人大代表专职化研究

第一篇：人大代表专职化研究

人大代表专职化研究

法学院 2012级研究生 王庆博

【摘要】我国人民代表大会制度实行人大代表兼职制，代表工作是人大代表的“第二职业”，从属于人大代表的本职工作。然而，随着中国现代化的不断发展，国家和地方的各种事务越来越复杂。对人大代表的综合素质、学识水平等各方面的要求也越来越严格，这就需要代表们有丰富的知识和经验，以及足够的精力去搞清楚国家和地区的事情。而兼职制下的人大代表没有足够的时间去深入了解社会，倾听人民群众的呼声，导致很多代表在人大会议上的发言不切实际甚至成为笑谈。因此，人大代表的逐步专职化将成为全面建成小康社会现实下的必然趋势。

【关键词】人大代表；专职化；政治体制改革；民主政治

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大代表作为各级国家权力机关的组成人员，代表人民的意志和利益。《宪法》规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。《代表法》规定，“全国人民代表大会代表是最高国家权力机关组成人员，地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员”，这已经明确了人大代表在国家政权体系和政治生活中的重要地位，其职责和作用已经构成了各级人大的主体和工作基础。人大代表依照宪法和法律赋予人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力，使命神圣，责任重大。

然而，随着中国现代化的不断发展，国家和地方的各种事务越来越复杂。对人大代表的综合素质、学识水平等各方面的要求也越来越严格，这就需要

代表们有丰富的知识和经验，以及足够的精力去搞清楚国家和地区的事情。如果拿到政府的年度预算书，看不懂，或没有时间和精力去看懂，只能匆匆表决通过，这是不合适的。

目前我国有五级代表制，各级人大代表约300万人，绝大部分代表是兼职的，人大代表执行代表职务不脱离代表的本职工作，并且执行代表职务从属于代表的本职工作，人大代表工作属“第二职业"。兼职的人大代表做专职的人大工作，已经在某种程度上影响到人大及其常委会法定职权的行使。因此，人大代表应该逐步实行专职化，使他们能够有足够的精力，学习必要的知识，掌握必要的信息，做好代表工作。

一、兼职代表制度下人大代表职务的特点和不足

1、兼职代表制影响人大代表履行职务的积极性、主动性。《代表法》第三条规定，人大代表必须模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，在自己参加的生产、工作和社会生活中，协助宪法和法律的实施。它表明人大代表从事代表工作不脱离自己的本职工作，实质上实行兼职代表制。代表法把代表兼职作为立法基础，在当时是符合我国国情和社会主义民主发展要求的，但随着改革开放和经济建设的不断深入，社会主义民主与法治建设的不断完善，人民的民主法治意识的不断加强，仅靠兼职责者的觉悟来兼而行之，就很难满足社会发展对人大代表这一职务的要求，主观上代表工作的制约机制还不健全，如闭会期间代表如何行使权利代表法不明确，仅靠各级人大在工作实践中的不断探索，随意性很强。客观上广大代表分布地域和从事职业广泛，决定了代表履行职责的局限性，使得各级人大很难组织代表开展各种活动，广大代表更难于拿出更多的精力执行代表职务。

2、兼职代表制下无法保证人大代表有足够时间、精力投入到代表工作中去。代表工作是人大代表的“第二职业”，从属于人大代表的本职工作，地位已经比人大代表的本职工作差一等，实际情况是大多数人大代表还兼任其它社会职务，有些人大代表身兼数职，其从事代表工作的时间、精力相当有限。比如，一个不能脱离工作岗位的工人去做人大代表，他只能在八小时工作时间之外去从事他的代表工作，这样他用于代表工作的精力必然很少。另一方面，虽然他是一个专业工人，但他对工人情况的了解，也只能局限在他所在的岗位上，或者他所在的流水线上、车间里、工厂里，至多在他所在的行业内。很多人大代表在人代会或常委会会议上发言很少，质量不高，发言内容一般都是大路货，讲不到事情的点子上，与人大代表兼职过多，无暇顾及人大工作有关。

3、兼职代表履职环境不够理想，影响了职能作用的发挥。一些在机关企事业单位工作的兼职代表，在反映本选区选民意愿时承担着双重身份，既是受益者，又是监督者，由于受到部门利益、自身利益的诱导和周围环境的制约，其自身很难做到二者协调统一，履行职责时往往会避重就轻，更不会把本单位本部门的问题披露曝光，给自己惹上麻烦，从而使选民的利益得不到维护，甚至错位。

4、人大代表兼职制与人民代表大会的性质、地位不相符合。宪法和法律赋予人民代表大会的各项职权，多是涉及到国计民生的大事，是需要进行认真讨论，集体研究后作出的决策，客观上要求人大代表专业化、专职化。它需要在广泛调查研究，集思广益的基础上提出的，是集体智慧的结晶，排斥业余人员或兼职人员的参加。人大代表不仅要提高自身的业务素质，而且要

提高人大工作水平，掌握人民代表大会制度的基本知识，了解人民代表大会的性质、地位和作用，以及从事人大代表工作的原则、方法、程序，更好地代表选民的意愿，行使国家权力。它需要人大代表具有政治、法律、管理等各方面的知识和经验。

二、人大代表专职化的改进方式

人大代表专职化是指给人大代表这一职务设置门槛，提高人大代表任职标准和要求，使人大代表职务由“虚职”向“实职”转变。当选为人大代表后，代表工作应成为人大代表的主要工作，是人大代表的主业，人大代表应把主要的时间和精力投入到代表工作中去。人大代表职务的崇高性客观上要求人大代表自觉调整角色意识，把人大代表的工作摆在首要位置，认真履行代表职责。另外，法律也应该尽早明确人大代表职务的性质，把人大代表这一职务当作公职对待。对人大代表履行职责进行考核，并将考核情况作为当选下一届人大代表的重要依据。人大代表的专职化具体可以从以下五个方面加以改进。

1、建立人大代表履职报酬制。我国兼职代表制下，人大代表拿的报酬是从事本职工作的报酬，没有从事人大代表工作的报酬。随着我国民主法治进程的不断推进，公民参与政治活动的要求日益强烈，人大代表履行代表职责缺乏与经济利益挂钩，越来越不适应实际情况。人大代表专职化减少了代表的数量，提高了代表的质量，能够为人大代表履职报酬制的建立创造条件。人大代表的履职报酬制将使人大代表的职务由“虚”到“实”，履行人大代表职务的情况将实实在在地影响到代表的个人利益，有助于改变有些代表将履行代表职务当作一项政治荣誉。

2、法律明确规定对担任人大代表职务设定一定的限制条件。《选举法》第三条规定中华人民共和国年满十八周岁的公民，除被剥夺政治权利的人以外都有选举权和被选举权。人大代表的资格过于宽泛，笔者认为宪法或者组织法也应对人大代表任职作出限制，完善人大代表的选举制度，把好人大代表的入口关，从道德品行、政治素质、议政能力、积极维护人民群众的合法权益等方面对人大代表的资格作出具体规定，以提高当选人大代表的自身素质。每位人大代表都要十分珍惜自己的职务，认真履行职责。当选为人大代表后，不能再去担任其它社会职务。

3、明确人大代表闭会期间参加代表活动的时间。《代表法》规定人大代表未经批准两次不出席人民代表大会会议的，其代表资格终止。但是对人大代表闭会期间参加有组织的活动没有作出硬性规定，造成闭会期间人大代表参加代表活动随意性较大。目前，人民代表大会会议会期较短，人大代表的大量工作需要在闭会期间完成，为保证人大代表在闭会期间参加有组织的活动，在时间上作出量化的规定，能使人大代表处理好与本职工作的关系。因为在兼职代表制下，人大代表执行代表职务需要所在单位的支持配合。明确了人大代表参加闭会期间活动的时间，使人大代表处理好与本职工作的关系，获得代表所在单位的支持和配合，有利于人大代表更好地开展工作。

4、建立人大代表履职监督制度。任何职务的执行都需要一定制度的监督，缺少监督的权力必将导致权力的滥用。人大代表依法执行代表职务也是一样。为使选民或选举单位了解其选举产生的人大代表在履行代表职责中做了些什么工作，工作成效如何，提高人大代表履行代表职责的积极性、主动性，建立人大代表履职监督机制很有必要。兼职代表制下由于履行代表职责是人大

代表的“第二职业”，属于人大代表的副业，与人大代表的切身利益无太大的关系，而人大代表专职化可以解决这个前提条件，为人大代表履职监督机制的建立打下基础。

5、用党组织的干部去充实专职人大代表队伍。当前在中国，在党政机关之外，没有大量现成的职业政治人材。中国的知识精英们更愿意通过经商等途径来获取财富。如果试图在短期内用较大的物质利益诱导一大批知识精英改行，专职从事人大代表工作，不仅会耗费巨资，也会对现有社会结构产生冲击，引发社会秩序的波动。比较理想的方案是：把现有党组织的大量专职干部转移到人大里去，担任专职人大代表，使这些现在只从事务虚工作的干部，转变为去做务实的工作：深入基层（选区），调查研究，发现问题，督查政府整改，等等。这有利于从根源上消除“文山会海”，改变党的文风。

三、总结

人大代表专职化明晰了人大代表的职责和权利，使人大代表的职责定位更加准确。它解决了为谁说话，为谁办事的问题，保证了人大代表有足够的时间和精力履行代表职责，进一步增加人大的监督实效。虽然人大代表专职化存在比较大的体制性制约，难度比较大，但是随着依法治国，建设社会主义法治国家的进程不断推进，以及全面建成小康社会目标的逐步实现，人民代表大会的地位和作用的不断增强，人大代表的职务从兼职制向专职制转变将成为必然趋势，人大代表专职化将进一步激发起人大代表履行代表职务的积极性、主动性和有效性，更好地体现民主政治体制的先进功能，促进社会主义社会民主制度的不断改善和人民生活质量的不断提高。

参考文献

[1]人大代表部分专职化——人大改革的一种初步探索[J], 蓝夏怡,中国集体经济,2011年25期.[2]期待人大常委会委员专职专业[J], 滕仁,楚天主人,2011年08期.[3]张勇,政府责任研究:实践基础与理论背景——基于文献检索的分析[J],理论探索,2011年04期。

[4]浅析人大代表专职化问题，于建秀、陈文婧,《商品与质量》2012年第S3期

第二篇：浅谈人大代表专职化

浅谈人大代表专职化

作者 : 丁怀强 张宝龙发布日期：2009-04-2

3人民代表大会制度是我国的根本政治制度，随着江泽民同志“依法治国，建设社会主义法制国家”这一基本方略的提出，对于人民代表大会制度政体下的代表履行职责工作提出了更高的标准和要求，人民群众关于强化代表素质，增强代表履职意识和能力，充分发挥代表职责作用的呼声越来越高，笔者认为，人大代表能否实现专职化值得商榷。

《宪法》规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。《代表法》规定，“全国人民代表大会代表是最高国家权力机关组成人员，地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员”，这已经明确了人大代表在国家政权体系和政治生活中的重要地位，其职责和作用已经构成了各级人大的主体和工作基础。但在实践中，代表表现如何，我们有目共睹，且不说“会议代表”、“挂名代表”、“领导代表”、“哑巴代表”等称谓是否准确，而代表在履行职责中实绩突出的并不多见却是不争的事实，分析代表在政治生活中作用发挥不够的主要原因，笔者以为有以下几个方面：

一是法律规定和地域、职业的制约，影响了代表职能作用的发挥。代表法把代表兼职作为立法基础，在当时是符合我国国情和社会主义民主发展要求的，但随着改革开放和经济建设的不断深入，社会主义民主与法制建设的不断完善，人民的民主法制意识的不断加强，仅靠兼职责者的觉悟来兼而行之，就很难满足社会发展对人大代表这一职务的要求，主观上代表工作的制约机制还不健全，如闭会期间代表如何行使权利代表法不明确，仅靠各级人大在工作实践中的不断探索，随意性很强。客观上广大代表分布地域和从事职业广泛，决定了代表履行职责的局限性，使得各级人大很难组织代表开展各种活动，广大代表更难于拿出更多的精力执行代表职务。

二是兼职代表履职环境不够理想，影响了职能作用的发挥。一些在机关企事业单位工作的兼职代表，在反映本选区选民意愿时承担着双重身份，既是受益者，又是监督者，由于受到部门利益、自身利益的诱导和周围环境的制约，其自身很难做到二者协调统一，履行职责时往往会避重就轻，更不会把本单位本部门的问题披露曝光，给自己惹上麻烦，从而使选民的利益得不到维护，甚至错位。

三是代表素质较低，影响了职能作用的发挥。一些代表文化水平低，参政议政能力差，代表观念、责任观念、法律观念不强，误认为人大代表是一种“荣誉称号”，只是开开会，举举手，投投票，没有什么硬性任务，用不着学习各种法律知识、业务知识和政治理论，经常把自己混同于一般群众，缺少主动行使权利的激情，对群众关心的问题不闻不问，觉得自己问了说了也没用，老好人思想严重，在工作中只愿当观众，不想当“演员”，更有甚者，把法律赋予代表的优越条件和权利当作捞取个人利益的工具，为自己事业“锦上添花”，对代表职责和作用的认识没有真正提高到执政为民的政治高度。

综上所述，相对于人大制度建立的初衷和宪法，法律的要求而言，我们有必要在人大代表专职化上做出探索，笔者拙见，代表专职化主要有三个方面的好处：一是有利于提高代表的政治素质、文化素质和业务素质。代表实行专职化后，代表看到了自己肩负的神圣使命，要完成好这一艰巨而又光荣的任务，就必须以维护人民利益为重，学习有关法律、法规和各种专业知识，深刻理解领会党关于人大建设的政策理论，进一步增强责任感和压力感，以此来推动人大工作的开展。二是有利于代表把主要精力集中到执行代表职务上来。代表实行专职化后，代表从原来的工作岗位上解脱出来，不再受到兼职时繁琐的事务性工作困扰，可以尽心尽责地干好代表本职工作。三是有利于代表执行职务的民主化程度。一方面代表能够增强自警、自律意识，本着公开、公平、公正的原则处理和解决好群众反映的各种问题；另一方面代表执行职务时避免了过多考虑部门利益、个人利益等不良因素的影响，自觉地克服了看领导和周围群众眼色履职的麻烦，可以专心致志地参政议政，更好地维护选民利益。

根据我国国情、借鉴英、美等发达国家议会议员专职化的做法和经验，在代表专职化工作上，要注重做好以下几个方面工作：

首先，代表专职化应从法律角度把其作为一种特殊的政治职务进行规范，要明确专职代表的产生办法和所占比例，确定其在社会政治生活中的性质、地位，使代表专职名副其实。

其次，引入竞选机制。要加大代表选举的公开化、民主化和透明化程度，改进代表选举的程序和方式，制定严格的专职代表选举标准，把住专职代表源头关和入口关，通过采取介绍候选人实际情况及施政纲领、候选人参加公开演讲等方式，让群众了解代表，认识代表，真正把有经验、有文化、有能力、有热情、懂业务、懂法律并忠实于人民利益的人选到专职人大代表岗位上来。

第三，建立激励约束机制。一方面要规范专职代表的履职行为，提高专职代表的政治素质、业务素质和文化素质，增强其依法执行职务的意识。另一方面要加强监督和指导，建立和完善代表定期述职和接受选民评议等制度，使专职代表接受选民的监督和各级人大常委会指导，同时，要积极探索对专职人大代表的奖惩机制，对于人大代表违反职责的要追究其在人大内部的行政责任，严重的要追究法律责任，置专职代表工作于一个有压力、有动力的环境之下。

第四，给予专职代表经济待遇。专职代表作为一种特殊的职业和政治职务，就要从其实际情况和地位作用出发，为其履行职责提供一个坚实的经济后盾，要参照行政、事业单位公务人员待遇，给予专职代表一定的经济补贴、逐步实现由适当补贴到很高补贴的发展过程。（作者单位：河北省玉田县人大常委会）

人大代表专职化探讨

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人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大代表作为各级国家权力机关的组成人员，代表人民的意志和利益，依照宪法和法律赋予人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力，使命神圣，责任重大。

目前我国有五级代表制，各级人大代表约300万人，绝大部分代表是兼职的，人大代表执行代表职务不脱

离代表的本职工作。执行代表职务从属于代表的本职工作，人大代表工作属“第二职业"。兼职的人大代表

做专职的人大工作，影响人大及其常委会法定职权的行使。

一、兼职代表制度下人大代表职务的特点和不足

1、兼职代表制下人大代表的职务是虚职，影响人大代表履行职务的积极性、主动性。《代表法》第三条规定，人大代表必须模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，在自己参加的生产、工作和社会生活中，协助宪法和法律的实施。它表明人大代表从事代表工作不脱离自己的本职工作，实质上实行兼职代表制。

人大代表的工作包括人民代表大会会议期间的工作和闭会期间参加同级人大常委会组织的视察、执法检查

和调研活动。人大代表履行代表职责没有报酬。它的工作是义务性的。人大代表这一职务不能列入公职，也没有行政级别，人大代表的任期更不能计入工龄。

2、人大代表工作缺乏与经济利益相挂钩，代表履职缺乏物质基础保障。《代表法》对人大代表履行代表职责政治权利保障规定较为明确，却没有规定人大代表履行代表职责的经济利益。人大代表履行代表职务，有两项权利保障。一是言论免责权，二是人大代表的人身自由受法律的严格保护。至于经济上的利益，除无固定工资收入的人大代表履行代表职务，根据情况由本级财政给予适当补贴外，《代表法》没有规定给人大代表履职给予报酬，实际上人大代表履行代表职务是义务劳动。履职的情况取决于代表个人的政治觉悟和自身素质，具有完成组织上交付的一项政治任务色彩，人大代表履行代表职务没有经济利益，缺乏与经济利益挂钩，不符合实际情况。无法保证人大代表从事人大工作的质量和效率。

3、兼职代表制下无法保证人大代表有足够时间、精力投入到代表工作中去。代表工作是人大代表的“第二职业”，从属于人大代表的本职工作，地位已经比人大代表的本职工作差一等，实际情况是大多数人大代表还兼任其它社会职务，有些人大代表身兼数职，其从事代表工作的时间、精力相当有限。很多人大代表在人代会或常委会会议上发言很少，质量不高，发言内容一般都是大路货，讲不到事情的点子上，与人大代表兼职过多，无暇顾及人大工作有关。

4、人大代表兼职制与人民代表大会的性质、地位不相符合。宪法和法律赋予人民代表大会的各项职权，多是涉及到国计民生的大事，是需要进行认真讨论，集体研究后作出的决策，客观上要求人大代表专业化、专职化。它需要在广泛调查研究，集思广益的基础上提出的，是集体智慧的结晶，排斥业余人员或兼职人员的参加。人大代表不仅要提高自身的业务素质，而且要提高人大工作水平，掌握人民代表大会制度的基本知识，了解人民代表大会的性质、地位和作用，以及从事人大代表工作的原则、方法、程序，更好地代表选民的意愿，行使国家权力。它需要人大代表具有政治、法律、管理等各方面的知识和经验。

二、人大代表专职化的改进方式

人大代表专职化是指给人大代表这一职务设置门槛，提高人大代表任职标准和要求，使人大代表职务由“虚职”向“实职”转变。当选为人大代表后，代表工作应成为人大代表的主要工作，是人大代表的主业，人大代表应把主要的时间和精力投入到代表工作中去。人大代表职务的崇高性客观上要求人大代表自觉调整角色意识，把人大代表的工作摆在首要位置，认真履行代表职责。另外，法律也应该尽早明确人大代表职务的性质，把人大代表这一职务当作公职对待。对人大代表履行职责进行考核，并将考核情况作为当选下一届人大代表的重要依据。人大代表的专职化具体可以从以下四方面加以改进。

1、建立人大代表履职报酬制。我国实行的是兼职代表制，人大代表履行代表职责不脱离代表的本职工作，其拿的报酬是从事本职工作的报酬，没有从事人大代表工作的报酬。兼职代表制在人民代表大会发展初期是符合我国国情和社会主义民主发展要求的，随着我国民主法制进程的不断推进，公民参与政治活动的要求日益强烈，人大代表履行代表职责缺乏与经济利益挂钩，越来越不适应实际情况。人大代表专职化减少了代表的数量，提高了代表的质量，能够为人大代表履职报酬制的建立创造条件。人大代表的履职报酬制将使人大代表的职务由“虚”到“实”，履行人大代表职务的情况将实实在在地影响到代表的个人利益，有助于改变有些代表将履行代表职务当作一项政治荣誉。

2、法律明确规定对担任人大代表职务设定一定的限制条件。《选举法》第三条规定中华人民共和国年满十八周岁的公民，除被剥夺政治权利的人以外都有选举权和被选举权。人大代表的资格过于宽泛，笔

者认为宪法或者组织法也应对人大代表任职作出限制，完善人大代表的选举制度，把好人大代表的入口关，从道德品行、政治素质、议政能力、积极维护人民群众的合法权益等方面对人大代表的资格作出具体规定，以提高当选人大代表的自身素质。每位人大代表都要十分珍惜自己的职务，认真履行职责，不辱使命，不负重望。当选为人大代表后，不能再去担任其它社会职务。

3、明确人大代表闭会期间参加代表活动的时间。《代表法》规定人大代表未经批准两次不出席人民代表大会会议的，其代表资格终止。但是对人大代表闭会期间参加有组织的活动没有作出硬性规定，造成闭会期间人大代表参加代表活动随意性较大。目前，人民代表大会会议会期较短，人大代表的大量工作需要在闭会期间完成，为保证人大代表在闭会期间参加有组织的活动，在时间上作出量化的规定，能使人大代表处理好与本职工作的关系。因为在兼职代表制下，人大代表执行代表职务需要所在单位的支持配合。明确了人大代表参加闭会期间活动的时间，使人大代表处理好与本职工作的关系，获得代表所在单位的支持和配合，有利于人大代表更好地开展工作。

4、建立人大代表履职监督制度。任何职务的执行都需要一定制度的监督，缺少监督的权力必将导致权力的滥用。人大代表依法执行代表职务也是一样。为使选民或选举单位了解其选举产生的人大代表在履行代表职责中做了些什么工作，工作成效如何，提高人大代表履行代表职责的积极性、主动性，建立人大代表履职监督机制很有必要。兼职代表制下由于履行代表职责是人大代表的“第二职业”，属于人大代表的副业，与人大代表的切身利益无太大的关系，而人大代表专职化可以解决这个前提条件，为人大代表履职监督机制的建立打下基础。

人大代表专职化明晰了人大代表的职责和权利，使人大代表的职责定位更加准确。它解决了为谁说话，为谁办事的问题，保证了人大代表有足够的时间和精力履行代表职责，进一步增加人大的监督实效。虽然人大代表专职化存在比较大的体制性制约，难度比较大，但是随着依法治国，建设社会主义法治国家的进程不断推进，人民代表大会的地位和作用的不断增强，人大代表的职务从兼职制向专职制转变将成为必然趋势，人大代表的劳动报酬也将逐渐成为人们讨论的话题。人大代表专职化将进一步激发起人大代表履行代表职务的积极性、主动性，促进人大代表作用的进一步发挥。

第三篇：公民权利与人大代表专职化

公民权利与人大代表专职化

王占阳

2010年第12期 炎黄春秋杂志

一

这次人大常委会提出了两个引起很大争议的修法草案，一是经济犯罪免除死刑，二是代表法修订草案。讨论免除经济犯罪死刑时，有人大常委直接主张贪官免死，消息传出，激起了广大公众的强烈反对。搜狐首页上“贪官免死惹争议”一文的跟帖竟然多达十几万条，几乎全是痛骂、非常激烈。与此同时，代表法修订草案也在关心民主政治的人士中激起了很强的反对声浪。

这两个修法草案合起来给人一个什么印象？我想可以用两句话来概括：管死人大代表，放生贪官污吏。合起来就是坚决抵制反腐败。再反过来说就是将腐败进行到底。当然主观上未必就是这个意图，但在客观上这种局面非常之不好。

我曾参与罗江县的改革。2010年6月12日，在社科院农村所召开罗江县改革研讨会，我和蔡霞老师都去了，也都发表了意见。后来于建嵘发来了罗江的改革实施方案，要我提修改意见，我又写了一些意见寄回去。修订《代表法》年初就列入计划了，也是今年立法的重点，但对人大代表个人工作室的明确否定等等，显然是特别针对影响颇大的罗江改革的。所以，在某种程度上，这次修法也是对于罗江改革的一个极高速的立法反应。

二

我认为，《代表法》修订草案背后的深层次问题实际是党权与民权的关系问题，修订草案的问题则是由此派生的。

人大是实现人民当家做主的主要途径，是法定的民权中心。但苏联模式政治体制的一个根本特征就在于党的领导与人民当家做主很难兼容。苏式政治思维更是在私下里认为，伸张民权就是否定党权，坚持党权则就必须压制和虚化民权。这样，从苏联到中国，凡是实行

这种政治体制的国家，人民代议机关都被讥为橡皮图章。在人民和人大代表的民主意识逐步觉醒、主要来自基层的人大民主化改革出现时，在这种历史惯性中形成的害怕民权否定党权的思维定势，还很容易使人怀疑以至否定这些民主改革，这是人大体制改革的深层思想障碍。

显然，党权与民权的关系问题不解决，不仅人大代表专职化，而且人大的一切民主改革，哪怕只是改革的萌芽，也都会被扼杀。

克服这种思想障碍，首先就应明确：坚持党的领导，并不等于坚持社会主义。把共产党领导等同于社会主义政治是荒谬的。社会主义政治本质上就是人民当家做主的政治。没有民主就没有社会主义。走社会主义政治道路实际就是走民主化道路。共产党领导实际只是某些国家实现人民当家做主的条件。但共产党坚持的道路并不一定都是社会主义道路。邓小平说得好：“党的领导是正确还是错误，是坚强还是软弱，就看这个领导能够不能够坚持社会主义道路。”（《邓小平年谱》第809页）这就意味着，在政治领域，如果只讲党的领导，不讲人民当家做主，只强调集中，不强调民主，只坚持党的领导，不落实人民当家做主，甚至是阻挠民主化进程，那就是党的领导已经犯错误了，就是它已软弱涣散了，而这种错误的党的领导，当然是应当予以抵制、批评和纠正的。我们现在批评《代表法》修订草案，实际就是在做这件事。

实现党的领导与人民当家做主之统一，首先就要从统治者统治人民的陈腐思想和心态中解放出来，真正树立起向往人民当家做主的现代社会主义的政治理想。只有这样，才能从党权与民权两极对立和排斥民权的伪社会主义思想中解放出来，真心实意地追求党的领导与人民当家做主的有机统一。

与此同时，我们还特别需要通过关键性的制度创新，着力克服苏式政体中党权与民权互不兼容的制度弊端，切实实现党的领导与人民当家做主的制度统一。

党内有一批高中级干部主张政治体制改革，但他们又都担心政治体制改革会不会把党的领导执政地位搞丢了，把国家搞乱了。显然，这种担忧不解除，这种关键性的改革力量就难以采取行动，我国的政治体制改革就永远只能停留在口头上。

从根本上来说，我国是超大型国家，超大型国家必须走渐进式的改革道路，而不是走激进的改革道路。在我国的现实政治环境中，这就意味着，我国只应走实现党的领导与人民当家做主有机统一的改革道路，而不是走以党权否定民权的保守、反动道路，也不是走以民权否定党权的激进主义道路。

所以，我主张，党权要保持，民权要伸张。既要坚持党的领导，又要做实人大。只有改善党的领导才能坚持党的领导。所谓改善党的领导，主要就是通过推进人大民主化而形成通过人大领导执政的现代化的新型党的领导。

要做到这一点，就必须在我国的民主制度设计中把党的领导执政位臵安排好。这样才能使党内的政治改革派放心，使之更有理由推动政治体制改革，也才能使民权在政改中得到伸张。

三

实现人大民主化，无非是两条，一是实现普选，二是人大代表充分发挥作用。在这两个环节中，都需要安排好中共的领导执政位臵。

首先看普选。各共产党国家在宪法中规定的都是普选，但又都没有实现普选。这是因为，普选制在传统上是与多党制捆绑在一起的，实行普选制就意味着实行多党制，因而不接受多党制也就无法真正落实普选制。但我们可以设计一种既能保障党的领导执政地位又能真正实现普遍竞选的新制度，即设计和实行一种“选人不选党”的新型普选制。

关于这种新型普选制，我在前年已经提出：宪法已经规定了共产党领导的多党合作制政治协商制度是我国的基本政治制度，我们完全可以使这一宪法条文在选举法中具体化。比如，可以规定70％的人大席位是政党席，30％的人大席位是非政党席。政党席专属于中共和民主党派。这70％的席位定了，再怎么选中共也是人大中的多数党。这就能够确保中共在人大的领导地位和中共的组阁权。一个共产党员要成为人大代表要经过三关：一是通过党内竞选成为党代表大会的代

表，二是通过党代表大会内部的竞选成为党的人大代表提名，三是再经过通过人大代表竞选成为人大代表。由此可知，共产党领导的多党合作制与普选制的矛盾实际是完全可以解决的。

那么，普选后的党政关系又怎么办呢？美国大选一结束，党中央就烟消云散了。我们不能这样搞。我们可以实行有中国大陆特色的以党领政制度。在这种制度下，党内领导与中共人大党团领导有相当程度的交叉。党中央或地方党委在选举后仍然拥有某种关键性的领导权。只是党不再是在三权之上直接发号施令，而是必须得通过人大、通过法律程序实现党的领导和执政了。由此，党的领导、人民当家做主、依法治国的有机统一也就能够实现了。

四

再来看人大代表发挥作用问题。

要使人大代表充分发挥作用，就要在很多环节实行重大改革。比如，人大代表不能太多，数量要大幅减少。会期不能太短，时间得大幅延长。开会不能主要是表态赞成、举手通过，要有人大辩论制度，质询制度要落实，等等。这里还有一个基本环节，这就是人大代表必须专职化、职业化。

但最近的代表法修正草案却增加了一款：“代表不脱离各自的生产和工作岗位。”这显然是要在法律上把人大代表兼职化固定下来，同时完全排除人大代表专职化的可能性。这是这一修正草案的核心条款，也是它的主要精神、主要意图之所在。但这个条款是根本错误的。人大代表的专职化无疑是必要的，也是我国政治体制改革的一个重要方向。

人大代表专职化的必要性至少有五个方面。

一、人大代表专职化是我国根本政治制度的内在要求。宪法规定人民代表大会制是我国的根本政治制度。坚持人民代表大会制首先就要对这一根本政治制度采取郑重的态度。这就要求我们通过对于苏联模式的人大制度的民主改革，真正充分发挥人大代表的重要作用。充分发挥人大代表作用的一项基本条件，就是必须逐步推进和实现人大

代表的专职化、职业化。只有专职代表才有可能有时间、有精力、有条件、有能力承担起人大代表的繁重工作，这是毋庸臵疑的。政府官员是专职的，法官是专职的，检察官是专职的，作为最高权力机关主体的人大代表更应是专职的。根本政治制度必须是专职工作制度，而不能是业余工作制度、兼职工作制度。这样做才是郑重地对待人民代表大会制，郑重地落实人民当家做主的宪法要求和政治要求。人大代表的兼职化、业余化实际是被邓小平批为“权力过分集中”、“民主太少”的苏联模式政治体制的一项重要特征，也已被充分地证明为了严重妨碍人大代表发挥作用的制度障碍，理应予以革除。所以，人大改革的一个重要方向，就是逐步推进和实现人大代表的专职化。

二、人大代表专职化是克服“官员代表大会”弊端、进一步实现分权制衡的客观需要。目前人大代表多为各级官员，人民代表大会有如“官员代表大会”，这是与分权制衡的民主原则相矛盾的，非常不利于人大发挥决策、监督作用，也已受到了社会各界的广泛批评。而“官员代表大会”现象的制度根源，实际就是人大兼职制。解决“官员代表大会”问题根本途径，自然也在于推进人大代表的专职化。人大代表专职化的首要内涵，就是人大代表通常不能同时在政府、法院和检察院担任公职（只有内阁制的少数政务官除外）。所以，只要实行了人大代表专职化，就能真正实现分权制衡，根本解决“官员代表大会”的问题，切实发挥人大代表的重要作用。

三、人大代表专职化是消除权钱结合的制度安排、维护公平正义的客观需要。目前人大代表中有相当数量的企业家，这本是出于支持民营经济、加强统战工作的好意，但在人大兼职制的轨道上，却在事实上成为一种权钱结合的制度安排。这种制度安排的消极后果，轻则是有无人大代表身份的企业家之间的竞争不公平，重则是某些企业家借助人大代表身份谋取不正当利益。而人大代表专职化的基本要求之一，就是企业家若要担任人大代表，那就必须把自己的生意委托给代理人，自己在任人大代表期间与之完全脱钩，以确保其成为真正的选民代表，避免权钱结合可能带来的种种弊端。这种权钱分离的制度安排显然比权钱结合的制度安排更公正，也更科学。

四、人大代表专职化是节约人才资源的现实需要。现在人大代表中有许多科教文卫等领域的精英，但他们主要是象征性的代表，并不是真正的代议士。他们的长项通常都在自己的职业领域，并不在于参政议政和立法。他们可以用于本业领域的时间和精力是国家和社会的宝贵财富，将其用于自己并不擅长而且也没有多少实际效益的严重形式化的人大事务中显然是一种浪费。所以，通过人大代表专职化，让这些专业精英能够更多地专注于自己的本职工作，这也是节约人才资源的现实需要。

五、人大代表专职化也是人大其他相关改革的前提条件。特别是，只有实行人大代表专职化，才有可能充分延长人大会期，形成和发展人大的辩论制度和质询制度，建立和完善人大代表与选民之间的常年联系制度和设施，从而充分发挥人大代表的重要作用。

对于人大代表专职化的以下担心都是不必要的。

一、实行人大代表专职化会不会否定党的领导执政地位？毋庸赘言，只要在选举法中规定政党席占70％，就不会出现这种现象。而且，通过实现人民当家做主和改革党的领导执政方式，党的领导执政地位还会更巩固，也更加有生气。

二、目前的专职化试验会不会导致全面专职化？当然不会。因为我们所谓的人大代表专职化并不是现有全部人大代表的专职化，而是部分人大代表的专职化。或者更确切地说，是人大代表人数大幅减少后的全部人大代表专职化。如果人大代表人数暂时不能减少，则就是人大常委会人数适当增加后的全体人大常委的专职化。现在人大代表的人数过多。全国人大代表近3000人，全国各级人大代表更是多达260万人。如此庞大的人大代表队伍，如果都专职化，即使财政能够负担得起，那也是负担过重，让纳税人承担了本不应当承担的过多责任。最根本的是，人大代表的人数过多，人大的会议民主就难以实现。当只有少数人有时间发言时，多数人就成为听众，少数人就掌握了话语权，会议民主也就随之流失。适当规模的议会，既能保障会议民主，又能节省财政开支，具有最好的规模效益。所以我们所说的人大代表专职化，也是这种规模范围内的专职化。

三、会不会突然出现全面专职化的急剧转变？当然不会。人大代表专职化是一个理想目标，但要实现这个目标显然需要相当长的时间。10年内实现这个目标，几乎不可想象。大概至少需要一、二十年时间，才有可能达到目的。这里的制约因素至少有四。一是传统的惯性及其所带来的疑虑、犹豫和阻力，这个力量相当大。二是代表专职化需要以人大规模的缩小或人大常委会规模的扩大为前提，这种规模的调整恐怕需要相当长的时间才能实现。三是专职人大代表发挥作用需要一系列的配套改革和相应探索，这也需要相当长的时间才能实现。四是人大代表专职化是一个新生事物，我们都需要在理论与实践的统一中不断地探索、试验和总结经验。

在这些因素制约之中，只要不在法律上或政策上明文规定全体人大代表都必须专职化，同时又容许继续试行（特别是容许基层试行）人大代表专职化，就会在一个相当长的时期内形成“兼职代表为主，专职代表为辅”的双轨制过渡局面，而不是突然出现全面专职化的急剧转变。这其中的直接制约至少有二。一是兼职人大代表通常都是在自己的专职领域内事业有成的成功人士，他们通常很难放弃自己的职业、职务、事业而转任专职代表。局长不当局长当专职代表，老板不做生意当专职代表，明星不当明星当专职代表，教授不当教授当专职代表……这种事情的概率显然非常低。二是只要规定专职代表必须经常性地密切联系选民，而不是使专职代表官僚化，它就不会因为是一种舒适的肥缺而令人趋之若鹜。在这种制约中，实际只能有少量人大代表愿意转任专职代表。人大代表专职化试验已经有将近10年时间了，现在也还是处在最初的萌芽的阶段，就已清楚地表明了这一点。

所以，即使是对于专职化的远景有忧虑，也不必害怕当前的这点专职化萌芽。只要不明文规定全体人大代表都必须专职化，大局就不会变。

最后，更重要的是，我们应当像邓小平对待“傻子瓜子”那样对待今天的专职化试验，而不是急于在法律上规定“代表不脱离各自的生产和工作岗位”，急于中断这种改革探索。我们现在特别应当重温和遵循邓小平的以下重要论述：

要“允许看，但要坚决地试。看对了，搞一两年对了，放开；错了，纠正，关了就是了。关，也可以快关，也可以慢关，也可以留一点尾巴。怕什么，坚持这种态度就不要紧，就不会犯大错误。总之，社会主义要赢得与资本主义相比较的优势，就必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果”。

五

否定代表专职化改革，是这一代表法修正草案的主要意图。为此，该草案还增加了“代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式”这一条款。人大代表专职化后，其在闭会期间的活动自然就会以个人活动为主，所以这一条款显然也是针对代表专职化而来的。

我认为，这一条款也是错误的。

因为，第一，判断代表在闭会期间的活动究竟是以集体活动为主好还是以个人活动为主好，应当有一个标准。有标准才能有论证。从根本上来说，这个标准只能是是否有利于人大代表充分发挥作用。再稍为具体点，则就是是否有利于人大代表行使权利、履行义务。事实证明，代表小组的活动次数甚少、时间甚少、联系选民甚少、实际收效甚少，根本无法与专职代表的个人履职活动相比拟。所以说，代表以个人活动为主无疑比以集体活动为主要好得多，也更受选民的欢迎。这种更有利于代表充分发挥作用的活动方式，理应受到鼓励和支持，而不是以立法方式加以禁止。

第二，人大代表的权利是宪法权利，充分发挥人大代表的作用是宪法要求，规定“代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式”则在实质上是通过限制代表的活动方式限制代表行使宪法权利的实践范围，严重剥夺代表的宪法权利，严重阻碍代表发挥作用，所以说，这是一项违宪条款，在政治上也是根本错误的。

第三，人大代表的权利本质上不是个人权利，而是为众多选民所赋予并代表众多选民的集体权利。即使是代表在闭会期间的活动主要是个人的履职活动，他所行使的也仍然是集体权利，而且是在从事代

表与选民共同构成的公共事务。代表在闭会期间的活动究竟是以集体活动为主还是以个人活动为主，这在实质上只是活动方式问题，而不是活动实质问题。以“集体活动为主”暗示代表以个人履职活动为主是脱离人大的个人活动，这在理论上显然是错误的。以这种规定限制代表选择活动方式的权利，进而限制代表发挥作用的时间、空间（包括社会空间）和条件，则在实质上就是通过削减代表的宪法权利削减选民的宪法权利，因而在法律上和实践上更是根本错误的。人大代表的法定领导实际只是选民。人大代表行使权利的基本活动方式理应符合选民的集体需要和意志。事实证明，选民普遍欢迎人大代表以个人活动方式履职。因此，不仅是人大常委会，而且全国人大也无权立法规定“代表在闭会期间的活动以集体活动为主”；只有全民公决才能解决这个问题。

第四，“代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式”的规定在人大代表的活动范围方面也严重地违反了人民代表大会制及其选举制度。这种错误的集中表现就是代表小组成员的活动范围与代表选区范围严重背离。如某镇有市、县、镇三级人大代表98人，在镇人大主任的组织下，把各级代表划分成５个代表小组，以代表小组为闭会期间主要活动形式，在该镇范围内从事活动。这就暴露出了大问题。以镇级代表组成代表小组还说得过去，由镇人大把市、县级代表组成在本镇范围内活动的代表小组，则就不仅是镇人大越权了，而且更是在闭会期间把市、县级人大代表变成了镇级人大代表——或者更确切地说，这就是大大地限制了上级人大代表的活动范围，使之不能代表更大范围的选民履行自己的职责，实际等于更大范围的选民失去了自己的当选代表。所以，从这个角度看，这个条款也是一个既违反了宪法、也违反了选举法的错误条款。

第五，这个条款来源于一份文件，是该文件的主要精神，修正草案的说明也表明，增加这个条款就是要把这个文件精神上升为法律规定。但宪法已经明文规定，一切政党和组织都必须在宪法和法律的范围内活动。因此，无论这个条款有着怎样的“文件根据”，只要它是违宪的，任何人、任何组织都无权把它写进代表法。更进一步说，有

关方面本来就不应该在文件中写进这种违宪的政策要求，更不应该试图将这种违宪条款写进代表法。

六

在代表专职化问题上，还有一个“代表个人工作室”问题。

首先，修正草案并不包含“代表不设个人工作室”的禁令，但草案与草案说明相互矛盾。

修正草案提出，县级以上的各级人民代表大会常务委员会的办事机构和工作机构“是代表执行代表职务的集体服务机构”。《代表法修正案（草案）的说明》据此提出：“代表不设个人工作室”。但从前者并不能推出这个结论来。由于“代表个人工作室”不是代表执行代表职务的“集体服务机构”，所以这个关于“集体服务机构”规定对于否定“代表个人工作室”本来就是完全无效的。只有规定代表执行代表职务的服务机构“只能是集体服务机构”，才能否决“代表个人工作室”。可见，代表法修正草案并不包含“代表不设个人工作室”的禁令。有关说明在逻辑上不成立。说明者的逻辑思维不严密。这种立法实在太粗糙。

其次，立法禁止“代表个人工作室”没道理。

我们可以相信，人大常委会确实是想以此条款否定“个人工作室”。所以，更根本的问题实际是：设立“代表个人工作室”是否正确？

实际上，是否应当设立“代表个人工作室”的问题只是是否应当实行代表专职化问题的一个派生性问题。如果禁止代表专职化，自然就会否定“个人工作室”。如果肯定代表专职化，则是否应当设立“代表个人工作室”就只是一个应以何种具体方式和制度保障代表履行职务的问题，也就是一个可以探索和讨论的技术性问题，而不再是一个需要立法解决的原则性问题了。

我们在前面已经论证了人大代表专职化的必要性。只要不能否定这种必要性，则以立法禁止“代表个人工作室”就是毫无道理的。

七

最后，这个修正草案还包含了限制代表发言权、建议权、批评权、提案权的不良条款，这也是一个严重问题。

如有新增条款规定：“代表发表意见，应当围绕议题，实事求是，简明扼要，遵守议事程序。”

又有修订条款规定：代表提出的“建议、批评和意见应当明确具体，注重反映实际情况和问题，提出改进工作的具体意见。”

这里所隐含的限制代表言论自由的借口至少有四种。

一是“不具体”。代表的任何发言、建议、批评、提案都有可能以“不具体”为由被打断或被否决。这是一种极大的和极危险的限制。具体与抽象的界线大多是相对的，这就给有关人士行使这种非法的（违宪的）否决权留下了极大的空间。更为根本的是，任何稍微宏观的发言、建议、批评、提案等等都会具有某种程度的概括性、抽象性。规定人大代表的发言、建议、批评、提案只能是具体的，不能具有某种程度的概括性、抽象性，这本身就是对于代表权利的践踏，是严重违背和破坏人民代表大会制的错误规定。

二是“不实事求是”。代表的任何发言、建议、批评、提案都有可能以“不实事求是”为由被打断或被否决。而在这种过程中，执行这种否决权的人士就成了判断是否实事求是的裁判官，即成为检验真理的标准。一旦这种条款被通过，它就会成为自封为“真理的化身”的人士任意削减人大代表的言论自由权的尚方宝剑，人大的民主化进程就会出现新的严重倒退。

三是“不简明扼要”。这又是一个赋予有关人士颇大自由裁量权的模糊条款。“不简明扼要”，这也是有关人士可以用来任意削减人大代表的言论自由权的一种尚方宝剑。

四是“缺乏改进工作的具体意见”。“应当提出改进工作的具体意见”，是不是有某种程度的概括性、抽象性的建设性意见就要拒之门外了？是不是如果代表反映事实、提出批评的言论之后不跟上一个“改进工作的具体意见”就要被排斥、被否决了？所以这种条款实际

也是有关人士可以用来任意削减人大代表的言论自由权的一种尚方宝剑。

上述这些要求，即使是作为工作要求，也是有些是合理的，有些是不合理的。而将其上升为法律规范，则就完全不合理了。作为法律规范，它们的实质就是限制人大代表的言论自由权。

总之，目前这个代表法修正草案的基调实际就是限制人大代表的权利，尽可能地阻止人大代表发挥作用，阻止基层人大代表专职化改革，力图巩固和强化“权力过分集中、民主太少”的苏联模式的人大体制，给人的感觉就是不想走发展社会主义民主政治的正确道路了，不想搞以实现“党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一”为目标的政治体制改革了。

第四篇：人大代表应该专职化 一辩稿

人大代表应该专职化

谢谢主席，问候在场各位。开宗明义，我方的观点是，人大代表应该专职化。人大代表经过民主选举方式产生，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予的各项职权，参加行使国家权力。人大代表专职化是指以代表职务为职业、以人大工作为主业，不再担任其他实质性的行政或社会工作职务。人大代表有学习党政方针、听取及反映民意、审议议案等诸多职责，而专职化可以极大地增强人大代表的政治责任感，使他们专心致志地履行好代表职责，更好的为人民服务。首先，人大代表专职化可以充分发挥其代表的重要作用。资料显示，全国人大代表每年用在代表职务上的活动时间仅有20天，其中开会15天，与选民沟通的时间不足5天，省级及以下用于工作的时间更是少之又少，若要充分听取民意则需要大量占用代表们的休息时间，本职工作的压力使绝大多数的代表难以做到。而专职人大代表有了明显增长的审议发言时间，从而可以对社情民意的了解和掌握更充分、与人民群众的联系更密切。专职化还可以使人大代表能够有足够的精力学习必要的知识，从而大大降低了人大代表在尚未看懂政府财政预算报告之时就匆匆表决通过的可能。

其次，人大代表专职化可以让代表与官员划清界限。党政干部在各级人大中都占有相当的比例，而人大代表的各项职责中包括一条监督政府的工作，这就产生了自我监督的矛盾。要想让他们为限制甚至取消自己既得利益的法规投赞成票，形同让他们拿自己的指头捣自己的鼻子，实在有点难为他们了。而专职人大代表脱离官员身份的束缚，可以站在更独立的立场上更自由地发言、去观察和概括公众的利益诉求，从而更吻合公众的实际需要。

人大代表专职化还可以避免人大代表中滥竽充数的现象。众所周知，人大代表来自各行各业，其中不乏公司老总、娱乐明星等需要全身心投入本职工作的人群。兼职人大代表的工作确实为他们提供了为人民发言的机会，但更多的是给他们带来相当的负担，从而大大降低的代表们的履职热情。刘翔在其五年任期中只参加过一次人代会，其余四次均以训练、比赛等为由缺席。而人大代表专职化可以让这部分人专心于事业——毕竟我们更希望刘翔出现在跑道上而不是见缝插针的在人代会上发言。

人大代表专职化方能够使人大代表更加专业化、更好地为人民服务。综上所述，我方坚持我方观点，人大代表应当专职化

第五篇：村党组织书记专职化管理问题研究

村党组织书记专职化管理问题研究

村党支部是党在农村全部工作和战斗力的基础，村党组织书记是引领发展的“领头雁”、维护稳定的“顶梁柱”。推进村党组织书记专职化管理，是新形势下强化农村基层党组织建设、提高基层工作效能、推动农村改革发展稳定的必然选择。XXX市委组织部课题组通过召开座谈会、开展问卷调查、入户走访和查阅资料等方式，对全市村党组织书记专职化管理情况进行调查分析，现将调研情况报告如下：

一、XXX市村党组织书记现状

（一）村党组织书记基本情况

目前，全市共有148个建制村，村“两委”班子成员621名，其中主职干部153名（男生148名，女性5名），副职干部468名。

（二）村党组织书记专职化管理调查问卷结果分析 本次村党组织书记专职化管理问题调查问卷共设计了2套，A卷供村主职干部填写，B卷供村“两委”其他副职干部填写。发放A卷153份，收回142份，其中有效问卷142份；发放B卷468份，收回410份，其中有效问卷410份。

1、调查对象基本情况。参与调查的村主职干部共有142名，其中男性137人，占96.5%，女性5名，占3.5%。35岁以下7人，占5%；36-45岁52人，占37%；46-55岁63人，占44%；56岁以上20人，占14%。初中及以下文化36人，占25%；高中文化91人，占64%；大专以上文化15人，占11%。在任村党组织书记前，调查对象一直在村里工作91人，占64.1%；务农的25人，占17.6%；务工返乡10人，占7%；大学生村官1人，占0.7%；种养殖大户4人，占2.8%；经商办企业10人，占7%；退伍军人1人，占0.7%。受调查的村副职干部共有410名，其中男性297人，占72%；女性113名，占28%。

2、村党组织书记的工资报酬情况。XXX年，XX市农村常住人口人均可支配收入为10669元。在受调查的村主职干部中，XXX年全年工资报酬高于16003元（10669的1.5倍）的有128人，低于16003元高于10669元的有14人，分别占91%、9%。XXX年，实行村党组织书记专职化管理后，调查对象工资报酬高于37800元的有41人，等于37800元的有48人，低于37800元的有53人，分别占28%、34%、38%。

3、村党组织书记家庭产业情况。在受调查的142名村主职干部中，家里无任何产业的10人，占7%；仅有责任田地的80人，占56.3%；属农村专业合作组织负责人的8人，占5.6%；从事种植养殖业的28人，占19.7%；从事第三产业的5人，占3.5%；投资入股的5人，占3.5%；从事工业、建筑业和项目承包的6人，占4.2%。

4、对村党组织书记专职化管理要求的理解。选择“以村主职干部是否坚持8小时在村坐班服务为标准”的A卷41人，占28.87%，B卷64人，占15.61%；选择“以村主职干部是否坚持8小时在岗为标准”的A卷17人，占11.97%，B卷73人，占17.80%；选择“以上班时间坚持村里有人值班为标准”的A卷9人，占6.34%，B卷55人，占13.41%；选择“村主职干部是否坚持8小时在岗不重要，重要的是看村里的值班情况、管理情况、经济社会发展情况、社会稳定和民生改善情况”的A卷75人，占52.82%，B卷218人，占53.17%。

5、落实专职化管理相关要求情况。在对村副职干部的调查问卷中，确认本村“天天有人值班”的339人，占82.68%；“工作日有人值班”的62人，占15.12%，“大部分时间有人值班”的8人，占1.95%；“没有实行值班制”的1人，占0.24%。实行村党组织书记专职化管理后，认为村党组织书记“全身心投入”的242人，占59.02%；“比以前认真”的161人，占39.27%；“没有变化”的7人，占1.71%。

二、XXX市村党组织书记专职化管理的探索实践

自2015年比照副乡镇长工资标准发放村主职干部工资报酬以来，XX市就开始探索建立专职化管理体系，研究制定了《XXX市村主职干部日常重点工作清单》，明确责任任务，出台具体措施，确保省委要求落实落细落小。

（一）着力厘清专职化的评判标准。面对村党组织书记专职化管理这个全新课题，XX市通过调查研究，准确掌握村党组织书记家庭“业”的状态，正确理解“专”的含义，准确把握“职”的要求，厘清了专职化的评判标准。

1、注重分类施策。致富能人、产业带头人是村党组织书记的重要来源。为落实村党组织书记专职化管理要求，又使源头活水永不枯竭，我们在准确掌握村党组织书记家庭“业”态的基础上，采取“两留三退出”措施分类施策，避免“一刀切”“一锅煮”，切实解决落实“全脱产”要求的实践难题。对于经营责任田地的传统农业型，允许保留自主经营权，鼓励对接中高端农产品市场需求，向高效农业方向发展；对于带头发展特色种植养殖、建立农民专业合作组织、引领群众创业增收的发展引领型，允许保留自主经营权，鼓励做大做强做特，更好发挥示挥带动效应；对于投资经营零售、餐饮、住宿、物流、客运、中介服务等的 “三产”服务型，要求采取转让、转包、退股等方式限期退出自主经营；对于以独资、合资或加盟方式开办公司、企业、工厂等的生产销售型，要求采取退股、转让、转包、托管等方式自行处置，退出自主经营；对于从事房地产、装修工程、水利公路设施建设等的工程项目型，要求采取退股、转包、托管等方式退出自主经营，以保证村党组织书记有必要的工作时间、充足的工作精力，全身心履行岗位职责，高质量完成工作任务。

2、注重工作实绩。在考核村党组织书记专职化管理落实情况时，更加注重实干实绩，着力从抓党建筑堡垒、抓发展促脱贫、抓服务惠民生、抓治理保稳定等方面进行考查考核，不简单看在村工作时间，不过分强调八小时在村坐班，避免专职化管理束缚村党组织书记手脚，激励他们甩开膀子、放大胆子干事创业。同时，让不愿为、不善为、不作为的“守摊”型村党组织书记相形见绌、知耻后勇。

3、注重群众评价。通过召开座谈会、测评会、入户走访和委托第三方进行调查问卷等方式，听取党员群众对村党组织书记的综合评价。听党员评价，了解支部开展“主题党日+”和“两学一做”学习教育情况，掌握村党组织书记履行管党职责成效；听党员群众评价，了解农村主导产业、村级集体经济发展情况，掌握村党组织书记推动农村发展稳定成效；听贫困对象评价，了解“七个一批”扶贫政策落实情况，掌握村党组织书记富民强村、精准脱贫成效。

（二）认真落实专职化的基本要求。赤壁市深刻领会村党组织书记专职化管理的重要意义，准确把握省委要求，采取有力措施，认真推进村党组织书记专职化管理工作深入推进。

1、以强化责任为抓手。根据省市委要求，XXX市研究制定了《乡镇办履行村主职干部专职化管理直接责任奖惩考核办法》《村工作共性目标考核办法》，把落实村党组织书记专职化管理的相关情况列入乡镇办党委班子履职尽责考核、纳入乡镇办党委书记“双述双评”重要内容。同时，市纪委与市委组织部联合对乡镇办落实村党组织书记专职化管理情况进行定期不定期巡察，及时发现问题，及时追责问责，及时督促整改，层层传导压力，层层落实责任。

2、以凸显专职为核心。以“三制管理”为抓手，认真落实“专职化”要求，确保村党组织书记全心全意为村工作、为民服务。一是实行坐班制。要求没有特殊原因，村党组织书记工作时间必须在村，坐班地点原则上在村级党群服务中心；村主职干部公开联系方式，方便群众办事；村里发生突发事件，村主职必须第一时间到场处置。二是实行工作报告制。村党组织书记必须每月书面向乡镇办党委报告工作，定期向村民代表会议、党员大会报告工作。三是实行请销假制。村党组织书记请假需向乡镇办驻村干部报告，并经乡镇办党委书记批准，期满向驻村干部报到销假。

3、以激励保障为重点。采取多种措施，充分调动村党组织书记干事创业积极性。一是落实工资报酬。比照副乡镇长工资水平落实村主职干部工作报酬，列入财政预算，实行“基本报酬+绩效报酬”的结构报酬制，基本报酬占60%，按月发放；绩效报酬占40%，由乡镇办年终考核，划档发放。二是解决运转经费。财政每年按每村5万元标准列支村级组织运转经费，按每村5万元标准拨付惠民资金，确保村级办公经费和党组织活动经费，解决村级组织无钱办事问题。三是实行政治激励。七一前夕，组织开展“两优一先”评选活动，表彰了10名村党组织书记，并在电视台、赤壁网进行宣传，让村党组织书记有个人获得感和社会认同感。以乡镇办领导班子换届为契机，加大“三类人员”选拔力度，5名村党组织书记因业绩突出、群众公认被选拔进入乡镇办党委班子，打通了向上晋升的“天花板”，让村党组织书记干有盼头。

（三）建立健全专职化管理考评体系。XXX市认真学习借鉴XX、XX、XX等地经验做法，结合XX实际，着力构建村党组织书记专职化的管理考评监督体系。

1、严实化管理。参照乡镇机关在编人员，对全市148名村党组织书记实行备案管理。市委组织部统一建立人事档案，收录基本信息、教育培训、换届选举四项承诺、个人重大事项报告、实事承诺、履职尽责清单、考核等相关情况。乡镇办党委负责日常管理和监督考核。对届中需要调整的，必须由乡镇办党委研究提出意见，报经市委组织部审批，避免调整的随意性，严把人选的审核关。

2、目标化考核。按照抓党建筑堡垒、抓发展促脱贫、抓服务惠民生、抓治理保稳定等4个方面，提出村主职干部履职尽责的共性清单；同时，指导村主职干部根据本村实际，对照工作目标和实事承诺，确定个性化清单，与共性清单一起，形成责任清单。村主职干部的责任清单由驻村干部把关签字，报乡镇党委审核、市委组织部备案。把村党组织书记的责任清单内容作为绩效考核的重要内容，以考核评价结果确定绩效报酬等次。XXX年，有28%的调查对象因考核成绩“优秀”，年工资报酬超过37800元，38%的调查对象因考核等次不理想，年工资报酬未达到37800元。

3、民主化监督。全市每月按时组织开展“主题党日+”活动，根据“六事联动”要求，对村级经济发展、基础设施建设、精准脱贫等方面的事项进行民主决策、民主公开；健全村务监督委员会机制，加强对村务决策、执行、公开情况的监督；定期对村主职干部责任清单完成情况进行公示，随时接受群众监督；建立村党组织书记“双述双评一挂钩”制度，每年底组织村党组织书记向乡镇党委和政府、本村全体党员和群众代表述职，接受评议，将评议情况作为绩效考核的重要依据，与绩效报酬挂钩。

三、村党组织书记专职化管理取得的初步成效

通过近一年来的学习借鉴和大胆实践，XXX市村党组织书记专职化管理工作推进顺利，成效初显。

（一）村党组织书记岗位吸引力更强劲。推进村党组织书记专职化管理，比照副乡镇长的工资标准、工作要求、精神状态进行专职化管理，坚持从村党组织书记中选拔公务员，使村党组织书记有社会地位、有政治价值、有经济保障，岗位吸引力更加强劲，实现了由“后继乏人”向“争相竞选”转变，激活了班子的生机和活力。XXXX、XXX等5个村党组织书记选拔进入乡镇党委班子后，空缺岗位吸引了大批创业致富能人、务工返乡创业人员和村“两委”班子成员争相竞选，村党组织书记岗位成为炙手可热的“香饽饽”。

（二）全面从严治党责任落实更有力。全市每个村都坚持以“主题党日+”为载体，深入开展“两学一做”学习教育，全面从严治党责任得到有效落实。一是党员作风更实。通过反复诵读党章、重温入党誓词、按时交纳党费，深学党规党情，唤醒与强化党员党的意识和党员意识，党员作风更实、底色更厚了。XXX镇XX村老党员XXX下肢瘫痪，坚持摇着轮椅参加支部的学习。二是党内生活更严。各村党支部严格按照“三会一课”要求，统筹安排支部会、党员大会和党课，开展组织生活会及民主评议党员活动，真正使党内生活正常起来、严肃起来。XXX村老党员XXX在参加完支部组织生活会后，兴奋不已，拉着驻村干部的手一个劲地说：“我们党的好传统又回来了！”三是组织功能更强。坚持民主议事，让群众事、群众议、群众定，充分保障党员群众的参与权、知情权和监督权，调动了党员群众参与支部活动的积极性。去年11月以来，全市共实行民主议事10200多次，形成支部决策意见7300余条，落实公开内容9600多项。XXX镇XXX村实行财务预算表决制，村里花钱村民审，财务公开透明，干群关系更加和谐，基层党组织凝聚力更大、功能更强了。

（三）服务型党组织建设成效更突出。不断拓展和提升村级党组织“五个功能”，打造“五务合一”升级版，服务型党组织建设成效突出。全市148个村，全部按照“五务合一”标准建有党群服务中心，每天有村干部、医务人员和村淘服务人员值班，为村民提供劳动保障、社会救助、计划生育、纠纷调解、小病医治、村淘代购代销等方面的一站式便利服务。全力推进新农村建设，加大对水、电、路等基础设施的改造力度，解决了村庄保洁、垃圾清运、路灯照明等方面的难题。大力开展“五星党组织”和“五星党员”创建活动，促进了乡风文明和社会和谐稳定。在急难险重任务面前，各村党支部发挥了中流砥柱作用。XXX年7月，全市遭遇特大洪涝灾害，各村党支部书记和广大党员在关键时刻站得出来为党分忧，生死关头冲得上去为民解难，发挥战头堡垒作用，夺取了抗灾救灾和灾后重建攻坚战的全面胜利。

（四）农村产业发展态势更喜人。实施村党组织书记专职化管理以来，各村党组织书记凝神聚力谋发展、促脱贫，农村产业发展成效更显著，党的执政根基更稳固。近一年来，全市新上优质葡萄、杨梅、火龙果等新特农业项目89个，新建油茶、苗圃、中药材、有机茶、湘莲基地3.5万亩，发展小龙虾等水产养殖基地2.6万余亩，新建集旅游、休闲、餐饮于一体的观光型农业基地、小农庄23个，成立农民专业合作社210多个。全市59个自然村建成户用光伏设施500户，户均3千瓦；建有小型光伏电站23个，每个40千瓦，光伏项目总投资达1936万元。XXX、XXX等集体经济未达标的4个村，先后通过养殖、光伏发电、有机生态茶种植等项目建设，年收入突破5万元。XXX乡XXX村推进杨梅种植、稻虾连作、竹仙酒基地、小农村建设，着手打造一个集休闲观光、餐饮娱乐、农产品采摘、农耕文化体验于一体的农业生态示范园，把一个贫困村变成了精准脱贫示范村。

四、村党组织书记专职化管理存在的问题和对策建议 村党组织书记专职化管理是一项全新工程，XXX市大胆尝试，不断创新，取得了初步成效，但也存在一些问题，需要在实践中不断改进、不断完善。

（一）村党组织书记专职化管理存在的问题。对照全省村主职干部专职化管理工作现场会精神，结合我市村党组织书记专职化管理工作推进情况，通过深入调研，查找梳理出三个方面的突出问题。

1、村党组织书记队伍综合素质有待进一步提升。村党组织书记在能力素质方面，还存在与农村发展、群众需求不相适应的问题，主要表现为“五多五少”，即文化水平低的多，文化素养高的少，初中及初中以下文化占35%，大专以上文化仅占11%；懂传统农业的多，懂现代农业的少，受调查的对象中，延续传统方式耕种田地的占56%，带头成立专业合作社、发展高效农业的仅有26%；被动工作的多，主动谋事的少，习惯于行政命令，缺乏奋发向上、开拓进取神精；因循守旧的多，敢于创新的少，求稳怕乱，安于现状；能思善谋的多，善作善成的少，部分村党组织书记有想法，有点子，但不敢实践尝试，发展的步子迈得不够快。

2、村党组织书记激励保障机制有待进一步完善。近年来，省市县对农村干部退职生活补贴和养老保险进行了调整，村党组织书记退职后有了一定保障，但保障幅度仍远远低于城市最低生活保障线。同时，任期较短的村党组织书记退职后存在政策性保障支撑不足问题。实行专职化管理后，村党组织书记工资报酬有了大幅提升，但退职保障仍然是个软肋，后顾之忧没有得到有效解决。特别是“能人”书记、“老板”书记，要求其处置或退出现经营产业，他们不得不考虑退职后的生活保障问题，“去”与“留”抉择两难。

3、村党组织书记专职化管理机制有待进一步健全。在推进村党组织书记专职化管理过程中，我们深刻感受到，专职化管理要求的落实缺乏有力的监督手段，日常监督体系还不够健全；少数村党组织书记个性清单不具体不实在，驻村干部指导不力、乡镇党委把关不严；过程管理、以事察人做得还不是很到位，考核评价体系还不够健全；有的乡镇在落实“全脱产”要求、处理“能人”书记、“老板”书记的“家庭产业”时心存顾虑，担心优秀人才流失。

（二）加强村党组织书记专职化管理的对策建议。针对当前村党组织书记专职化管理存在的问题和不足，紧扣当前农村基层治理面临的新形式新任务，综合分析调研情况，提出以下几个方面的对策建议。

1、放开视野，拓宽选拔渠道。在坚持村“两委”换届选举相关政策的前提下，进一步拓宽选人用人视野，吸纳和储备优秀人才，为建强村党组织书记队伍打好提前量、掌握主动权。一是注重内部选育。坚持从致富能手、农村经纪人、农民专业合作组织、有一技之长的农村能人、大学生村官中选拔村级党组织书记；同时，注重培养综合素质强、有服务群众意愿、有发较潜力的年轻人，安排参与村里工作，为其成长架梯子、搭台子、压担子，认真做好村级后备干部的储备。二是注重向外引进。打开视野，不拘一格，从外出务工优秀青年、大中专毕业生、退伍转业军人、退休机关干部中把优秀人才选出来，用起来。三是注重结对帮带。对于党员人数较少、缺乏带头人的，积极探索大村带小村、强村带弱村、社区带农村、机关带基层的模式，选优配强村党组织书记。

2、加强培养，提升能力素质。加强教育培训，着力提升村党组织书记队伍综合素质。一是加大教育力度。把村党组织书记培训工作纳入干部教育培训的总体规划，整合各类教育资源，多渠道、全方位力促村党组织书记学理论、学政策、学技术，切实提高整体素质和驾驭农村工作能力。二是增强培训实效。根据能岗相适要求和城镇化、工业化快速推进的实际，精心设计“重点工程拆迁”、“村级集体经济”、“村级民主建设”等教学模块，采取集中辅导与分散自学相结合、现场考察与经验交流相结合、座谈讨论与调查研究相结合等形式，提高培训的针对性和实效性，补齐短板，提升实践工作水平。三是强化实践锻炼。组织村党组织书记开展联户帮扶、项目对接等学习实践活动；每年选派部分先进村与薄弱村党组织书记进行轮岗交流，建立结对帮扶制度，进一步强化整体素质；探索区内跨村挂职锻炼，提升村党组织书记综合素质。

3、增加投入，解决后顾之忧。专职化管理，要靠全方位的激励作支撑。一是推进基本养老保险制度。针对村党组织书记退职后保障低问题，建议增加资金投入，建立村党组织书记城镇职工基本养老保险制度，提升村党组织书记退职后的保障水平；根据自愿原则，对不愿参加城镇职工养老保险的，全额补贴参加城乡居民基本养老保险。二是发放离职补贴。对尚未达到领取养老保险年龄的正常退职村党组织书记，按照任职年限发放离职补贴，解决其退职后的基本生活保障问题。三是建立关爱基金。财政每年拿出一定资金，对在住房、医疗、养老等方面存在困难的在职和退职村党组织书记及时给予救助，实施人文关怀，进一步增强村党组织书记岗位吸引力。

4、强化督导，完善管理体系。村党组织书记专职化管理，关键在“管”。一是建立督查体系。坚持严管与厚爱相结合，加大督查、暗访、通报和问责力度，层层传导压力，层层压实责任，变监管“真空带”为督查“高压区”，形成组织部门牵头、纪检部门参与、乡镇党委负责的督查问责体系。二是完善责任清单。加强对个性化清单的指导把关力度，把个性化清单变成项目清单、实事清单，适当把握项目数量和实施难易度，使村党组织书记感受到压力，坐不住、等不起，变“要我干”为“我要干”，主动“跳起来摘桃子”。三是健全村级制度。完善村级坐班、签到、日志、请销假、去向告知和述职制度建设，变“粗放”为“精细”，使之与专职化管理要求相契合、目标相呼应，用制度管人管事；四是强化结果运用。建立日常督查与半年督办、年终考核相结合的考评体系，将考评结果直接与村主职干部的绩效报酬挂勾，与干部的选拔任用挂勾，让重实干、有实绩的村党组织书记干有甜头、干有盼头，充分激发其干事创业热情。