破解文化馆发展困境找准公共文化服务的实质

第一篇：破解文化馆发展困境找准公共文化服务的实质

破解文化馆发展困境：找准公共文化服务的实

质

——以北京市朝阳区文化馆“文化治理”之路为例

李志慧 徐顺利

 2013-02-28 09:51:23

来源：《行政管理改革》2013年第1期

[摘要]文化馆是我国公共文化服务体系建设的重要途径，但是长久以来我国文化馆发展步履维艰，究其根源在于人们对公共文化服务的实质缺乏科学认知。北京市朝阳区文化馆的具体实践论证了“文化治理”相对于“文化民生”说、“文化权利”说和“文化福利说”三种主流界定，更能诠释公共文化服务的实质，继而为文化馆发展指明了一条科学、可持续、健康发展道路。

[关键词]公共文化服务；文化治理；朝阳区文化馆

文化馆作为公益性文化事业单位，是实现国家公共文化服务建设的重要途径。但就当前我国文化馆发展的总体状况而言，文化馆在建设国家公共文化服务体系的道路上步履维艰，成效不大。究其根源，当下各界对公共文化服务实质的主流界定都存在一些问题，对公共文化服务的实质缺乏科学的认知，无法为文化馆指明一条可持续发展道路。北京市朝阳区文化馆是一个特例。该馆馆长徐伟认为,相对于“文化民生”、“文化权利”或“文化福利”等主流界定，“文化治理”更能体现公共文化服务的实质。在“文化治理”理念的指导下，朝阳区文化馆走出了一条具有特色的发展道路，对我国文化馆发展有一定启示。

一、公共文化服务的主流界定剖析

2007年，“十七大”政府工作报告确立了政府今后在公共文化服务体系建设方面的目标，提出“着眼于满足人民群众文化需求，保障人民文化权益，逐步建立覆盖全社会的公共文化服务体系”。基于对这一目标的解读，出现了“文化权利”、“文化民生”、“文化福利”等界定公共文化服务实质的几种主流说法。

“文化权利说”指出每个人都享有基本文化权益得到保障的基本权利。一方面，“文化权利说”中每个人的权利设定突出了“个体性”内涵，这与公共文化服务“公共性”特征存在逻辑矛盾；另一方面，文化权利的表述设定了“政府义务”这个基础，也就是说政府在该事项中必须扮演主动和主导方，主客体之间是一种上下承接的关系，这与我国长期以来形成的政府管办文化的发展思路并无本质区别，与当前政府职能由管办型向服务型转变的发展思路相矛盾。

“文化民生说”提出公民基本文化权益同人民的吃穿住行、医疗、教育等一样，是人民群众生存的基本保障。一方面，“文化民生说”将抽象的文化与具象、量化的经济问题等同视之，消解了文化自身的独立性、自主性，尤其是忽略了文化的社会治理功能，这与当前知识经济时代的发展主题相违背；另一方面，“民生”的设定强调公民基本文化权益的保障是社会管理的基本职能之一，同样过分强调了政府在公共文化服务体系建设中的地位。

“文化福利说”指出基本文化权益是社会发展到一定阶段政府实施的一种福利。“福利”的设定带有强烈的经济的、量化的指标，相对于“文化民生”和“文化权利”而言更消解了文化的独立自主性和文化的社会治理功能，强化了政府的地位以及实现方式的自上而下性。

总而言之，从我国公共文化服务体系建设的官方描述和各界对公共文化服务实质的主流界定来看，现在公共文化服务的发展思路同计划经济时代政府管办文化的发展思路没有本质的区别，依然沿袭着政府全额拨款，自上而下的单向文化传播、文化宣教模式，只是方式更加多元、服务网络更加顺畅而已。这种发展思路忽略了人民群众的地位、文化自身的属性和文化的社会治理功能。

二、主流界定理念指导下的文化馆现状

“文化权利”、“文化民生”、“文化福利”界定下的公共文化服务的发展思路存在着明显的缺陷。依据这种存在着诸多问题的发展思路进行改革创新，文化馆作为基层的公益性文化事业单位，从根源上就注定无法摆脱原有发展模式的桎梏。

（一）“公共文化服务”的职能徒有虚名

职能定位是对文化馆服务对象、服务内容、服务方式的限定，也是界定文化馆发展模式的重要指标。服务对象按照“人民群众基本文化权益”的要求，需要突破原来“文艺爱好者”的狭隘范畴，吸引广大人民群众的广泛参与。然而从近几年我国文化馆发展的实践来看实际效果并不理想：在服务内容上，上级单位部署的、带有强烈意识形态传播意图的文化活动仍占绝对优势，这种为“上”服务的内容，削减了群众参与的积极性；在服务方式方面，当前大多数文化馆仍以发展脱离现实生活的、捧场式的“舞台艺术”为主，无法实现服务方式的多元化。就现实状况而言，文化馆由“群众文化工作”向“公共文化服务”的职能转变，更多体现在服务覆盖数量和服务设施水平这些可以量化的指标上，只限于“公共文化服务”的字面含义，自上而下的单向文化传播、文化宣教模式不可能充分调动群众积极性。

（二）“公益性阵地”职能严重萎缩

在运营机制上，我国文化馆实行全额拨款，但是在国家公共财政投入不足、本地政府不重视文化建设的现实状况下，我国文化馆大多挣扎在生存线上，文化馆的数量从建国初的4000家减少到2800家，文化阵地流失严重。

在现存的文化馆中，中东部的一些文化馆在“以文补文”、“文化事业与文化产业”政策的引导下，最后唯“产业”马首；还有一些文化馆实行“两张皮”措施，既有公益又有产业，不伦不类，既没有使自身的公益职能得到保障，也没有在文化产业的市场竞争中获得一席之地，造成了资源的极大浪费。这些最后都导致文化馆公益性职能严重萎缩，存在价值受到质疑。

西部偏远地区以及中东部坚守公益性阵地的一些县级文化馆步履维艰。在原有职能下，依靠拮据的经费和少量人员，文化馆还能勉强度日。但是“公共文化”的帽子却带来了文化馆工作量的大幅度增加，加上经费投入的数量和人员的比例远远低于工作量提高的水平，最后“公共文化”反而阻碍了文化馆的发展。文化馆无法得到良好的发展，其“公益性阵地”的职能也就无法良好执行，“公共文化”也就变成了一纸空文，如此一来便形成了以“公共文化”为主体的恶性循环。

（三）缺乏科学的管理体制机制

我国文化馆长期以来不注重群众文化需求、组织理论、组织文化等方面的研究，导致文化馆管理理念和管理水平相对落后，缺乏科学的用人机制、组织管理机制和激励机制。绝大多数文化馆没有系统的人才引进、培训、再教育等制度，人员结构严重失衡：人员老化、青黄不接、门类不齐、管理性人才缺乏。文化馆的组织架构按照不同的业务职能进行部室的划分，权责不清晰，互相扯皮、人浮于事、互相推诿的事情时有发生。系统的激励机制对于文化馆来说更是无足轻重，员工的工作积极性普遍不高。

三、“文化治理”是公共文化服务实质的最好诠释

（一）“文化治理”的涵义

“文化治理”就是实现文化的社会治理功能，包括两层涵义：一是公民通过享受公共文化，在潜移默化中接受或认同政府的行政诉求；二是公民通过参与决策或组织公共文化事务，在潜移默化中培养理性精神。公民理性精神的上扬能够带来更合理的组织方式和决策行为，从而实现公民文化需求和政府文化管理的有效衔接。

“文化治理”的核心体现了公共文化服务实现原则和实现方式上的“公共性”。在实现原则上，强调政府组织、市场、专家、公民共同参与社会公共文化事务；在实现方式上，强调多元参与主体的合作共治，在此基础上坚持政府为主导，市场和社会力量为重要补充的原则，强调公民理性精神的培养，使公民在公共空间的协商沟通下就公共文化需求达成认同。

（二）“文化治理”弥补了主流界定的不足

“文化治理说”强调的“公共性”能够打破政府自上而下文化传播、文化宣教的模式，主张在公民的共同协商下，使公民基本文化权益得到切实保障，体现了公共文化服务“个体性”与“公共性”的统一。

“文化治理说”强调了构建公民理性的重要性。公民概念不同于“群众”概念，它强调具有自由与民主精神的理性个体，而不是“群体”所属的集合的概念。这些理性个体及其组成的自治化组织能够就公共事务进行自由交流和沟通，从而形成最合理的公共观点或做出最准确的公共价值判断。对公民的重视，在另一方面也弱化了政府的绝对主导作用，为政府、市场和公民共建共治提供了依据，符合政府职能转变的趋势。

“文化治理说”更强调价值观、人生观的认同度大小等软性效果的考量，而不是一些硬性量化指标的实现，体现了文化的自主性和独立性。这种自主性和独立性使得文化具有社会治理的功能。

总而言之，“文化治理说”弥补了“文化权利”、“文化民生”、“文化福利”在公共文化服务实质界定中的不足，是对公共文化服务实质的最好诠释。

四、朝阳区文化馆“文化治理”之路

2003年中央确定了35家文化体制改革试点单位，朝阳区文化馆是其中唯一一家基层文化事业单位。近十年来，朝阳区文化馆深化体制机制改革，逐步突破建国以来我国文化馆发展的惯性模式，走出一条特色“文化治理”之路。

（一）业务职能上凸显“公共性”

朝阳区文化馆将准确把握人民群众基本文化需求作为首要环节。根据朝阳区正处于城市化、现代化和国际化的重要转型建设期，人口结构非常复杂的现实状况，朝阳区文化馆将服务客体划分为本地城乡居民、农转非及城中村特殊群体、流动人口、外籍人口等。并针对不同群体由文化馆本身或委托专业组织进行实地调研，根据不同服务客体的文化需求开展工作，并在工作中注重举办一些能够促进民众理性精神上扬的活动。如“我们都是活雷锋”民工体验活动、“老物件工作坊”、“我爱北京天安门”照片展、“九九重阳老人节”摄影活动等。在服务载体上突破单一的舞台形式，以电影院、剧场、老物件展厅、艺术体验馆等多元化载体满足各个层次公众多元化的文化需求。

值得注意的是，朝阳区政府非常注重弱势群体的文化需求，将其作为政府职能转型时期文化馆工作的重中之重。朝阳区文化馆将关注的焦点对准下岗职工、农民工、失地上楼农民、失业（学）青少年、北漂族、精神病人、劳教人员、社会机构养老人员、残疾儿童、无业大学生等弱势群体，以文化的方式介入社会问题，构建政府与公民之间的沟通、交流和协商平台，实现“文化治理”功能，使文化馆在和谐社会构建的进程中发挥了重要作用。

另外，朝阳区文化馆正在建设的垡头文化中心，准备实现“社区营造”和“文化居民委员会自治化管理”的设想。“社区营造”即将文化馆的职能下移，把公民所在的社区作为公共文化服务生产的最基本单位。“居民文化委员会自治化管理”是实现社区营造的重要手段，指由社区居民自组文化委员会，倡导自由组建、自我管理、自我监督，经过沟通和协商提出具体文化需求的内容、组织方式和目标成果。文化馆只负责社区文化活动、项目策划和落地实施中的协助、引导及事后审查。这也体现了“文化治理”中服务原则和服务方式的“公共性”。

（二）政府、市场和社会力量多元主体共建

在运营机制上，充分利用馆内和馆外资源，大力发展文化产业，以产业反哺事业，提升事业。朝阳区文化馆实行差额拨款，政府每年拨款1500~2000万元，主要用于一级馆指标指定的一系列群众文化活动或项目。这些活动和项目只占朝阳区文化馆工作的20%，另外80%的活动或项目都是由朝阳区自主设立。朝阳区文化馆下属的“9剧场”、“凤朝阳”文化发展公司、电影放映发行公司、艺术培训学校等文化产业项目为这些自主设计的活动和项目提供了资金保障。2003年朝阳区文化馆总创收661万元，2011年达到2000万元，在全国文化馆创收中一直位居第一。庞大的产业创收为朝阳区文化馆公益性的提升提供了有力的保障。在强大资金支持的基础上朝阳区文化馆举办了一系列公益性活动，如社区一家亲、民工影院、大碗茶故事会、“非非”戏剧节、红半天下岗女工大鼓队、9剧场现代舞团、“金刺猬”大学生戏剧节等。“社区一家亲”系列品牌活动历经十年，长久不衰，列入朝阳区政府工作报告和“十一五”规划之中；“红半天”大鼓队受邀参加国庆60周年的天安门演出及中德文化交流等高规格演出活动。

朝阳区文化馆注重与北京社团组织（北京戏剧家协会、798艺术管委会、北京残联、北京文联等）、国外驻中国的大使馆和文化交流中心以及政府相关职能部门之间建立友好合作关系，积极开拓社会化发展空间,打破各个组织条块分割、各自为政的状况，以共办、承办、联盟、合作等形式积极调动政府相关职能部门和社会力量的参与，探索文化馆运营机制的社会化发展方式，从而提高了公共文化服务的效率和质量。

（三）改革内部体制机制是核心

职能定位及运营方式的转变，必然要求原有体制机制的改革。朝阳区文化馆以体制机制改革为核心，重点推进用人机制、分配制度和内部管理机制的改革创新，全面建立公平竞争、约束和激励机制。

1.创新用人机制。朝阳区文化馆打破单一的事业编制体制，实行全员聘任和以社会招聘为主的用工制度。社会招聘有合同制、签约制、义工制、兼职制等多种形式。以项目负责制为基础，科学设岗、分类管理、公开选拔招聘。每年都会出一本岗位竞聘项目书并对竞聘结果进行公示。朝阳区文化馆“养事业不养人”的用人机制大大增强了员工工作的积极性和创造性。

2.完善激励机制，推动内部分配制度改革，建立目标绩效管理制度。实行等级工资和效益工资相结合、多元并存的分配制度，坚持“按岗定酬、优劳优酬、突出效益、绩效挂钩、拉开差距”的分配原则，同时在分配中配合实施考评制度、福利制度、晋级制度、奖励制度等其他激励制度。等级工资划分为待遇线、任务线、效益线和奖励线。每年岗位竞聘项目书会对项目负责人提供明确的目标任务，作为绩效和奖励的依据。

3.创新内部管理机制。朝阳区文化馆打破了按职能进行部室划分的组织结构，组建项目负责制的扁平式组织结构。馆长为总负责人，负责统筹规划和决策，下设2位副馆长，分别统领几个项目组，项目组设项目负责人和项目成员。项目负责人只对其对应的上级领导负责。财务、后勤、物业管理等常设部门也以项目的形式出现。这样的内部管理机制对权责进行了清晰界定，大大提高了工作效率。

五、朝阳区文化馆特色“文化治理”之路的启示

朝阳区文化馆的成功离不开特定的天时、地利、人和。2003年改革试点加上朝阳区独一无二的地域，再加上理论水平与实干能力均一流的徐伟馆长，这种搭配是不可复制的，所以说朝阳区特色文化之路不能称之为模式。但是其发展的历程可以为其他文化馆的发展提供一些启示。其中最重要的一点启示就是必须要抓住公共文化服务“文化治理”的实质，这样才能够为我国众多文化馆的长远发展开拓一条可持续的发展道路。

（一）服务客体由“群众”向“公民”转变是大势所趋

“公民”是实现“文化治理”的基础。文化馆在服务客体的设定上应该实现由“群众”向“公民”的转变。文化馆在未来的发展中必须将以下三项作为文化馆职能的重要组成部分：一是要培养民主自由的理性“群众”，提高“群众”文化素养，促使广大服务客体由“群众”向“公民”转变，从而保障“公民”提出合理的基本文化需求；二是要对“公民”的基本文化需求进行深入调研，了解“公民”真正的文化需求，针对“公民”的文化需求组织活动、实施项目，彻底改变只为“上”不为“下”的服务原则；三是构建或引导公民自组公共文化事务沟通、协商的“公共空间”，如朝阳区文化馆正在尝试的社区营造和文化居民委员会。

（二）将弱势群体文化需求的满足作为公共文化服务的切入点

对于弱势群体的关注，可以使绝大多数的文化馆在公共文化服务建设中起到四两拨千斤的效果。现在大多数的文化馆在发展上没有明确的工作目标和服务对象，一般都是打一枪换一个地方，在经费、设施和人员等资源有限的条件下，这种工作方式收效甚微。弱势群是社会发展潜在的风险因素，将弱势群体作为工作的切入点，一方面可以集中力量攻破主要难题，实现资源的优化配置，另一方面也可以为社会潜在风险的解决提供一个渠道，从而使文化馆用有限的力量撬动公共文化服务建设的大难题。

（三）公共文化服务建设要因地制宜

朝阳区文化馆成功的重要经验就在于接地气。朝阳区是转变经济发展方式的示范区，建设世界城市的实验区。推进城乡一体化的新型区，构建和谐社会的模范区。朝阳区正处于农村城市化，城市现代化，区域国际化的重要转型时期，人口总量快速增长、人口结构日趋复杂。朝阳区文化馆在进行公共文化服务建设时充分认识到了这个特殊语境，并依据这个特殊语境进行活动和项目的创意以及资源的配置。如，朝阳区文化馆利用朝阳区良好的国际交流环境，定期举办中外交流活动。朝阳区国际社区艺术交流活动、世界诗歌日-中法诗歌朗诵会、以色列青年涂鸦图表演、中法文化交流之春-中法戏剧荟萃、“英语角”十三周年-外籍专家联欢会、唐人庙会-中国音乐狂欢节等是朝阳区文化馆每年的常规活动。

文化馆在公共文化服务建设中一定要接地气、因地制宜，注重与城市的经济发展、文化气质、形象塑造等相结合，构建切合实际的特色公共文化服务。

（四）社会化运营是公共文化服务建设的重要补充

朝阳区文化馆成功的经验表明，文化馆的发展需要创新公共文化服务提供方式，鼓励形成政府为主导、市场为补充、社会力量积极参与公共文化服务体系建设的体系。在有条件的地方，创新运营机制，尝试市场化的公共服务提供方式。积极引导社会力量参与公共文化服务产品的生产、供给和服务。一方面鼓励社会捐赠、企业投资公共文化服务建设，拓宽经费来源渠道，探索多元化投融资方式。另一方面探索与非盈利组织、民办文化机构、社会文化团体的多元化合作方式，充分调动其积极性。

（五）体制机制改革是文化馆变革的核心

深化体制机制改革是文化馆变革的核心，包括用人机制、激励机制和管理机制的改革。用人机制改革是根基，“文化治理”的实质对工作人员的素养提出了很高的要求，因此要打破现有的人员结构和用工制度，采用社会招聘和事业编制相结合的方式，减少专业技术人员的比例，广泛吸纳优秀复合型管理人才。分配激励机制是改革发展的动力，要打破以往的大锅饭分配方式，按照企业化的方式建立完善的绩效评估和激励机制，增强内部活力。

[作者简介]李志慧，中国传媒大学文化发展研究院文化市场方向硕士研究生；

徐顺利，中国传媒大学文化发展研究院文化市场方向硕士研究生。

第二篇：社区卫生服务发展困境及其破解

社区卫生服务发展困境及其破解

摘要：城市社区卫生服务面临着“叫好不叫座”的发展困境。笔者借用集体行动逻辑对此作出合理解释，并从政治、经济、社会等不同角度讨论分析走出集体行动困境的相关理论对策。以此为基础，本文进一步探索有助于破解我国社区卫生服务发展困境的若干举措，如加强社区卫生机构内涵建设、完善社区卫生服务政策形成机制、借力社区社会资本培育等。

关键词：集体行动理论； 集体行动困境； 社区卫生服务

中图分类号：C916 文献标志码：Ａ

一、社区卫生服务的目的追求与发展困境

城市社区卫生服务的基本发展旨意是，通过构建相互衔接的卫生服务分级网络，把常见病、慢性病诊治与疾病预防等个人和公共卫生问题，以方便、低成本的方式解决在基层社区卫生服务机构。因此，发展城市社区卫生服务，包含着两个互相渗透的目的追求：一是满足城市居民基本卫生服务需要，实现居民个人健康权利；二是满足社区公共卫生服务需要，实现社区公共卫生利益。换言之，在社区范围内，共同实现社区居民的个人健康权利和社区公共卫生利益，是社区卫生服务发展的理想状态。毫无疑问，政府应当为社区卫生服务发展担负筹集资源的责任。然而，由于政府所掌控的资源是有限的，而且需要付出一定的筹集成本，因此，出于效率考虑，社区居民为实现个人健康利益与社区公共卫生利益，必须分担一定程度的社区卫生服务成本。这就是说，假定居民对社区卫生服务机构提供的社区公共卫生服务利用是均等的，那么，根据居民对社区卫生服务中的基本卫生服务利用情况，收取一定的成本补偿，不仅合乎效率与公平的要求，也是社区卫生服务机构良性运作的前提与基础――即政府投入和基本医疗卫生服务收益共同构成了社区卫生服务机构顺利运转的资金来源，为社区范围内个人健康权利和社区公共卫生利益的共同实现提供了保证。一个现实的情况是，许多城市社区居民，出于种种原因（如对个人健康的重视或者对疾病的恐惧、对于社区卫生服务机构及其技术水平的不信任等），避免在社区卫生服务机构利用基本卫生服务――社区卫生服务“叫好不叫座”[1]。社区卫生服务机构因此丧失了一个重要的资金来源，运转起来岌岌可危，最终使得以社区内个人健康权利和公共卫生利益共同实现为目的追求的社区卫生服务陷于发展困境，并在社会层面形成卫生问题不可治理的混乱局面：一方面，社区卫生服务机构的基本卫生服务能力大量闲置，医院的基本卫生服务利用过度拥挤，加剧了“看病难、看病贵”现象，居民不得不付出更高的代价来实现个人健康权利；另一方面，社区卫生服务机构要么因缺乏资金补偿而无法全面开展社区公共卫生服务，使得社区居民的公共卫生利益无法实现，进而又威胁居民的个人健康，与前述“看病难、看病贵”现象一起形成恶性循环；要么转而寻求政府的全力支持，转型成为功能单一的社区公共卫生服务机构，从而加大了全社会卫生支出，损害了卫生资源的利用效率。

二、社区卫生服务发展困境的集体行动逻辑

作为一种社会现象的集体行动，自人类诞生以来就普遍存在，直到20世纪才有学者开始研究并提出相关理论。一般认为，是美国经济学家曼瑟尔?奥尔森“打开了通向正式研究集体行动之门”[2]。他的《集体行动的逻辑》(1965)一书，正式提出了集体行动的逻辑，系统地论述了集体行动的理论内涵和实践意义，并将经济学方法引入到社会政治现象的研究之中，受到学界的普遍关注。

奥尔森以理性人假设为依据来分析研究公共事务中人们缺乏合作的现象，得出了个人理性往往会导致集体非理性的结论，颠覆了传统的群体理论。传统的群体理论认为，具有共同利益的个人会自愿地为促进他们的共同利益而行动。其逻辑推理是，只要群体中的个人是理性的和自私的，他们将为这一目标的实现而行动，因为形成集团的目的在于增进其共同利益。奥尔森的“集体行动逻辑”则认为，个人总是存在着机会主义心理和利己主义思维，助长了其“搭便车”和“偷懒”偏好的滋生。这种偏好会促使人们做出个人利益最大化的理性选择，“除非一个集团中的人数很少，存在强制或其他某些强制手段促使个人按照他们的共同利益行动，理性的、自利的个人将不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”。[3]这种个人理性与集体理性的冲突，便是集体行动的困境。[4]

集体行动逻辑为城市社区卫生服务发展的现实困境提供了合理的理论解释：正是社区居民出于个人利益最大化（保证个人健康权利充分实现）的个人理性，避免在社区卫生服务机构利用基本卫生服务，借以逃避为社区卫生服务（实现社区公共卫生利益）贡献补偿资金的责任，从而损坏了社区卫生服务机构顺利运转的资金基础，使得社区卫生服务发展无以为继，进而妨碍了社区范围内个人健康权利与社区公共卫生利益的共同实现。

三、走出集体行动困境的理论探索

针对集体行动的困境，学者们分别从政治、经济、社会等不同的角度开展广泛而深入的研究：

1.第三方强制。这是一种试图借助权威的强制力量来突破集体行动困境的解决方案。其基本设想是，每一个理性的个体都将权力让渡给一个权威机构，进而依靠这个权威机构的强制力量来组织集体行动，保证集体中的个人合作得以延续和完成。通常，第三方就是指政府。“纤夫的寓言”形象地描绘了第三方强制力保证个人合作的图景: “由于追求他们各自的利益，每一个纤夫都不用力拉纤，结果没有人能拿到报酬。只有在纤夫们同意雇用一个工头用鞭子抽打他们，船只才能被拉动”。[5]然而，正如Gambetta所言，这种方案“严重依赖暴力，往往缺乏效率，成本昂贵，让人感到不愉快”。[6]此外，如何保证第三方保持公正、可信也成问题,否则就会陷入“双重困境”之中――在诺斯看来，如果第三方拥有强制力，第三方就可能使用这些力量，在牺牲其他成员利益的基础上，谋取自己的利益。[7]

2.新制度主义与理性选择主义。新制度主义认为，制度不仅仅是激励或约束个体行为的一种机制，更重要的是一种规范或规则。适当的制度结构和制度设计可以解决个体偏好问题，可以使个人行动的可选择范围变得狭窄，排除了个人行动的某些可能性，从而解决个人机会主义和逃避义务等问题。[8]理性选择理论则假定决策人是在约束条件下追求效用或收益的最大化：处于集体中的个人, 是否“搭便车”的决策，总是在计算参与集体行动的成本收益后做出。理性选择理论以奥尔森为首，之后经过McCarthy and Zald、Axelrod和Taylor等多人的拓展而不断得到完善[9]。奥尔森设计的“有选择性的激励”机制[1]，就是一种制度规范与理性选择理论的有效结合。所谓“有选择性的激励”, 就是制定出一套规章制度，区别对待集团的每一个成员，对于那些为集体利益的实现和增加做出贡献的人,除了使他能获得正常的集团收益的一个份额之外,再给他一个额外的收益以作奖励,并且贡献越大,额外奖励越多,而对于搭便车者，要使其不能得到收益，甚至对违背集体收益的行为还要做出相应的惩罚，比如罚款、通报批评或开除等。然而，这一解决方案也非尽善尽美，原因在于两个方面，一是制度来源和制度本身的公正性问题何以保证？毕竟，不偏不倚的“立法者”同霍布斯最高统治者一样，都是成问题的；二是制度的实施受到成本困扰，即对全部的成员都做到“赏罚分明”，需要花费高额的成本,包括有关集体利益和个人利益的信息成本、度量成本以及奖惩制度的实施成本，当这种成本极高而使之不可行时，集体行动的困境依然存在。[10]

3.意识形态理论。哈丁、诺斯等学者注意到，现实中往往有足够的没有搭便车的个体组织起集体行动。他们进而对集体行动困境提出置疑，认为奥尔森等人大大地夸大了集体行动的难度。这些学者，普遍批评奥尔森等人忽略了许多能有助于克服搭便车行为，从而顺利走出所谓集体行动困境的因素，认为在研究搭便车问题时，仅考虑狭义的个人经济利益和自利性，使得本来极其复杂的个人效用函数设定得过于简单，以致于不能捕捉到人们决策过程中的其他因素。[9]事实上，人们出于各种原因会参与集体行动，的确包括一些非经济的因素，例如，家庭和教育灌输的价值观念以及社会强有力的道德和伦理法则，都会导致人们限制自己的行为，这是意识形态在起作用。因此，道德因素等意识形态在集体行动中很重要，需要构造一个意识形态理论，利用社会习俗或道德规范，促进群体中的个人不再按有关成本与收益的简单的、享乐主义的和个人的计算来行事，有助于走出集体行动的困境。[9]然而，有关学者没能进一步就意识形态、社会习俗或道德规范的具体内容、构筑路径等提供具有普遍意义的诠释。

4.社会资本理论。美国学者帕特南提出了用社会资本动员机制来解决集体行动困境的方法。与意识形态理论不同，社会资本理论认为，面对集体行动的困境，仅靠意识形态、社会习俗等是不够的，还必须有作为社会资本重要形式的规则体系或制度的有效运作，否则搭便车或机会主义行为难以克服。[11]所谓社会资本，是指能够推动集体中的个人协调行动、提高社会效率的信任、互惠规范和社会关系网络。社会资本内生在人们关系的结构中，一个人要拥有社会资本就必须与其他人有联系，正是在这些不断联系的过程中产生了社会关系网络，逐渐生长出相互间的合作性规范与互惠准则，促进了社会信任增加。社会资本及其积累过程，可以拓宽参与者个人的自我意识，将“我”发展为“我们”，并提升参与者对集体利益的“兴趣”。这就鼓励了社会信任与合作，减少了背叛集体利益的动力，为未来的合作提供支持。[12]然而，也有学者认为社会资本包括的内容很宽泛，对社会资本促进集体行动的作用持谨慎态度。奥斯特罗姆以信任、声誉和互惠为核心，构建了一个涉及集团规模、沟通交流、信息、共同规范等因素的分析框架，用以分析利益集团成员合作、形成集体行动的情况。他指出，在一般情况下，信任、声誉和互惠等社会规范的演进，能有效约束人们只按短期的自利考虑而行动，有助于解决集体行动的困境，但是，情况也并不总是这样。[11]政治学家汉斯?科曼则认定，“社会资本被看成是公民社会的黏合剂，许多集体行为的问题只通过个人行为无法解决，……,社群的自我调节，结合民主国家及其机构的威权，倒可以使问题得到解决。”[13]

至今为止，破解集体行动困境的相关理论仍在探索与发展之中。上述不同视角的集体行动困境解决方案，虽然存在着各自的缺陷，如国家公正问题、制度公正与成本问题、概念界定问题等等，但同样具有各自的合理性。综合考虑各种因素、综合运用多种方案，是破解个人理性与集体理性冲突、解决集体行动困境的现实选择。

四、破解社区卫生服务发展困境的几点建议

现有集体行动理论的相关成果，虽然各自都不能完美地解决集体行动困境的所有问题，但并不妨碍我们在分析和破解社区卫生服务发展困境中用作借鉴。笔者认为，破解社区卫生服务发展困境，可以从以下几个方面着手：

1.全面理解社区居民的“个人理性”，加强社区卫生服务机构内涵建设，吸引居民利用社区卫生服务。集体行动理论以个人理性为基本人性假设，认为个人利益最大化的理性选择是个人行动的原始动力。值得注意的是，这里的个人理性并非仅指经济利益，而是一个包括了“经济理性”和“非经济理性”在内的复杂概念。这就是说，社区居民在寻求基本卫生服务利用、实现个人健康权利时，并非仅仅考虑价格因素。因此，价格低廉只能是吸引居民利用社区基本卫生服务的影响因素之一，而居民对社区卫生服务机构所提供的服务是否适当、是否有效等经验性评判，常常是居民利用社区基本卫生服务与否的关键因素。从这个意义上说，破解社区卫生服务发展困境，关键在于加强社区卫生服务机构的内涵建设，用适当有效的卫生服务效果赢得社区居民的信任与放心；其次才是用低价策略吸引消费者。笔者认为，加强社区卫生服务机构内涵建设的当前重点领域在于两个方面：一是要建立、完善社区卫生服务人才配置机制，用执业准入制度、持续培训制度和激励性薪资保障制度等，促进从业人员不断提高业务能力与技术水平；二是要推进社区卫生服务规范化建设，重点加强社区卫生服务的技术规程、质量安全和服务态度管理。

2.改革社区卫生服务政策的形成机制，协同政策制度和居民自我约束，引导居民利用社区卫生服务。集体行动理论不仅注意到第三方强制和正式制度对于破解集体行动困境的积极意义，也考察了他们各自的缺陷。奥斯特罗姆在考察了大量的公共问题治理经验后认为，动态的、建立在居民同意和参与设计基础上的法规、制度形成模式，能够促进持续合作，破解集体行动的困境。应用于社区卫生服务领域，如果来自政府的法规和其他正式制度（如建立社区首诊制度），能够建立在社区居民积极参与讨论并最终同意的基础之上，那么，这些外在的强制力与制度规范，不仅可以确保其公正性，而且会内化为居民发自内心的自我服从，使得居民避免在社区卫生服务机构利用基本卫生服务的个人主体性选择得到自我约束，从而破解社区卫生服务发展困境。从这个意义上说，建立居民广泛参与的社区卫生服务政策制定机制，是破解社区卫生服务发展困境的一个可行途径。笔者认为，当前应着重解决以下三个问题：一是大力培养社区居民的公民健康权利意识、发展公民社会组织；二是加快服务型政府建设，提高政府对社区居民利益诉求的回应性；三是畅通社区居民及其公民社会组织与政府沟通的渠道。

3.借力社区社会资本培育，增进居民的社区责任意识，促进居民利用社区卫生服务。如前所述，社会资本及其积累，可以提升个人对集体利益的“兴趣”，鼓励社会信任与合作，减少个人行为背叛集体利益的动力。城市社区是社会资本的重要载体，社会资本的产生和维持有赖于社区发展，其存量也受到社区发展水平的直接影响。镶嵌在社区发展之中的社区卫生服务，如果能借力于社区发展，持续增进和积累社区社会资本，则有利于促进居民对社区公共卫生利益的重视，进而乐意于为社区公共卫生利益担当责任，使得居民选择在社区卫生服务机构利用基本卫生服务成为可能。换言之，发展城市社区、积累社区社会资本，有利于破解社区卫生服务发展困境。学者们考察了我国城市社区发展以及社区社会资本的基本状况，提出了培育和重建社区社会资本的大量举措。[14]笔者认为，以下举措对于破解社区卫生服务困境有着突出意义：一是加强社区文化建设，培育居民的社区认同意识和团结合作精神；二是促进居民利益的社区化，建立居民利益与社区责任的关联机制；三是发展社区传媒，倡导社区道德规范，引导居民关注社区卫生服务，激发社区参与意识。此外，社区卫生服务机构不折不扣地落实社区公共卫生服务功能、担当社区公共卫生责任，既是社区社会资本积累的客观结果，也是其融入社区、积累社会声誉、获得居民信任的重要途径。

参考文献:

[1] 周亚东,黄绪凯.目前我国社区卫生服务发展的困境探析.卫生软科学[J],2007,(4).[2] James Alt.Thoughts on Mancur Olson’s contribution to political science: 1932―1998[J].Public Choice 98,1999.[3] Mancur Olson.The Logic of Collective Action[M].Cambridge,MA:Harvard University Press,1965.[4] Mancur Olson.Increase the Incentives for International Coperation[J].International Organization,1971,(4).[5] [美]格林?沙皮罗.理性选择理论的病变:政治学应用批判[M].徐湘林,袁瑞军译，桂林:广西师范大学出版社,2004.[6] [美]罗伯特?D?帕特南.使民主运转起来[M].王列,赖海榕译，南昌:江西人民出版社,2001.[7] [美]道格拉斯?C?诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].刘守英译，上海:三联书店，1994.[8] 吴光芸.超越集体行动的困境:社会资本与制度分析.东南学术[J].2006,(3).[9] 冯巨章.西方集体行动理论的演化与进展.财经问题研究[J].2006,(8).[10] 高春芽.理性人假设与奥尔森的集体行动理论.云南行政学院学报[J],2008,(4).[11] Ostrom.A Behavioral Approach to the Rational Choice Theory of Collective Action.American Political Science Review [J].92, 1998.[12] 展丽丽.对走出集体行动困境的认识.黑龙江教育学院学报[J].2008,(11).[13] 李惠斌,杨雪冬.社会资本与社会发展[M].北京:社会科学文献出版社.2000.[14] 孙璐.缺失与重建:中国城市社区社会资本探析.理论导刊[J].2007(5).（责任编辑 焦德武）

第三篇：XX市文化馆公共文化服务工作总结

用更多的更好的公共文化服务

温润百姓心灵

XX市文化馆公共文化服务总结

近年来，XX市文化馆紧紧围绕构建公共文化服务体系，围绕提供更多更好的公共文化产品与服务，丰富广大人民群众的精神文化生活，让群众在多姿多彩的文化生活中享受美好生活，让人民群众成为文艺精神的欣赏者、文化活动的参与者、和谐文化的建设者、节庆文化的享受者，用健康丰富的文化生活来陶冶情操、愉悦身心、温润心灵。

从2001年7月起，由XX市文化馆创办了“文化江海行”慰问演出活动，自2001年的夏天在市虹桥公园的首场演出开始，至今已有120余场，观众达40万余人次，其足迹遍及我市的乡镇、军营、厂矿企业、医院、老年公寓、癌友协会、残疾人朋友的家中、各县市区、各社区等等，XX市文化馆“文化江海行”慰问演出活动坚持把先进文化送进千家万户，送进乡镇农村，努力完成“三个代表”重要思想，为文化“三下乡”“文化进校园”、“文化百千万工程”等等活动的经常开展和不断延续，让先进文化进入城市、农村乡镇的文化阵地作出了显著贡献，在江海大地上进一步唱响了主旋律，赢得了显著的社会效益，获得了成功，所到之处受到当地群众的一致好评。XX市文化馆“文化江海行”慰问演出活动被市文化局评为XX文化十二品牌之一，被社会各界誉为XX人民的“心连心”。

“文化江海行”活动的起步是艰难的，但我们面对困难没有退缩，而是发扬文化馆人一贯的作风，迎难而上，负重奋进。文化馆是文化活动的组织、策划部门，并没有自己专职的演员，我们本着“不求所有，但为所用”的用人理念，打开了一个全新的思路，调集了我市专业剧团的优秀演员，和通城颇有知名度的业余演员，以及馆办文艺团队为班底，采取文化资源共享的办法，组织安排了群众喜闻乐见 的节目形式。如独唱、二重唱、京剧、越剧、舞蹈、相声、小品、魔术、器乐、服饰表演等等，每场演出都根据不同的观众安排不同内容，不同形式的节目，使每场演出都有新节目、新演员、新感觉。

经费保障也是每场江海行演出的关键，每场演出活动经费少则几千元，多则几万元，这对文化经费本来就紧张的文化馆来说无疑是一笔很大的开销，但是XX市文化馆人勇于挑战困难、挑战自我，通过多种渠道筹集社会资金，馆里再贴补一点资金，自己节约一点资金的办法。近来来，我们走进了多少家企业，宣传文化江海行的意义，宣传人民大众的需求，宣传企业与文化联姻的好处，企业的奉献加上我们文化馆人辛勤的汗水保证了“文化江海行”活动常年坚持不懈的演出，让百姓们在家门口就能享受到一道道文化大餐。在这四年中，我们从未收过老百姓一分钱，从未收过社区或演出接待单位的一分钱，再笨重的演出器材，都是本馆人员男女老少齐上阵，为了节约开支不吃一顿工作晚餐，有的同志甚至还自己贴钱请外邀演员吃饭，海报自己刷，舞美自己做，节目单自己印，为争取外面的资金，同志们不怕辛苦，不怕丢面子，动用了自己一切的社会力量，大家都只有一个共同的心愿，要把“文化江海行”办下去，而且一定要办好。

为百姓服务是我们的宗旨，没有鲜花，但我们有百姓真诚的笑脸和毫不吝啬的掌声。对于每一场文化江海行演出我们都精心策划、精心组织确保每场演出质量上乘，达到效果，让观众满意。经过这几年的不断努力，现在的文化江海行每到一处，各单位都是非常欢迎，还经常主动邀请我们前去演出。有时辛辛苦苦装完台，还没演出眼看就要下雨，连忙把器材收好，有时演出中下起了大雨，我们所有文化馆人会以最快的速度为器材穿好“雨衣”或者站在雨中为器材“打伞挡雨”，我们演员们只要观众不走，他们都坚持在雨中歌唱，在风雪中偏偏起舞。炎热酷暑，汗水浸湿了脸颊，骄阳晒黑了皮肤，我们依然尽情的歌舞，数九寒天，喝一碗姜汤上场，穿着薄薄的纱裙，依然在寒风中演出。“文化江海行”所有的演职人员都说，我们每场演出不能辜负了我们热情的观众们，只有和老百姓融为一体，为群众所想，我们活动才会受到群众的欢迎，才能听到群众的笑声，得到他们的掌 声，群文事业才会永放光彩。

“文化江海行”慰问演出活动推进了XX市精神文明建设，促进了城乡文化活动的互动交流，通过我们的活动，进一步带动和辐射了各县（市）区的社区文化、乡镇文化、企业文化和校园文化的蓬勃发展。由于每场演出，我们都要邀请当地群众文艺节目加盟，并在此之前，对他们的节目进行辅导、加工，使他们能够与市里的优秀演员同台演出，互相学习表演，创作技艺，激活了基层文艺创作队伍，也为群众文艺节目能在交流演出中得以完善，质量和品位也得以提高，也使我们的专业文艺工作者多了一次“下生活”与老百姓“心连心”的机会。

“文化江海行”慰问演出让普通老百姓在自己家门口免费欣赏到一道道精神大餐，XX市文化系统的领导和文艺工作者付出了很大的心血，通过慰问演出使党和政府以及人民群众之间架起了一座沟通的桥梁，我们的文化江海行演出捎去的是党和政府对老百姓的关怀和问候，带回来的是人们群众对党的信任。江海大地是一个大舞台，XX市文化馆“文化江海行”的慰问演出将继续以免费巡回演出的形式，走遍XX地区，走遍江海大地，让老百姓在家门口就能看到好戏，为建设文化大市构建XX的和谐社会作出更大的贡献。

近年来，越来越多的外来务工人员来到XX工作、生活，为XX的经济社会作出了很大的贡献。在构建和谐XX，建设文化强市的进程中，我们越来越感觉到，关注、关心、关怀城市外来务工人员的文化生活是构建和谐XX的重要课题。为此，我们深入调查研究，摸清外来务工人员居住较为集中的区域，以及务工较为集中的厂矿企业，开展“文化江海行”专场文艺演出，为他们送去文化，让外来务工人员登台演出。我们还派出业务干部到开发区等外来务工人员较为集中的厂矿企业，开展结对文艺辅导，建成文艺辅导基地，定期为他们上课。一批外来务工人员的文艺才能得到展现。我馆积极为他们搭建展示才华的舞台。韦南西家庭来自内蒙，在我市开发区工作，有很好的演唱才能，我们让他随同慰问演出，经过锻炼，成长很快。今年上了 中央电视台的神州大舞台。2005年我们组织了全市范围的外来务工人员歌手大赛，经过层层筛选，最终有400余名来自云南、湖北、四川、河南、山东等10多个省市和地区的外来务工人员参赛，我们不收任何费用，而且餐费、旅费全由我们负责。经过激烈地初赛、决赛，最终评出了外来务工人员“十优歌手”、“十佳歌手”，并在市区最大、最繁华的环西文化广场举行颁奖晚会。来自湖北的彭晶晶说：“没想到我们外来打工者也有机会登上XX的舞台一展才艺。”来自云南楚雄的彝族小伙子任广财高兴地向前来采访的记者说：“我也到过深圳、武汉，就觉得XX最好！这里治安好、人和善，大家相处就像一家人，生活很开心！”

随着国家对非物质文化遗产保护工作的加强，非物质文化遗产保护工作是文化馆面临的一项重要任务。做好此项工作是公共文化服务的重要内容。非物质文化遗产是广大人民群众的智慧结晶，与广大人民群众生产生活息息相关，联系广大人民群众的精神情感。近年来，随着经济的发展，城市化进程加快，以及大量农村青年进城务工。一大批祖祖辈辈遗存下来的非物质文化遗产，有的逐步衰败，有的濒临灭绝。在非遗保护工作中，我们充分地认识到，非物质文化遗产能得到很好的保护，能够增强地域文化感染力，增强广大人民群众文化认同感和文化归宿感，守护好我们的精神家园。近年来，我们深入普查，走群众路线，密切联系群众，充分发挥广大人民群众在非遗保护中的积极性，开展“寻找我身边的非物质文化遗产”活动，加强蕴藏于人民群众之间，发端于民间的传统技艺、民间歌舞、民间曲艺等非物质文化遗产的挖掘、保护与传承。在XX传承千年，独具南派风筝特色的板鹞风筝；起于唐代，在XX得到原汁原味传承与保护的XX蓝印花布印染技艺被列入首批国家级非遗保护名录，吕四渔号、钟馗戏蝠、海安花鼓、如皋木偶、童子戏等一批在民间深为百姓喜爱的民间歌舞、曲艺等九个项目列入江苏省首批非物质文化遗产保护名录，有38个项目列入市级保护名录，形成了国家、省、市、县四级保护名录体系。XX在文化遗产保护中坚持物质文化遗产与非物质文化遗产同步推 进，非物质文化遗产保护中坚持活态保护与博物馆保护相结合，在环濠河博物馆中一批XX非物质文化遗产的专题博物馆相继建成并对外开放，形成了XX非遗保护的一大亮点，成为反映XX深厚文化底蕴与城市魅力的文化名片。

面向基层，面向群众，把先进文化送到千家万户，把党和政府对人民群众的文化关怀惠及人民群众，坚持公共文化服务的普惠性、人民性。近年来，XX市文化馆组织公益文化展览100余场，业务干部下基层辅导培训人均每年超过40天，形成了20余个基层文化辅导点，组织馆办文艺团队8个，组织他们下基层为百姓免费演出、开展活动100余场次。为配合社会主义新农村建设，XX市文化馆变文化“三下乡”为文化常下乡，开展了“千戏下基层，唱响新农村”活动，深入农村免费为百姓演出20场。连续组织了二十三届文化迎春会、濠滨夏夜广场文艺演出、社区文艺团队调演等丰富多彩的群众文化活动。针对新形势，新任务，组织开展“社会主义新农村文化建设论坛”、“乡镇文化建设论坛”等理论研讨活动，清晰思路，开拓视野，用先进的理论来指导群众文化实践。

党的十七大报告，向全党全国各族人民发出了“推进文化大发展大繁荣”的伟大号召。深刻指出“当今时代，文化越来越成为民族凝聚力和创造力的重要源泉、越来越成为综合国力竞争的重要因素；丰富精神文化生活越来越成为我国人民的热切愿望”，广大文化工作者要深刻学习领会十七大精神，增强责任感和使命感，以自己的扎实工作，推进文化的大发展、大繁荣，努力使人民基本文化权益得到更好保护，使社会文化生活更加丰富多彩，使人民精神风貌更加昂扬向上。

第四篇：农村公共文化服务改革的困境

农村公共文化服务改革的困境

王列生

虽然有媒体近来声称，惠及全民、覆盖城乡的公共文化服务体系已经基本建成，但我们看到的则是农村公共文化服务正处于效率低下甚至举步维艰的困境，而我们有责任反思和谋划的则是如何走出困境并寻找到未来的出路。

从田野调查的实际情况看，尽管经济社会发展水平不同或者地缘文化区位不同，东中西不同农村地区的公共文化服务现实状况往往相去甚远，边疆少数民族地区较之中心城市毗邻而居的乡村情况更是大相径庭，但总体而言，凡是遭遇困境的地方，其困境所在大致都以如下四个方面为最。

一是文化基础设施建设，尤其是匹配性文化服务设备采购仍然相对滞后。尽管这种滞后通过“十一五”时期覆盖性中央财政转移支付与地方财政配套投入而获得较大改善，但我们必须清醒地看到，由于中央财政转移支付的额度未能充分预计到建设成本尤其是土地成本迅速抬高造成预期基础设施建设目标大量缩水，又由于财政状况极为困难的省区事实上不可能做的配套资金完全到位甚至会有零配套情况出现，还由于某些地方财政或文化行政环节存在程度不同的挪用、截留或其它执行不充分的现象，从而导致滞后性仍以不同表现形态存在于全国乡镇基础文化服务机构，而从发展的眼光来看问题，这种滞后性所产生的比较结构落差将会随着农村地区社会进步提速而更加凸显。必须指出的是，在过去一轮的大规模乡镇基础文化设施的两极财政合力助推过程中，顶层制度设计层面的建设目标定位和投入标准测算均缺乏完全可信的计量理由，非差异性面积达标理想与非差异性成本预算带来一系列基层文化设施建设中的操作性困难，极限情况则有种种应付验收而花样诸多的“上有政策，下有对策”式负面事态，所有这一切都为推进农村文化建设和积极建构农村公共文化服务体系留下不可低估的硬体隐患。

二是机构残缺，尤其是财政供给事业岗位严重不足。一些地方乡镇文化馆名存实亡甚至连名也不复存在，一些地方公共文化服务机构还采取差额拨款模式或者财政供给非完全文化事业岗位配备体制(例如一些乡镇的文化工作者身兼乡镇事务的多重从业身份)，还有一些地方以外包补贴的文化专业户形式代替基层公共文化服务机构的事业建置和服务职能，诸如此类，都将造成国家文化建设意识中农村公共文化服务全面覆盖的履职载体弱化和文化承诺的难以完全实现。尤其值得关注的是，愈是经济欠发达地区，不仅这类体制建设及文化行政治理缺位现象愈是严重，而且不认为这种缺位其实就是政府治理功能部分失灵的文化麻木观念则更加严重。这实际上也就是说，他们认识不到“四位一体”战略部署下文化工作已经上升为政府中心工作，认识不到基层文化服务机构及其相应岗位设置不完善也就意味着基层政府职能的不完善，认识不到农村文化建设滞后以及农村公共文化服务体系去功能化将深刻地影响制约和谐社会建设、农民基本文化权益保障和全面小康社会伟大目标的顺利实现。从某种意义上说，观念认识缺位较之体制建设缺位更加令人担忧。

三是运行经费财政保障不力，尤其是公共文化服务增量经费支出缺乏保障稳定性。几乎全国性地普遍存在乡镇文化预算非约束性、乡镇文化机构运行经费测算非规范性、农村公共文化服务经费保障非长效性等制度性财政供给保障问题。非约束性的根源在于国家宏观文化政策层面缺乏对文化支出的清晰限定义项，尤其缺乏这些义项在各级政府行政绩效考核中的刚性指标设定，当然也就更谈不上建立在限定义项和刚性指标基础上的问责追究制度。因此，农村公共文化服务的运行经费保障是否有力完全不属各级政府行政运行规则的约束，一旦失去这种约束，其后果必然会是主观随意性支配下的情绪性事实。主要政府首长和财政负责官员的文化情绪决定着所在区域的公共文化服务命运。非规范性的根源在于各级文化行政与文化事业机构在实施公共文化服务过程中缺乏科学的项目设计、支出测算和绩效标杆，中央财政的转移支付经费或者地方各级财政的预算安排，到了执行环节就程度不同地演绎为“自娱自乐”远远超过“民娱民乐”的行业资源或部门利益。到目前为止，全国各地农村公共文化服务建设运行经费究竟如何测值、预算、管理和效率评价，基本上还处于模糊数学的目标定性范畴，这是导致农村公共文化服务中支出效率低下的主要症结所在。非长效性的根源在于公共文化服务体系无论在城市还是在农村，实际上都还没有设计出，当然也就谈不上行政功能给定的制度存在方式，现行所谓公共文化服务体系不过是原有诸多公共文化服务工具大杂烩基础上的命题化指令，正因为如此，农村公共文化服务也就不可能在一种文化制度运行张力的持续功能发挥中成为制度化事实，只要不是制度化事实，就不仅难以获得现实的长效支撑，而且完全可以在某个时间位置被某种新的命题指涉所置换。

四是准入素质基本达标的服务队伍尚未形成。由于机构、编制、行业福利、农村工作条件等各种复杂原因，我们还无法做到吸引大批高素质的大学毕业生进入农村公共文化服务机构，并且也无法吸引更多的高素质志愿者义无反顾地投身于火热的农村公共文化服务实践。在东部沿海发达地区，在解决了基础建设和运行经费之后仍然没有全面实现农村公共文化服务体系的高效运行，说到底就是因为服务人才问题始终困扰着这些地区文化服务水平提升，而一旦文化服务水平得不到有效提升，面对人民群众不断增长和不断变化的文化诉求，文化服务机构的去功能化和文化服务体系的逐渐形式化就是谁也阻挡不住的必然逻辑结果。对此，无论是高层的文化制度设计还是基础的文化政策响应，都必须集中精力着手解决农村公共文化服务的人才队伍建设问题，从某种意义上说，解决的满意程度将直接制约着农村公共文化服务的未来命运。

文章来源：中国改革论坛

第五篇：文化馆公共文化设施管理制度

平顺县文化馆

公共文化设施管理制度

第一章 总则

第一条 加强对文化馆公共文化设施的管理和保护，充分发挥文化馆公共文化设施的功能，繁荣文化事业，满足人民群众开展文化活动的基本需求，制定本制度。

第二条 文化馆必须坚持为人民服务、为社会主义服务的方向，充分利用公共文化设施，传播有益于提高民族素质、有益于经济发展和社会进步的科学技术和文化知识，开展文明、健康的文化活动。

第三条 文化馆内部的文化设施向公众免费开放。

第四条 依据有关部门规定的职责负责公共文化设施的使用管理。

第二章 规划和建设

第五条 文化馆公共文化设施的数量、种类、规模以及布局，应当根据国民经济和社会发展水平、人口结构、环境条件以及文化事业发展的需要，积极向县政府申请，统筹兼顾，优化配置，并符合国家关于城乡

第四条 国务院文化行政主管部门、体育行政主管部门依据国务院规定的职责负责全国的公共文化设施的监督管理。

县级以上地方人民政府文化行政主管部门依据本级人民政府规定的职责，负责本行政区域内的公共文化设施的监督管理。

第八条 对在公共文化设施的建设、管理和保护工作中做出突出贡献的单位和个人，由县级以上地方人民政府或者有关部门给予奖励。

第二章 规划和建设

第五条 文化馆公共文化设施的数量、种类、规模以及布局，应当根据国民经济和社会发展水平、人口结构、环境条件以及文化事业发展的需要，积极向县政府申请，统筹兼顾，优化配置，并符合国家关于城乡公共文化设施用地定额指标的规定。

第六条 公共文化设施的设计，应当符合实用、安全、科学、美观等要求，并采取无障碍措施，方便残疾人使用。

第七条 文化馆文化设施建设不得侵占或改变其用途。

第八条 建议新建、改建、扩建居民住宅区，应当按照国家有关规定规划和建设相应的文化设施。

建议居民住宅区配套建设的文化设施，应当与居民住宅区的主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。

第三章 使用和服务

第九条 文化馆应不断完善服务条件，建立、健全服务规范，开展与公共文化设施功能、特点相适应的服务，保障公共文化设施用于开展文明、健康的文化活动。

第十条 文化馆公共文化设施应当根据其功能、特点向公众开放，开放时间应当与当地公众的工作时间、学习时间适当错开。

公共文化设施的开放时间，不得少于省、自治区、直辖市规定的最低时限。国家法定节假日和学校寒暑假期间，应当适当延长开放时间。

学校寒暑假期间，文化馆应当增设适合学生特点的文化活动。

第十一条 文化馆应当向公众公示其服务内容和开放时间。文化馆设施因维修等原因需要暂时停止开放的，应当提前7日向公众公示。

第十二条 公共文化设施管理单位提供免费服务。

第十三条 应当根据文化馆设施的功能、特点对学生、老年人、残疾人等免费开放。

第十四条 公众在使用公共文化设施时，应当遵守公共秩序，爱护公共文化设施。任何单位或者个人不得损坏公共文化设施。

第四章 管理和保护

第十五条 文化馆应当将公共文化设施的名称、地址、服务项目等内容报所在地县级人民政府文化行政主管部门备案。

第十六条 要建立、健全安全管理制度，依法配备安全保护设施、人员，保证公共文化设施的完好，确保公众安全。

公共设施内设置的专业性强、技术要求高的项目，应当符合国家规定的安全服务技术要求。

第十七条 要不断投入资金用于公共文化设施的维护、管理和事业发展，不得挪作他用。

第五章 法律责任

第十八条 侵占公共文化设施建设预留地或者改变其用途的，及时告知土地行政主管部门、城乡规划行政主管部门依据各自职责责令限期改正；逾期不改正的，由作出决定的机关依法申请人民法院强制执行。

第十九条 有下列行为之一的，由文化行政主管部门、依据各自职责责令限期改正；造成严重后果的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分：

(一)未按照规定的最低时限对公众开放的；

(二)未公示其服务项目、开放时间等事项的；

(三)未在醒目位置标明设施的使用方法或者注意事项的；

(四)未建立、健全公共文化设施的安全管理制度的；

(五)开展与公共文化设施功能、用途不相适应的服务活动的；