乡镇债务的构成及成因

第一篇：乡镇债务的构成及成因

乡镇债务的构成及成因

——以荆门市为例

王习明 贺雪峰

乡镇一级的债务主要包括5块：政府债务、教育债务、非教育战线的镇直各事业单位债务、乡镇企业债务、城镇建设债务。我们在分析乡镇债务时，之所以将后两项也考虑进去，是因为目前J市相当数量的乡镇企业早已破产了，但其债务还没有按破产法清算，债权人在习惯上将乡镇政府当做这些已经破产但没清算的乡镇企业的债务清偿人；城镇建设是乡镇政府出面筹资兴办的，其债权和债务最终也应该由乡镇政府负责。

本部分所指的乡镇教育债务没有计算村办小学和县直中学所欠债务；镇直各事业单位只包括镇财政拔款的事业单位。

一、债务数量及其构成

1、行政债权债务的构成

乡镇政府的债权由要求与农村合作基金会放给农户的小额借款有关。J市农村合作基金会于1992年开始在一些乡镇建立，1996年J市大部分乡镇建立了基金会。1990年中期开始，银行和信用社出于资金运行安全的考虑，不再单凭乡镇政府的信誉而向乡、村两级贷款。基金会仗着自己是市、县政府部门的直属机构，又与乡镇政府有着特殊关系（基金会的职工大多是市县领导的亲友和乡镇领导的家属），以为依靠行政力量是不怕收不回贷款的，以高于银行同期贷款利率向农户、村组贷款，其中相当部分贷款花在了扶植种养大户和调整产业结构上，而调整产业结构和扶植种养大户大多失败，因此贷款无法收回。基金会便无法按时兑付到期的存款，便引发了群体上访等事件。市政府为保稳定便下令基金会于1999年7月13日始停业清理，并成立了由主管农业的副市长牵头的“市清理整顿农村合作基金会工作领导小组”，县、乡两级也成立了相应的机构。当时，市、县两级领导小组要求“必须由当地乡镇党委、政府于2000年元月13日前负责收回等额剥离的农户股金单”和“万元以下的农户种养业借款”。（见荆基办发[1999]14号文件“关于抓紧做好当时前农村合作基金会清理整顿工作有关工作的通知”。）乡镇依靠行政手段收回了一些，还有些无法收回，便成为了政府的债权。因此，这些债权绝大多数都是死帐，能收回的不到20%。如果S县B镇到2001年3月止仍有230.11万元基金全投放资金未收回，其中经县法院、镇、法庭和镇接管分中心核定，宣布完全无法收回的有128.73万元，占未收回投放资金的56%。三县相比，G县乡镇政府的平均债权最高，就是因为G县在1990年中后期基金会向种养专业户的投放的资金更多且成功者不多。

乡镇政府债务主要由三部分构成：①是兑付基金会所形成的。市清理整顿农村基金会工作领导小组要求，基金会的兑付自2000年开始，分三年三期兑付完毕，首期兑付在2000年4月底前结束，首期兑付不得低于总额的30%。兑付资金主要来自于市、县专项拔款，凡万元以上的批准手续齐备确实用于产业结构调整而又确实收不回的贷款由市县拔款偿还，万元以下小额贷款产生的资金缺口，由乡镇自筹资金解决。乡镇财政本来入不敷出，只有借钱兑付。这大约占S县乡镇政府总债务的一半以上，占G县乡镇政府总债务的2/3以上。

②是修建的宿舍楼所的债务。这大约占乡镇政府债务的四分之一。1997年前后各乡镇为了最后一次享受标准价宿舍，都集资兴建了高标准的宿舍楼，面积最大的套间超过140平方米。这些房屋集资款后来都变成了债务。③是兑现行政人员和教师工资所形成的债务。这在S县尤为突出，大约占乡镇政府债务的1/4左右。从1999年下半年起S县大部分乡镇财政便没有足够的钱发财政全额供养人员的基本工资（指工资表中除地方补贴或单位自筹330元之外的工资），其原因是1999年大幅度增资，其增资部分是中央财政出70%，地方财政出30%，但仍然超过了S县大多数乡镇财政的承受能力。2000年，拖欠教师工资的事引起了中央的高度重视，S县只好找省、市财政借钱回来让各乡镇借回去补齐教师和行管人员的基本工资，S县各乡镇政府又多了一笔债务。

2、镇直事业单位债务的构成

镇直事业单位的债权也大多是收不回来的，主要由乡镇企业的借款和种养大户的借款构成，它们大多是应政府的要求借给乡镇企业扩大生产规模和种养大户进行产业结构调整而形成的。但因乡镇企业生存下来的不多和种养大户赚钱的很少，这些借款大多成为死了的债权。少数债权是单位附属企业的应收款。

镇直事业单位的债务构成及形成时间我们可以以A镇为例进行说明。

A镇财政拔款的事业单位（教育除外），有水利站、卫生院、兽医站、计生办、林业站、农技站、财政所、农机站、经管站、文化站、广播站、水产站12个，根据各单位的自报材料统计，2000年底累计净债务达到569.4万元。平均每个单位净债务47.45元。其构成及形成年代如下：

表二略

表二的债务总计为586.5万元，这与S县镇直事业单位债务的平均数相等，大于2000年底的累计净债务569.4万元，是因为表二没有减去2000年的还款。从表二可以看出，镇直事业单位债务形成的时间主要集中在1993年（占17.05%）和1997—1999年（占52.51%），1993年主要是借款建办公楼和建企业，1997—1999年的债务主要是因集资修宿舍楼而形成。这与笔者在其他乡镇的访谈相吻合。这可能与1993年前后兴起的投资办厂热和1997—1999年的房改政策出台有关。

必须指出，A镇财政拨的事业单位在计算自己的净债务时，没有考虑1993年—1996年期间政府强行要各单位向银行贷款兴办工厂和开发基地所形成的债权债务，同时，A镇镇直事业单位在计算自己的净债务时，也没有包括拖欠职工的工资款，这一方面是由于A镇农民负担较S县大多数乡镇轻，各单位的拨款和规费收入还能到位，拖欠职工工资不严重；另一方面是因为县、乡两级政府都不允许各单位借钱发工资，不承认因发地方补贴而形成的债务。

按债务的资金来源分，镇直事业单位的债务主要是欠单位和个人的借款、基金会和银行的贷款、未付清的工程款。（见表三所示。）

表略

3、教育债权债务的构成

乡镇教育的债权主要包括：①未收回的学校的工厂、农场、店铺的承包费、出租款或拍卖款；②未收回的学校合并后变卖校产和变更所有权而形成的应收款；③学校以集体的名义借给厂矿企业的钱。三者所占的比例因乡镇教育债权数量的大小而异，凡债权在100万元内的以第①类构成为主；凡债权超过300万元的以第②类构成为主，而且债权数量越大第②类构成的比例就越高；债权在100万元以上的大多含有第③类债权。

从表一可以看出，S县乡镇教育的平均债务远远高于G县和Z县，是G县的4倍多和Z县的近3倍。以下以A镇的成人学校、中心小学、一中、罗集小学为例，分析教育债务的形成。(表四略)表四显示，1994年“普九”前，学校的债务很少，1994年—1998年的“普九”达标验收是学校债务形成的主要原因，占学校债务的80%左右；1998年—2000年借款付拖欠教师工资所形成的债务占学校债务的将近10%，这些情况与我在S县其他乡镇调查的情况相符。不过大部分乡镇已在2000年通过借款将拖欠教师的基本工资补齐了，使学校的债务转化成了政府的债务。S县乡镇教育的债务重在很大程度上与“普九”有关。

为了迎接“普九”验收，S县于1994年开始进行大规模的建校，要求所有镇直中学和中心小学都要建教学大楼、实验大楼、宿舍楼并要配备300米环形跑道的操场和价值几十万的实验仪器，建校要有资金，乡镇政府便出台文件由学校按各村学生数收教育附加费，并允许找学生收取集资费，在1994年—1997年相当一部分的乡镇初中每年要找学生收取各种费用合计1500多元。找学生收的钱仍不够用，有关部门便要求借钱达标，并将此做为考核乡镇一把手的主要内容，公开宣传“不会借钱的干部不是好干部”。在强大的压力下——不借钱就不能通过验收，就会被戴上“不重视教育”的帽子，不会被提拔重用；也在利益的驱使下——借钱建校不仅可增加政绩，而且还可取得数万元的工程回扣，各乡镇政府的主管领导和各学校校长到处借钱来扩大教育基建规模和提高学校的配备标准。经过5年的建设，至1998年，S县先后通过了市、省、国家的“普九”验收和复查，并获得了“湖北省实验教学普及县”等一系列荣誉。教育部门成为最有吸引力的部门。一些乡镇教育的干事和乡镇中心中小学的校长成为乡镇出手最大方的人。

S县因“普九”而形成的教育债务超过了亿元。需要说明的是，“普九”的债务并不仅仅因为建校和配套实验仪器，还有相当一部分是因为乱发钱物和大吃大喝大送而造成的。“普九”期间验收多，加班补助和奖励也特别多。1995—1997年两学年，某教育组平均每人每年所发补助奖金达到了2万元，共支出40万元。某镇初中也在这两学年内共发补助奖金200万元，达到每个教师每年平均1万元。“普九”之际的吃喝送礼费也特别高，当时一个不到1000名学生的镇初中每年花在领导和教师吃喝上的公款要超过20万元，每年给相关部门的送礼费也要以万元计，这些开支大多以合法名目上了帐。

③乡镇行政事业单位人员的工资标准由国家统一制定但资金要乡镇财政和行政规费支出的工资制度。要保持支付平衡，就必须使支出的增长速度与收入增长速度相一致。目前乡镇财政全额供养的只有行政、教育、财政三个部门，乡镇的农业7站和卫生院、文化站、广播站等事业单位都主要靠行政规费和服务收费来供养，财政只负责差额补贴，从收支平衡的角度来看，行政、教育、财政部门人员工资的增长幅度应该不超过乡镇财政收入的增长幅度；主要靠行政规费和服务收费供养的差额补贴单位的人员工资应该主要由单位的收入来决定。但目前这些人员的工资标准并不能由乡镇政府根据财力确定。它们都是由国家统一规定的，而国家制定的工资增长速度远远超出了J市这类农村各乡镇的财力的增长速度，中央通过转移支付下达到乡镇的工资补助又不能填补增资带来的收支缺口，乡镇政府为了兑现财政全额供养人员的工资就只有借债。那些靠行政规费和服务收费来发工资的镇直事业单位，在单位的收入小于国家的增资幅度时就只有对职工打欠条或借款发工资。

④乡镇政府的预算外收支不规范，乡镇政府预算内的收入主要指通过财政预算拨款的乡镇行管人员的工资和按人头划拨的办公费，但这笔费用很小，除了发工资外，根本维持不了正常的办公支出。A镇、B镇行政开支就可说明这一点： 表五显示，每个乡镇的办公费平均每年不到3万元，这根本与实际不相符。因为每个乡镇政府都至少有两辆小车，有九十个办公室，大多数的办公室都装有电话机，有的办公室还有打印机和传真机；每个乡镇有10多位副科级以上领导干部，大多数领导身上都带有手机；乡镇政府几乎每天都要招待客人；2000年每个乡镇政府都雇有临时工„„诸如此类的车费、话费、打印费、水电费、招待费，临时工工资绝不是3万元能够解决的。C镇一知情者透露：不计基建和工资，该镇政府1996—1998年每年开支大约100万元，2000年开支60万元。笔者曾问过其他乡镇的包括卸任镇长在内的一些知情人，他们所透露的数字也都在50万元到150万元之间，而且都认为前几年政府除工资和基建外的开支在100万元左右属正常。这些乡镇的人口都不到5万人，都有数量不等的债务。据知情者透露，在1994年以前，每个乡镇政府除工资和基建外的开支大约在40万元左右。其资金来源主要由粮食部门的奖励、乡镇企业上交的提留、农技生资等部门交的管理费组成。因为那时粮食部门的收购价比市场价要低，粮食部门在依靠行政力量完成收购任务后，按每斤1分到1.5分给乡镇政府辛苦费，每年每个产粮乡镇可收入30万—50万元；乡镇企业也能运转和赢利，一般的乡镇可从中提取10万元以上的利润，企业发达的乡镇可提取近100万元；农技生资部门专营种子、农药、化肥等农业生产资料，也可赚取不少钱，乡镇政府管理市场可收取管理费，每年一般在5—10万元。因此，那几年乡镇政府一般都有赢余，还可以用这些钱建办公楼、宿舍楼、购车等，一般不必直接向镇直单位摊派。

乡镇政府的除工资和基建以外的支出超过100万元是在1996年前后。那时乡镇的小车大多升级，乡镇主要干部也大多配了手机，办公室也有了电脑打字复印机，请客送礼的档次也提高了。1994年前在乡镇餐馆请一桌客花二百多元，都算高档次了；在1996年后请一桌客花个上千元也不稀罕；给领导送礼，在1994年前只需花百元左右买点农产品就行了；在1996年后每次送千元的现金还有点拿不出手。1996年粮价已开始下跌，市场价逐渐回落到低于国家保护收购价，粮食部门不可能象以前那样再给乡镇政府那么多辛苦费了；大多数乡镇企业开始亏损，每年上交给乡镇政府的利润也逐年减少；农技生资部门因为不能专营，参与市场竞争，不再向乡镇政府交管理费了。这时工资以外的开销主要来自于：①各单位的调控基金，每年约在30万元左右；②税费征收费用分成，每年大约在20万元左右；③克扣各种规费（如基本水费、农发基金、水面增殖费、血防统筹费、畜禽防疫费、电影统筹费等）和五项统筹等专项资金；④截留政策性集资（如农田及公路建设集资、防汛集资、教育集资）和义务工的以资代劳费。后两项的收入因国家政策的松紧和乡镇的开支大小而不同，少者10万元，多者50万元。当然，乡镇企业发达的乡镇，一般不会在后两项上打主意。乡镇政府预算外收支的不规范处就在于：开支的数目和内容不公开，收入的项目和数字不公开，既不向社会公开，也不向人代会报告，还不接受审计部门的审查，而且根本无帐可查。这不利于控制乡镇政府的开支，使得乡镇领导人在债台高筑的情况下照常坐豪华小轿车、照常用名烟名酒海鲜河蟹招待来宾，照常用公款出入高级娱乐场所；也不易于控制乡镇政府挤占挪用事业单位的专项基金，将乡镇政府的不当负担转嫁到事业单位，使本来入不敷出的事业单位债务增加。

⑤对乡镇主要领导人的经济审计制度没有落到实处。目前乡镇主要领导人的审计大多流于形式，既没有追查债务形成的原因，也没有对债务形成负有领导责任的干部建立终身责任追究制度，致使许多对不良债务形成负有领导责任的干部照常易地为官，照常被提拨重用，而且那些对形成不良巨额债务负有领导责任的干部更容易被提拨重用，因他们更有政绩——修了更多街道，盖了更多楼房，办了更多企业，挖了更多鱼池，更有行贿的资本——通过建工程得了更多回扣。S县近几年从乡镇领导人升到县级领导干部位置上的，大多来自于负债最多的乡镇。这容易产生示范效应，这也是乡镇债务屡降不低的原因之一。

第三节：乡镇债务的后果

乡镇沉重的债务给乡镇的治理和农村的发展带来了许多不良影响，主要有：

①损害了乡镇政府的信誉。乡镇包括乡镇企业、镇直机关能够筹集到借款大多靠的是政府的信誉，现在不能偿还到期债务，而且单方面地宣布停息挂帐，就会损坏政府的形象，使银行和群众不再相信乡镇领导人，因而恶化了干群关系，降低了乡镇的行政效率。一些欠债较多的乡镇的书记镇长，经常被债主包围，根本无法考虑将来的发展；有的甚至在秋收后和年终不敢进办公室，只得同债主打游击，根本无法正常工作。

②影响了乡镇教育的正常发展。目前教师工资由县直达，财政只拨发教师的基本工资，有的县如S县、Z县连工资也不能按时足额到位，根本不拨给学校任何公用经费。学校收的学杂费要全部用来还债，因为学校欠的钱大多是建筑承包商和学校教职工个人的，不能不还。学校只能强迫学生包餐，从包餐费里提取一点钱来支付教学所必需的教本资料费、笔墨纸张费和水电费，但教师每月330元的地方补贴工资和住房公积金、医疗保险金、养老保险金等单位补贴不能落实，致使许多优秀教师外流（E镇中学在2000年至2001年调走、停薪留职、外出打工的教师达到了近20人，占在职专任教师的20%），教学质量下降；教学必需的实验药品也无钱购买，致使许多实验课停开；少数学校的危房也不能维修，更不用说筹钱调整学校的布局了。同时，强迫学生包餐，还使贫困家庭的学生因交不起包餐费而辍学或富裕家庭学生因吃不惯食堂而损坏身体。

③制约了乡镇机构的改革。撤并机构，精简人员是乡镇机构改革的主要内容。乡镇各事业单位都有数量不等的债务，而且这些债务大多是向本单位和职工个人借的，少部分是拖欠职工的工资。要撤并机构就必须清偿债务，要精简人员就要将精简人员的欠款还清，因为职工被精简后必须用这些钱来维持生活或再就业；如果不偿还，职工在工作和存款无着落的情况下就会铤而走险，影响安定团结。但债台高筑的乡镇又去哪里筹集资金呢？

④扭曲了乡镇与上下级的关系。乡镇债务缠身，运转困难，既可能将这些债务摊到村组，从而加重农民负担，激化农村的矛盾，也可能等着县以上的财政拨款化解，使得本不富裕的县级财政雪上加霜，陷入危机；否则，乡镇政权会名存实亡，从而使得农村的社会秩序难以维持。

第四节：建议

综上所述，乡镇债务已成为危及乡镇政权的毒瘤，制约农村可持续发展的瓶颈，导致农村矛盾爆发的定时爆炸，必须寻找从根本上化解乡镇已有债务和防止新增债务的途径。

（1）全面清理已有的债权债务，分类处理不同的债权债务。在清理债权债务时，要详细地调查债权债务的构成、形成时间、形成原因。对于债权，要综合运用行政、经济和法律手段，依法催收。对单位借款或担保借款，要通过司法程序，按照“有钱收钱，无钱拍卖资产”的原则清收；对个人借款或提供担保的，采取行政手段、经济手段强制清缴。凡债权涉及到干部的（包括个人借款、担保借款或违反财经手续审批的借款），都必须由干部个人负责清偿或催还，在未还清之前，应该停薪停职。对于债务，应该建立债务终身责任追究制度，凡是由于领导决策失误而造成的，应该就地降职或免职，至少不能被提拨重用，如已被提拨或调往其他地方的，应该将其调回原地；如涉及到贪污受贿或行贿的，应送交司法机关审查。这样做的目的，主要是为了平息民愤，让那些因决策失误而收不回借款的群众有个说法；也是为了惩戒其他干部，让他们在决策时慎重。同时，要根据债务的性质作出不同处理：①对于乡镇企业债务，若是企业已经破产或资不低债的，要与法院、审计机关密切配合，迅速按照破产法清算，以防止集体资产的流失和借款人的利益受到更大损失；若是企业还能运转的，应划归企业，完全与乡镇脱钩；②对于教育债务，若确因建办公楼、学生宿舍楼和购置实验仪器、垫支教师基本工资而形成的，应由县财政划拨专项资金逐年偿还；若因建教工宿舍而形成的，应由住房公积金逐年偿还；③对于乡镇的其他债务，应通过清收债权、拍卖资产（包括卖车、卖门面房等）、降低开支来偿还。（2）建立科学的民主的投资决策机制和用人机制。凡是涉及到办企业、建学校、修街道和开发基地等需要乡镇投入资金的决策，都应该由乡镇政府提出详细的可供选择的几套可行性方案，交乡镇人代会讨论修改决定。凡人大决定上马的工程，应该由人大选举出专门的基建监督小组对工程的质量、进度和资金使用情况进行跟踪监督，并定期向人代会汇报。乡镇增减机构和人员要交人代会讨论决定。竞选乡镇党政一把手的要至少在该乡镇任职3年以上，以使人民群众特别是党员代表或人大代表全面了解；党政一把手也应该实行差额选举；党政一把手任期未满之前，不经党代会或人大全会同意不得调离；党政一把手任期届满时应进行详细认真地离任审计，离任审计报告要交党代会或人代会讨论通过。因为只有将领导人的任免真正交给人民群众，并严格任期制，才能促使领导人对人民群众负责，接受人民的监督；只有将离任审计报告公开并交人民群众通过，才能防止审计走过场。

（3）根据公共财政理论合理确定乡镇行政事业机构、人员和职能。首先是撤并乡镇行政事业机构，降低财政供养机构的数量。镇直的所有行政事业单位在行政管理职能都收到乡镇政府或县级主管局后变成靠经营和服务收费的自负盈亏的经济实体，与财政断钩。（详细论述见“七站八所”一节）。其次，是将乡村教育事业费支出上交县财政支付，并适当压缩教师编制，提高教师所负担学生数。（详细论述参见“乡村教育”一节）。第三，根据公共需要合理设置乡镇政府的岗位，根据岗位招聘或选举政府组成人员，以严格控制行政人员的数量。第四，重新界定乡镇政府的职能。目前，乡镇在公安、教育、税务、工商等部门由县级以上直管后，只有协助维持治安和收取税费的义务，已失去了做为一级政府的完整职能，而且，随着市场经济体制的完善，乡镇政府在发展经济上的作用也越来越少了。因此，撤消乡镇政府使之成为县级政府的派出机构，取消它的财政权、人事权，让它只能代表县级政府督查视导乡村教育，督促收取农业税和维持农村稳定，可能是从根本上防止乡镇新增债务和减轻农民负担的治本之策。（详细论述参见“乡镇行政”一节）

（4）改革工资制度和财政体制。国家只能统一制定由国家财政供养人员的工资标准，其它人员的工资标准只能由单位根据自己的收支状况和人才市场的供求关系确定。国家在制定国家财政供养人员的工资标准时，既要充分考虑到财政的承受能力，又要考虑满足公共产品的需要。要根据需要设立岗位，根据岗位设定工资标准和包含办公经费在内的配套经费，凡地方财政收入不能满足岗位所需工资和配套经费的，中央财政应通过转移支付将经费补足，然后实行节约归已、超过不补的原则，以鼓励地方政府减人和节省开支。要取消乡镇财政，因为实践证明，乡镇财权不可能“开源”——扩大税源，也不可能“节流”——降低支出，保持收支平衡，只能加重农民负担和导致乡镇债务。将现在的乡镇财政所与经管站、地税所合并和减人后，使之成为县级政府在乡镇的派出机构——乡公所的内设机构，代表县财政局、县地税局（这两个局也应合并成财税局）征税、主管乡公所的财务和代管村级帐目，县级财政按乡镇的岗位拔足办公经费和工资，实行节约归已，超支不补的原则，以规范乡镇行政的支出，节约开支。（详细论述参见“乡镇财政”一节）

2002年6月于荆门职业技术学院农村发展研究所

第二篇：乡镇债务的制度成因及其化解

乡镇债务的制度成因及其化解

陈本凤

[摘要] 当前乡镇债务已影响着乡镇经济的可持续发展和农村社会的稳定, 而有关制度是乡镇债务产生的根源和关键所在。本文就乡镇债务产生的制度成因进行了较全面分析, 并提出相应的化解措施。

[关键词] 乡镇债务 制度成因 化解对策

乡镇财政是我国财政体系中的最低一级, 也是我国财政的基础环节。乡镇财政的状况, 一方面将影响整个国家的财政状况, 另一方面又关系着乡镇经济的可持续发展和社会的稳定。而目前我国乡镇财政状况却不尽人意, 主要表现为负债乡镇比重高,债务规模大, 债务种类多。因此, 如何化解乡镇债务已是中央和各级地方政府当前急切需要解决的问题。要有效化解乡镇债务, 必须首先对乡镇债务的成因进行分析, 然后有针对性地采取化解对策。虽然乡镇债务的成因很多, 但笔者认为制度成因是关键。本文就乡镇债务的制度成因进行分析, 并提出相应的化解对策。

一、我国乡镇债务的制度成因 11 不彻底的分税制财政体制

笔者认为, 不彻底的分税制财政体制是乡镇债务产生的根源。首先, 从表象看, 我国1994 年开始实行不彻底的分税制财政体制, 而乡镇债务也主要起于1994 年, 之后, 乡镇负债面越来越大, 负债金额越来越高。其次, 从深层次看, 现行不彻底的分税制财政体制必然会导致乡镇财政的负债:(1)税种的划分不彻底, 决定乡镇财政收入来源少。由于我国实行的是不彻底的分税制, 所以, 税种的划分不彻底, 主要表现为: 一是同一税种因企业性质不同而划为不同的财政收入, 如中央直属企业所得税归属于中央财政收入, 地方企业所得税归属于地方财政收入, 金融保险企业营业税属于中央财政收入, 地方企业营业税属于地方财政收入。二是存在共享税种, 即同一税种的收入一部分归中央财政, 一部分归地方财政, 如增值税75% 归中央,25% 归地方。由于税种划分不彻底, 致使财政收入形成不合理, 往往是把一些收入高、稳定且征收容易的税作为中央固定收入, 如关税、中央企业所得税、金融保险企业营业税等。而把一些收入低、不稳定且征收困难的税作为地方固定收入, 如地方企业营业税、地方企业所得税、个人所得税、农业税及其附加等。同时, 在中央、地方共享税中, 中央分享大部分, 地方分享小部分, 如消费税全部归中央, 增值税75% 归中央、25% 归地方, 况且地方所得的25% 还要在地方各级政府之间分配, 而乡镇政府往往在25% 中只占小头。这样, 由于税种划分不彻底就决定了作为基层的乡镇财政收入来源非常少而负债。

(2)各级政府的事权和支出范围的划分不明确,使乡镇财政收不抵支。分税制财政体制的实施, 必须建立在明确界定各级政府事权和支出范围的基础上, 再根据事权与支出范围划分财权, 确定各级政府的财政收入来源, 使事权和财权相适应。而我国现行的分税制, 只对中央政府和地方政府的事权和支出范围作了笼统规定, 对地方各级政府之间事权和支出范围没有作具体明确的规定。因此, 在实施中, 地方政府往往是财权尽量上收, 事权尽量下放,作为最基层的乡镇当然处于最不利的地位。这样, 致使乡镇的财权较小, 所承担的支出责任却很大, 财政支出与财政收入不相适应, 从而造成乡镇财政收不抵支。财政转移支付制度的不完善

财政转移支付制度是为了弥补分税制财政体制的不足而建立的一项制度, 它本身是我国分税制财政体制的有机组成部分。其基本目标是促进地区间基本公共服务和基础设施建设的均等化, 客观上要求对各地区的财政能力和财政需要之间的差距进行调整。也就是说, 如果分税制下乡镇财政收入少, 就可以通过转移支付从中央或上级地方政府获得一部分转移性财政收入。但是, 由于我国目前的财政转移支付制度还很不完善, 使乡镇政府所能获得的财政转移支付收入很少且不稳定, 这也是乡镇负债的重要原因。其不完善性主要表现为: 一是转移支付形式不规范。现行的转移支付形式主要有税收返还、增量返还、体制补助、结算补助等, 但各种转移支付形式的政策指向不明确、不规范, 使乡镇获得的转移支付收入不稳定。二是转移支付中专款太多, 随意性大。我国目前的转移支付范围广, 几乎涉及所有预算支出科目。同时, 很多专项支出缺乏依据和制度约束, 随意性很大, 结果反而使偏远落后的乡镇得到的专款少, 经济发达的乡镇得到的专款多, 从而不能很好地平衡分税制下财政收支不均状况。目前, 我国西部地区乡镇债务状况比中东部地区更为突出, 也说明转移支付制度没能很好地发挥其平衡作用。

农村金融制度失误的历史遗留

改革开放后, 由于农村金融制度不能满足农村经济发展的需要, 于是在20 世纪90 年代初先后在全国各地建立了农村合作基金会和储金会等组织,虽然它们是从事金融业务的组织, 但又未划归金融部门管理, 从而使其经营活动失控, 最终导致金融风险的产生。1999 年, 中央便决定取缔“两金”并进行彻底清理整顿, 当时为了保证农村社会的稳定,对确实无法解决的资不抵债部分, 中央拨出了再贷款专项资金予以解决。绝大部分乡镇主要就是通过再贷款专项资金进行解决的, 而且金额较大, 所以,乡镇债务中至今还有较大金额的中央再贷款负债。

九年义务教育制度的普及实施与检查

1992 年, 我国全面实施九年义务教育制度, 而农村是普及义务教育制度的重点和关键。为了使农村能够全面普及九年义务教育制度, 要求各乡村必须达标, 并且进行全面检查验收。但是, 很多乡村由于教育设施和教学条件不能满足普及九年义务教育制度的要求, 为了检查能够达标, 便突击性修建学校、引进教师等, 以改善教育设施和教学条件, 从而使乡镇欠下大笔债务。一般来说, 教育越是落后的地区, 财政越是困难, 所以, 很多乡镇为九年义务教育制度的实施与检查所负债务至今未能偿还。

农村税费制度的改革 世纪90 年代后期, 我国农业发展缓慢, 农民负担不断加重, 农民收入增长呈现下降趋势, 影响着农业和农村经济的发展。为了促进农业和农村经济的发展, 便对农村的税费制度进行调整与改革。2000 年开始取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资;取消屠宰税;调整农业税和农业特产税政策等, 这样, 就使乡镇财政收入相应减少。2003 年开始又对农村税费制度进行深化改革, 取消农业特产税并从2004 年起, 逐步降低农业税税率, 5 年内全部取消农业税。实际上, 很多省市2005 年就全部取消农业税了, 自然又使乡镇财政收入进一步减少。虽然, 有财政转移支付来贴补, 然而财政收入要大幅度增长却很困难, 而随着经济的发展, 财政支出增长加快,这样在财政收入增长困难的条件下而支出增长加快, 必然会使财政运行困难, 从而产生负债。

乡镇干部的任用制度存在缺陷

一是乡镇主要干部任命、任期制度存在缺陷。乡镇主要干部, 包括书记、副书记、镇长、副镇长的任命、任期都是由县委县府决定, 而且往往是一届期满就要作调整, 这样, 乡镇主要领导便产生短期行为, 而且不需要对其行为后果负责。于是, 一方面对财政资金挥霍浪费, 另一方面, 不管财政偿还能力, 毫无顾忌地负债。二是对乡镇主要干部的考核制度存在缺陷。对乡镇主要干部的考核主要看政绩, 而政绩又片面强调形象工程, 而且, 乡镇主要干部的政绩考核情况将直接关系着其届满时的去向。因此, 乡镇主要干部为了突出政绩, 为届满提升创造条件, 不惜负债大搞形象工程。三是乡镇一般干部的任命无监督约束机制。乡镇一般干部的任命往往是乡镇主要领导说了算, 这样, 乡镇主要领导们的三亲六戚以及各种关系户都想方设法安排到乡镇工作, 使乡镇机构臃肿, 人员膨胀, 人员经费支出大幅度增加, 从而导致负债。

乡镇财政资金使用缺乏有效的监管制度

一是财政预算缺乏监督。本来乡镇财政的预算应由乡镇人大进行监督, 但乡镇人大代表主要是由村干部组成, 而村干部又直接由乡镇管。这样, 乡镇人大很难起到监督的作用, 使预算流于形式, 预算执行随意性大。二是日常的财政支出缺乏有效的监督与管理。在乡镇财政的日常支出中, 往往由乡镇主要领导说了算, 没有进行科学的管理, 也没有严格的监督和审计制度, 使得财政资金的日常开支过大, 从而造成负债。据了解, 很多乡镇一年仅招待费、小车的运行费开支往往在一百万元左右, 这在乡镇财政支出中占不小比重。三是离任时无严格的审计制度。作为乡镇主要领导, 在任期满后应该对其任期的账务进行严格审计, 但是, 现在乡镇干部离任时却根本不对其进行审计, 致使一些乡镇干部在任时肆无忌惮地开支财政资金, 从而造成负债。

二、乡镇债务的化解对策 11 进一步完善分税制财政体制

(1)合理划分各级政府的事权和支出范围。首先, 合理划分中央政府和地方政府的事权和支出范围。一般来讲, 全国范围受益的公共品支出应由中央政府负责, 如国家外交、安全、中央国家机关的运转、协调地区发展、实施宏观调控等支出以及由中央直接管理的事业发展支出;如果仅是地方受益的支出则应由地方政府负责, 如地方机关的运转、地方经济和地方事业的发展等。其次, 合理划分地方各级政府的事权和支出范围。现行的分税制没有具体划分地方各级政府的支出范围, 使地方各级政府在事权和支出范围上讨价还价, 而乡镇政府在讨价还价中处于最弱势地位, 使得乡镇政府承担的责任大, 支出范围广。如果国家具体划分了省、市、县、乡镇的具体支出范围, 假定该级地方政府的财政收入不能满足财政支出的需要, 就可以通过财政转移支付制度来平衡。这样, 既可以避免乡镇负债, 又可以协调各地经济社会的发展。

(2)合理划分税种, 保证乡镇财政支出的需要。根据各级政府的事权和支出范围来合理划分中央税、地方税及中央地方共享税, 以保证各级财政的需要。根据当前分税制税种划分存在的不足, 应该保证各级政府都有稳定的财政收入来源, 可以将共享税的划分比例作适当的调整, 使乡镇分享比例提高, 其它税种调整一部分作为乡镇财政收入, 以增加乡镇财政收入来源, 这样, 才能保证乡镇财政支出的需要。

(3)在完善现行分税制基础上逐步向彻底的分税制过渡。我国现行的分税制是不彻底的分税制。彻底的分税制是在合理划分事权的基础上将税种彻底划分中央税和地方税, 不存在共享税, 而且地方政府具有立法权。如果所划分的地方税种不能满足地方财政的需要, 地方政府有权根据实际情况制定地方税法, 这样, 地方政府就不会负债。很多发达国家实行的分税制就是彻底的分税制。我国可以在进一步完善现行分税制基础上逐步向彻底的分税制过渡, 既有利于理顺中央与地方的分配关系, 又有利于地方经济社会的发展。改革调整转移支付制度

一是确定科学合理的转移支付形式。应该明确转移支付的政策目标和功能, 科学合理地确定财政转移支付形式, 使转移支付形式科学化、规范化。二是建立科学合理的均等化公式。应该根据各种政策目标, 建立科学的均等化公式, 同时规范转移支付程序, 建立转移支付的约束制度, 使转移支付科学化、程序化, 从而使乡镇财政分配公平合理。

清理债务, 区分类别, 分类化解首先必须对乡镇债务进行彻底清理, 确定统一分类标准, 然后按照统一标准进行分类, 再根据债务类别有计划地采取相应的化解对策。对由于办企业、上项目所负债务或为其担保所负债务, 需要进行剥离, 对还在经营的企业, 其债务就划转到企业头上;对未经营的企业或项目, 可以对企业或项目的资产进行彻底清理, 通过转让或拍卖的方式来抵偿债务;对20 世纪90 年代由于农村金融制度的失误和普及义务教育制度形成的债务, 可以由乡镇以上的各级地方政府和中央政府通过财政转移支付予以逐步化解;对于公益性的基本建设负债, 可以由乡镇以上地方政府按比例予以化解;对拖欠职工工资、奖金形成的债务, 由乡镇采取有计划的增收节支办法化解。41 建立合理的乡镇干部任命制度, 不断提高干部素质

一是对现行乡镇主要干部的任命、任期制度进行改革, 使一些乡镇干部安心地、长久地在乡镇工作, 而不是为了“镀金”。二是采取多种形式、多种途径, 提高乡镇主要干部的思想和业务素质, 让他们树立正确的政绩观, 立党为公, 执政为民, 切实群众办好事、办实事。同时, 通过各种培训学习,提高其对财政的管理水平和能力, 使财政资金发挥最大的效用。三是改变政绩评定标准。把农村经济结构调整、农村经济的发展、农民收入水平的提高以及乡村消赤减债、生态环境保护等作为考核乡镇干部政绩的重要指标, 以改变政绩考核只注重形象工程的做法。四要切实关心乡镇干部的政治待遇和经济待遇, 让他们无后顾之忧, 安心乡镇工作。51 建立健全乡镇财政的监督管理制度

一是建立日常监督检查制度。由县财政、纪检、监察等部门组成乡镇日常财政收支的监督部门, 每年定期对乡镇财政收支进行检查, 督促乡镇日常财政收支的合法性和规范性。二是建立乡镇主要干部离任时的审计制度。乡镇主要干部调离乡镇时, 要对其在任期内的财务收支及债务进行严格的审计,对违法和不符合财经纪律、制度的行为要追究其责任, 且建立债务终身责任追究制度。三是建立新增大型项目的审批检查与公示招标制度, 提高财政资金的投资效益。凡是乡镇新增大型项目, 如修建、维修、购置和新办公益事业等, 必须实行报批制度, 由县财政初审后报县政府审批, 对已批准的项目由财政部门进行跟踪监督。同时, 对大型项目实行公示和招标制度, 以接受群众的监督, 从而提高财政资金的投资效益。

来源:农村经济 , 2006,(01).

第三篇：地方政府债务成因风险出路

地方政府债务成因、风险、出路

【摘 要】近年来，地方政府债务问题已成为影响中国经济长期稳定增长不可忽视的重要因素。解决我国地方政府债务的根本出路在于地方政府举债债券化，采用总体部署、阶段实施的解决方案，最终使地方政府债务走向透明化、法制化、市场化、规范化的道路。

【关键词】 地方政府债务 债券化 法制化

2009年以来，中国政府实施“双松”政策，在一定程度上有效拉动国内投资，促进了就业和经济增长，缓解了全球金融危机蔓延，但是，受此影响，为了筹集建设资金，地方政府债务规模不断膨胀，举债规模达到空前剧增，有关债务的数据众说纷纭。探讨解决我国地方政府债务问题的出路成为事关中国经济安全和社会稳定的重要问题。

1.我国地方政府债务成因分析

中国地方政府债务经历了从严格控制到大规模膨胀的过程。1992年之前，地方举债受到严格控制。1992年后，我国开始步入建立社会主义市场经济体制阶段，地方政府债务问题开始凸现。1994年财政改革分权后，地方政府债务迅速膨胀。1998-2004年实施积极财政政策期间，地方政府被动增加直接债务。2004年后，地方政府债务迈入“大跃进”阶段。其间，2004-2007年，中国财政政策由积极转向稳健，但每年还是出现大量赤字。地方政府债务呈现债务规模庞大，扩张普遍较快；县乡政府负债沉重；债务来源多样，债权主体不断扩散；债务关系复杂等特征。2008年以来，受美国次贷危机、欧债危机的影响，及国内积极财政政策的实行，中国地方政府债务呈现城投债井喷的新态势。

地方政府债务的成因十分复杂。2006年以前，财政体制是主要原因。2006之前，地方负债的主要成分是行政性支出欠账为主，包括拖欠机关和事业单位工资，粮食补贴，社保资金缺口等。首先，财政管理体制造成地方政府财力严重不足，是导致地方政府债务的直接原因；其次，地方金融风险的财政化转移模式加剧了地方政府债务压力；最后，在积极财政政策下，地方政府为了追求政绩大量投入资金进行基础设施建设，迫使地方政府被动增加直接债务。2006年以后，除固有的财政体制外，经济增长方式也是很重要的原因。2006年之后，直接债务的增长速度越来越快，相当大部分是由于地方政府本身的非规范性债务融资所造成的，这主要是2008年在全球经济危机波及中国的情况下，中国政府为“保增长、保稳定”，通过发行地方政府债券来拉动经济增长，导致地方负债呈“大跃进”之势。投融资平台成为地方政府债务最主要的渠道。法制缺失、多头管理是地方政府债务发展全过程中始终存在的一个重要问题。

2.我国地方政府债务风险分析

无论是从微观风险管理还是从宏观经济运行看，地方负债的融资行为风险对财政、金融、社会都带来了不良后果。第一，地方政府债务规模不对称扩张，“隐性债务”逐步显性化，加大偿债风险，给这些地方的财政造成巨大压力。第二，制约了地方政府的发展能力与行政能力，扩大了地方财政运行的不确定性。第三，地方政府融资平台的信贷违约风险、影响银行信贷安全。地方融资平台的大量举债会直接引发了银行资产质量恶化、坏帐激增。第四，债务风险是社会稳定、政府危机的隐患。一方面，地方政府债务会导致政府信用濒临危机，可能会造成乘数效应的连带影响，引发地方经济危机，甚至可能上升为政府的管理危机，摧毁政府的公信力。另一方面，地方政府债务危及政治文明建设。因为政府债务最终“埋单者”只能是广大老百姓，只能是每位纳税人，地方政府巨额债务影响科学发展观的落实、和谐社会的构建。

3.解决我国地方政府债务的思路

解决我国地方政府债务根本出路在于地方政府举债债券化，最终使地方政府债务走向透明化、法制化、市场化、规范化。具体措施：

3.1建立完善地方政府债务信息披露制和政府会计核算制，使地方政府债务显性化和透明化。这包括：建立政府债务统计与报告制度并保持与债务预算制度相适应；建立健全政府会计制度；建立完善地方政府债务信息披露制度，加强社会监督。

3.2改变现行的经济增长方式，加强预算控制，健全预算会计。要解决地方政府债务问题，必须改变现行的经济增长方式，从靠地方政府债务拉动经济增长转为重点调整经济结构，以公共产品和公共服务为投入重点，抵御国际金融危机及其转型的挑战。

3.3地方政府举债法制化，用法律调控地方政府举债危机。修改完善《预算法》等相关财政法律规范，为完善地方财政投融资体系建立健全外部环境；以法律形式强制进行与地方政府举债相关的金融体制、社保体制、投融资体制等领域的配套改革及相应的法律框架建设，设立稳定可靠的财政风险准备金；合理制定政府举债计划，严格界定债务资金的投向范围，建立债务清偿机制。

3.4建立一套权责明确，体制完善的地方政府债务管理机构

借鉴国际经验，应强化明确财政部门在政府性债务管理中的主体地位，财政部门负责政府性负债建设项目资金审核，承担本地政府性债务监督管理的具体职责。未经财政部门审核同意的，不得批准政府性负债建设项目。财政部下属各地方财政局应该同时发挥监督责任，连同银行等金融机构对地方政府负债和财政运行状况进行监管。

3.5采用总体部署、阶段实施的解决方案

总体目标是实现地方政府借款的债券化、规范化、市场化。建议采用分阶段有序实施方案，总体思路可分初级、中长期、长期三个阶段。初级阶段目标是解决存量债。一是对各级地方政府形成的债权和债务，全面核实，分类清理，逐笔造册，动态管理。二是通过建立激励约束机制，督促各级地方政府积极化解逾期债务。中长期阶段目标是有效控制新增债务。建立健全新增债务责任追究制、举债审批制度、建立健全财务制度、完善“一事一议”制度。长期目标是最终形成债券化的管理方式。即用债券来代替借款是目前解决地方政府债务的一个出路。但地方要有明确的立法规定起到制约作用，并向中央备案。最终使得地方政府借款债券化，实现透明化、法律化、市场化和规范化。

参考文献：

[1]贾康、白景明.完善财政体制寻求基层财政解困治本之策[J].现代财经，2002，（1）.[2]金永军等.2009年地方债：制度博弈的分析视角[J].财经科学，2009，（10）.[3]陶雄华.试析中国地方政府债务的债券化[J].财贸经济，2002（12）：28-30.[4]王俊.地方债务的当前风险[J].人民论坛，2010（1）：34-35.作者简介：李国锋（1970-），男，山东莱芜人，博士研究生，研究方向，财税理论与政策；

马金华（1976-），女，山东人，教师，从事地方政府债务问题研究。

（作者单位：中央财经大学

财政学院）

第四篇：地方政府债务问题的成因分析

地方政府债务问题的成因分析

中国地方债务的形成是转轨时期地方政府财权、事权分配不协调，举债意愿与举债约束失衡的结果，具有独特的生成逻辑和发展路径。

制度因素

1）转轨时期地方政府过于庞大的事权与有限的财权之间的矛盾是最主要、也是最根本的原因。1994年实行分税制时，并未对中央政府与地方政府之间的事权进行实质性调整。此后，虽然对这两级政府之间的事权进行过调整，但总的趋势是事权向地方下放。与此同时，为了增强中央政府的宏观调控能力，中央将消费税、关税等大税种划归中央，将增值税、企业所得税等税种实行中央与地方共享，留给地方政府的收入主要是大税种的小部分、小税种的大部分以及税源零散、稳定性差的税种，并且省以下是越往下越“无税可分”的局面。这种事权与财权划分的不对称，本应通过中央对地方的一般转移支付予以纠正。但分税制以来，虽然中央对地方的转移支付在不断加大，但力度不够，并且专项转移支付比重过大，一般转移支付比重偏小。这就使地方政府无法实现支出责任与财力相匹配，地方财政成了“吃饭财政”，有的连饭都无法吃饱，建设性事务只能转而寻求制度外融资，部分县乡甚至连工资等经常性支出也通过借债来支付。

2）政府投融资体制改革滞后，地方政府强烈的投资冲动与投资约束不足之间的矛盾导致借贷投资居高不下。政府投融资体制存在许多漏洞和缺陷，主要表现在：一是政府投资范围过宽，不仅涵盖公共产品领域，而且涵盖部分竞争性领域。在竞争性领域，由于国有经济固有弊端，无法和民营、外资企业竞争，政府投资建成的国有企业大批亏损破产。二是政府投资缺乏整体规划和科学论证，形成许多无效工程、“胡子”工程和“首长”工程。三是政府多部门融资，分散管理，融资的决策主体、偿还主体、投资失误责任主体不明确。四是偿债意识淡薄，偿债责任难以落实。由此形成了相当一批无效投资，项目收益根本无法还款，还款责任最终转嫁给地方政府，形成巨额的政府债务。

3）经济风险和社会风险的转嫁，加剧了地方债务压力。由于政府职能转变滞后，政府对经济、社会微观领域事务干预过多，产权不清，导致经济、社会主体缺乏自我风险约束；由于市场化程度不高及市场准入的限制，保险、担保、期货等民间风险经营机构难以快速发展。这两个方面的因素结合在一起导致分散和化解经济、社会风险的市场机制难以形成，许多经济、社会风险直接转嫁给地方政府，形成地方政府债务。1996年来，各地在化解日益积聚和暴露的地方金融风险，如城市信用社、农村基金会、信托投资公司与租赁公司等金融机构违规经营所形成的巨额不良资产，以及解决它们对社会和个人的巨额债务兑付困难时，基本上采取了财政化的风险转移模式。

政策性因素

1）积极的财政政策。1998年以来，为了治理通货紧缩，国家实施了积极的财政政策，1998年到2005年，中央共发行国债9900亿元。这一政策从三个方面推动了地方政府债务规模的扩张：第一，中央政府增发国债时，每年都在相关预算法案中明确增发国债中“代地方政府举借”的规模，转贷给地方政府用于中央确定的地方建设项目，共转贷地方政府国债资金2450亿元，等额增加了地方政府的直接显性债务12。二是国债项目需要地方政府安排配套资金，在一定程度上也诱发了地方政府自行举债或变相融资等问题。地方政府在财政资金无力支撑的情况下，将大量需要承担的配套资金通过政府控制的投资公司之类的经济实体从多渠道融资，相应形成了地方政府的或有显性债务。第三，在中央政府投资扩张示范效应下，地方各级政府也程度不同地存在不顾财力层层扩张的问题，举债搞建设极为盛行，致使地方政府多年累积的债务迅速膨胀。

2）国有企业和粮食流通体制改革。国有企业经过放权让利、承包经营等多种方式的长期改革仍然难以走出困境之后，国家推出了“抓大放小”、兼并破产、从竞争性领域有序退出的国有经济战略性调整政策。同时，还将资源垄断性、经济效益好的大型国有企业上收中央，将设备陈旧、市场前景不佳的国有企业下放地方，一方面增加了地方政府对国有企业下岗职工生活费和再就业的支出，另一方面形成了地方政府在国有企业破产财政兜底、分离国有企业所办社会职能机构、企业养老金等方面的支出缺口。此外，1998年，国家推行了“敞开收购、顺价销售”为主要内容的粮食流通体制改革。这项改革实施后，由于政府难以区分粮食企业的政策性亏损和经营性亏损，加之粮食企业的国有经济属性，形成了巨额的粮食企业财务挂账，给地方政府背上了沉重的包袱。

3）机关事业单位调整工资政策。1999年以来，国家在扩大内需政策的指导下，连续几次大幅提高机关事业单位人员工资。尽管中央安排了大量增资转移支付补助，但地方财政也需要安排一定投入。即便是由中央财政全部负担，地方还要自行消化“超编”人员、超配“高职”人员的增资，增加福利费、住房公积金等与工资挂钩的支出，以及与财政支出挂钩的法定支出。在财力增长低于工资性支出增长的地方，要么借债发工资，要么形成拖欠，其结果都直接增加了地方政府的债务负担。

管理性因素

1）机构、人员臃肿，管理松弛，行政成本居高不下，这是地方政府经常性支出负债的主要原因。地方政府机构设置，无论有无必要，均苛求“上下对口”，每年大量的大中专学生、退伍军人以及部分领导干部的子女、亲属等，争相挤进工资福利水平较高而且稳定的行政事业单位“吃皇粮”，“民师转正”也大量增加了财政供养人员总量。在人员负担加重的同时，支出标准也在不断提高。除了“国标”工资之外，各地还竞相出台“省标”、“市标”等地方津补贴项目。管理松弛造成的财力缺口，只能举债或形成拖欠。

2）各类升级达标活动加剧了地方政府行为不规范问题，直接导致债务规模的膨胀。近几年来，为加快经济和各项社会事业发展，纷纷开展了名目繁多的升级达标活动，如教育“普九”达标与“双基”达标、小康工作达标、科技示范镇达标、文明集镇达标、爱国卫生镇达标、农电达标、乡村公路达标、计划生育达标、争创全国体育先进县达标、初级卫生保健达标、社会治安规范化派出所、农村党员活动室建设等10多种。在升级达标活动推动下，一些地方政府领导为了在有限任期内表现“政绩”，获取政治资本，采取先建设后还帐、一年建设多年还帐等办法，在任期内盲目上项目、搞建设、建厂子、搞开发，不顾财力实际超前兴办公益事业，靠欠、挪、借、贷大量举债抓“形象工程”、“政绩工程”。这些工程干好了，领导就可以“上去”；干不好就“到别处去”；而无论干好干坏，领导者本人都不必为当地政府所欠债务负责，因此，地方政府领导在举债时往往毫无后顾之忧，只管借钱举债而不计成本、效益，更不计风险，行政行为任期化、短期化。有人形容为“一任干部的政绩，几代百姓的包袱”。3）监督管理弱化。地方政府编制预算、执行预算以及举债的随意性大，举债行为不规范、不公开，既缺乏自律,又缺乏社会的监督地方政府债务问题的影响和危害

地方债务的累积影响社会经济的健康发展，严重时甚至会导致社会动荡，发生大规模金融危机。具体分析，地方政府债务累积可能带来的危害主要有以下几个方面：

第一，地方政府负债投资整体上降低了社会投资效率和经济增长质量，扩大了经济发展的结构性矛盾。许多地方政府大规模启动的投资项目效率很低，尤其是机场、公路的重复建设项目有许多建成即亏损，给当地财政背上了沉重的负担，也降低了经济增长的素质和质量。

第二，债务约束软化，恶化了社会信用环境。政府信用是社会信用的基石，地方债务的展期、拖欠会严重损害政府公信力，财政该支未支、该补未补还直接损害不少纳税人的利益。地方债务不能到期清偿还会产生严重扭曲的市场信号，动摇投资与消费信心，使得后续的政府投资项目筹资、经营变得困难重重。

第三，高居不下的地方债务积累了庞大的金融风险。地方政府通过对控股或全资的地方金融机构的行政干预，借款垫付地方债务是转轨时期各地普遍存在的现象，地方债务向金融机构转移导致地方金融机构财务状况恶化，金融风险累积。

第四，债务风险是社会稳定的隐患。在目前县乡财政较为困难的情况下，相当一些地方政府无力偿债，不得不通过借新债还旧债维持，由此财政困难与巨额债务形成了恶性循环，财政风险不断增大。在部分财政收能力脆弱、政府债务已积累较多的地方，第一位的支出实际上不是保工资、保运转，而是偿付到期债务。不少基层政府疲于应付债主、筹措资金还债，频频当被告、打债务官司，已出现某些地方政府财政帐户被查封等情况。这不仅使政府的正常工作受到干扰，而且影响了政府在公众中的形象。

总之，市场经济条件下财政经济不可能在“零风险”状态下运行，但目前地方政府不规范、不透明、不可控、不受监督的举债行为容易积累足以冲至财政危机的债务风险，而且无从及早预警和控制，这种状况显然不可以再持续下去，迫切需要未雨绸缪，徐图整治。

第五篇：地方政府债务现状成因及对策启示

地方政府债务现状成因及对策启示

摘 要

如今中国的地方政府所担负的债务越来越多，可以说十分的危险，这不得不让很多人越来越关注，并予以重视。本文提出致使地方政府所担负的大量债务的因素就是包括了债务管理因素、经济体制、经济发展、财政体制与行政管理因素，同时找出相对的应对办法以及建议，进而防止债务数量越来越大，预防新的债务形成，减少更多地危险。

【关键词】地方债务；原因；对策

Abstract Now more and more debt Chinese local governments are responsible for, can be very dangerous, this had to let a lot of people more and more attention, and attention.This paper puts forward the factors resulting in a large number of local government debt of shoulder is including debt management factors, economic system, economic development, financial system and administrative factors, and find out the relative countermeasures and suggestions, and to prevent the debt quantity is more and more big, to prevent the formation of new debt, reduce the more dangerous.[keyword] local debt;cause;countermeasure

目录

摘 要......................................................................................................................1 1 我国地方政府债务的现状................................................................................3 2 地方政府债务存在的问题................................................................................3

2.1 地方政府债务规模过于庞大，政府偿债能力有限.............................3 2.2 债务具有隐蔽性.....................................................................................3 2.3缺乏风险管理机制..................................................................................4 3 地方政府债务问题形成的主要原因................................................................4

3.1 经济发展因素.........................................................................................4 3.2 经济体制因素.........................................................................................4 3.3 财政体制因素.........................................................................................5 3.4 债务管理因素.........................................................................................5 3.5 行政管理因素.........................................................................................5 4 化解地方政府债务的对策................................................................................5

4.1 加快经济体制改革的步伐.....................................................................5 4.2 建立健全地方政府债务管理体制.........................................................6 4.3 完善地方政府偿债制度建设.................................................................7 4.4 推进地方债务的发行.............................................................................7 4.5 完善相关配套制度.................................................................................8 总结......................................................................................................................10 参考文献..............................................................................................................11 致谢......................................................................................................................12 我国地方政府债务的现状

在我国，一些基本的建设的投资人大部分都是私人或者是政府。自从新一轮的金融危机出现以来，为了能够让经济稳步的增加，我国政府制定了一系列的计划。我国中央政府的债务有11 800 亿元，此外，包括地方政府、各项贷款和公司的债权等等方式，用来募集资金。这些年以来，经济之所以能够稳步的增加，就是因为有了很多的投资建设，并且这直接导致了一些地方政府所承担的债务数额增长。因为债务的年限一般都是五年或者是三年，因为马上就要到了还款的期限，因此地方政府必须要第一时间还款，这样一来，债务问题就十分明显了。这些数额巨大的债务让地方政府承受了很大的压力。这些地方政府所承担的债务是不是会有所增长，这样的状况着实令人担忧。比如说，三年前云南省某公司向债权银行发函称“ 即日起，只付息不还本”，尽管最后撤回了该信函，没有出现违约的情况，不过融资平台偿债压力显得十分巨大。一些专业部门称，以地方政府每一年的收入来说，他们是有能力对这种违约的情况进行控制的。不过，这样数额庞大的债务，想要防止出现危机，渐渐地减少债务，那么对政府自身来说一定要看清当前的形式，找到其中存在的重点问题。地方政府债务存在的问题

2.1 地方政府债务规模过于庞大，政府偿债能力有限

利用融资平台或者债券等方法负债，其结果就是完全依靠政府的支付能力。依据我国审计署2011 年发布的35 号审计结果来看，在2010年，我国地方政府债务余额里面融资平台与地方政府举债所占比例高达69.69%，银行贷款则占地方政府债务余额的79%。因为没有一些比较好的管理办法以及监督的办法，导致了债务问题越来越严重，而且马上就要到了危机的边缘，这直接成为了我国地方债务风险的危险的雷区。

2.2 债务具有隐蔽性

这种债务重点就是隐性债务。在我国地方政府的债务里，它所占据的比例相当大，重点包含了政策性挂账债务、地方政府担保的债务、基础设施建设负债和

社会保险资金缺口等。期间，地方政府在举债时，一般都会利用一些方法让显性负债改变为隐性负债，而且把某些本来是政府承担的债务直接转嫁到银行的身上，让银行成为政府的债权人。不过它是有着相当大风险的债务，假如出现危机，那么地方政府也应该承担责任，这样一来，肯定让地方财政面临巨大的风险。

2.3缺乏风险管理机制

世界上其他国家对这样的债务问题进行控制所采取的方法就是量化，建设“线性指标体系”，形象地用“警戒信号灯”监控债务规模，同时找到很多应对的办法。如今，我国的债券有很多种、隐蔽性债务所占的比例更大，一般都是很多部门进行融资，在管理方面十分的松散，缺乏相应的监管体系，所以很难采用量化的方法进行控制，无法建立预警机制。假如说地方政府所承担的债务出现危机，那么地方政府肯定没有精力也没有能力来建设基础设施、在教育、科技等层面的投资就会减少，这让经济所处的环境日渐恶劣，百姓的生活也会变得十分的艰难，社会问题以及矛盾就是出现。并且假如地方债务风险爆发，很多政府的投资项目就会就此而终结，各种资金链条就会断裂，经济根本不可能增长，某些政府可能因为债务压力而导致破产。地方政府债务问题形成的主要原因

3.1 经济发展因素

中国的放政府承担的债务主要原因就是当地的经济发展十分不稳定，以及各个地区的政府相互竞争导致的。这种情况在中国一些地区十分多见。而部分经济相对比较落后的城市，不但第二、三产业规模比较小, 而且产业结构单一,同时邮电通信、能源供应、交通运输、水利基本建设、工业基础设施等都不能符合经济增长的需求，科学技术、医疗卫生、文化教育等更是显得十分的落后。但是因为一些同级的地方政府互相之间有着很多的竞争，而且在资金方面都无法正常运转的前提下，仅仅只能靠着举债的方式来保持经济以及社会各个事业的发展。

3.2 经济体制因素

财政投融资体制还不是很完善，致使地方政府所担负的债务不断加大。最近几年以来，中国尽管对投融资体制改革的步伐不断加快，不过就市场经济体制的需求来看，差距十分明显。比如说，权责不明、融资渠道混乱、投资主体风险意

识差等等, 特别是地方政府缺少债务融资途径, 并且公债融资渠道根本不可行，地方政府只能是利用其他渠道进行融资, 因此建立了很多投资公司,利用贷款与担保的方法来融资, 不过这样一来风险就会增加，很容易就导致地方政府债务加大。

3.3 财政体制因素

各级政府事权、财权划分的十分不清楚。政府之间有关经济的权利划分不明显已经权利错位这种现象十分普遍，这也成为了如今地方财政债务负担加大与地方政府偿债没有相应的意识的主要原因之一。此外转移支付不能很好地实施,让 地方财政收支的矛盾变得更明显。

3.4 债务管理因素

对债务的管理体制显得十分松散，而且还没有建立相关的控制体系。如今中国的各级地方政府仅仅是在各种转贷性的债务与外债有着透明、统一的管理，其余的方面还没有进行较好的管理，这让地方政府的债务问题变得十分的棘手。假如这种问题不能第一时间解决，那么当出现偿债高峰的时候,，在债务数额巨大的情况下,这直接就成为了地方政府债务危机的主要因素。

3.5 行政管理因素

政府的职能转变不合理，耽误了太多的市场职能。和中国市场经济发展的需求作比较，地方政府的职能转变显得时候的落后。第一，政府职能的越位现象十分普遍，对投融资体制改革不是很到位。第二，地方政府在公共品生产与服务的方面很落后，在地方公共基础设施建设、社会保障与公共福利方面负债累累。化解地方政府债务的对策

要想彻底解决这一系列因债务导致的问题，那么一定深入思考对地方政府债务形成的因素以及发展的原因。本论文针对这类问题，同时结合我国目前的实际状况以及国际经验，提出了相应的建议：

4.1 加快经济体制改革的步伐

4.1.1必须要让经济体制改革的步伐加快，尽可能的让政府职能进行转变。从而达到经济分权的目的，加强经济体制改革，这些措施乃是预防和解决地方政府债

务危机的重要方法。要想达到经济性分权，让公司能够成为独立的市场竞争主体，最为有利的方法就是对政府的只能进行转变，让市场能够更好的发展。4.1.2让经济快速发展，增加财政收入。让经济快速发展乃是加强可利用的财力，解决地方政府债务问题的直接办法。第一，对资源的建设必须要予以重视。如今，在我国市场经济与公共财政制度的要求下，必须让基础建设速度更快，努力的让投资有一个较好的环境，同时让个体以及私企经济快速发展。第二，必须要依法纳税，让政府的财政收入更加稳定，促进经济增长。第三，必须要充实财政收入，预防出现虚收空转的情况，同时必须要设立相应的管理体制，让财政收入直接可以体现出政府的调控能力。

4.2.3让经济发展的方式进行转变。一定要快速的转变经济发展方式，重点解决实际运转当中存在的一些矛盾与问题，要大力开展建设对科学发展有力的体制，争取让经济稳中有升。要想让经济增长，那么必须要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变，并且要依靠第一、第二、第三产业协同带动转变，同时必须要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。所以说，只要能够积极的转变经济发展方式，那么我国的经济平稳的增长就会更具活力。

4.2 建立健全地方政府债务管理体制

4.2.1明确界定政府间的事权划分, 分清偿债责任。一定要让每一级政府的权利与职责有着明显的划分，一定要让决策责任以及筹资责任具有一致性，一定要遵从原则，进而解决如今存在的诸多问题。决策主体至少要在原则方面对所制定与实施的公共政策成本承担相应的责任。比较明显的是，如果能够对各级地方政府的职权和责任进行相应的划分，那么不但财权和事权变得更加统一，让各级地方政府承担相应的债务责任，更是能够避免出现“侵权”，加强了偿债意识并且为举债提供了更为有利的条件。

4.2.2调整财政支出结构。很多理论与经验都普遍以为财政支出乃是呈刚性增长的, 所以降低财政支出实不可取的办法，对其进行改革唯一的方法就是对指出结构进行相应的调整。依照公共财政的相关需求，减少非必要的财政会出，把资金充分的利用到该用的地方，比如说保证政府的，以及维持社会稳定，改善人们的生活环境等等方面。在减少不必要开支、减少对国企的亏损性补贴的同时, 增加在农业、教育方面的投资，同时加快补充社会保障资金账户。

4.2.3建立地方政府债务信息公开披露制度。地方政府债务信息的透明乃是债务管理工作的基本要点，能够预防债务风险的出现，这也是增进地方财政保持稳定的一种有利方法。想要预防以及解决地方财政风险，一定要建立比较严格的风险披露体制，同时要求信息披露不但要包含地方政府的直接债务，同时还必须要包含或有债务, 不但要包含显性债务同时也必须要包含隐性债务。

4.2.4实行严格规范的债务投资决策责任制。必须要杜绝领导随意决定的项目取舍的做法，要让项目投资具有一定的合理性，减少风险，各级的政府在使用以及管理贷款的时候，必须要依法建立审核制度，来对审核项目的可行性以及必要性进行规范。

4.3 完善地方政府偿债制度建设

为了让地方政府债务具有合理性和规范性，减少债务风险，预防债务危机，在有信息不对称的前提下，必须要建设相关的制度来进行约束。

4.3.1必须要增强改革转移支付体制，健全地方税制，完善相应的法律法规，来保障政府的财权和事权的平衡。让财权和事权更加顺利，落实财政收支责任，并且制定出相应的法律法规；提升一般性转移支付的规模与比重，加强地方政府财政的自主性，进而防止债务规模进一步加大，让地方政府不再依赖土地政策。4.3.2为了防止一些官员为了提升自己的职位建设“形象工程”，政府必须要制定出比较好的考核体制，并且要对投资的项目进行审核，看其是否能够对经济的发展有贡献，这样可以保障基础建设投资十分的合理，而且具有相应的必要性。

4.4 推进地方债务的发行

针对目前地方财政的困境，解决此种困境的方法不但要对债务、融资平台企业进行规范，更是要有资金方面的保障。为了能够满足资金需求，不但要必须提升地方政府的财政收入，同时还要让融资的途径更为广泛，以便于让融资更具多元化，这才是重中之重。而发行地方债乃是很关键的渠道。第一，发行地方债是很有优势的，特别是在筹集资金方面，而且这种地方债乃是有超高的信用来帮助筹集资金；第二，对比融资平台来说，发行地方债来进行融资利用比较低的利率，这也让成本有所降低；第三，发行地方债可以在某些方面对财政行为进行规范；第四，依据我国的法律法规，本着公开透明的原则，发型地方债的方法能够让债

务更加公开透明，让监管难度有所降低。总而言之，发行债券则是由更高的效率，更具公平性。

并且，此种债务融资还可以增进市场的发展。在我国，《预算法》中对政府进行的约束，尽管此法当中不允许地方政府这么做，但是可以由中央政府来代替发地方债。想要彻底的清理地方债务，仅能在地方债务显性化、财务透明与预算改革的前提下才可以实施。发行地方债也要依照相关的制度，这样可以减少风险的出现。在实际操作时，也能够进行评估，将评估的结果作为进入市场的依据。并且，要建设相应的法律法规，让信息公开透明，同时要把地方债券的交易管理规定融入到法律体系当中。

中国必须要加强实行地方债的自主发行，而并不是自行发行。要选比较发达的地区来发行地方政府债券，并且渐渐地增加这些省份的自主权，尤其是在发债的规模、债券年限、票面年利率规定方面。这样做也是有很多好处所在的，第一，能够让发债地区的融资途径更为丰富，让投资建设变得更为有利，促进市场的快速发展。其次，中央政府可以代发我国中部西部地区的地方债券，来对其在规划债务方面、优化债务结构方面予以大力帮助。

4.5 完善相关配套制度

4.5.1 合理确定地方政府的财权与事权。在如今分税制的前提下，有关税收的各项权利以及政策的制定各项权利都集中在中央政府，而地方政府在这方面的权利小之又小，相应的财权和事权很不平衡。而在美国，联邦政府和州政府、地方政府依照想干的法律来规范各级政府的财权、事权，让权利分配更加规范，让地方政府也是有比较好的收入来源的。州政府是有权利建立税法的，而对财政的手指权利则是由地方立法机构来赋予。而我国也要学习完善这种方法，让地方政府的财权和事权有较合理较为明确的划分，制定相关的法律法规，让法律来规范各级政府的权利和职责，这其中包含政府财政系统的正常运转，各级政府间事权和财权的划定, 各级预算制定、审定和执行的法律化与制度化，而且要完善与健全税收体制，规范政府之间转移支付体制。进而让中央政府与地方政府各自有各自的权利，各自有各自的职责，互相之间不会干扰，提升政府的办事效率。4.5.2 改革官员任命及政绩考核制度。中国如今的官员的考核也只是在国内生产总值、财政收入等方面来对其进行判定，很少有在经济增长的质量与成本方面

进行考核，然而这种考核制度也是影响政府行为的重要因素，让地方政府没有较强的偿债意识。中国必须要淡化上级政府对下级政府的经济发展考核指标，一定要坚决杜绝“政绩工程”，对地方政府的职能进行有效的转变，同时在考核政府官员以及政府的业绩体制中，融入债务管理的考核，提升地方政府对于债务的意识，让其有更强的债务管理的能力。

4.5.3硬化地方政府的预算约束。预算软约束则直接让地方政府的债务管理更加弱化，让下级政府普遍产生了对上级无偿援助的预期。个人以为，必须要尽可能快速的改善中国目前中央有关管理政策多变、对地方债务的事后救助和自上而下不合理的债务豁免等状况。重点就是每一级的政府必须要制定出对债务危机进行把控的体制，要认清责任划分、管理机构、处理程序。尽可能的降低债务豁免政策，减少地方对中央无偿救助的预期，用有偿援助、延期还款等方法来应对有一定几率出现的债务危机。此外，如今中国的市场还不是很健全、银行系统还不是很成熟，还不具备对风险的掌控能力，很容易增加地方政府对中央政府救助的预期。因此，中央政府一定要严格约束地方政府的借债行为，对其进行风险掌控，对其债务总额进行严格控制。

4.5.4强化国有企业投融资的风险约束机制。如今中国国旗权利和风险机构还不是很平衡，地方政府事后对其保护或者予以补贴可能性的存在，让公司的管理人对风险更加的不重视，这也是严重影响了国企的经营效率与激励机制，同时致使公司的预算软约束，地方债务不断增加。如果想要让这些问题得以解决，那么必须要进一步明确国企的产权关系，杜绝地方政府的“父爱主义”，减少公司“政策性压力”，在健全法律的保障制度的情况下增强公司投资融资的风险约束体制，建立现代公司管理制度，让国企真正的成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的公司法人。减少财政风险利用“国有企业——国有商业银行——财政”的链条进行传导。

总结

我国一定要设立统一的政府债务管理制度，再此之上一定要增强对地方债务的管理能力，对其进行有力监管。并且一定要加快对预算体制的改革，争取早日实现地方政府负债的显性化，让财政和债务更加公开透明，进而解决地方政府债务风险过度积累而转向银行体系的压力。就中国地方政府债务如今的状况来看，一定要加快健全转移支付机制，规划并且清理债务，对融资平台存在的诸多问题进行整顿，让融资的渠道更加丰富，应利用好我国国民高储蓄率的优势，来让民间资本发挥出应有的作用。想要彻底解决我国地方政府债务问题，那么必须首先要建设监管体制，而且要对其进行健全，而且要慢慢的形成事后监管机制，只有这两个制度相互结合、相辅相成，才可以进一步的预防地方政府未来会出现的债务危机，让地方政府的债务呈现良好的发展趋势。

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历时将近两个月的时间终于将这篇论文写完，在论文的写作过程中遇到了无数的困难和障碍，都在同学和老师的帮助下度过了。尤其要强烈感谢我的论文指导老师—XX老师，她对我进行了无私的指导和帮助，不厌其烦的帮助进行论文的修改和改进。另外，在校图书馆查找资料的时候，图书馆的老师也给我提供了很多方面的支持与帮助。在此向帮助和指导过我的各位老师表示最中心的感谢！

感谢这篇论文所涉及到的各位学者。本文引用了数位学者的研究文献，如果没有各位学者的研究成果的帮助和启发，我将很难完成本篇论文的写作。

感谢我的同学和朋友，在我写论文的过程中给予我了很多素材，还在论文的撰写和排版灯过程中提供热情的帮助。

由于我的水平有限，所写论文难免有不足之处，恳请各位老师和学友批评和指正！