诉访分离对法院工作的新挑战

第一篇：诉访分离对法院工作的新挑战

诉访分离对法院工作的新挑战 一信访的作用

信访功能扭曲异化、民众“信访不信法”、司法资源不堪重负——这是涉法涉诉信访工作长 期以来面临的困境。办印发《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，标志着 信访改革迈出了重要一步。“如果放任涉法涉诉信访反复无常、没完没了，神圣的裁判文书就可能沦为风雨中飘摇、随时将要坠落的一片枯叶。” 《意见》明确，将实行诉讼与信访分离制度，把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理。也就是说，群众若要反映涉法涉诉信访问题，主要对象应是政法机关，而非党政信访部门。也就是说，各级信访部门对到本部门上访的涉法涉诉信访群众，应当引导其到政法机关反映问题；对按规定受理的涉及公安机关、司法行政机关的信访事项，转同级政法机关依法处理。要向有管辖权的政法单位反映问题，而不是多头访、越级访，到政法各单位多头上访、越级进京上访等，都无助于问题的解决。同时，当事人也要正确理解法律，不缠访闹访。要经过审查、甄别，符合法律规定的，才能进入复议、复核、再审程序处理。对于不符合法律规定的信访事项，或是正在法律程序办理中，当事人直接上访的，政法机关依法不予受理。反复缠访甚至违法闹访的，将受到依法处理

提出，按照刑诉法、民诉法和相关法律法规来修改完善涉法涉诉信访终结办法，对

涉法涉诉信访事项已经穷尽法律程序的，以依法作出的判决、裁定为终结决定。对在申诉时限内

反复缠访缠诉，经过案件审查、评查等方式，并经中央或省级政法机关审核，认定其反映问题已

经得到公正处理的，除有法律规定的情形外依法不再启动复查程序，各级有关部门不再统计、交

办、通报，而应将工作重点转为做好对信访人的解释和疏导。

当然，实施终结制度绝不是放任纵容司法机关草率应付涉法涉诉信访工作。《意见》提出要 严格责任追究，完善执法司法责任制，严格落实办案质量终身负责制。同时，终结制度的有效实施还有赖于制度创新，积极总结推广各地经验做法，这种努力的确是一大亮点，为妥善解决涉法涉诉信访案件奠定了一个机制性前提。最高人民法院也出台意见，明确界定了“诉”与“访”的概念。所谓“诉”，是指在法律程序之内促进问题解决。例如，通过法院一二审、再审程序、检察院提起抗诉等，执行阶段若有异议，可通过举行听证会等途径解决问题。所谓“访”，是法律程序走完了，由信访部门来处理问题。信访部门会对案情进行研判，包 括事实以及法律适用等。如果发现确有问题，相关部门会启动内部监督程序进行纠正。如果发现并无问题，将引导当事人依法理性接受裁判结果

近年来，随着经济社会的快速发展，利益格局发生深刻变革，贫富差距扩大、价值观念变化，一些长期积累的深层次矛盾和问题逐步显现，以涉法涉诉为重点的信访案件呈大幅上升之势。据统计，我国每年的信访总量中，涉法涉诉信访约占70%左右。[1]为推动信访案件的依法办理办结，全国政法工作会议把涉法涉诉信访工作改革作为2013年的工作重点，把涉法涉诉信访事项从普通信访体制中分离出来由政法机关依法处理，引导涉法涉诉信访问题在法治轨道内妥善终结

运作与困境

数量激增之压。从全国来看，涉法涉诉

信访总量仍居高位，局部上升势头不减，越级访、集体访在一些地方仍很突出，涉及法院、公安法机关的信访占很大比例 [8]，同时，由征地拆迁补

偿、劳动争议、环境污染等引发的诉讼也成为涉法 涉诉信访问题的新热点。在涉法涉诉信访案件中，不服法院判决和判决后“执行难”引发上访占多 数，重信重访比例较大，越级访特别是进京访的数 量居高不下，集体上访增多，上访群体多元化。涉 法涉诉信访事项从普通信访体制中分离出来由政法 机关依法处理，将原本由各级信访部门解决的问题 统一交由已经重负的政法部门尤其是法院、公安处

理，政法各部门面对巨大压力。体制机制之压。涉法涉诉信访事项从普 通信访体制中分离出来由政法机关依法处理是解决 久访不结的有效途径。但在实践中，受体制机制的 影响，全面落实到位尚有距离。从交办程序来看，涉法涉诉信访往往是多头访和多级访，由于工作协 调机制和信息共享平台没有建立，造成多头交办、重复交办、重叠交办的情况时有发生。从终结程序 来看，政法各部门没有制定科学的涉法涉诉信访的 终结办法，终结审批条件设置仍然复杂、退出程序 繁琐，应该终结的涉法涉诉信访难以退出。从终结 途径来看，“花钱买平安”仍然是部分领导干部包 括政法机关的领导干部处理涉法涉诉信访的便捷途 径，这无疑助长了无理上访的歪风。从救助办法来 看，涉法涉诉信访救助资金保障不一致，政法各部 门争取使用难度大，且个案使用额度受限，不能据 实利用，使急需救助的信访问题不能得到及时妥善 处理。从稳控协调来看，涉法涉诉信访事项从普通 信访体制中分离出来由政法机关依法处理使信访人 的包案稳控责任也一并转移到了政法各部门，离开 当地党委政府或社区组织的支持，对信访人的稳控 难以落到实处。这些体制机制的不完善，使诉访分 离的推行面临较大的困难。近年来，司法不公 成了信访的焦点，“执行难”成为引发信访的重要 根源，调解活动违反当事人意愿、调解结果损害国 家利益、社会公共利益的现象催生了大量信访案 件，民事案件应立案不立案、应保全不保全、超标 的查封等非审判监督程序中出现的审判人员违法行 为导致的信访案件大幅上升。这些信访的诱因或直 接原因，需要从源头治理，需要检察监督。有学者 认为，民事诉讼法的修改，检察机关是最大赢家。这种权利的再分配，输赢也罢，检察机关没有选择 的余地。修改后的民事诉讼法实行后，检察院对民 事、行政、执行等监督职能的行使仍然是民行检察 部门，民行检察部门的人员素质没有变化、软件硬 件没有变化、监督手段没有变化，职责范围却发生 了很大的变化，权利的扩大远远超过了检察机关现 有的承载能力。修改后的民事诉讼法以及新一轮司 法改革对检察机关民行检察的社会认知度、队伍专 业化水平、执法能力与素质等提出了新的挑战，民 行检察的科学发展任重道远。

主体的广泛性。矛盾利益主体多、群体大。近

年来，因土地征用、城镇拆迁、企业改制、机构改革、环境保 护等引发的矛盾纠纷数量不断增加，这些问题涉及大多数 群众切身利益，主体多、群体大。

1． 2 诉求的多样性。矛盾纠纷问题多、处理难度大。主要表现在涉法涉诉信访案件上，这些案件多是历史问题 与现实问题相互交织，经济利益诉求与政治利益诉求相互 交织，合理诉求与不合理诉求、合法与不合法方式相互交 织，多数人的合理诉求与极少数人的无理取闹相互交织，产生原因复杂，化解难度大。如，新县刘廷美上访案，该案 属历史老案，涉及 1975 年法律、政策，新县法院曾多次接 访信访人，查阅了案卷，并报市委政法委作案件评查。在 多次接访并和信访人见面时，坚持积极做好劝导工作，也 通过对照原始材料做说服信访人息诉的工作，也在积极寻 求妥当的法律途径和生活帮助等措施，已穷尽了各种工作 手段，但信访人仍不息诉罢访。

1． 3 问题的复杂性。社会矛盾不仅是单纯的法律问

题、民生问题，而且是重大的稳定问题、政治问题，直接关 系到一个地方乃至全国的稳定，如果得不到及时解决，就 会损害党群干群关系，影响党和政府威信，甚至可能会被 敌对势力利用，成为煽动“街头政治”的工具。

1． 4 解决的疑难性。信访动机复杂化，上访老户趋 利信访突出。信访人提出的要求过高，有的要求把有罪判 决改为无罪，有的要求改判其应当承担的民事责任为无责任，有的要求撤销行政机关合法的行政处罚，有的要求法

院强制执行根本无执行能力的人，有的要求对判决生效多 年的离婚案件进行再审，恢复其婚姻关系。

一是案多人少的矛盾，不可避免地影响了人民法院工 作的全面、可持续发展。在各种矛盾事物的运动中，人总 是处于第一位的、决定性的因素。近年来，与“诉讼爆炸” 的时代特征不相适应的是，法院一线干警数量严重不足。以信阳中院为例，全部在编人员 225 人，在审判一线的只 有91 人，占比为40%，一线审判人员年均结案在 200 件以 上。在基层法院，更是普遍缺书记员、法警，有的基层法庭 甚至只有一至二人，不要说组成合议庭了，就连基本的工 作都难以开展。虽然近几年也在通过公务员考试招录法 院工作人员，但招录数量太少，远远不能适应工作需要。二是行政职责淡化，导致司法与行政在社会矛盾化解 职能上出现倒挂。社会矛盾发端于社会管理，社会管理的 职责在于政府。因此，在理论上，社会矛盾主要应由政府 部门通过行政的手段和方式予以解决，但在社会现实中，因过分强调商业化、社会化，行政职责越来越淡化。主要 表现形式就是不作为，如地下钱庄、暴力拆迁等问题。在 这些问题上，如果政府能认真履行管理职责，它们就没有 抬头和发展的空间。人民法院作为矛盾纠纷的终局裁判 者，应该是穷尽所有纠纷解决手段的最后选择。按此模 式，真正能进入司法程序的纠纷，相对于行政方式解决的 纠纷，应该是少之又少。但恰恰相反，大量的社会矛盾发 生后，往往不经过行政方式的解决途径，而直接以案件的 形式涌入法院，形成职能倒挂。

三是能力不足的状况，决定了人民法院化解社会矛盾 的质量与水平不高。不可否认的是，由于法官培训制度执 行不力、主动学习意识不强、知识更新不快，有些法官在群 众工作能力、把握法律精髓能力、应对网络舆情能力等方 面还存在诸多不足，如群众语言不会说、群众意见不关心、调解工作不会做、司法运作不公开、案件处理不及时、息诉 说理不到位、执法行为不文明等，仍然存在孤立办案、就案 办案，不注重说理疏导、案结事了，往往按下葫芦浮起瓢，不能从根本上化解社会矛盾。

四是法律威信的缺失，导致社会矛盾信访化。受传统 观念影响，大部分群众“官”本位思想根深蒂固，“权大于 法”、“信上不信下”、“信访不信法”、“大闹大解决、小闹小 解决”等实用观念普遍流行。由此，一旦与人发生纠纷，不 论进入诉讼或没有进入诉讼，他们往往不愿意相信法律，而更愿意相信代表权力的领导。更为尴尬的是，一方当事 人看到对方给某领导信访了，也赶紧给该领导或更多更高 的领导信访，从而导致简单矛盾复杂化、信访化

方法：政法机关整合的层面。政法委应加强领导 和协调，政法各部门应完善多项工作机制，从制度 层面确保涉法涉诉信访案件得到有效的控制。一要 建立案件评查机制，落实检察机关评查政法各部门 案件的质量管理办法，抓质量、清源头，从源头上 预防和减少涉法涉诉信访案件的出现。二要建立信 访预警机制，政法各部门都要早发现、早报告、早 控制，对倾向性、苗头性、预警性信息和已发生的 涉法涉诉信访信息进行收集整理，做到关口前移，争取在处理涉法涉诉信访案件时能够迅速反应、占 据主动。三要建立信访首办责任制，定部门、定责 任、定人员、定目标、定措施，专人全程负责一包 到底，逐件解决涉法涉诉信访案件。四要建立多元 调处机制，继续推行“一把手”接访、点名预约接 访、巡回下访、联合接访、定期回访等机制，化解 矛盾，定纷止争。五要建立缠访闹访处置机制，对 于重大、疑难案件特别是上访人无理取闹、缠访缠 诉的案件要邀请人大代表、政协委员、法律专家、律师和当事人及其近亲属参加公开听证和答询，依 靠社会力量和新闻舆论，做好化解矛盾纠纷工作。同时，对信访终结以后或以上访为名煽动闹事、谋

取不当利益等违法犯罪行为，要坚决予以打击。四）优化配置。面对涉法涉诉信访事项从普 通信访中分离出来由政法机关依法处理的改革形 势，面对诉访分离给政法机关带来的新的挑战，唯 有上级重视、地方支持、自身挖潜，才能破解政法 资源配置的难题。

1．向上开源。对于修改后的民事诉讼法实施

和涉法涉诉信访改革后的一次性投入部分，建议由 中央统一纳入规划，采取中央、省补助的方式予以 保障；对于政法机关经常性经费支出部分，建议加 大中央、省级政法转移支付力度，提高办案经费和 装备经费补助额度；建议实行政法经费全国统一标 准，人员经费由同级财政负担，公用经费和业务经 费由中央、省级和同级财政分区域按比例分类保障； 要形成政法保障经费与经济发展水平同步的科学合理 的增长机制，以适应政法工作发展的新要求。2．向内挖潜。如何在现有机构、人员不变的

前提下应对修改后的民事诉讼法实施和涉法涉诉信 访改革？这是政法机关管理者首先应该探索的路 径。法院系统早分析、早应对，将立案部门进行了 拆分，专门设立了涉法涉诉信访的受理部门，并结 合诉访分离改革，成立了机构、充实了人员、明确 了职责、强化了考核，使涉法涉诉信访能在法院环 节渠道畅通、依法终结。检察系统为破解内设机构 林立、官多兵少、监督功能弱化、管理效率不高等 现实难题，以“两个适当分离”（即诉讼职能与诉 讼监督职能适当分离、案件办理职能与案件管理职 能适当分离）为主线，积极探索检察职权优化配置 规律。湖北检察系统选取30个基层检察院推行了内 部整合改革试点。以“五部制”（即批捕公诉部、职务犯罪侦查部、诉讼监督部、案件管理部、综合 管理部）为基础，优化职权配置；以强化诉讼监督 为核心，加强监督体系建设，提升诉讼监督效果； 以“主办检察官——副检察长——检察长”三级管 理模式为结构，全面提升管理效率；以内部监督制 约为重点，强化执法办案的专业、统一、归口管 理，加强过程控制；以专业化为方向，推进检察人 员分类管理，实行检察长领导下的主办检察官责任 制，起到了较好的“探路”作用。[12] 这些应对措施

和探索，值得政法其他部门学习和借鉴。3．向外寻援。应对修改后的民事诉讼法实施

和涉法涉诉信访改革，政法各部门要向当地党委汇 报，积极争取理解和支持，通过党委、政府和有关 部门进一步完善政法机关的保障机制，不断提高保

障水平，尽可能满足修改后的民事诉讼法实施和涉法涉诉信访改革后正常工作的所需资金。业务经费

标准也要随着修改后的民事诉讼法实施和涉法涉诉 信访改革后的业务量和业务成本适时进行调整。根 据实际工作需要，还要积极争取建立修改后的民事 诉讼法实施和涉法涉诉信访改革方面的专项经费保 障机制、救助经费预算机制，用最优的保障助推政 法工作向前发展。

健全审判管理机制，从源头上控制、减少涉诉信 访

3． 1． 1 通过审级的严格、程序的规范来实现信访人 对诉讼程序的认同。审判质量提升不仅要靠基层，更要靠 上级法院的监督。要减少省法院指定再审的案件数量，省 法院审查的申请再审案件一般应由省法院直接审理办结。同时，严格限制发还重审的次数，避免案件“翻烧饼”。虽 然在短期内可能带来较大的工作量，但是由于减少了案件 的反复，更重要的是，较高级别的裁判能够更容易让当事 人认同和理解，从而减少其不当怀疑，能够减少信访案件 发生的概率。还应争取改革诉讼程序，变目前的“两审终 审”加再审为“三审终审”加再审。按照黑格尔“正、反、合”辩证法过程，现行民诉法缺乏第三审程序，对于一审胜 诉(正)、二审败诉(反)的情况下，特别需要一个合的过 程，来消解对二审裁判正当性的质疑。将再审作为最高司 法机关提审的特别情况，从而改变目前这种动辄再审，停 止生效判决的做法，这种实际上的三审，因为其启动程序 的不是法定自动型，使人民群众反而生出暗箱操作的疑 虑，也助长了通过信访启动再审的欲望。

3． 1． 2 强化审判管理的规范性约束。重点对现有的 法官个人绩效考核真正发挥作用，启动有效的奖惩机制。要采取强有力的手段让贤者上、庸者学、不称职者下，使绩 效考评成为每个法官的指挥棒。同时，也要注意不因盲目 量化考评可能对真正管理制度的扭曲。全面实现审判管 理信息化和上下级法院审判信息数据联网，通过信息化和 互联互通彻底杜绝案件办理的程序出现问题。要重点加 强对案件质量的控制，要在规范法官自由裁量权上下功 夫，建立自由裁量权内部约束制约机制。

3． 1． 3 加强法院外部监督的规范化运行。在坚持做 好庭审直播、裁判文书上网、公众开放日等工作的同时，要 进一步规范立案信访大厅建设，公示一切可以公示的审判 信息，切实加强诉讼指导和诉讼风险提示工作，让当事人 理性接受举证不能或执行不能的诉讼后果。考虑建立更 为方便快捷的举报、投诉通道。仿照通讯企业设立统一投 诉电话，招聘客服人员统一接线记录，限期调查、回复，回 访满意情况等，使其成为一项日常工作。要进一步推行马 锡五审判方式，开展巡回审判，加大调解力度，将社会法庭 与人民调解、行政调解、仲裁等纠纷解决方式结合起来发 挥效果。全面加强诉讼指导和风险提示工作，增强当事人 的法治观念和对司法活动的认同。

3． 2 健全涉诉信访工作机制，创新社会管理模式，狠 抓信访案件化解

3． 2． 1 进一步完善涉诉信访信息收集、交流、反馈机 制，及时掌握涉诉上访动态。一是完善内部信息互通交流 机制。一方面，要进一步加强日常案件办理中的信访苗头 信息的反馈;另一方面，信访部门应统辖收集好信访信息，及时掌握日常信访情况并进行交办、督查，使处于萌芽阶 段的信访案件能够及时得到化解。二是完善外部信息通 报机制。各政法机关应当树立信访工作“一盘棋”的思 想，积极建立信访工作大格局，加强信息沟通和工作协调。信访部门对于接待的应由其他机关和部门主管的来信来 访问题，应及时向有关机关和部门移交和反馈，防止出现 漏管失控。

3． 2． 2 进一步完善信访案件流程管理机制。进一步

完善导访导诉、登记台账、分流交办、办理处理、甄别终结、督办反馈、考核问责、救济(助)稳控等信访案件流程管理 机制，将各环节职责落实到具体部门和具体人员，形成规 范有序的接访链条，做到接访、处访步步有人负责，来访案 件都有回音，使上访人反映的问题能够及时得到回应。信 阳中院出台的《信访接访制度》在这方面进行了有益探 索，能够有效地将信访当事人吸引在中院信访接访窗口，第一时间安排接访和解决，避免了各自为战的情况。同 时，最高法院出台的约期接谈制度应进一步深化，健全初 信初访首问负责制。按照分工和职责安排接访，实行“谁 接待、谁负责、谁处理”，并规定办理程序和期限，包案到 底。

3． 2． 3 进一步改善涉诉信访案件的审查、审理方式。规范审查听证程序，改变现在的申诉类信访案件行政化处 理模式，基层法院应以合议庭方式来审查信访案件，思考 对策。建立日常化的上下联动接访和联合组成巡回合议 庭的工作机制。上级法院及时到基层接访，开展就地办 案，就地解决上访案件。对于再审信访案件，逐步推行审 委会委员组成合议庭直接审理案件，改变过去审委会“垂 帘断案”的状况。把“信访联席会议”确定为经常性的工 作机制，建立完善由党委牵头，司法机关、政府职能部门共 同参与、职责明确、统一协调、统一处理的大信访格局。3． 2． 4 尽快制定《信访法》及《信访治安管理处罚条 例》。在实施和完善《信访条例》基础上，及时出台《信访 法》、《信访诉讼法》及《信访治安管理处罚法》，有效保护 信访人的合法权益，制裁不法信访人，同时，在更高级别设 立统筹全局的信访终结机制，确保信访终结制度的绝对终 结性。改变涉诉信访案件外部多元监督体制。长期的治 本之策是把信访工作集中到各级人民代表大会，通过人民 代表来监督一府两院的工作，合并散存在各职能部门的信 访资源，建立一套统一的科学的信访登记体系和检索体 系，不仅可以准确统计信访量，而且可以节约大量的社会 资源，克服目前信访中公民盲目投诉、反复投诉、多方投诉 造成的巨大资源浪费和政治信任流失。

3． 2． 5 进一步落实好对信访当事人的各项救助措 施。将经济困难的信访当事人的救助纳入司法救助保障 基金，并保证其正常化运行。争取政府财政支持，吸收社 会部分捐赠，完善司法救助保障基金的资金来源，对经济 确实困难、信访事项难以依靠法院一家解决的信访当事人 给与适当的救助，帮助他们渡过暂时困难，避免信访升级。加大经费及人员的投入，为社会矛盾化解工作提供必要的 保障。人民调解员、人民陪审员及近两年出现的社会法 官，是社会矛盾化解工作的有生力量，但经费的缺乏大大 挫伤了他们参与社会矛盾化解工作的积极性，长此以往，这些力量可能会销声匿迹。同时，人民法院作为化解社会 矛盾的主角和主力，人员严重不足已是不争的现实。基于 上述两个方面的原因，只有各级领导高度重视，加大对社 会力量的经费保障和人民法院的人员编制力度和规模，才 能为社会矛盾化解工作提供源源不断的力量。

3． 3 推行决策风险评估机制，从源头上预防矛盾纠

纷。按照用领导方式转变推动发展方式转变的要求党委政府决策科学化、民主化、法制化水平，实行决策社会

稳定风险评估制度，对涉及“三农”、国企改革、征地拆迁、城市发展和管理、重点项目建设、社会保障、机构改革、环 境保护等事关群众切身利益的重大决策事项，进行事前的 社会稳定风险评估，广泛听取群众意见。坚持合法性、有 益性、群众支持的标准，确保决策为民。经评估可能对社 会稳定产生影响的决策不出台或暂缓出台，从而最大限度 地预防和减少因决策不当引发的矛盾纠纷，防患于未然。3． 4 加强基层民调组织建设，从矛盾源上培植化解 力量。人民调解委员会是离社会矛盾最近的组织，也是最 基层的社会矛盾调解组织，曾经为民间纠纷的调解发挥过 积极的作用。但在经济发展的大潮中，这种作用有所弱 化。在村一级的人民调解委员会，基本上只有一块牌子 了;在乡镇一级的人民调解委员会，往往只有一个司法所 长，而且司法所长多以代理案件为主，因为调解是出力不 讨好的活。因此，有时人民法院在案件送达和组织调解 时，想请基层组织予以配合，根本就找不到人。从另一个 侧面，基层民调组织的瘫痪和弱化，也是社会矛盾增多的 一个因素。因此，加强基层民调组织建设，把矛盾纠纷化 解在当地，化解在基层，不失为有效化解社会矛盾的重要 举措。

3． 5 将社会矛盾化解工作纳入政绩考核，增强基层 政府化解社会矛盾的主动性和自觉性。凡事欲则立，不欲 则废。如果把社会矛盾化解工作像计划生育、经济发展等 工作一样，纳入政府绩效考核，细化依法行政水平、民事纠 纷发案率及化解率、刑事案件发案率及破案率等考核指 标，严格考核标准和程序，就一定能最大限度地激发社会 活力，“党委领导、政府支持、社会协同、群众参与”的社会 矛盾化解局面就一定会形成，改革发展与社会稳定并驾齐 驱和谐共进的局面也一定会出现。

第二篇：“诉访分离”机制研究

摘 要近年来，涉法涉诉信访案件不断攀升已成为一个不争的事实。一方面，由于整个社会在追求公平和正义的过程中，诉诸法律的纷争不断增多，但是相关法律体系和社会保障机制却不够完善，对新的利益冲突应对不及时。另一方面，某些本应纳入诉讼程序内的案件由于各种原因进入信访渠道，导致“诉”、“访”交叉，严重干扰了司法机关的正常工作秩序。诉访不分不仅不利于当事人通过正常的诉讼获得权利救济，也不利于司法机关妥善处置涉法涉诉信访矛盾纠纷。因而有必要建立健全诉访分离工作机制。

关键词 诉访分离 纷争 利益冲突 诉讼程序

作者简介：苏从舜，北京市丰台区人民检察院副检察长；白玉坪，北京市丰台区人民检察院控告申诉检察处，处长；张哲，北京市丰台区人民检察院控告申诉检察处，助理检察员。

中图分类号：d925 文献标识码：a 文章编号：1009-0592（2016）01-040-03

涉法涉诉信访机制改革是一项复杂的系统工程，各部分互相配合、相辅相成，其中最为核心的内容当属诉访分离。可以说，能否构建完善的诉访分离机制直接关系到涉法涉诉信访机制改革的成败。鉴于文章篇幅有限，本文将重点围绕与诉访分离机制紧密相关的诉讼导入机制、流转机制、信访导出机制、终结退出机制进行讨论，其他配套措施不做过多涉及。

一、诉访不分的成因分析

（一）社会文化背景的影响

千百年来，中国传统文化秉承“以和为贵”的观念，民众有着较为普遍的“耻讼”、“厌讼”情绪，认为法律就是惩罚和约束自己自由的工具。在遇到矛盾纠纷时，不会积极通过法律程序定纷止争，甚至极力规避法律调整，转而求助于“上访鸣冤”、“请求父母官为民做主”等非正常渠道，久而久之，形成了“信官不信法”、“信访不信法”的观念。本该通过正常诉讼途径解决的问题，选择非正常上访，上访引发矛盾纠纷又寻求诉讼解决，诉讼结果无法满足自身期待时又试图通过信访行为向司法机关施压，形成了“诉”、“访”交织，矛盾不断聚集的恶性循环。

（二）司法救济的有限性

司法救济是运用国家权力调整社会关系，并强制相关当事人履行法定义务的一种救济手段，是具有终局效力的救济方式。因此，为了防止司法机关在行使国家公权力的过程中滥用权力，侵犯公民人身、财产安全，法律为司法机关的行为设定了明确的框架，超出框架的行为被认为违法。这就导致了司法救济具有相对性，不可能绝对地、不受限制地保护权利人的权益。“受案范围的局限性、诉讼时效的机械性、诉讼活动的有偿性、诉讼程序的复杂性、裁判公正的相对性、权利实现的有限性决定了当事人的司法救济风险”，司法救济的有限性使越来越多的权利人选择信访途径来表达诉求，以期获得更为可观的补偿。特别是个别信访人在诉讼过程中进行恶意信访，在诉讼程序内，不积极应诉，反而乱发“举报信”、“控告信”，以此拖延诉讼，干扰正常诉讼秩序，借助外力向审判活动施压。

（三）申请再审权保障不力

现行法律对于申诉主体、申诉时间、申诉理由等诸多方面毫无限制，导致诉讼秩序混乱。不仅在信访申诉上具有错误的导向作用，更易导致当事人的申请再审权处于空置状态。“本应具有诉权地位的当事人申请再审权利淹没在传统的职权监督的色彩中，弱化了其作为当事人诉权所应具有的法律地位”。申请再审的权利不能现实的依法行使，申请再审的渠道不够畅通和规范，导致许多当事人无奈之下只好选择信访来表达、实现诉求。

二、诉访分离机制概述

诉讼与信访，二者交集在于实现权利救济，但分属于不同的纠纷解决方式。既有共同的存在价值，又有彼此分离的可行性和必要性。“诉访分离，不是机械分离，而是辩证分离，实质上是理念之合与程序之分的有机统一。当前，在构建诉访分离工作机制的过程中，应当做到既诉访分离、又诉访相济，这是方向问题，也是方法问题。诉访分离工作机制不仅要实现简单的分，更要实现辩证的合，无论是进入诉的访，还是形成访的诉，不能仅看是否规范了受理程序，是否确保了程序公正，更要看是否最终解决了实际问题，是否实现了两种权利救济途径的殊途同归”。

有学者指出，诉访分离机制的内涵包括“三个要素”，外延包括“三项机制”。

（一）内涵――三个要素

“三个要素”指载体要素、逻辑要素、处置要素。载体要素包含了资源调配与制度构建，资源调配是指解决涉诉信访问题的各种程序、责权、组织的调整和配置，制度构建是指与资源调配相适应的各种操作技术的规则化；逻辑要素是指诉与访之间有一种牵连的逻辑关系，诉是访的所经阶段，访是诉的当然结果，这种牵连关系决定了诉访分离机制构建的方向；处置要素是指诉与访在处置方式上有本质区别，诉有严格的程序保障，司法机关在任何一个阶段都有严格依照法定程序办事，访不具有如此严格的程序限制，主要依靠的是教育息诉，这就决定了涉及访的制度必然成为诉访分离机制中最难以执行的部分。

（二）外延――三项机制

“三项机制”是指受诉机制、息访机制和稳控机制。现有制度构建往往围绕受诉机制进行，明晰哪些诉求能够导入诉讼程序，哪些诉求需要导出，引入信访程序；对于息访机制与稳控机制关注较少，息访机制的主体呈现多元化的特征，不仅包含司法机关，也包括各级党委、政府和基层组织。各主体遵循属地管理、分级负责、主管负责等基本原则，通过责权分配，互相配合开展工作。稳控机制涉及的主要是非正常访事件的防范与控制，一般而言，主要是各级地方政府及各类基层组织。

构建诉访分离机制的前提在于明确诉访分离的价值目标与功能定位。有学者指出，诉访分离应致力于实现两大目标，一是有效疏导，二是合理抑制，这一定位为诉访分离机制的完善提供了整体思路。

三、诉访分离机制的规范基础

为深入贯彻落实中央有关文件精神，最高人民检察院于2014年8月28日出台了三个配套办法，即《人民检察院控告申诉案件终结办法》、《人民检察院司法瑕疵处理办法（试行）》、《人民检察院受理控告申诉依法导入法律程序实施办法》。北京市人民检察院也先后出台了《北京市人民检察院关于推进依法处理涉法涉诉信访工作改革的实施意见（试行）》和《北京市检察机关联合接访工作规定》，规定了诉访分离的具体做法，明确了涉法涉诉信访案件办理的具体标准，建立案件承办部门和控申部门联合接访、联合答复的矛盾纠纷化解双责机制和涉检信访案件共同息诉机制。可以说，涉法涉诉信访工作改革思路已十分明确，配套机制也逐步健全。当下的主要任务在于，通过司法实践，特别是基层司法实践，及时发现问题，并进行总结、提炼，以不断完善相关工作制度。就涉法涉诉信访机制改革现状来看，最大的症结仍在于诉访分离难以真正实现。诉访不分，涉法涉诉信访机制改革就失去了前提和基础。

现阶段，针对诉访分离机制进行具体规定的规范性文件主要有两个，一是最高人民检察院出台的《人民检察院受理控告申诉依法导入法律程序实施办法》（以下简称《实施办法》），二是北京市人民检察院出台的《北京市人民检察院关于推进依法处理涉法涉诉信访工作改革的实施意见（试行）》（以下简称《实施意见》）。二者在整体思路及具体操作上体现了高度一致的特点，通过对这两份文件的梳理，可以大致明确诉访分离机制的实现进路：

1.对于不涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的普通信访事项，根据“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，将材料转送主管机关。

2.涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济，依法可以通过法律程序解决的控告、申诉，属于检察机关管辖的，应当移送有管辖权的检察机关或者本院有关部门；属于公安机关、人民法院或者其他机关管辖的，移送有管辖权的机关。

3.对于诉讼程序进行中的案件，诉讼参与人提出控告或者申诉，但是法律未规定相应救济途径的，应及时移送本院案件承办部门，承办部门应当继续依法按程序办理，并做好当事人等诉讼参与人的解释说明工作。

4.控告、申诉已经最高人民检察院或者省级人民检察院决定终结的，各级人民检察院不予受理。按照中央和最高人民检察院相关规定，移交当地党委、政府有关部门及其基层组织，落实教育帮扶、矛盾化解责任。

此外，诉访分离还有如下配套机制：

1.控告申诉一体化办理机制。

2.终结退出机制。

3.建立会商机制。

在诉与访的划分标准问题上，以上两个规范性文件同时进行了回避。高检院《实施办法》没有对“访”进行解释，北京市检院《实施意见》中对于“访”，进行了这样的定义：“诉访分离中的‘访’，是指信访人诉讼权利已经行使完毕、拒绝行使或者丧失，仍然对人民检察院做出的决定不服，通过来信来访形式，向有关部门表达意愿，反映与案件决定、裁判有关的问题和事项”。

二者均没有对“诉”进行定义，而是选择了对应当导入法律程序的申诉或者控告进行一一列举。

四、司法实践中存在的问题

无论从顶层设计还是从具体规范上来看，可以说诉访分离机制构建相对完备，规范体系已基本形成，但是，涉法涉诉信访机制改革试点一年多以来，实践中依然发现诸多问题，导致诉访分离难以真正实现。

（一）诉访分离缺少明确标准

按照现有文件规定，“诉”与“访”之间没有明确的划分标准，而是采取一一列举的形式，将检察机关实际工作中最为常见的信访形式予以罗列，做出了明确、具体、刚性的规定，以促进诉访分离工作规范化开展。但实际工作中遇到的情况往往更为复杂多变，执法办案中遇到的很多问题无法与文件规定一一对号入座，致使实践中经常出现案内案外诉求一并处理、信访事项反复处理等现象。诉访分离缺少统一标准，导致实践难以适从，工作存在一定随意性。

（二）信访线索导出途径不畅

涉法涉诉信访机制改革推行以来，导入检察机关的案件量逐步上升，但与此相反，检察机关导出信访案件量逐步下降。信访案件导出过程中，逐渐暴露出途径不畅、有关单位拒绝接收等一系列问题。可见，随着改革深入，“诉”的概念已经逐渐达成共识，但对“访”的认识和处理尚不明确。

（三）导入诉讼程序不畅

由于职能交叉，对于需要导入诉讼程序的举报、申诉或者控告，司法机关之间存在管辖争议，检察机关与法院之间涉及问题较少，争议最突出的体现在检察机关与公安机关之间，主要涉及以下几类线索：第一，村民委员会等村集体组织工作人员涉嫌职务犯罪案件；第二，非国有公司、企业、社会团体工作人员涉嫌职务犯罪案件；第三，进京访引发的涉嫌犯罪案件。由于取证难、立案难、以及可能涉及政府行为无法定性等原因，这三类线索导入诉讼程序的概率极低。

（四）缺少有效的终结退出机制

信访案件终结退出机制已不是新出现的概念，文件规定中早有涉及，制度建设上也有保障。但是在司法实践中涉法涉诉信访案件启动终结退出机制的实属罕见，涉法涉诉信访工作“终而不结”问题突出。原因主要有三：

其一，终结退出机制门槛较高，司法资源有限，往往难以在一起信访案件中投入如此多的精力。

其二，信访案件终结退出决定作出后，可能引发信访人缠访闹访，考虑到存在这一风险，司法机关多不愿启动终结退出机制。

其三，终结退出机制的意义更多的停留在程序处理上，即使对某一信访案件作出终结退出决定，信访人仍然可能缠访闹访，司法机关即使“不受理、不交办、不统计”，但依然要反复进行释法说理，这不仅严重浪费了司法资源，更可能损害司法权威，助长信访人通过无理缠访获取利益的不良心态。

五、完善诉访分离机制的建议

（一）明确诉访分离标准

应对现有文件进一步完善，统一诉访分离的划分标准，一是以实质要件为标准划分；二是以形式要件为标准划分。实质要件以信访人的诉讼内容为标准，案内诉讼请求纳入诉讼程序，案外利益诉求纳入信访程序。形式要件以程序是否终结为标准，诉讼程序尚未终结的，当事人提出的诉讼在程序中解决，诉讼程序已经终结的，信访人不再具有案件当事人身份，应当在信访程序中提出诉求。

无论采取哪一种标准，最重要的是统一、具有可操作性。防止司法实践中出现新情况时反复修改规范性文件，破坏制度的稳定性。

（二）畅通信访导入导出机制 1.充分发挥联席会议作用。涉法涉诉信访机制改革推进一年多以来，各司法机关在司法实践中都或多或少遇到一些现实困难，而很多问题并不是单纯依靠完善规范能够解决的。因为，规范无论如何完备，在今后的工作中，依然会遇到新情况、新问题，是已有规范无法解决的，因此，在规范之外，各职能主体形成一个有效的沟通协作机制亦十分重要。当下，司法机关之间应当进行充分沟通，首先解决司法机关内部信访线索导入诉讼程序不畅的问题，其次，梳理各司法机关存在的信访线索对外导出途径不畅的问题。最后，与党委、政法委、政府信访部门、政府各主要职能部门进行协商。以具体问题为切入点，共同建立涉法涉诉信访事项流转工作机制，整合资源，以签订协议的形式明确涉法涉诉信访事项导入、导出标准，确立统一规范。探索在政府信访部门内部设立专门的处理涉法涉诉信访问题工作小组。对于导出的信访件，应定期通报相关信访线索的处理进度，保证各机关答复口径一致，防止不同职能部门相互推诿，扯皮。

2.引入第三方参与检察机关矛盾化解工作。当前涉法涉诉信访工作面临的矛盾日趋复杂，检察机关应当充分挖掘可用资源，加强与司法局、律师协会、人大代表、社区及基层组织的联系。充分引入律师、人大代表等作为第三方参与涉法涉诉信访矛盾化解，充分发挥第三方兼具专业性和中立性的优势，引导信访人合法、理性地解决问题，有效缓解信访人对检察机关的抵触情绪，增强检察机关办理信访案件的社会公信力和支持度，同时达到将涉法涉诉信访问题纳入法制化轨道解决的目的。

（三）规范司法，防止程序空转

1.强化诉讼监督职能。检察机关的法律监督职能范围有限，对于公安机关久拖不决，拒绝出具法律文书等问题缺少明确的监督手段，监督难以起到实效。而目前这一问题已十分严重地侵害了信访人权利，必须引起足够重视。可以考虑在侦查监督领域内拓宽监督手段和监督范围，防止公安机关应当立案而久拖不决、应当立案而不立案、不应当立案而立案等现象的出现。

2.建立稳定的信息共享与反馈机制。与辖区内其他司法机关建立稳定的信息共享与反馈机制，促进信访事项依法导入法律程序，并在导入法律程序后，及时跟踪获取反馈，避免法律程序空转，提高办案质量。

（四）完善信访终结退出机制

涉法涉诉信访终结退出机制是涉法涉诉信访机制改革中必须关注的一环。为了保证制度应当具有的权威性和法律效力，涉法涉诉信访导出机制必不可少。总的来说，导出机制的意义在于：第一，促使信访人形成信访合理预期；第二，从更深层次上实现社会综合治理。涉法涉诉信访事项终结退出机制能否发挥作用，一定程度上影响到涉法涉诉信访机制改革的效果。

1.明确涉法涉诉信访终结退出机制。北京市人民检察院2012年11月出台了《北京市检察机关涉检信访案件终结退出工作办法》，明确规定了涉检信访案件终结退出的前提条件、启动程序、备案程序、决定主体等内容。当前涉法涉诉信访机制改革已进入关键时期，对于信访终结退出机制应当予以完善，弥补制度空白。

2.完善信访救济机制。目前涉法涉诉信访“终而不结”矛盾突出，对于这类信访事项，应当准确区分出有理访和无理访，针对其中诉求有一定合理性的涉法涉诉信访人，其诉求通过法律途径难以解决、且信访人生活困难、愿意接受救助息诉罢访的，应当加强社会救助、救济，构建涉法涉诉信访多元化处理机制，通过依据相关政策和规定进行司法救助、法律援助、综合治理等手段统筹解决当事人在生存、生活面临的困难，使信访案件真正终结。

3.完善息访、稳控机制。上文中提到，诉访分离机制应当包含三个方面内容：受诉机制、息访机制、稳控机制。目前我们关注的重点主要停留在受诉机制上，对于息访机制和稳控机制关注较少。涉法涉诉信访本身由诉讼引发，但是很多问题无法在诉讼程序中解决。对于诉讼程序已经终结、当事人诉讼权利已经行使完毕的信访问题，司法机关经反复释法说理仍无法解决问题的，可以由省级人民检察院做出终结退出决定。涉法涉诉信访事项终结退出后，如信访人仍不服，应由当地党委、政府作为主责部门，开展息访、稳控工作。对于存在一定合理性的信访诉求，当地党委、政府应整合资源切实解决信访人实际困难。

注释：

李云.浅析诉访分离对政法工作的新挑战.贵州警官职业学院学报.2013（6）.唐龙生、刘菲.论诉访分离工作机制之构建.法治研究.2010（1）.滨州市中级人民法院课题组、宋文明、程纪寒.关于建立健全诉访分离工作机制问题的调研报告.山东审判.2010（3）.《北京市检察机关涉检信访案件终结退出工作办法》第二条：涉检信访案件终结后，案件法律程序已经办结，各级检察机关不再受理、不再交办、不再统计。对已终结的案件要形成统一认识、制定统一答复口径，进一步深化办案公开审查制度，落实释法说理工作机制，案件终结后重点是做信访人的释法明理和教育劝返工作，要厘清信访案件在不同阶段上的职责、任务重点，推进信访问题的妥善解决和规范治理。

第三篇：“诉访分离”终结信访不信法

“诉访分离”终结信访不信法

2014-03-20 02:30:50 新京报

近年来，随着越来越多的社会矛盾以案件形式进入司法领域，出现了诉讼与信访交织、法内处理与法外解决并存的现状，导致少数群众“信访不信法”。

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，提出实行诉讼与信访分离制度；强调建立涉法涉诉信访依法终结制度；坚决杜绝一切“拦卡堵截”正常上访人员的错误做法。

新京报讯 今后，涉诉涉法信访事项的上访群众不需要到信访部门上访了，直接到相关的政法部门反映问题即可。

中办国办近日印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》提出：实行诉讼与信访分离制度；建立涉法涉诉信访依法终结制度；对于涉法涉诉信访中的错案、瑕疵案应依法纠正。

解决涉法涉诉信访问题入法治轨道

去年11月，党的十八届三中全会通过的《全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出改革信访工作制度，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决。《意见》正是根据《决定》的精神细化了规定。

此次改革涉法涉诉信访工作机制、依法处理涉法涉诉信访问题的总体思路是：改变经常性集中交办、过分依靠行政推动、通过信访启动法律程序的工作方式，把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道，由政法机关依法按程序处理，依法纠正执法差错，保护合法信访、制止违法闹访，努力实现案结事了、息诉息访。

在实行诉讼与信访分离制度方面，《意见》提及，把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理。

值得关注的是，在处理涉诉涉法信访案件的程序上，《意见》强调：对于已经进入法律程序处理的案件，各级政法机关应当依法按程序在法定时限内公正办结。对于经复议、审理、复核，确属错案、瑕疵案的，各级政法机关应依法纠正错误、补正瑕疵。

杜绝违法限制上访人员人身自由行为

本轮改革的一大核心是建立涉法涉诉信访依法终结制度。

《意见》称，对涉法涉诉信访事项，已经穷尽法律程序的，依法做出的判决、裁定为终结决定。对在申诉时限内反复缠访缠诉，经过案件审查、评查等方式，并经中央或省级政法机关审核，认定其反映问题已经得到公正处理的，除有法律规定的情形外，依法不再启动复查程序。

此外，对于“拦卡堵截”正常上访人员的做法，《意见》再次强调，坚决杜绝一切“拦卡堵截”正常上访人员的错误做法，坚决杜绝违法限制或变相限制上访人员人身自由的行为。

亮点1

实行诉讼与信访分离制度

意见：实行诉讼与信访分离制度。各级信访部门对到本部门上访的涉诉信访群众，应当引导其到政法机关反映问题；对按规定受理的涉及公安机关、司法行政机关的涉法涉诉信访事项，收到的群众涉法涉诉信件，应当转同级政法机关依法处理。

【解读】

诉访分离倒逼司法公正

中央政法委有关负责人：诉讼与信访分离的好处是信访群众直接到政法机关反映诉求，可以少走弯路，便于政法机关及时处理。

北京大学法学院教授傅郁林：司法是社会公正的最后一道防线。以往以信访这个行政方式来处理涉法涉诉这类司法问题，容易形成民众“信访不信法”的思维，对民众的法律意识、整个国家的司法权威会带来负面影响。

意见提出将诉讼与信访分离，实际上就是要解决这一问题。在以往涉诉涉法信访事项中，包括刑事、民商事、行政案件等多种类型，此次信访制度改革意在让民众意识到法治的重要性，让涉法信访回归司法程序，这一方面有助于更为专业的处理信访案件，同时对司法部门提升办案质量也起到推动作用。

亮点2

错案瑕疵案应依法纠正

意见：严格落实依法按程序办理制度。各级政法机关对于已经进入法律程序处理的案件，应当依法按程序在法定时限内公正办结。对经复议、审理、复核，确属错案、瑕疵案的，依法纠正错误、补正瑕疵。

【解读】

“纠错”能堵住程序漏洞

最高法立案一庭副庭长高莎薇：目前涉法涉诉信访事项有三种情形，第一种是确实出现法官枉法裁判需要再审改判的案件，第二种是有审判瑕疵的案件，第三种是当事人无理缠访的案件。

第一种和第三种是少数，第二种情形较多。对于第一种和第二种情形，意见明确了在法律程序内的案件法官要在法定时限内公正办结时，这对法官在审判此类案件时如何运用自由裁量权起到了监督作用。对于需要司法救济再审的案件，经过多部门审核后，确实发现错案和瑕疵案的，意见明确要纠正错误、补正瑕疵。这对涉法涉诉信访事项在程序上如何保证司法公正起到了非常好的作用，堵住了可能出现的程序漏洞。

亮点3

穷尽程序的判决为终结决定

意见：建立涉法涉诉信访依法终结制度。对涉法涉诉信访事项，已经穷尽法律程序的，依法做出的判决、裁定为终结决定。对在申诉时限内反复缠访缠诉，经过案件审查、评查等方式，并经中央或省级政法机关审核，认定其反映问题已经得到公正处理的，除有法律规定的情形外，依法不再启动复查程序。

【解读】

节约访民成本减少资源浪费

中央政法委有关负责人：以往一些涉诉涉法信访事项终而不结、无限申诉，反复启动法律处理程序。建立涉法涉诉信访依法终结制度，一方面减少了上访群众的负担，另一方面也可减少行政资源和司法资源的浪费。

吉林市保民律师事务所律师修保：以往很多涉诉涉法上访群众直接到信访部门上访，有的直接到北京的国家信访局上访，上访后信访部门一般会将信访事项转交给政法机关处理，这期间无论是时间成本、上访生活成本都是比较大的。建立涉法涉诉信访依法终结制度后，省去了一个环节，对于访民来说可以有效节约成本。

亮点4

办案质量将终身负责

意见：要完善执法司法责任制，严格落实办案质量终身负责制，健全执法过错发现、调查、问责机制，严格倒查执法办案中存在问题的原因和责任，严肃查处错案背后的执法不公、不廉等问题；要把加强执法公开、扩大群众参与、接受群众监督作为依法处理涉法涉诉信访问题的重要内容，以公开确保公正、促进息诉。

【解读】

信访问题突出倒查领导责任

中央政法委有关负责人：此次涉法涉诉信访改革一个重要内容是对于涉诉涉法信访事项，负责处理的政法机关要公正办案。如何在制度上予以强化？就是要严格落实办案质量终身负责制。

中央政法委要求各级政法机关在对信访事项办案时严查案件中存在的司法不公问题，对于群众诉求不及时受理、不按期办结、有错不纠的，要依纪依法追究办案人员和相关领导责任。对于信访问题突出的地方，还要倒查政法单位领导班子责任。同时，中央和省级政法机关将设立审核程序，对反映问题已经得到公正处理的，不再启动复查程序，对未得到公正处理的，要倒查追责。

■ 专家说法

“信访制度改革提升民众法律意识”

北京大学法学院教授傅郁林认为，此次涉诉涉法信访制度改革，实质上是涉诉涉法信访程序和强化纠错方式上的重大变革。

以往，涉诉涉法信访上访群众有冤错案件、瑕疵案件不知道去哪里上访，出现了信访部门、政法部门多头上访的现象。上访群众和办理信访事项的政法机关都浪费了很大的成本。上访群众会浪费时间、精力、金钱等成本，政法机关会在处理时增加时间、政务成本，信访事项的办理也会因此出现效率不高的问题。诉讼与信访分离后，无论对上访群众还是政法机关，都会减少程序，节约成本，办理的效率也会提升。

群众之所以上访，是因为所经历的案件大多数存在司法不公的问题，因此如何在改革过程中强化纠错方式尤为重要。此轮改革通过办案质量终身负责、上级政法部门审查监督、倒查追责机制强化了纠错方式，这对于维护司法公正将起到重要作用。

此外，涉诉涉法信访制度改革实际上是行政信访方式逐步退出司法领域，有利于维护司法权威，提升民众的法律意识。

涉法涉诉信访终结

涉法涉诉信访反映

向政法机关而不是向党政信访部门反映问题。

向有管辖权的政法单位反映问题，而不是多头访、越级访。

提醒：属于哪一级管的，到哪一级申诉；属于哪一个部门办的，到哪一个部门申诉。

审查、甄别

符合法律规定的信访事项进入复议、复核、再审程序处理。

不符合法律规定的信访事项，或是正在法律程序办理中，当事人直接上访的，政法机关依法不予受理。

提醒：反复缠访甚至违法闹访的，将受到依法处理。

依法按程序办理

对已经进入法律程序处理的涉法涉诉信访问题，政法机关依法按程序在法定时限内公正办结。

依法终结

已经穷尽法律程序的，依法做出的判决、裁定为终结决定。对于反复缠访缠诉的，经过案件审查、评查，由中央或省级政法机关审核，认定其反映问题已得公正处理的，除有法律规定情形外，依法不再启动复查程序。有关部门重点做好对信访人解释、疏导工作。

涉法涉诉信访三情形

第一种是确实出现法官枉法裁判需要再审改判的案件，占比少

第二种是有审判瑕疵的案件，占比较多

第三种是当事人无理缠访的案件，占比少

涉法涉诉信访占比下降

去年，中央政法委在涉法涉诉信访改革方面分批部署各省市试点，并于去年10月全面推开。经过1年时间的改革试点，涉法涉诉信访占到整个信访的比例下降明显。

要求一

畅通信访渠道。坚决杜绝一切“拦卡堵截”正常上访人员的错误做法；坚决杜绝违法限制或变相限制上访人员人身自由的行为。

要求二

提高基层化解能力。坚持分级分类处理，加大分流疏导力度，劝导当事人依法按程序反映问题，减少越级上访。

要求三

防止案件积压。政法机关要规范案件流程，加快案件流转，确保依法处理涉法涉诉信访问题有序高效进行。

要求四

严肃处理违法上访行为。坚持教育与处罚并重。对采取极端方式闹访、借上访之名煽动闹事的，依法严肃处理。

各地公安机关不得限制正常信访活动。同时对少数人在信访活动中以信访活动为名实施的违法犯罪行为，要区分情形，依法予以处置。处罚只是一种手段，不是最终目的，从根本上还是为了保护信访群众的合法权益，维护正常的信访秩序和社会秩序。——公安部信访办副主任周新 据新华社

第四篇：××法院对涉诉信访案件进行调查分析

****中院对涉诉信访案件进行调查分析

近年来，随着社会经济的迅速发展和社会体制的不断改革完善，各类矛盾层出不穷，产生大量信访问题，其中涉及法院的涉诉信访案件也不容忽视。准确处理信访案件，特别是正确处理好缠诉缠访案件，是事关群众切身利益，事关人民法院形象，也是事关党的执政能力和构造和谐社会的大事。为准确掌握涉诉信访案件的基本情况，有针对性地采取相应措施，及时妥善地处理好涉诉信访案件，近日，****中院组织人员对2004年全市法院涉诉信访案件进行了综合调查和分析。

一、涉诉信访案件的特点

法院涉诉信访与行政信访具有一定联系，但又有本质区别。涉诉信访往往与某一诉讼案件相关联，有其独特的内在规律，在很大程度上具有诉讼性特点。

一是群众信访大幅度增长，法院受理审查的申诉、申请再审案件持续增多。据不完全统计，2004年全年，****市法院系统共接待申诉、申请再审来访人员1741件人次（含市政法委联合接访），同比上升29.7％；来信1637余封（含省法院、市人大、市政法委、市信访局等机关转办信），同比下降18％。其中，申诉和申请再审重访或复访占57％，一事多次向多个机关、领导人（含法院领导）写信反映问题的占77％。近年来，法院信访中，来访数量持续大幅度上升，来信逐年下降。涉诉当事人多采取越级来访的形式申诉、申请再审和反映问题。

二是多部门信访问题突出。一部分当事人为求案件得到领导高度重视，尽早得以解决，往往多部门上访，一封上访信寄到市委、人大、市府、政法委、法院等多部门，然后再由市委、人大、市府、政法委转办到法院，以此给法院造成压力。

三是信访老户问题多。重复信访、反复越级信访在涉诉信访中占有较大比例，在基层法院显得特别突出，占基层信访量的73%以上，成为法院信访工作的难点和热点问题之一。有的群众经过多人、多次、多年、各级分别接待。案件经过原审法院及上级法院反复审查、复查、听证，确属无理，但仍然缠访不止，最终成为上访老户。信访老户多属于历史遗留问题，积重难返。这些人法律意识差、思想固执、行为偏激，做工作的难度大。

四是涉诉信访反映的问题主要集中在三个方面。一是反映判决和工作效率不高的信访案件，此类案件约占整个信访案件的35％。二是对反映的问题不能及时解决或得不到满意答复而继续信访的案件，占41％。这类案件中，未结执行案件占22％，其中以刑事案件或者附带民事中的民事赔偿为主。三是反映审判人员违法、违纪，办案不公的信访案件，占整个信访案件的0.2％。另外，还有历史遗留问题等。

五是无序上访、越级上访等问题突出，造成接访处访工作忙乱。长期以来，有些信访者把接访人员做工作看作是“应付事”、“不解决问题”、“只有缠住上级法院和上级领导多了才能引起重视”。据调查，对基层法院不信任，要求上级法院过问并解决问题的逐年增加。2004年，全市法院在赴省进京上访的138件次案件中，未经中级法院复查，属于越级上访的109件，其中有21件未上诉。越级上访、无序上访问题的产生，打乱了法院正常的信访秩序，给上级法院信访部门增加了工作量，从整体上降低了各级法院信访工作效力。

六是非正常信访问题突出，诱发了大量的社会不安定因素。目前，我国信访工作的依据是《信访工作条例》，但无法律法规规范解决信访中的无理取闹、无理纠缠、无限申诉等信访行为。造成信访人员互相串通、拉帮结伙，逐渐向群体化、组织化趋势发展。甚至出现自残、自杀，恶意上访等严重问题。特别是2003年以来，一些历史案件沉渣泛滥，出现了对土地改革时期、文革期间、“严打”等案件进行翻案的新动向。还有的案外人以盈利为目的代替当事人上访。而且，有的涉诉上访人员与法轮功分子及其它机关信访人员互相勾结，伺机制造政治事端，造成社会大量不安定因素的存在。从目前掌握的情况看，个别上访人员与法院之间已由申诉非对抗性矛盾转变为对抗性矛盾，并且向对法院不满、对立和仇恨方向发展。

二、涉诉信访问题的成因

一是法院受案数量增多，案件难度加大。近年来，随着经济的飞速发展和人民群众法律意识的不断增加，法院受理的纠纷越来越多，涉及的法律关系越来越复杂，处理难度不断加大。****法院年结案数超过10万件，除调解、撤诉的外，还有相当部分是判决输赢，受法律规定及其他因素的制约，输的一方难以获得自己满意的结果，难免心存郁忿。大量的社会矛盾集中在法院进行处理，其中土地承包、劳动争议、交通事故赔偿、相邻关系等较难协调处理，极易产生一些涉诉信访案件。

二是当事人认识上有偏差。有的当事人文化水平比较低，又缺少诉讼风险意识，凭个人经验和阅历来看待法官判案，一旦对法院的判决结果不满意，便感到自己冤屈。有的当事人基于一种习惯和封建思想的错误认识，对法律规定不理解，思想偏激，长期无理缠访。如昌乐县农民陈爱荣因其三子死后儿媳改嫁，与三子媳争夺其孙子的监护权，按照《中华人民共和国民法通则》第十六条的规定“未成年人的父母是未成年人的监护人”。陈爱荣在封建思想的支配下，对判决不接受，认为“孙子是自己家的根，儿媳改嫁不能带走”，在越级到某行政部门上访时，因接访人员不了解法律规定讲了许多同情的话，并暗示法院可以判决她具有监护权。在此引导下，陈爱荣认识更加偏差，听不进法院工作人员的解释，最终成为一名“坚定的老上访户”。

三是承办法官方面的原因。其一是个别法官办案形象差，对当事人态度生硬，不按规定的时间开庭，甚至开庭时间说变就变，又不及时说明法定事由和原因，引发当事人的不满。其二是有的法官办案效率低下，办案拖拉，一个案子甚至需要三到四次开庭，不能做到“想当事人所想，急当事人所急”，既增加了当事人的诉累，又有损了法院形象。其三是少数法官不注重自身形象，有时与一些律师、诉讼代理人过于“亲密”，有时出入一些酒店等，本来是一些与案件无关的行为，但却使一些群众或案件当事人认为是接受了对方当事人或代理人吃请等，使当事人产生合理的猜测、怀疑。

四是部分当事人借上访信访规避执行。一方当事人败诉后，往往通过缠诉或上访规避法院执行。其一是通过缠诉引起法院多次审查，拖延强制履行期限，并在拖延履行期限内转移财产，逃避执行。其二是通过上访影响法院执行。一些当事人在一审、二审败诉后，明知自己诉讼无理，但为了达到影响法院执行，规避履行义务之目的，往往采取层层上访的手段，通过各级领导层层签字批条，给法院执行施加影响，甚至使生效裁判的执行不了了之。

五是法院现行信访制度存在一定的缺陷。其一是信访工作重“分流”轻“处理”。长期以来，法院信访工作主要遵循通过细致的思想工作和法律解释工作，达到让信访者息诉、服判、罢访的目的，信访人员不具有处理权限，不能独立的开展工作。其二是对当事人滥用申诉权利缺乏有效的制约。法律赋予当事人对不服生效裁判可以申诉的权利，有些申诉案件经两级法院审理后，当事人仍不接受法院处理结果，却滥用申诉这一权利，利用法律无限制、无制约、无诉讼制度约束的漏洞，不断申诉，到处上访。

三、解决涉诉信访问题的对策及建议

涉诉信访是法律问题也是社会问题，要解决涉诉信访是一项长期的系统工程，不可能一蹴而就，更不可能一劳永逸。为最大限度地减少信访，应着重做好以下工作。

一是加强领导，建立“大信访”工作格局。当前，要重点抓好对信访工作的宣传，使办案的所有人员都有信访意识，办案的每个环节都有信访责任，建立信访工作“第一责任人”制度。涉及立案、审理、执行等方面的信访案件原承办部门为第一责任人；涉及司法鉴定方面的信访案件技术室为第一责任人；涉及干警违法、违纪方面的信访案件纪检和监察室为第一责任人。应探讨建立信访工作“三个为主、一个协调”机制，即：一个信访案件要以原分管院长为主，所在单位为主，承办部门为主，信访部门督查协调。

二是加强引导，强化对“信访老户”的思想教育力度。加强法制建设，对来信来访人员做好涉案法律宣传工作，使法院信访工作走上规范化、法制化的轨道。通过各种媒体宣传法院接访人员为信访者办好事、办实事的事迹，使信访者相信接访者也能解决实际问题，杜绝动辄越级上访，特别是赴省、进京信访的现象发生。一方面要通过深入细致的思想工作，教育来信来访人员遵守信访秩序，树立依法信访，依法逐级上访的思想；另一方面还应教育信访者积极通过法律途径维护自身的合法利益，不能以对法院裁判不满为由干扰党委、政府、人大等机关的正常工作秩 序。

三是重视案件质量和法官素质的提高。信访上访案件多是因为案件而发，要坚持牢固树立质量、效率并重观念，以质量树形象，不断强化办案的社会效果。对案件从庭审程序、实体判决到裁判文书的文字以及案件审限，都要实行评查，发现问题，一律通报。从抓案件审判质量上切实减少信访案件，控制和减少新的信访上访案件发生。此外，不少人民来信是因为法院工作人员工作态度不好、工作方式不当所致，要注重法官素质的提高，提倡文明办案，减少因此而导致的当事人上访。

四是信访工作方式要得法。根据当事人信访上访的不同情况，因事而宜、因时而宜、因人而异，突出针对性，讲究工作方式、方法，擅于做信访者的思想政治工作，用行之有效的手段来解决当事人反映的实际问题。

五是加强对接访人员的培训，提高接访艺术水平。目前法院的信访接待人员，不仅要求其懂法律知识，更要掌握来访人的心理状态，有的放矢做好接待工作，对来访者进行甄别，分门别类，巧解心结，有针对性地做息诉息讼工作。人民法院不仅要培养接访人员良好的思维能力、科学的分析能力，更要培养其良好的心理素质，具备较强的心理素质，才能胜任目前繁重的信访工作任务。

六是健全信访制度。建立健全各种行之有效的信访制度，明确信访工作性质、范围、职能、工作程序、监督管理制度、奖惩考核办法，规范当事人申诉上访范围、次数，制约或限制其滥用权利，以制度来有效地规范信访工作。

第五篇：对法院工作的几点理论思考

对法院工作的几点理论思考

当前，人民法院工作发展日新月异，科学发辰、创新改革、公正与效率等主题引起了各界的广泛关注。通过对近年来法院工作的研究和思考，感到法院工作的理论创新和发展对于推动法院工作的发展有着重要的意义。

一、增强政治敏感性，树立大局意识，是各项事业健康发展的指针。

任何事物的发展都不是孤立的，总会与周围的事物发生联系，法院工作之所以会取得新的发展，靠的是正确路线的指引，靠的是各级领导的关怀与支持，靠的是全体干警同心同德、团结拼搏。离开了正确的政治方向，脱离了整个大局，法院各项工作就会一事无成。对法院来说，当前最大的政治就是与各级党组织保持高度一致，只有政治方向明确了，法院各项事业才能沿着正确的方向前进。而要做到这一点，惟有提高人本意识，坚持“以人为本”的理念，将提高队伍的大局意识和政治素养作为一项重要任务来抓，进一步坚定理想信念，自觉服从服务于大局的发展需要。

二、思想大解放，是促进工作发展的大前提。

思想是行动的先导，思想解放是认识世界和改造世界方法论的新突破，新时期人民法院工作面临着许多新情况、新问题，要想实现工作的新突破、新发展，必须要有先进的思想理念为指导，有思路才能有出路，思想大解放，工作才会有大发展。当然，提倡解放思想并不是要胡思乱想，鼓励真抓实干也并不代表盲目乱干，在解放思想的同时，还应该坚持实事求是，必须符合思想道德、科学真理和法律规范三个条件，树立创新意识、竞争意识、科技意识、风险意识，才能实现法院工作的健康有序发展。

三，增强危机感，勇于克服面临的困难，是法院工作健康持续发展的基础。

在新形势下，法院工作要想实现可持续发展，必须着力抓好三个方面的工作：一是人才兴院。上级的部署和发展规划，都需要有人来落实，所以说，加强人才培养和储备，是法院持续发展的基础。二是拓宽服务领域。要把审理案件、调处矛盾与落实“司法为民”宗旨紧密结合起来，不断扩大服务范围，延伸服务效果。三是充分开发利用精神资源。精神资源是一种无形资源，是一种可开发，潜力很大的资源，对精神资源的开发，挖掘和充分利用直接关系着工作的长期发展。只有以可持续发展理论为指导，增强发展的危机感，并勇于克服面临的危机和困难，才能确保整体工作的可持续发展。

四，不断更新，丰富知识，是增强驾驭全局能力的源动力。

读书使人进步，读书使人提高，读书能够实现自我超越，知识就是力量，知识就是财富，知识是实现人类价值的尖端武器。满眼物质的贫穷并不可怕，可怕的是知识的贫穷，没有知识和才能是最大的忧虑，是最大的贫穷。知识的获取，靠的是学习，不管在什么环境条件下，不论千什么工作，学习都是极为重要的，都是永无止境的。当前，加强法官的职业化建设，培养一支高素质，复合型的法官队伍，是新形势下对法院工作提出的新要求，只有不断加强学习，更新和丰富知识，才能适应形势的发展，才能不断提高领导水平和驾驭全局的能力。

五、大胆改革，是永葆事业旺盛活力的根本。

创新意识是一种奋发进取、勇于开拓，不断追求更高目标的精神，没有创新就没有发展，一个国家、一个民族是这样，一个单位、一项工作也是这样。当前形势表明，只有不断改革创新，实行管理机制上的改革和深化，进一步提高管理水平，工作才能实现跨越式发展。改革不是孤立进行的，要涉及到重大的体制突破，一些改革措施可能遇到观念、体制、人员素质等各方面的障碍。因此，在法院改革中，首先应坚持理念先行，明确改革的指导思想，使改革定位更加准确。其次，要突出改革的重点，抓住人事制度、执行机制、队伍管理体制、审判管理机制等重点进行改革。

六，加强干部队伍思想作风建设，是事业不断前进的可靠保障。

干部队伍的思想作风问题，是关系到法院事业发展的重要问题，毛泽东同志讲，政治路线确定之后，干部就是决定因素，干部思想作风不过硬，后患无穷。业务不熟练，并不十分可怕，可以帮其提高，可怕的是政治思想水平不过硬，思想作风不好，个人本事越大给事业带来的负作用就越大，作为领导干部，思想素质建设必须放在第一位。实践表明，只有本着“品德好能干事，好人当中选能人”的用人标准，建立一支政治业务素质过硬的干部队伍，培养一批德才兼备的领导骨干，法院的事业才能蒸蒸日上，大步前进。

七、弘扬和发展法院文化，是深化规范管理，推动事业不断发展的不竭之源。

优秀的法院文化是宝贵的无形资产，是法院管理中的一只无形之手，今天的法院文化就是明天的法院管理，法院事业要保持旺盛的生命力，必须下力气抓好法院文化建设。增强自律意识是实现法院规范化管理的根本途径，加强法院文化建设是增强自律意识的内在力量源泉，这充分概括了法院文化与规范管理的内在联系。要通过建设优秀的法院

文化，不断提升规范化的管理理念，逐步实现由他律向自律的转变，通过开展丰富多彩的文化创建活动，提高干警的素质和能力，引导共同价值观的形成，使法院文化成为贯穿规范管理全过程的内在动力之源。

作者：潍坊市潍城区人民法院院长马健