高校支出预算执行进度缓慢原因及对策研究

第一篇：高校支出预算执行进度缓慢原因及对策研究

高校支出预算执行进度缓慢原因及对策研究

摘要：高校支出预算执行情况关系到财政资金的使用效益，针对高校预算资金执行缓慢和结余结转资金量大的现象，剖析了影响执行进度的原因，并提出相关措施。关键词：高校；支出；预算执行

近年来，随着国家财政收支规模的不断扩大和对科教事业经费投入的增加，预算执行进度问题引起了越来越多地关注。预算执行关系到党和国家方针政策的贯彻落实，关系到财政职能作用的有效发挥和财政资金使用效益的提高。近几年来，教育部门的结余和结转资金量在中央预算单位中名列前茅。为此教育部通过提前细化项目预算、提前拨付经费、执行情况通报、建立奖惩制度和约谈制度等措施来改善预算执行进度，2011年更是根据对关键时点国库资金支付进度建立了绩效拨款制度，上述一系列措施对加快高校预算执行进度，提高资金使用效益起到了积极的推动作用，然而高校预算执行进度牵涉到高校诸多方面的管理和制度问题，要从根本上改善预算资金执行进度必须针对滞缓的根本原因采取综合有效的措施。1 影响支出预算执行进度的主要原因

高校预算执行进度缓慢有来自外部原因，诸如主管部门年中追加预算资金下达时间较晚，专项资金的年度预算与项目当年的合理执行额度不符等原因，但主要的原因来自高校内部，而且高校也可以采取一定措施来减少外部因素对执行进度的影响。1.1 内部预算下达迟缓，预算年初到位率低

高校上报预算要经过“二上二下”的过程，如教育部所属高校当年预算批复已是3、4月份，大多数高校校内预算编制和下达的时间晚于上报预算，一般年底才开始征集下一年度预算建议，待预算草案编制完成和几经相关决策机构审议通过，下达时间一般都在4月份左右，这时当年预算的执行期已经过去了三分之一，有的高校甚至在上报预算批复后再下达校内预算，预算下达的时间明显迟缓，对于人员经费和日常维持运转费用尚可预支，但对于非经常性的项目经费，无法正常开展。而且预算下达后，很多需要二次分配的“打捆”项目还需要一定的时间来细化，这样把项目资金真正落实到单位和可执行项目已历时半年，甚至更长时间，严重阻碍了预算执行进度。

1.2 预算编制科学化、精细化程度低

高校预算编制基本上都建立在的总体目标及其分解的各部门目标基础上，但在实际操作过程中，预算的编制过程往往缺乏与相关执行部门的必要沟通，预算编制难以做到自下而上，预算不能满足用款单位的实际需要，造成了总体预算平衡、局部预算失衡的隐患，从而导致预算和执行相脱节，预算充裕的部门或业务占用了预算指标而预算紧张的部门或业务又无钱可用，预算执行的均衡性和总体进度都会受到影响。对于项目资金而言，由于储备项目不足或没有根据学校的发展规划制定详细的实施方案，在申报专项资金时仓促填报，使得预算不符合项目实际用款需求，或者项目前期论证不充分，预算指标下达后项目承担单位无法组织实施，只能频繁调整预

算，拖延了项目执行时间。对于通过学校自主安排的项目，缺乏对项目实施的详细计划，下达的预算指标与项目年内可完成进度不符，当年预算不能全部执行的情况时有发生，其中分配给科研、教学人员的项目，在项目筛选和评审中缺乏对资金执行能力的考虑，这些都会影响到执行进度。1.3 预算执行缺乏有效的监管

高校内部预算过多的关注于预算分配，至于预算下达后完成情况和效果则虑较少。首先预算执行缺乏明确的责任主体。预算执行情况在财务上表现为资金的支付进度，而实质则是各项事业的推进程度。预算执行责任是财务部门的观念还普遍存在，导致财务部门无力推进执行进度，而各业务部门和项目责任人没有被赋予严格预算执行的责任，预算意识不强。其次，预算执行没有相关的组织管理机构，财务部门与其他业务部门同级，对项目执行中存在的问题无法单方面做出整改和处理。再次，预算执行监管措施不力，对预算执行中的跟踪，信息反馈、推进措施、执行情况评价及奖惩措施等方面没有切实可行的举措。2 加快支出预算执行进度的措施 2.1 提前下达预算，提高预算到位率

与上报主管部门预算相类似，高校内部预算一般也要经过“二上二下”的过程，部分高校内部预算第二次上报和下达的时间不集中（项目预算细化一个下达一个），从而使这一过程不够清晰。在实际工作中，高校完全可以将这一过程提前并明晰化。与上报预算同

步，高校可以提前开展预算建议的征集工作并做好下一年度预算分配方案。在主管部门“一下”预算控制数下达后，下一年度预算总盘子及专项基本确定，据此可以在调整预算分配方案的基础上下达校内预算控制数，同时要求上报细化项目预算，在本年度结束前将下一年度预算全部下达至各部门和可执行项目，使预算在年度开始即确定并到位。这种预算管理制度要求学校及各部门提前规划下一年度的工作重点和工作计划。2.2 提高预算编制的准确性和科学性

对于经常性业务费，高校可以在各部门充分参与和交流反馈的基础上，打破基数加增长的预算编制模式，并结合以前年度预算执行中的完成率和支出合理性测算预算数，使资金量尽可能与承担工作量相符。在项目预算的编制中，对于上报上级主管部门的专项应进行充分的论证，最好能根据学校中长期发展规划建立滚动项目储备库，将所属单位每年上报的项目进行归类入库，经过一系列的指标考核和评价，每年按照重轻急缓进行合理的排序，并对实施方案和预算变更的项目进行更新，形成项目的动态管理和报送，这样才能把有限的专项财政资金用在最需要的地方，避免出现有项目无资金，有资金无项目的情况，从根本上提高项目的可执行性。此外，对学校自主安排的项目也要尽可能提高预算的精准度，按计划分年度预算，减少预算指标的占用；对教学科研项目，在筛选时除了业绩和成果方面的标准外，应充分考虑项目承担者当前受资助状况，减少重复资助而影响执行进度的情况发生。

2.3 加强预算执行的监督和管理

首先，应明确预算执行的责任主体。单位法定代表人为预算执行管理第一责任人，分管领导为主要责任人，业务部门和财务部门领导为直接责任人。业务部门不仅要对学校直接分配下达至本部门的项目负执行责任，还要对由该部门负责二次分配的项目承担执行责任，该职责除了对项目任务的完成情况进行检查和验收，还应包括资金执行进度的管理。其次应建立预算执行管理的组织机构。学校成立预算执行特别领导小组，由校长担任组长，分管财务副校长，财务处及牵涉项目执行的业务单位负责人为其成员负责审核各责任部门预算执行推进方案，协调解决预算执行中的困难和问题，并就预算执行不力的项目做出处理。最后在明确了责任主体和监管组织机构后，有必要采取切实可行的措施推进预算执行进度，如加强预算执行情况的跟踪和分析工作，并向预算执行单位和责任人反馈或通报；建立约谈制度，对预算执行情况达不到规定时点要求的项目要求相关责任人说明原因并限期改正；加快部分项目承担单位组织实施的节奏，项目的招标、政府采购、验收等环节要限期完成；建立奖惩机制，对预算执行率未达标的单位或项目适当调减预算，并将预算执行工作与责任人业绩考核挂钩。此外，在强调加快预算执行进度的同时，严肃财经纪律，严守规章制度，防止财政资金使用管理中的各种违法违规行为，保障资金安全。参考文献

［1］单轶鸥.高校部门预算执行中存在的问题及对策［j］.商场

现代化，2009，6（上旬刊）.［2］唐龙生.关于财政预算执行进度的几点思考［j］.中国财政，2010，（22）.［3］刘俐.基于加快预算执行进度的分析与思考［j］.农业科研经济管理，2010，（4）.

第二篇：关于公共政策执行失效的原因及对策的研究

关于公共政策执行失效的原因及对策的研究

公共政策执行是一个动态的过程，它是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与架空等各种行动，将正常观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。政策执行的有效与否事关政策的成败，同时也是实现社会公共资源权威性分配的主要途径。然而，在公共政策执行的过程中，由于各种因素的限制和影响，使得公共政策的执行常常达不到预期的效果，政策目标也因此难以按预期实现。

第三篇：我国高校债务危机的原因及对策研究

我国高校债务危机的原因及对策研究

摘要：高校的跨越式发展使得我国高校形成了巨额债务。巨额债务引发的债务危机日益显现，高校债务危机所产生的危害对高等教育及金融甚至社会的稳定与发展产生巨大影响。鉴于此，本文试探析高校债务危机的成因，并在此基础上，提出建设性的应对措施。

关键词：高校债务危机 危害 成因 防范措施 正文：

一，高校债务危机的起因。

高校巨额债务的形成是多种因素叠加的结果，既有国家教育政策、社会转型，又有高校自身发展中的问题。

1．扩招政策和高校评估制度催生了大规模的新校区建设

扩招政策是高校巨债的直接因素。从时间上看，高校巨额债务起始于1999年扩招政策。持续快速发展的经济需要更多的高素质人才，而高等教育长期走精英化的缓慢发展路子，对于科教兴国、人才强国战略有些不适应，且不利于缓解基础教育面临的巨大升学压力，又时逢亚洲金融危机，我国政府为尽快走出经济低谷，增加教育消费，拉动相关产业发展，出台了高校扩招政策。扩招对我国高等教育发展起到巨大推动作用，普通高校招生规模由1998年的108万人增加到2007年的530万人，短短的8年时间翻了两番多。由此，扩建新校区以满足办学需要成为必然。与高等教育规模急速增大相伴随的是教育资源增长缓慢，生均教育资源急剧下降。为了保证教育教学质量，教育部制定高等院校设置条例、普通高等学校本科教学工作水平评估方案、高职高专人才培养评估方案等，对各高等院校办学条件如校园面积、教学仪器设备、图书资料、师生比等进行了硬性规定。这些文件的颁布并实施，有力地促进了高校自觉执行国家教育方针、改善办学条件、提高教育教学质量和效益，但也把大部分高等院校逼上了扩建新校区的道路。

2．教育经费的极度缺乏和贷款政策的许可驱动了巨额贷款

高校超常规、跨越式发展离不开经费的投入，以新校区建设为主的教学基本建设更需要大量教育基建费用。在高校扩招前，高等教育经费就低水平运行。1998年《中国统计年鉴》显示，教育事业投入的财政拨款占总体教育经费的比重从1991～1997年下降了10.9％。几年扩招之后，2004年国家财政性高等教育经费为978.8亿元，占整个财政性教育经费的21.9％，占GDP的0.61％，总额虽然比1998年增加了1.69倍，但是由于在校生规模增加得更快，生均经费下降较大。生均预算内公用经费支出由1999年的2962元下降到2005年的2237.57元。财政经费占学校总经费的比重由1999年的61％下降到2004年的46.5％。即使学校加上学费和其他创收经费，生均经费仍然一直呈下降趋势。从国际比较来看，“经合组织”(OECD)国家高等教育财政投入占GDP的比例平均值是1.1％(2002年)，我国远低于这一标准。在生均财政性教育经费投入下降和学费不能持续增长的情况下，高等教育的办学成本却稳步上升。

高校日常经费满足不了快速发展的需求，迫切需要从银行等部门融入资金。1995年《中华人民共和国教育法》规定：“国家鼓励运用金融、信贷手段，支持教育事业发展。”1999年《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出：“积极利用财政金融、税收政策，继续鼓励社会、个人和企业投资办学捐(集)资办学，不断完善多渠道筹措教育经费的体制。”《全国教育事业第十个五年计划》提出：“建立健全符合社会主义市场经济体制和政府公共财政体制的教育拨款政策和成本分担机制，适当运用财政、金融、信贷手段发展教育事业，合理利用银行贷款，继续争取世界银行贷款项目。”这些文件明确了“利用银行贷款”政策，在一定程度上为高校贷款打开了政策“缺口”。高校的快速发展及其稳定的收入来源成为银行竞相争取的优质客源，高校与银行的价值诉求与实现路径高度互补，使银校合作普遍展开，巨额债务由此产生。

3．高等教育对市场经济转型不适应

2003年，我国建立了社会主义市场经济体系。然而，高等教育依然是计划经济的最后一块堡垒，高校习惯了依靠政府。当政府财政拨款开始下降时，只好依靠学费；当学费标准已经达到上限时，只好把手伸向银行；当银行收缩银根，开始逼债时，只能处于一种无奈的状态，希冀政府再拉一把。长期养成的依赖习惯致使高校自身造血功能始终没有很好地建立起来。从根源上看，之所以出现这种情形，原因在于单一的所有制结构和对高等教育的市场属性认识不到位，即要么“泛化”高等教育市场化，要么完全“拒斥”高等教育市场化，忽略了市场化与公益性之间的辩证关系。尤其是在教育政策层面，对高等教育市场化始终缺乏政策认可，使得绝大多数高校对高等教育市场化持一种质疑或徘徊态度，这在很大程度上限制了我国高校社会融资机制和体制的建立与完善，降低了高校的融资能力。高校的市场适应能力不足，还表现在对经济发展形势的认识上，对资金规划预算等不能反映经济发展趋势。如在新校区建设中的建筑材料的价格上涨、发展过程中的教职工收入增长、教学仪器设备成本的增加等成本预算没有留出较好的空间。

4．高校建设中存在盲目、浪费现象

高校实行扩招后，不少地方政府积极投资开发高教园区、大学城项目，希望由此一方面拉动城市社会、科技、教育的综合发展，另一方面能增加土地转让金收入，扩大预算外资金规模。有的地方政府和高校为了打造城市名片，存在轻易上马星级豪华建筑、大兴土木重复建设、超规模建设、土地浪费甚至贪污腐化现象。高校为了尽快还债，在执行扩招计划时不顾办学条件盲目扩招生源和上马专业，为了解决盲目招生问题又大手笔高成本地引进人才、盲目合并等，如此恶性循环，都会引起高校经费压力的增加。

二、解决高校新区债务危机的基本对策

自吉林大学巨债曝光以来，破产成为了民间主流建议。纵观当前世界各国关于破产能力的立法例，大致有三种模式：商人破产主义、一般破产主义、折衷破产主义。1986年中国第一部破产法《中华人民共和国企业破产法(试行)》只适用于全民所有制企业。2006年《中华人民共和国企业破产法》统一了关于企业法人破产的适用依据，该法的适用范围为所有企业法人。我国的破产法奉行典型的商人破产主义，公法人和公益法人不属于企业而无破产能力。我国公立高校为典型的公益性事业法人，不具有破产能力，高校破产的强烈“民意”未必理性，有效化解债务危机以促进高校持续健康发展才是最应关注的问题。

1． 明晰高校产权

产权关系明晰是解决高校债务的基本理论前提。财产权回答产权主体必须干什么、能干什么，以及产权主体必须和能够得到什么。我国高校产权界定比较简单，所有权与经营权分离是基本产权结构。从现有规章看，高校投资主要来自国家，国家是高校的当然所有者，高校法人实体则行使学校财产的使用权，政府拥有高校财产的最终所有权，高校拥有法人财产权，即高校财产现实所有权（使用权、分配权、部分收益权）。但我国高校产权界定没有转让权，其弱点是当教育这种共有资源的产品日益面对市场的时候，不利于成员对市场价格作出及时反应，也阻碍了优胜劣汰作用的发挥，导致资源无法向最有效使用它的人转移。然而，当前现实是，高校扩招之后形成的绝大多数财产如新校区等并不是政府投资或主要不是政府投资，而是高校通过融资等渠道产生的，国家把债务人的身份转让给了高校，从直接关系上看，高校成了债务人。

另外，高校产权归属不清。目前我国高校的产权结构已与计划经济时期发生了明显变化，随着高校投资多元化，高校产权结构已不再是单一国有的了。除了政府所拥有的那部分学校产权属于公共产品外，其余如学生的学费投入、社会集资投入、私人捐赠的投入等产权则属于私人产品或准公共产品。即使这些私人产品的产权理论上不用返还个人，但也不能自然划归政府，而应划归给学校才对。当然，我们提出明晰高校产权，并不是以产权改革为名义让国有资产流失，更不是用私有制解决一切问题。高校产权改革必须有明确的方向和目标，这就是坚持社会主义道路，坚持公有制为主体、多种所有制形式共同发展，公立高校尤其如此。要经营好高校，化解高校债务，必须着手对高校产权问题进行适当调整，明确产权归属，实现权、责、利协调发展。

2．政府采取合理的配套政策

政府的教育决策引发了高校扩建，高校的扩建又得到了地方政府的默许，政府理应为化解高校风险伸出援手，何况财政拨款是国家教育发展的基石，经费投入高低本就是衡量一个国家教育水平的重要方面。而我国财政性教育经费投入一直低下，不少原国家部委高校划归地方管理或省部共建以后，生均教育经费下降更厉害。党和政府一直强调要把教育摆在优先发展的战略地位，各级政府要千方百计增加教育投入，然而财政性教育经费占国民生产总值的比重达到4%的战略发展目标至今仍未实现，甚至低于部分欠发达国家的平均水平。虽说财政拨款不可能全部给高等教育，但如果各级政府真的努力了，对于缓解高校财务状况无疑将起到积极作用。

与明晰产权归属相配套，高校债务归属也必须作出适当划分。需要以实事求是为原则，系统合理地划分当前高校巨额债务归属份额，明确哪些部分归学校承担，哪些部分归国家承担，政府辅之配套政策加以解决。债务清查作为一项重要的基础管理工作，在当前高等教育快速发展时期，不仅对于探索建立适应教育体制改革要求的高校财务监管制度，推动高校完善管理和建章建制具有积极作用，而且对于加强高校财务管理，防范财务风险，提高资金使用效益具有重要意义。督促高校开展债务清查，摸清债务的数量、分布、结构、资金成本、来源去向、使用、偿还和管理情况等，发现问题，为搞好债务管理奠定基础。银校合作是国家政策允许的，且有过不错的合作，只是由于债务危机的出现，银校合作走向了低谷。政府有必要支持并依法规范高校中长期贷款，缓解流贷的不稳定性。作为事业单位的高校，不具有营利性，政府宜出台相应政策，对高校贷款实施贴息等优惠政策。

政府对高校土地置换应给予支持和优惠，以扩大资金来源。近来，各高校曾经“以土地置换方式还债”的做法被国土资源部“叫停”。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，划拨土地使用权的转让需要“经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准”，而且必须是“土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人”。高校用地是划拨用地，不能自主转让，但可以通过司法途径改变权属，即划拨地的使用权可以被人民法院查封甚至变（拍）卖。如果高校不能偿还到期债务，而债权人依法起诉的话，法院可依债权人的申请查封高校的土地，予以强制拍卖转让还债，并由受让方办理土地使用权出让手续并缴纳土地使用权出让金。教育部最近发布的《独立学院设置与管理办法》规定符合条件的普通高等学校可以“利用学校名称、知识产权、管理资源、教育教学资源等参与”独立学院办学。这一举措似乎告诉我们，政府是否也可以出台政策，为公办高校利用自身富余、闲置的有形和无形的办学资源扩大资金来源，或扩大高校对自有财产的处置权。

政府制订募捐优惠政策，鼓励社会各界的资助和捐赠。社会捐赠是发达国家高等教育的重要资金来源，美国一些名校接受的捐赠与捐赠基金会投资收入，已占学校预算的20％~40％。在一些国家，几乎所有大学都设有基金会。在中国，这一渠道却相对艰难。政府应该明确鼓励社会各界对高校的捐赠，制定对教育捐赠减税或抵税等特殊政策来鼓励对大学捐赠，让他们能从捐赠中得到一些名誉与经济上的回报。

3.提升高校经营意识

解决高校新区债务问题必须发挥高校自身的主动性，主动性一旦调动，办法总比困难多。中山大学校长黄达人说：“作为大学校长，应该有一种投入和产出的概念。”“要维持大学的良性运转，更好地‘经营’，需要有强烈的成本意识。”在进行投资决策时，高校一定要对投入和产出、成本和效益进行充分论证，谨慎选择；高校在利用通过负债取得的资金过程中，要自始至终加强对资金的计划管理和目标管理，保障资金使用的透明度，加强资金使用的制度建设和监管力度，避免不合理支出以及贪污浪费等现象，挤干高校教育成本中的水分。自2005年起，教育部建立了直属高校银行贷款审批制度，并在直属高校建立资金监控系统。未经批准擅自向银行贷款的，将追究学校及有关人员责任。地方政府也开始逐渐加强对地方高校的建设项目监管，而高校自身也应建立完善的内部控制制度。尤其是在基本建设项目中，要使大量的资金筹集和使用活动健康和有序地进行，更需要建立完善的内部控制制度。只有建立严密完善的控制系统，实行严格科学的管理制度，完善有效畅通的运行机制，才能从内部杜绝一些违法违纪和管理混乱带来的损失浪费等问题。

直接面向社会提供服务。高校为社会提供的服务是多方面、多形式的，可以通过多种形式为社会培养、培训所需的各类专业、各种层次的人才；可以承担地方、企业科技研究项目；可以参与地方高新技术开发以及参与地方、企业的咨询决策等。通过此举，既增加了大学的财政收入，又使大学的科研课题和教学内容根据社会需要不断更新。利用科技和人才优势进行校企合作是一条颇值得关注的筹措资金渠道。自改革开放以来，高校利用科技和人才优势或独立创办科技企业，或与企业联合创办科技企业，在加速科技成果转化和产业化方面取得了显著成绩，已成为我国发展高科技、实现产业化的重要力量，有些校办企业如北大方正、清华紫光等已发展成为国内知名的上市公司。

提升办学质量，打造品牌。高校品牌是指一所大学以及所培养的人才与其他高校相区别的一组稳定的信息。目前国际知名大学对自身和学生培养，都有自己的品牌定位，并精心打造。比如耶鲁大学“独持的领导者教育”、斯坦福大学的“学术—技术—生产力”的管理与操作等。我们要经营好高校，必须在提高教学质量上下功夫，这是打造品牌的基础。还要突出特色，使学生具备鲜明的个性，使学校具有鲜明的特色。同时，也必须十分注重学校以及毕业生的营销工作。通过媒体以及各种大型活动和赛事进行宣传，让社会了解学校，争取社会各界对学校的支持，使毕业生能够顺利地走上工作岗位，进而提升学校的社会知名度。

三、结语

对教育行为完全采用经济学分析并不适宜，巨额贷款的最大风险既不在于资和债的比例，也不在于高校还款能力和债务的比例，而在于院校的教育质量。短期内逼迫学校用捉襟见肘的学费还本付息，其结果只能是教育质量降低，生源减少，学校倒闭，银行烂账。因此，帮助这些高校集中精力办学，提高教育质量，延缓还贷危机，在公共财政更充裕、教育政策更完善的未来彻底化解这类风险，可能是最好的策略。

参考文献：《高校贷款的理性思考和解决方略》

《人民日报》

《化解高校负债危机应采取真正市场化手段》

邬大光 林莉 《财政与金融》 授课老师：杨帆

上课时间：2011年春季11~18周姓名：张超 专业：国际经济与贸易 年级：09级一班 学号：20094741

第四篇：论我国行政管理支出的问题、原因及对策

论我国行政管理支出的问题、原因及对策

行政管理支出与其他政府支出相比具有其特殊性。首先，公共行政部门的行政管理，是面向全社会的一种管理，其数量与价值都不能通过市场竞争机制来确定，其管理对象和接受管理的主体不具有排他性。因而行政管理属于纯公共产品范畴。其支出也必须由政府财政予以提供，由政府向全体社会成员收取税收来提供经费的来源。其次．从直接生产与消费社会财富的角度看，行政管理支出属于非生产性的社会消费性支出。公共行政部门提供的经费一经使用，就会引起对社会物质产品的消耗。

政府职能是通过财政部等具体职能部门表现出来的。这些职能部门在财政支出的安排和投放等活动中，实际是在执行政府的行政管理职能，因此说政府的职能活动离不开政府的行政管理部门，也就离不开行政管理支出，这就决定了行政管理支出在财政支出中的基础性地位，其效率的高低不仅会影响政府的行政效率，而且会给其他的财政支出带来积极或者消极的影响。因此，与政府职能的转变相适应，政府机构的结构从而行政管理支出的结构也应相应进行调整。而从我国行政管理支出规模的现状来看，我国行政管理支出面临着诸多问题：总量上超越现实的财政收入和财政支出水平超速增长，结构上不合理，这些都已经严重影响到行政管理支出的支出效率，从多方面给社会发展带来负面影响。在这种情况下，必须及时采取措施将其控制在一个合理的规模内，以保证政府正常、高效行使职能的基础上，尽可能的减少其对其他财政支出的“挤出作用”，实现经济的均衡发展。政府职能在一定时期内相对稳定，行政机构的设置是根据政府履行其职能的实际需要确定的，并经过一定的法律或制度程序确立。它与各级政府之间或职能机构之间的职权划分相联系，体现了国家在既定时期之内管理社会经济工作的需要。

一、我国行政管理支出存在的问题。

1、行政管理支出总量规模逐年递增。我国行政管理支出增长趋势明显，总量上，从1978年的49．1亿元增加到2005年的4835．4亿元，增长了97．5倍；从相对比重看，行政管理支出占一般预算财政支出的比重从1978年的4．37％增加到2005年的14．25％，增加了

9．88个百分点；行政管理支出占GDP的比重从1978年的1．35％，增长到2005年的2．64％，增加了1．29个百分点。接当年价格计算，行政管理支出的年平均增长率约为18．53％。这一速度要高于经济建设、社会文教、国防等支出的年均增长速度。

2、行政管理支出增长迅速。行政管理支出是财政支出的主要组成部分之一，一般说来，随着财政支出的增长，行政管理支出也会相应地增长。不过，由于行政经费属于纯消耗性支出，因而其增长速度应小于财政支出的增长速度，这样才有利于政府把财政支出增长的大部分用于经济建设和发展社会公共事业，对我国这样的发展中国家来说更应如此。

3、财政支出结构不合理。行政管理的费用已经接近经济建设支出和社会文教支出。在现阶段情况下，政府应该拿出更多的钱来投入到经济建设和文化、教育等事业上来，而不是应该以行政建设费的形式支援政府公款购车、公款购房以及干部的所谓的出国考察学习。

4、我国行政管理支出内部结构不够合理。

二、我国行政管理支出不合理的原因。

1、无主消费和炫耀消费。

行政支出之所以不好控制，主要是因为一些政府部门及其公务人员在公务消费中存在典型的“无主消费”和“炫耀消费”意识。所谓“无主消费”，就是“花公家的钱不心疼”，在日常消费中大手大脚。社会上流传的“宁伤身体不伤感情”、“屁股底下一栋楼”等民谣就是“无主消费”的形象写照。此外，地方财政实力的持续增长，也让一些政府部门有了讲排场、比阔气的物质基础，出现了“炫耀消费”的攀比心理。如办公楼越建越豪华，车越买越高级，公费出国学习、培训、考察之风更是愈演愈烈不胜枚举。另外，还有一个原因就是长

官意志对行政管理的干预。关于财政支出，有一个形象的说法是“会哭的孩子有奶吃”，只要常在领导面前哭穷，就会比别人多喝一碗粥。在一些地方，领导的条子比编制好的预算还要厉害，条子干预预算盘子的结果，不仅大大增加了行政支出的成本，也让一些部门热衷于和领导拉关系，花起钱来更加有恃无恐。

2、对行政成本攀高的漠视。

在我国，行政成本过高是一个长期未能根治的痼疾。尤其是医疗、教育、社会保障等民生问题万众瞩目，然而，资金投入不足却常被用来“遮羞”。众所周知，不少地方财政支出主要用于承担财政供养人口的工资，以及向各类行政事业单位提供运转开支。一方面，由于许多地方的财政供养人口过于庞大，“官民之比”居高不下，使一些地方财政不堪重负，甚至捉襟见肘；另一方面，文山会海、“餐桌腐败”、“车轮腐败”、公款旅游等，也在大规模地侵吞有限的财政资金。此外，一些地方财政供养人口中，还混有不少“吃空饷”的“蛀虫”。最近，仅四川省就清理出3.7万多“吃空饷”人员，每年冒领经费达6400多万元。河南也清理出2万多“吃空饷”人员，涉及资金1.53亿元。这无疑暴露出一些地方财政支出中的漏洞。可见，行政成本居高不下甚至管理失控，很可能诱发官员腐败等一系列相关问题。对此，不可不察。行政成本居高不下，解决民生问题的资金就可能受到影响，有时甚至很难得到保障。

3、没有讨价还价必有昂贵政府。

每年两会，“中国行政成本居高不下”问题都会以不同的“议程形式”被代表议案直观地“设置”出来。正如市场上不能讨价还价的商品必然会昂贵一样，“公务成本”如不能讨价还价，也必然会昂贵无比。中国许多事务的改革走的是一条“政府主导”之路，即由政府来组织和控制资源的配置。但有一项改革是万万不能由政府主导的，那就是针对政府自身的改革，必须由“公众主导”和“市场主导”。这一点最典型地表现在政府运行成本的改革上，如果由政府自己主导，让官员自己决定花多少钱，成本必然会趋向无穷大。政府主导事关公众福利事务的改革，公众主导事关官员福利和政府运行成本的改革，只有这样的改革事务安排，才能形成一种讨价还价的改革博弈机制。当下的问题正在于，一些地方政府垄断了对所有改革事务的“主导权”，公众根本不能讨价还价：公车改革如何对官员进行补偿，政府说了算；本地财政收入增加了如何对官员进行奖励，政府说了算；公务员工资涨不涨如何涨，公众也只能当看客。一些地方弄出些老百姓根本看不懂的“天书预算”，毫无接受公众监督的诚意。政府本质上是一揽子公共产品的集合物，公众纳税供养政府的目的正是为了获得廉价的公共产品。因此，财政必须是民主的，民主财政下才会有廉价政府，而民主财政的本质就是“讨价还价”，必须让公众主导事关官员福利和政府运行成本的改革。如果公众失去讨价还价的权利，政府必然趋向于“量入为出”，行政成本必然会趋于无穷大，“行政成本25年增长87倍”也就一点不奇怪了。

4、不合理财政支出结构亟须纠正。

我们目前的问题在于，行政管理费的比重和增速都太高，而社会性支出比重偏低。应当承认，中央财政在社会福利和社会保障等方面的支出，从1997年至今，已有十几倍的增长。但是，按《教育蓝皮书》里的数据，从1995年至2003年的8年中，文教事业经费在财政支出结构中的比重仅增加了不到1%，与此同时，行政管理费增加了4.4%。

三、怎样完善行政管理。

1、严格依法行政，将行政行为契合在法律和理性的框架之内依法行政就要做到既严格地合法行政，又充分地合理行政。实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。行政机关实施行政管理，必须遵循公平、公正的原则。平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。自由裁量权的行使应当符合正当的法律目 的，排除不相关因素的干扰； 所采取的措施和手段应当必要、适当； 行政机关实施行政

管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。

2、转变政府职能，深化行政管理体制改革。要依法界定和规范经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能；推进政企分开、政事分开，实行政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。行政机关应当根据经济发展的需要，主要运用经济和法律手段管理经济，依法履行市场监管职能，保证市场监管的公正性和有效性，打破部门保护、地区封锁和行业垄断，建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。

3、加快行政程序建设，保证行政相对人的程序权利。行政机关实施行政管理，应当严格按照法定程序行使权力、履行职责。在行政管理过程中，要公平、公正、公开，听取行政管理相对人的意见，要依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权，并严格实行回避的制度。要切实保证行政管理相对人、利害关系人行政管理相对人、利害关系人，事前陈述和申辩，事后申请行政复议或者提起行政诉讼，以及对重大事项，要求听证的权利。

4、完善行政管理监督制度和机制，强化对行政行为的监督。要完善人大监督，对行政规章和规范性文件，应当严格实行依法报送备案的制度，对报送备案的规章和规范性文件，权力机关必须依法严格审查，要完善司法审查制度，人民法院依照行政诉讼法的规定对行政管理活动依法实施监督，对行政行为的合法性予以审查。同时，还必须加强行政机关的内部监督。包括强化上级行政机关对下级行政机关的监督和专门监督。上级行政机关要建立健全经常性的监督制度，通过层级监督，加强对下级行政机关具体行政行为的监督。

班级：N09国贸-4F

学号：24090100923

姓名：张梦龙

第五篇：完善部门预算基本支出定额管理的研究

完善部门预算基本支出定额管理的研究

——以杭州市本级为例

金翔

2012-12-19 10:39:52 来源：《中国财经信息资料》2012年第16期

杭州市本级积极推进预算编制改革，按照“人员经费按标准、公用经费按定额、项目支出按轻重缓急”的原则，建立健全部门预算管理办法，形成一套具有杭州特点的制度和操作程序。从2000年起，为强化基本支出预算管理，先后出台了一系列定额标准，在有力保障各单位正常运转和重点工作支出需要的同时，有效压缩了行政成本，取得了一定成效。但随着时间的推移，外部环境的变化，原有定额体系需要进一步完善，以更好适应新的支出要求。

一、现行基本支出定额体系概况

基本支出定额体系是指财政部门根据行政事业单位机构正常运转和日常工作任务的合理需要，结合财力的可能，对基本支出的各项内容所规定的指标额度体系。现行杭州市本级部门预算基本支出中主要的定额包括一般公用经费、经常性业务费、车辆燃修及保险费、专项会议费、物业管理费、行政补助工会经费、编外用工经费、民主党派及工商联工作经费等十一类定额项目。其中最基本的是一般公用经费和经常性业务费体系。两者均采用“定额×系数”的方式。定额定期进行调整，系数根据单位类型确定，确定后保持不变。

二、基本支出定额体系取得的成效

(一)提升了预算科学化和精细化水平

“十一五”以来，杭州市本级采用财政部推行的E财软件信息系统，并陆续出台了部门预算编制业务规范和预算编制范本，提高了定额预算管理的规范性；严格控制行政成本、强化预算约束，预算的随意性大大减少，提高了资金使用的有效性；不断细化各项基本支出预算定额，并压缩项目支出中一些经常性项目支出的规模，改变以往项目支出口径过大过宽的问题，减少财政部门对项目支出审核的自由裁量权，使预算定额涵盖的内容更加准确、全面，提高了预算管理的科学性，促进了预算管理的精细化发展。

(二)促进了政府购买机关后勤服务的规范化

通过改革物业管理费预算定额，扩大后勤服务物业管理范围，推进市本级行政单位在后勤工作上实现政府购买服务，即通过公开招标或其他方式，将机关部分或全部后勤服务项目交由社会专业化公司承担。政府购买服务将单位从“花钱养人”变为“花钱办事”、“花钱买服务”，从而有利于转变政府职能，精简政府机构，提高行政效率；有利于有效控制和降低行政成本，提高工作效率和财政性资金效益，降低风险。

(三)深化了职务消费改革

2009年杭州市本级正式启动市级机关公车改革。通过制定完善的车改方案及合理的车贴标准机制，推进了党政领导干部职务消费改革，成效显著。一是有利于降低行政成本，有效地控制财政支出，据统计，公车改革可节省财政公务用车开支约14%。二是有利于促进领导干部廉洁自律，杜绝公车私用的不正之风，改进机关干部形象。三是有利于加快淘汰高污染公务用车，改善城市空气质量。

(四)推进了节约型机关建设

通过对部分定额预算实行“零增长”和压缩机制，并单列部分经济科目，对其实行专项管理，厉行节约降低了行政成本。同时，主要在定额中列支的行政经费也按照有关要求进行控制。从2007年起杭州市陆续出台了一系列文件，对会议费、公务接待费、因公出国(境)费等一般性支出实行从严从紧控制。定额标准也相应按照厉行节约的要求，2006年，压缩公用经费和经常性业务费定额5%。2008年，为支援抗震救灾，同时为积极应对供给金融危机，树立“过紧日子”思想，又将两个定额再压缩5%。

三、现行基本支出定额体系存在的问题

十多年来，基本支出定额体系有力保障了各单位日常工作，以2011年部门预算中的一般公用经费和经常性业务费定额为例，杭州市本级目前有财政拨款(含参公事业)和财政补助单位共393家，现行一般公用经费和经常性业务费实际共列基本支出4.76亿元，用于开支各相关单位日常公用支出。但随着时间的推移，由于部门职能不断新增和细分的内部因素，物价水平的不断上涨等外部因素，当前定额体系存在着如下几个问题：

(一)一般公用经费和经常性业务费定额已基本统筹使用

现行一般公用经费和经常性业务费经费类型相似，均为政府支出经济分类科目中的“商品和服务支出”。预算编列时，采取各自“定额乘系数”的方式，分别填报；预算执行时，除单列的支出(公务接待费、公务出国(境)费用)外，其他经费在实际操作中已基本统筹使用。

(二)定额体系需跟上预算公开、“三公”经费管理需要

随着预算公开、“三公”经费管理等工作的逐步推进，社会各界对财政预、决算和行政成本控制的关注程度日益提高。近年来，自上而下出台了一系列部门预算、“三公”经费公开的文件，行政成本尤其是“三公”经费基础数据的统计也在不断夯实。而目前，杭州市本级各部门的“三公”经费，以经济科目的形式，分别列支三个方面，包括基本支出的经常性业务费、部门预算的项目支出和大专项各个项目等，既不利于“三公”经费的统计及预决算，又不利于“三公”经费的进一步细化管理和公开。

(三)定额体系垂直压缩率较大

通过对兄弟省市的考察学习，发现杭州市本级的“一般公用体系和经常性业务费”体系与他们相比有如下区别：一是从定额模式来看，区别于杭州“定额×系数”体系，目前相关地区大都采取“定额”管理模式，且均只设立一个“公用经费”项目。二是从公用经费分类来看，相关地区公用经费根据单位性质分为多档，远少于杭州市将“一般公用体系和经常性业务费”归并后的档次数量，而杭州市现行一般公用经费和经常性业务费体系类别较多，以2011年为例，将两类归并后共有19类。三是从公用经费垂直压缩率来看，相关地区垂直压缩率较低(最高档次人均每年公用经费是最低档次的3倍以内)，相对而言，杭州市部门间差距较大。垂直压缩率较高，达3.43。特别是处在较低档次单位相关经费较为紧张。

(四)物价水平和政策变化使公用支出成本不断上升

随着物价持续的上涨和经费支出标准的提高使得部门对提高定额标准的诉求也越来越强烈。自2004年以来，杭州市本级部门预算一般公用经费定额和经常性业务费定额标准基本保持在同一水平甚至有所下降，一方面，物价水平的持续上涨，引起行政成本支出刚性增长。另一方面，按照中央、省政府的有关规定，杭州市相继出台了一系列有关会议费、差旅费、夜餐费的标准和管理办法，这类经费均在一般公用经费中列支。物价水平的提高和定额标准的调整，客观上造成一般公用经费和经常性业务费定额已无法满足单位日常工作需要，进而挤占部门预算项目经费。

(五)公用支出已大幅度挤占部门预算项目经费

实际预算编列中，公用支出大幅度挤占部门预算项目经费。为了解单位实际公用支出情况，我们选取杭州市公安局、农业局、旅委等十个部门主管局，对近年来实际公用支出的执行数据进行分析。数据显示：绝大部分单位的公用支出均远超于目前一般公用经费和经常性业务费合计，其差额则大量挤占项目经费，其比例已几乎达到一半。

四、现阶段完善基本支出定额体系的实施方案

基于对上述因素的考量，在完善基本支出定额管理体系要与强化“三公”经费管理相结合这一原则的基础上，结合杭州市已全面实行车改的实际情况，经过五十余次的方案测算，多次专题讨论，提出现阶段完善定额体系和强化公务接待费、因公出国(境)费、公务用车购置及运行维护费管理相衔接的具体方案。

(一)完善定额和强化公务接待费、因公出国(境)费管理相衔接

具体做法：一是保持各部门原有系数不变的基础上，调整原一般公用经费定额标准；二是一般公用经费定额与经常性业务费定额可统筹使用，不再按原定的经济科目严格划分；三是部门预算项目中的公务接待费和因公出国(境)费，按上级控制要求，在定额中单列控制。

方案特点：一是在财力水平下，统筹考虑社会物价增长水平并兼顾实际支出现状，适当调整基数，满足实际工作需要；二是原有定额系数保持不变，各个部门均有相近幅度调整，实现平稳过渡；三是与“三公”经费控制相结合，贯彻上级有关厉行节约的工作要求，有利于行政成本的控制。

(二)完善定额和强化公务用车购置及运行维护费管理相衔接

具体做法：中央“三公”经费公开中，公务用车购置及运行维护费指“公务用车购置”和“公务用车运行维护费”，由于杭州市已全面实施公车改革，其车改单位的车改经费列支于“个人公务用车补贴”和“公共交通专项经费”。非车改单位分“公务用车购置”和“公务用车运行维护费”两个科目，其中：“公务用车运行维护费”包含杭州市目前的“机动车燃修及保险费定额”、“经常性业务费(补助)”。公务用车购置：对于非车改的单位，严格执行中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发的《党政机关公务用车配备使用管理办法》(中发办[2011]2号)文件精神，在车编范围内，按“1.8升、18万元”的双控标准，统筹安排、按需购置。公务用车运行维护费，根据财力和物价水平调整“机动车燃修及保险费定额”标准。

方案特点：配合车改工作，实现前后经费支出和管理制度的衔接。

五、下阶段完善基本支出定额体系的建议

(一)正确处理基本支出定额的统一性与灵活性

定额，是指财政部门根据行政事业单位机构正常运转和日常工作任务的合理需要，结合财力的可能，对基本支出的各项内容所规定的指标额度。定额标准的出台实施均需有法定的流程，要求在其执行范围内任何单位都必须严格遵守，不得任意调整和更改。不同于工程定额的“标尺”作用，基本支出定额(特别是“三公”经费额度)具有“粮票”性质，规定了上限，不容许突破，具有高度的统一性和强制性。

同时，在保证定额统一性的同时还应该具有一定的灵活性，一方面，要建立动态的行政成本控制管理标准，增加现有定额标准的弹性，使其更加科学、合理。成本控制标准应“与时俱进”，尤其是单项定额(如：车辆燃修费等)应与社会经济发展物价指数、消费水平等挂钩，根据社会实际情况做相应调整，以符合市场经济规律，满足实际工作要求，尽可能减少、避免公用经费挤占项目经费。另一方面，扩大定额的统筹范围，目前一般公用经费和经常性业务费定额对商品和服务支出中的非控制项目如办公费、水费、电费等已经统筹使用，但是，如单位需要用一般公用经费和经常性业务费定额来消化“增人增资”带来的对工资福利支出和对个人和家庭的补助相关经济科目支出的增加，仍需要通过预算调整。建议提高灵活性，结合进一步完善定额体系，探讨对人员经费的增人增资如何纳入统筹范围问题。

(二)正确处理基本支出定额的多样性与专业性

基本支出中公用经费为政府机构日常运行费用，涵盖了多个类别、诸多经济科目；涵盖了党政机关、事业单位、社会团体、民主党派等多种性质的机构团体；覆盖了财政拨款、财政补助、财政适当补助、经费自理等多种经费形式，因此，不可避免地会设立多类别的基本支出定额标准。但在实现定额多样性的同时，要确保各类定额的专业性，避免定额间的重复和交叉。

因此，建议及早明确基本支出定额体系的发展方向，建立以资金规模大且通用的“公用经费”定额为主、各类资金规模较小的“专项”定额为辅的定额体系，分年逐步研究分析并完善各类定额；注重定额建设与政府职能转变的衔接，重视定额与各单位性质、职能、业务范围和工作任务所下达的人员配置标准的匹配；强化前后政策的衔接与过渡，及时做好资金测算，尽可能地减少定额变化给单位带来的影响，有条不紊地推进定额体系的建设。

同时，除了进一步研究人员为参照定额外，还应进一步深化探索以实物数量和资金规模为参照的实物定额与资金定额。逐步建立预算资金定额与实物资产定额相结合的定额标准体系，实现公务用车各项费用、计算机普通机房电费、信息化项目日常运行维护费(占项目总概算的百分比)等的预算支出同实物定额的有效衔接。

(三)正确处理基本支出定额与“三公”经费管理的衔接

将规范管理“三公”经费作为完善基本支出定额体系的出发点，把完善定额体系与强化“三公”经费管理结合起来。

在预算编列原则上，基本支出定额中对“三公”经费实行单列管理。“三公”经费从严控制，确保“零增长”。对于因公出国(境)经费，经费审批前移，将“三公”经费额度审核作为外办、台办、外专局等部门审批时重要的前置条件。对于公务用车运行维护和购置费用，进一步推进公车改革，通过公务用车制度的改革和车辆燃修费定额的调整，从制度上规范经费的使用和管理。对于公务接待费，推进政府采购定点饭店的管理，加强额度控制。为下一步预算、决算、“三公”经费公开做好准备。

在预算编列方式上，认真落实上级有关切实做好党政机关厉行节约工作的文件和会议要求，建立健全厉行节约的长效机制，规范基本支出“一般公用经费和经常性业务费”中可列支的经济科目。同时贯彻有关预算公开的工作要求，以厉行节约为原则，及时学习兄弟省市的先进经验，探索各类控制项目以人员为参照的人员定额标准，托底限高，实现部门间的平衡，有效地将强化“三公”经费管理落到实处。

（作者单位：浙江省杭州市财政局）