收入的102%。在乡退伍红军老战士及在乡西路军红军老战士和红军失散人员生活补助标准，分别提高到每人每年19890元、19890元和8600元。

据介绍，这是自改革开放以来，国家第17次提高残疾军人残疾抚恤金标准，第20次提高烈属定期抚恤金标准和在乡退伍红军老战士生活补助标准。今年中央财政继续加大资金支持力度，此次提标共新增经费5.8亿元，全年共安排抚恤补助经费210.6亿元，惠及619万优抚对象。

二、我国社会保障部分项目基金支付风险严重

（一）社会保障基金存在支付风险

认为，“风险”就是存在于客观事物中的一种不确定性状态，是指发生伤害、毁损、损失的可能性。社会保障基金则是指国家为实施社会保障制度，通过法定程序，以各种方式建立起来用于特定目的的资金。社会保障基金管理风险就是发生在社会保障基金管理中，可能针对社会保障基金发生的毁损或损失。我国的社会保障基金是在政府集中管理下由独立的社会保险经办机构具体实施的，社会保障基金管理形成了两层委托—代理关系：第一，基金的实际所有者（社保对象）与地方政府的委托—代理关系；第二，地方政府与社保经办机构之间的委托—代理关系。社会保障基金管理关系实质是一种法律强制下的新型委托—代理关系，这种关系体现 着行政权力，代理方和委托方的地位不平等，容易导致被代理方利益受损。社会保障基金的监管就是要消除这种管理关系中存在的风险。目前，我国社会保障基金主要包括四大类：一是基本养老保险体系社会统筹账户上的社保基金；二是基本养老保险体系个人账户上的社保基金；三是全国社会保障基金；四是企业补充养老保险基金。其中，全国社会保障基金是由全国社会保障基金理事会专门负责管理，有较高的透明度。文中的社会保障基金限定在第三大类以外的其他三类基金。

社会保险基金是社会保险事业的物质基础，在当前严峻的形势下，如果社保基金不能实现保值增殖，当出现支付危机的时候，社会保险基金的社会保障功能就有可能落空，社会保险制度将无法正常运行，势必会影响整个社会的安定和团结。由此可以看出，投资并且获取较高的收益对于社会保险基金保值增值具有重要的作用。

现行社会保障体系中的若干重要项目，由于制度设计的缺陷，基金长期平衡难以实现。根据作者长期的精算分析，部分社会保障项目的基金潜伏危机，影响制度持续健康运行。

（二）造成社会保障基金支付风险的主要因素

社会保险基金投资属于一种金融投资活动，因此在这一过程中不可避免地会面临金融风险，一般来说，造成社会保障基金支付风险因素主要有：

1.信用风险 又称违约风险，指债务人不能或不愿履行债务而给债权人造成损失的可能性，或是交易一方不履行义务而给交易对方带来损失的可能性。信用风险存在于一切信用活动中，也存在于一切交易活动中。

2.流动性风险 指由于流动性不足给经济主体造成损失的可能性。保持流动性对企业和金融机构来说都至关重要，但并不是说流动性越高越好，因为流动性与盈利性是有矛盾的，因此，必须保持流动性与盈利性的平衡。

3.利率风险 指利率变动给经济主体造成损失的可能性。无论是金融企业还是非金融企业，只要其资产和负债的类型、数量及期限不一致，利率的变动就会对其资产、负债产生影响，使其资产的收益、负债的成本发生变动。

4.操作风险 又称运作风险，指由于企业或金融机构内部控制不健全或失效、操作失误等原因导致的风险。

5.法律风险 指金融机构或其他经济主体在金融活动中因法律方面的问题而引致的风险。

6.通货膨胀风险 又称购买力风险，指通货膨胀可能使经济主体的实际收益率下降，或使其筹资成本提高。

7.环境风险 指金融活动的参与者面临的自然的、政治的和社会的环境的变化而带来的风险。

8.政策风险 指因国家政策变化而给金融活动参与者带来的风险。国家在货币政策、财税政策、产业政策等方面的调整，有可能给金融活动的参与者带来影响，不过这种影响可能是负面的，也可能是正面的。

9.国家风险 指由于国家政治、经济、社会等方面的重大变化而给经济主体造成损失的可能性，这主要针对的是海外投资。

（三）社会保险“系统老龄化”

这是指在社会保险制度覆盖范围内的参保人群中，实际缴费人群相对减少、享受人群相对扩大的趋势。这种现象，显然与全社会的人口老龄化趋势有关，但是这还与我们的制度设计和运行环境有关。根据我们的研究，这一现象不仅发生于社会养老保险中，而且也会出现在社会医疗保险之中。因为老年人群的医疗消费支出高于其他群体，而且社会医疗保险基金通常采用现收现付制的筹资模式，因而参保人群的年龄结构对于社会医疗保险基金的支付能力有重要影响，尤其是在“退休人员不缴费”的政策之下，社会医疗保险“系统老龄化”的问题值得高度重视。还有一点，我们国家的法定退休年龄过低，而不少地方实施提前退休的政策，进一步加剧了社会保险的“系统老龄化”。

（四）社会保障筹资渠道少

以职工的社会保险为例，筹资主要依靠用人单位和参保者个人缴费，财政和其他渠道筹资较少，从而造成用人单位缴费的费率偏高。从长远看，用人单位（尤其是劳动密集型企业）劳动力成本偏高、负担过重，将影响经济活力和国际竞争力。

（五）历史债务

随着社会养老保险和社会医疗保险筹资模式由现收现付制向统账结合的部分积累制转变，社会保险制度的历史债务显性化了。当时政策制定者的意图是由新的基本养老保险制度和基本医疗保险制度在运转过程中自行消化历史债务，而不采取其它处理措施。这就使得当代在职人员既要为自己未来养老和医疗费用储备资金，又要为原制度下的退休人员全额支付养老金和医疗费用，形成双重负担。这也是现阶段用人单位缴费率偏高的一个重要因素。

（六）社会保险缴费基数不实

缴费基数是影响社会保险基金收入的重要因素。但是，近几年缴费基数不实的现象普遍存在，据地税部门的估计，目前各地社会保险缴费基数综合打折率在50－60%之间。因此，规范基金征缴行为，做实缴费基数对于改善基金状况，并营造公平的区域经济发展环境十分重要。

（七）社会保险利差损严重

以职工基本养老保险为例，该项制度实施10多年来，全国大多数地区的记账利率高于基金投资的实际回报率，这一严重的利差损必然导致未来的基金缺口。更有个别地区出现了一种耐人寻味的现象：职工基本养老保险做实个人账户后，统筹基金出现亏空，只好依靠贷款支付养老金，而贷款利率高于个人账户基金的投资回报率。

（八）社会保险待遇的非理性调整

以职工基本养老保险为例，虽然该项制度中有一个养老金待遇自然增长机制，譬如，基础养老金的发放标准已与职工平均工资的增长相挂钩。但从近五年的实践看，连年大幅度调高基本养老金待遇标准，这虽然在一定程度上缓解了机关事业单位与企业之间养老金待遇过分悬殊的矛盾，但这种非理性的决策破坏了养老金待遇的正常调整机制，大大增加了基金的支付压力，造成了企业在职人员工资与退休人员养老金的倒挂现象，也进一步扩大了社会保障领域的城乡差距。

三、完善社会保障基金监管的对策建议

（一）实行分权式的社会保障基金管理模式

分权式保险基金管理模式是社会保障基金管理的一个好的选择。在该模式下，社会保障基金的行政管理权与经营权相分离，资产管理权与负债管理权相分离，统筹账户资产负债管理权和个人账户资产负债管理权相分离。劳动与社会保障部门享有社会保障基金的行政管理权，劳动与社会保障部门下属的社会保障经办机构负责除基金管理以外的其他事务，独立的社会保障基金管理委员会享有统筹账户和个人账户资产的经营权。

在中央设立统管全国社会保障基金运营的委员会，其直接受国务院领导，对国务院负责；在各个统筹层次，分别设立相应的社会保障基金管理委员会，其直接受上级社会保障基金管理委员会的行政领导下，按照法律的规定经营社会保障基金，其不受本级人民政府的行政领导和干预，但要受其监督。该委员会的主任由上级委员会任命，其成员包括社保部门、雇员、企业主代表以及专家，实行委员会制度，委员会下设专业的经营机构；劳动与社会保障部门派驻一个副厅（局）级领导监督委员会的工作。统筹账户的负债经营权交给财政部门，由其直接在社保部门的指令下，按时足额划出给付资金进入职工在商业银行的个人账户。

（二）创造第三方监督的有效实施机制

必须创造有利于第三方监督的实施机制，使监管起到实效。所谓第三方，是指社会公众，以及代表公众利益的非政府组织和独立机构。为避免分散性，社会公众必须借助组织和机构去行使集体监督；这些组织和机构应该是以社会公共利益为导向的非政府组织。

非政府组织凝聚了社会分散的力量，使单个的社会意思，变成了统一的集体意思；并且，许多 研究社会保障，关心社会公共利益的法律、金融、审计、行政管理方面的专家、学者以及新闻记者的加入，也为非政府组织履行监督的职能提供了条件。国家应在法律上给予这类组织以特定的法律地位，使其免受行政机关的非法干涉。法律应规定涉及社会保障管理和监督的行政机构，对于此种组织要求提供相关信息资料的要求必须满足；对于此种组织提供的建议和意见，必须给予认真对待。如果对于该类组织指出的违法、违规行为不及时改正，该类组织则可以向上级监督机构提出举报，并代表公共利益向法院提起行政诉讼，维护公共利益。

（三）加快法制建设，提高违法成本

与社会保障基金监管制度相关的法律制度包括三个层面：一是社会保障基本法，二是社会保障基金监管的专门法律，三是与社会保障基金相关的其他配套的法律法规。社会保障基本法应该专章规定社会保障基金管理与监督，作为社会保障基金管理与监督的最高准则，包括对社会保障基金管理与监督机构和体制的规定，劳动与社会保障部门的权限，基金管理委员会的法律地位和职责，基金投资的比例和方向等内容。律是对社会保障基本法有关社会保障基金监管内容的具体化和细化，它包括社会保障基金管理机构及其产生方式、职权、考核，专门的监督机构及其产生方式、职权，基金具体运营的机构（公司）及其选择、考核，以及对有损社会保障基金安全行为的具体规定和处罚等内容。

此外，提高违法成本，实行司法保护对社会保障基金安全有着重要的作用。目前，《中华人民共和国刑法》只对“挪用救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物，情节严重的”给予定罪处罚，对于社会保障基金的挪用没有具体的规定，致使挪用的成本非常的低，因此，专门规定挪用社会保障基金的罪，以确保社会保障基金制度监督的有效性。

（四）推进监管的信息化建设，建立和健全信息披露制度

社保基金管理存在的突出问题就是信息的不对称，由于缺乏有效的信息获取和传导机制，基金的所有者无法了解到基金管理的真实信息，上级监管部门不了解下级管理部门的真实情况，由于基金多样性和分散性，甚至一些管理部门对自己所管理的社会保障基金的真实情况都不了解，零散和不完整的数据使监督变得非常的困难。

为此，推进社会保障基金监管的信息化建设，建立起劳动与社会保障、财政、税收、企业和银行等之间横向以及上下级部门之间纵向的统一规范的信息管理系统。该管理系统的终端设在劳动与社会保障部，每个下级部门按照当地的社会保障基金构成定期上传相关的信息，并由上级部门定时到相关的银行检查账户情况是否属实。该数据库对社会公众免费开放，以接受社会公众的监督。

[参考文献] [1]林义.社会保险[M].中国金融出版社北京.2003 [2]李珍.社会保障原理[M].武汉:武汉大学出版社,2001 [3]黎民.公共管理学[M].北京:高等教育出版社,2003 [4]赵曼.社会保障学[M].北京:中国财政经济出版社,2003 [5]胡晓义.社会保障基金管理与监督[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2002

第三篇：公务员的福利制度

公务员的福利制度

公务员的保险是指国家通过立法程序建立的对暂时或永久丧失劳动能力的公务员给予物质帮助的制度。这是社会主义条件下个人消费品分配的一种辅助形式。其目的在于满足 公务员在丧失劳动能力后的基本生活需要。

公务员保险的作用体现在以下几方面：

(一)公务员保险制度为部分暂时丧失劳动能力的公务员提供了必要的物质帮助，使 他们能够尽快恢复劳动能力，这对减轻国家和社会负担，促进经济的发展，无疑是有益 的。

(二)公务员保险制度的实施和逐步完善，在很大程度上可以确保公务员健康地工作 并解除公务员的后顾之忧，这对调动公务员的工作积极性，使他们把全部精力投身于工 作之中无疑也是有利的。

(三)健全的公务员制度还可以使公务员体会到社会主义制度的优越性，使他们更加 自觉地为建设有中国特色的社会主义而努力工作。

公务员的保险制度与公务员的福利制度一样，都是个人消费品分配的一种辅助形式，都是公务员的一种受法律保护的权利。但公务员保险制度具有自己的一些特征：一是 公务员保险的对象是丧失劳动能力的公务员以及应当由他们供养的直系亲属；二是建立 公务员保险制度的目的主要是为了满足丧失劳动能力或待业原公务员的基本生活需要； 三是保险的组织与实施都是社会化的。从公务员保险制度的这些特征看，公务员保险制 度所遵循的是社会主义的物质保障原则。

我国公务员保险制度包括以下内容：

1.公务员因公负伤、致残、死亡的保险待遇；

2.公务员非因公负伤、致残、死亡的保险待遇；

3.公务员疾病的公费医疗和保险待遇；

4.公务员生育的保险待遇；

5.公务员退职退休的保险待遇；

6.公务员待业期间的保险待遇；

7.公务员供养直系亲属的保险待遇；

8.公务员集体保险待遇。

对上述公务员保险项目的实施范围、待遇标准、资金来源和管理办法，国家都要通 过法律或法规的形式具体明确的予以规定，以便于使公务员保险制度的实施依法进行。

第四篇：浅论我国社会福利制度的发展方向

我国社会福利制度的发展方向

我国社会福利制度建立于20世纪50年代，最初主要是由民政福利、企业职工福利和国家机关、事业单位职工福利三部分组成。我国的社会福利制度自建立以来，在建国初期曾发挥过重要贡献，有效解决了当时城乡无家可归、无依无靠、无生活来源的社会成员的生存问题。随着我国政治经济社会的快速发展，社会福利所面临和需要解决的实际问题发生了很大改变，我国的社会福利制度也需要根据经济社会的发展要求有所发展和改变。

当前我国社会福利所面临的问题主要在贫困、福利公平、医疗保险、城乡低保和住房问题等方面。这当中既有过去遗留下来的问题，也有我国改革开放经济腾飞、人民生活水平提高后出现的新问题。而在社会福利制度的建设发展方面，西方发达国家诸如英国、美国等，其社会福利制度体系对于当前我国社会福利制度改革具有重要的借鉴意义。

就近几年倍受关注的住房问题，我国的住房问题已经成为进一步提高人民生活水平的一大阻碍。在美国的社会福利制度中，廉租房一直是其政府的一项重要社会福利政策，它由联邦政府和地方政府合作建造，提供基本的生活设施和廉价的水电费，以低价格租给社会上低收入阶层和家庭居住。廉租房政策在美国实施多年，为其社会稳定和经济发展做出了不可磨灭的贡献。而我国在改革开放以前，曾在一定范围内实施过住房分配制度。改革开放后，我国解决城市低收入家庭住房问题的方法主要是采取经济适用房和廉租房等保障性住房制度，而其中又以经济适用房为主。与廉租房相比，以经济适用房为主的保障性住房制度容易产生政策不透明、不规范和不公平等问题，实际上亦是如此。经济适用房的高房价使得社会上许多低收入阶层和低收入家庭对之“可望而不可得”。

城乡医保问题在本世纪以来亦是人们关注的热点。如其他的社会福利所要解决的问题一样，医保问题当中也穿插着其他诸如贫困、公平等问题。在此方面，美国的做法是免费医疗制度。美国的医疗制度和我国有所不同，美国没有统一的医疗保险制度，但并不意味着其不规范或不能满足其居民的医疗需求。其居民解决医疗问题主要依靠由政府承办的社会医疗保险和私营医疗保险，其中又以私营医疗保险为主。社会医疗保险主要资助老人、残疾人或患严重疾病的人医疗照顾和困难家庭的医疗援助。美国医院也分私立医院和公立医院，以私立医院为主。美国的私立医院医疗条件、医疗技术比较好，医疗费用也比较高。美国还在弱势群体集中的地区建有“社区保健中心”，主要参与社区免费或优惠性护理，提供免费或优惠价格药品等。救死扶伤是医院的职责，也是基本的人道主义精神。美国的医疗费用高昂，但对困难家庭和困难群体美国也提供免费医疗。我国当前则是建立了一套较为完整的城乡医保体系，针对城乡不同环境和条件，建立起新型农村合作医疗制度和城镇居民基本医疗保险制度。由于受到目前我国经济发展水平、人口和环境等诸多因素的影响，我国的医疗救助制度目前基本以大病统筹为主，未能够满足城乡居民的就医需求，“看病难”和“看病贵”仍然困扰着众多需要就医的困难家庭。

仅从住房问题和医保问题这两方面的比较，本人认为未来我国社会福利制度的发展可以在以下几个方面进行考虑。首先是在住房问题上开辟出更适合中国国情的政策道路和福利保障。“居者有其屋”自古以来都深为人们认可，住房作为人们生活中不可缺少的一部分，也决定了住房问题必然会是今后社会福利需要解决的重要问题之一。温家宝总理曾提倡国民更多的去租房，这既是解决当前住房问题的一个思路，也是未来的一个方向。因而我认为可以借鉴美国社会福利制度中的廉租房政策，寻找适合国情的一条有效途径。其次是鼓励社会和民间的力量推动社会福利的发展。尽管政府是引导和推动社会福利制度发展的主要力量，然而随着经济水平和人民生活水平的不断提高，社会资本和民间资本已经有了较充实的积累。就如美国的医疗制度中医私营医疗保险为主，我国政府也应当有效利用这社会和民间的力量，构建一个多元化的社会福利体系。

第五篇：我国公务员的福利制度货币化改革趋势初（写写帮整理）

我国公务员的福利制度货币化改革趋势初

摘 要：我国公务员福利制度是公务员制度的重要组成部分，也是收入分配的重要内容。文章回顾我国现行公务员福利制度改革进程，以我国公务员福利制度存在问题为出发点，剖析了当前我国现行公务员福利制度存在的问题，以“经济人”假设理论为依据，提出了改革和完善我国现行公务员福利制度货币化的基本思路。

关键词：公务员，福利制度，货币化改革

一、公务员福利制度是政府改革的重点之一

从我国加入WTO后，改革开放也进入一个新的阶段。人世首先意味着政府的人世，因为WTO新规则带来的冲击首先是针对政府的，而政府在经济与社会发展中的中心地位已经越来越受到人们的重视了。就如世界银行发展报告中所说：“政府对一国经济和社会发展以及这种发展能否持续下去有着举足轻重的作用。在追求集体目标上，政府对变革的影响、推动和调节方面的潜力是无可比拟的。当这种能力得到良好发挥，该国经济便蒸蒸日上，但若情况相反，则发展便会止步不前。”所以一个有效的政府，对于经济、社会乃至政府自身发展都是必不可少的。

改革的关键动力还是人。事实上为了适应政府职能的转变，提高政府的竞争能力，政府必须充分重视政府人力资源的发展。知识经济时代的竞争就是人才的竞争，有效政府成功的先决条件就是要争取一流的人才。政府部门的人力资源也即公务员，他们的能力一定程度

上决定着政府的管理能力，他们的水平一定程度

上决定着政府管理水平。所以要充分发挥政府的职能，就需要建立高度发达的现代化公务员制度。只有具备高度发达的公务员制度，才可以从社会中吸收入才、留住人才，并通过对人才的激励和培训，使之在政府部门迅速成长。因为，“无论是制定政策、提供服务还是管理合同，有效政府的生命力都在于公务员的精明强干和积极主动”。

现代公务员制度，正是伴随着国家现代化的过程产生的，也是现代国家政治制度的重要内容。可以说公务员制度作为科学、规范的人事管理制度，为现代政府建设一支精干的人才队伍提供了保证。没有现代公务员制度，就没有现代高效率的现代政府。但我国公务员制度起步却较晚。在20世纪90年代以后，我国政府才开始建立现代化的国家公务员制度。建立和完善公务员制度是我国转轨时期迫切需要解决的现实问题，也是一项全新的开创性事业。

公务员福利是公务员取得收入的一种方式，公务员福利制度是公务员制度的一个组成部分，也是收入分配的重要内容。它涉及到公务员的切身利益，关系到公务员的工作积极性和公务员队伍的稳定性，正确处理好这个问题，具有十分重要的意义。把公务员福利作为薪酬制度的一个必要补充，能解决公务员的生活负担、共同物质文化需要和社会保障等问题。通过运用科学的方法确定公务员福利的具体内容和标准，可以较完整地涵盖公务员薪酬制度的各种要素，并且使公务员收入的差距具有合理的依据。因此本文认为，公务员福利制度应该单独作为一个课题被我们所关注和探讨。

二、我国公务员福利制度的历史发展

公务员的福利制度和工资制度是同时包含在公务员薪酬制度中的两个子系统，所以探究我国公务员福利制度的历史沿革势必要和工资制度的历史发展一起来看。我国公职人员的工资制度，是在新民主主义时期发展起来的，经历了供给制、职务等级工资制、结构工资制等阶段，直至现行的职务级别工资制。在供给制时期，是我国在新民主主义困难时期，实行战时共产主义的供给制，即对部队和大部分工作人员的生

活必需品实行免费供给。供给的必需品包括伙食、服装、津贴三部分。这时的福利制度就是典型的救济式福利，只是为调节和补充生活温饱问题。建国后直到1956年3月，是以供给制为主，供给制和工资制并存时期。

1956年，国家对整个工资制度进行了一次重大改革，实行直接统一按等级规定工资标准的制度。国家机关、事业单位和少数企业的国家工作人员，统一实行职务等级工资制。根据各个地区的经济发展情况、物价水平，把全国划分为11类工资区。但此时的福利制度也只能称作补救式福利，即实质上还是对长期低工资的必要的补充之一。换言之，离开了福利而靠工资来满足家庭成员的生活需要与服务需求几乎是不可能的。因为，哪怕是国家机关和事业单位职工，福利对于他们也只是生存的必要条件。

自1985年7月起国务院在全国进行了第二次工资制度改革。这次工资改革是实行以职务为主要内容的结构工资制，把工作人员的工资待遇同本人实际担任的职务、责任和成绩结合起来。这次工资改革，明确了工资报酬与本人的职务、责任和成绩相结合的改革方向初步理顺了某些明显不合理的工资关系，为今后进一步完善工资制度打下了基础。

在这种模式下，公务员不仅能通过所在的国家机关获得工资性收入，而且通过就业获得诸如住房、教育、生活福利及享受集体福利设施等较全面的福利待遇，与就业或收入相关的福利制度客观上起到了改善并提高公务员生活质量的作用，而不再仅仅是维持社会救助水平的最低福利待遇。

1993年的改革总结和吸收1956年和1985年两次工资制度改革的经验，根据建立社会主义市场经济体制的要求，建立了新的工资制度和运行机制。在此次改革中把一部分福利性补贴逐步纳入工资，调整了工资收入结构，使公务员收入工资化、货币化，增加了透明度。但由于国家机关的福利实质上由中央相关部门一手负责，所以公务员理所应当地将其享受到的各种福利看成是国家赋予的权益而非对职工的激励，并最终造成这种福利制度不仅未能有效地刺激公务员的工作积极性，反而构成了滋生惰性和盲目攀比的重要条件。

三、我国现行的公务员福利制度存在的问题

公务员福利制度是指国家和公务员所在单位为满足公务员生活方面的共同需要和特殊需要，在工资之外给予工作和生活上的照顾制度。主要包括工时制度、探亲制度、年休假制度、产假制度、福利费制度、冬季宿舍取暖补贴和交通费补贴等制度。

由于我国公务员制度发展的历史还比较短，社会主义国家公务员制度的实践也不成熟，因此，我国公务员福利制度在实践中还存在着相当多的不足与问题。正确认识和阐述存在的问题与不足，有利于我们完善和建立适合我国实际的行之有效的公务员福利制度。因为多数福利制度都产生于计划经济时代，随着市场经济及社会的不断发展，以及国家各项改革措施的实施，我国公务员福利制度已经显现出与现实要求不相协调的地方，无法完全发挥其应有的社会功能。《公务员法》规定“公务员按照国家规定享受福利待遇。国家根据经济社会发展水平提高公务员的福利待遇”。表述较笼统和原则化，没有详细具体的法律规定。因此在具体执行过程中由于没有明确的依据和标准，从而影响了公务员福利制度的执行效果，阻碍了其功能的有效发挥。从实践的角度看，突出表现在五个方面。

第一，福利在公务员劳动报酬中所占比重过大，实行的是“低工资、多补贴、泛福利”的模式。在这种模式下，相当一部分劳动报酬如住房、教育、文化设施等，是以物化形式提供给公务员的，而不进人工资，这与市场经济体制不相适应。正是由于上述原因，使得公务员的薪酬不能充分体现

公务员的劳动价值，还有可能导致行政机关追求自身利益的最大化，甚至滋生权力寻租等腐败现象。

第二，生活性的福利水平的不平等、不确定。在我国，各级政府部门是公务员生活性福利的主要提供者，各个部门的经济状况就直接影响到公务员所享受到的生活性福利的水平。由于目前行政单位预算的刚性约束不强，行政机关与下属的事业单位和国有、集体企业有着千丝万缕的关系，各个部门之间的经济状况的差别悬殊，也就导致了公务员福利水平的不平等性、不确定性。

第三，福利形式过于社会化。我国公务员的部分福利是通过建设集体生活设施和文化设施来体现，而这些设施——如食堂、车队、幼儿园、体育设施等本来都可以通过社会化的服务获得的，将有限的福利资金投入到这些社会服务化的设施中，既增加了国家财政的负担，也不利于国家机关工作人员的精简和工作效率的提高，同时也使得相当一部分福利设施得不到充分利用

。“机关办社会”的现象比较突出。

第四，公务员福利的资金投入高，浪费严重。从我国公务员现行福利体制来看，社会福利资金几乎都来自国家财政，一方面造成国家财政负担沉重，另一方面，由于资金支出不均衡，公务员满意度普遍偏低。

第五，补贴的发放不规范、不统一。目前我国对其他的福利补贴没有进行统一的规定，各地区、各部门自行制定项目、标准进行发放，这也是导致我国公务员津贴制度混乱的原因之一。

因此，公务员的低工资、高福利分配模式，对于在保证国家积累的同时保障职工生活，灵活机动地调控消费，曾起了积极作用，但也付出沉重的代价，即违背了按劳分配原则，导致大锅饭和平均主义盛行，各种矛盾冲突逐步积累和强化，改革势在必行。

四、我国公务员福利货币化改革的基本思路

(一)公务员福利货币化改革的理论基础

福利制度的实现通常有两种形式，即实物性和货币化。在计划经济体制下，政府对人们的住房、医疗等的分配是非货币化的。福利实物配给助长了分配上的平均主义倾向，不利于调动消费者的积极性；同时，福利实物配给又造成分配不公，一部分人从传统的住房、医疗等分配体制中得到的各种收入，远远超过了政府对其住房、医疗等的扣除。传统福利性实物配给的基本标准是“官本位”，福利以官本位的方式进行分配时，成为一种特权的象征。每个人在这种非市场化的选择面前，个人利益面临着巨大的不公平。

就我国公务员福利制度改革而言，福利制度改革的趋势是货币化。“经济人”假设理论对于建设我国公务员激励机制具有一些

重要的启示作用。

计划经济时代，中国的干部人事制度是基于人是没有私欲这一逻辑假设而展开的，在这一逻辑假设的推衍下必然是国家作为权力主体，剥夺了公务员的部分私欲的权益，而强调公务员的无私奉献。

“经济人”假设理论指出，人是在追逐私利的基础之上而利他的，只有在满足自身需求之后，人才有可能通过自己的劳动满足其他人的需要。这一点表现在国家公务员的管理中就要求

首先承认人的自利本性，人是有自身需求的，不能够否定人对私利的追求，而片面地强调公务员的无私奉献，强调精神激励的作用，忽视了物质激励。市场经济条件下，物质激励的作用表现得更加明显，尽管物质激励的作用也不能被“神化”，但是市场的逻辑和竞争的逻辑要求

必须满足人对私利和物质利益的满足。这种激励取向也正是马斯洛的最低需求层次的要求。

如果公务员这方面的物质需要得不到满足，那么这种需要也会通过其它的方式表现出来，如追求政府规模的扩大化。因为扩大政府规模可以获得更多的预算，提高部门的经济能力；同时政府规模越大，个人晋升的机会也就越多。另外，部门支出增加的同时，对部门活动并不进行成本约束，为公务员以权谋私留下了空间，从而出现了“权力寻租”现象，这种现象可以视为公务员追逐私利动机的表现方式之一，也是我国公务员自利动机长期受压抑造成的后果。因此，对于我国公务员激励机制而言，首先要保证公务员收入水平能够满足公务员最基本生活的需要，也就是注意保健因素的需求。当然不能一味通过增加公务员福利来激励公务员提高工作效率，还应该注意其他激励因素，如通过精神激励满足公务员对成就感和自我实现的需求。正如德鲁克(Drucker，Peter.F.)所提出的，人力资源不同于其他意义上的资源，它具有自己的特点：有效的激励是人力资源得以开发利用的基本前提。

(二)公务员福利货币化改革的具体思路

实现福利货币化是一项长期的系统工程。根据建立社会主义市场经济体制的客观要求，参照国外住房、医疗、交通以及公务等保障制度方面的经验，以市场为配置福利资源的主要机制，把以平均主义无偿福利制分配转变为体现

按劳分配与按生产要素分配相结合原则的货币工资性分配。把住房、医疗、交通以及公务等方面的补贴，由过去的暗补改为纳人工资的明补，建立起与市场经济相适应的住房、医疗、交通以及公务等保障货币化模式，逐步形成一整套福利制度由实物性向货币化转变的政策变革。其具体思路如下。

第一，在住房保障形式上，把直接分配实物住房的形式，改为以货币工资形式支付。与此相适应要尽快建立房地产市场，使市场价格接近居民购买力。在住房保障渠道上，把政府和企事业的行政性分房，纳入市场流通渠道，让公务员户自主选择住房，切断其对政府和单位的住房依赖。建立由市场决定住房资源配置的体制，变政府决策的体制为公务员户自主决策的体制。把公务员工资中只包含少量住房消费补贴，改为公务员工资性收入中含有一定的住房消费，并逐步增加工资中的住房消费含量。

第二，把直接提供医疗保健性服务的形式，转变为以货币工资形式支付医疗保健消费，公务员需要医疗保健服务可以直接用货币工资向市场购买。与此相配套，要建立健全医疗保障市场。在保障渠道上，把政府和企事业单位直接的行政性医疗保健服务，转变为医疗保健服务是一种商品，让公务员自主选择医疗保健服务的项目。把公务员工资中只包含少量医疗保健消费补贴，转变为公务员工资性收入中含有一定的医疗保健消费，并逐步增加工资中的医疗保健消费含量。

第三，公务性车辆由直接提供车辆保障服务转变为按贡献或所承担的任务直接提供交通费，公务员需要交通服务保障可以直接面向市场，用货币形式对社会提供的交通服务进行消费，与此相配套，要建立健全交通保障市场。把政府和企事业单位的行政性交通服务保障，转变为交通服务是一种市场行为，纳入市场流通渠道，让公务员根据自己的有效需求自主选择交通服务方面的保障项目。

第四，把公务性保障由直接提供公务保障转变为按贡献和所承担的任务提供公务保障费，消费者需要公务保障可以直接面向公务保障市场，用货币形式对社会提供的公务保障进行消费。把政府和企事业单位的行政性公务保障转变为公务服务是一种市场行为，纳入市场流通渠道，让公务员根据自己的有效需求自主选择公务方面的保障项目。把公务员工资中只包含少量公务保障消费补贴，转变为公务员工资性收入中含有一定的公务保障费，并逐步增加工资中的公务消费含量。

(三)公务员福利货币化改革中相关立法问题的处理

公务员福利货币化改革，必将涉及一系列的立法相关问题，这些问题的处理是否得当将影响到公务员福利制度改革的效果。

我国公务员制度的建立和完善，对推动我国政治制度改革和政治文明建设发挥了重要作用。目前我国公务员队伍正在向着高素质、专业化的方向发展，队伍结构明显改善，全国500万公务员中，大专以上学历人员已达到62%。当时我国实行的《国家公务员暂行条例》属于行政法规范畴，像我国这样一个在世界上公务员人数最多的国家，用行政法规来规范公务员制度显得法律效力不高，不够权威、科学。所以新中国成立以来第一部干部人事管理的综合性法律，《公务员法》于2006年1月1日起正式实施。与此前施行了十多年的《国家公务员暂行条例》相比，《公务员法》在公务员的范围、权利义务、奖惩、任用和管理等方面，新意颇多。本法旨在继续改革和完善公务员制度，提高公共服务质量，提高国家竞争力，促进社会经济发展。

《公务员法》中明确表述关于公务员社会保障的具体内容，提出通过科学制定公务员的工资、福利、保障待遇，解除他们的后顾之忧。国家根据经济社会发展水平提高公务员的福利待遇，以立法的方式，建立公务员社会保障制度，明确国家、单位和个人的权利和义务，在制度上最大限度地保障公务员的权益。同时，国家建立公务员保险制度，以财政预算的方式，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿。

然而，由于我国社会保障立法的整体滞后，造成目前社会保障体制分散和改革无序，由于没有相应的立法对社会保障主管部门、地方政府及产业部门权力与利益的制约，导致了以部门利益为目标的不同改革模式的冲突，而各自为政的试点改革进而又加剧了这种利益冲突。不仅阻碍了统一社会保障体制的建设，更加剧了原有体制造成的所有制之间、行业之间和地区之间的利益差别，进一步加剧了劳动者责权利的不平等。因此，伴随社会主义市场经济体制的建设和政府机构的改革，需要从立法的角度，进一步明确推进公务员福利保障制度改革的思路与实施步骤，这既是公务员福利深化货币化改革的前提，也是完善公务员福利制度的目标。

五、结束语

2006年5月26日中共中央政治局专门召开会议，研究改革收入分配制度和规范收入分配秩序问题。会议指出，要按照《中华人民共和国公务员法》规定实行国家统一的职务与级别相结合的公务员工资制度的要求，深化公务员工资制度改革，建立科学完善的公务员薪酬制度，努力解决当前公务员收入分配领域存在的突出问题，改革和完善事业单位工作人员收入分配制度。

综上所述，我国公务员福利制度是公务员制度的重要组成部分，也是收入分配的重要内容，理顺收入分配关系，是一项长期而艰巨的任务。公务员福利制度改革是当前的一个热点和难点问题，改革之路，任重而道远。要坚持从我国实际出发，把解决好收入分配问题放在重要的位置，明确改革思路，找准解决问题的切人点，切实推进公务员福利货币化改革，促进社会主义和谐社会建设。

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