推进长江中游城市集群环境保护一体化

第一篇：推进长江中游城市集群环境保护一体化

推进长江中游城市集群环境保护一体化

李 兵 蒋益民 邓兴明

2012年第10期 ——支点建设

国家“十二五”规划将长江中游城市集群纳入“两横三纵”城市化战略格局，作为全国重点开发区域和促进中部地区崛起的增长极。加强环境保护一体化，为城市集群一体化发展提供坚实的环境支撑，是当前及今后相当长时期的一项重大任务。

环境保护一体化在城市集群建设中的战略意义

实现环保一体化，是顺应国家主体功能定位的重要举措，对破解资源环境瓶颈、保障中部生态安全、提升区域环境竞争力意义重大。

实现环保一体化是探索科学发展路径的重要使命。以武汉、长沙、南昌为核心的长江中游地区（又称“中三角”），在全国生态格局中具有重要地位，《全国总体功能规划》布局的25个重点生态功能区中，有5个与该地区密切相关。区域环保工作不仅直接影响本地区的经济发展，也事关全国的生态安全。“十一五”期间，国家批准武汉城市圈、长株潭城市群建设国家级“两型”社会试验区，江西建设鄱阳湖生态经济区；“十二五”以来，胡锦涛、温家宝、贾庆林等党和国家领导人在实地调研时，分别作出了“为保障全国生态安全作贡献”、“促进绿色可持续发展”、“探索出一条经济与生态协调发展的新路子”的重要指示，标志着国家赋予长江中游城市集群探索“两型”社会、创建生态文明、保障生态安全的重大使命。加快环保一体化，提升工作合力，共同构建长江中游生态城市集群，是顺应国家定位的必然举措。

实现环保一体化是破解环境资源瓶颈的必然选择。近年来，长江中游城市集群工业化、城镇化进程加快，经济增长的环境资源瓶颈日益凸显。研究显示，鄂、湘、赣三省均为典型的缺煤、乏油、少气省份，一次能源对外依存度高于60%；武汉城市圈绝大部分河流和湖泊的水环境容量已基本告罄，湘江流域重金属污染问题依然突出，江西部分区域成为我国酸雨污染较严重的地区之一。环境容量就是发展空间，资源禀赋决定发展路径，在三地确保快速发展所需的自然资源和环境容量严重不足的情况下，只有将区域经济规划与环保目标有机结合起来，营造人与自然和谐相处的生态环境，才能有效降低能耗，减少污染物排放，节约资源，腾出更大的环境容量上更多新的项目，从而推动区域经济发展。因此，只有真正实现生态环保一体化，才能有效推动区域经济一体化发展。

实现环保一体化是解决突出环境问题的必然要求。长期以来，环境质量相对良好、环境容量相对充裕是长江中游城市集群最为突出的竞争优势之一。但随着近年来经济社会的快速发展，区域环境污染特征正在发生重要转变，区域性、复合型、压缩型环境问题日益凸显。长江沿线城市跨界水污染时有发生；大气污染物排放量巨大，导致区域细颗粒物浓度高、臭氧浓度高、酸雨频率高；城市化和工业化发展挤压生态用地面积，绿色空间破碎化严重。长江中游城市集群共享一片天，同饮一江水，相邻的地理位置决定了在环境问题上谁都不可能置身事外，独善其身。同时，多年来的治污实践也表明，靠一城、一省之力难以解决区域性的环境问题。因此，只有突破现有的行政分割体制，深入开展合作，加速实现环保一体化，才能实现根治污染的目标，实现整体利益的最大化。

实现环保一体化是在承接产业转移过程中实现绿色繁荣的重要保障。鄂、湘、赣三省在承接东部产业转移方面既有竞争，也有合作，从当前的形势看，竞争表现得更为突出。各省都在竞相出台优惠政策、进一步改善投资环境、努力创新招商方式，形成一股抢客商、争项目的热潮。在目前资源型产品价格形成机制尚不完善，财税、土地政策优惠逐步趋同的情况下，如果不能保证统一的环境准入标准、环保执法力度和污染治理水平，则极易诱发地方政府“猛招商、先污染、后治理”，片面追求经济增长的冲动，造成竞相降低环境准入标准，使“环评审批走过场，违法排污零罚款”的现象死灰复燃。过去，沿海一些地方靠过度消耗资源、牺牲环境发展经济，有过许多血的教训。如果“中三角”在承接产业转移过程中重复“先污染、后治理”的老路，那么“中三角”的发展必难持续。

进一步明确城市集群环保一体化的工作重点 实现环保一体化，必须坚持以统一规划为龙头、以功能分区为基础、以产业带动为抓手、以生态文明为目标，建设人与自然和谐统一、生态环境与社会经济可持续发展，产业布局更加合理、产业结构更加优化，人居环境明显改善、生态环保公共服务更加均等的城市集群，使区域环境竞争力得到最大提升，使居民环境权益得到最大保障。实现环保一体化，要坚持如下原则：

科学发展，环保优先。将发展作为第一要务，走绿色发展的道路，将环保与经济社会发展统筹考虑、统一部署，以环保支撑发展、引领发展、优化发展、服务发展，推进区域发展方式转变和经济总量“跨越”。

环保惠民，促进和谐。将环境保护与治理作为改善民生的重要方面，作为政府公共服务的基本领域，注重地区环境公共服务的公平协调，改善人居环境，提高人民生活质量，防范与应对环境风险，实现环保服务民生，促进社会和谐。

全防全控，系统管理。将环保贯穿到国民经济的各个领域和全社会的各个方面，建立全面覆盖的环保体系。加强环保科技创新，以最小的资源环境代价谋求最大限度的经济社会发展。实行最严格的环境保护制度，加强生产、流通、分配和消费的全过程环境管理，防治结合，从生产源头和全过程减轻环境污染。

分类指导，共同推进。按照推进长江中游城市集群建设的总体布局，综合考虑各地区资源环境禀赋差异，实施差别化的环境政策，集中力量解决重点流域、区域和行业的突出环境问题；坚持和依靠党的领导，形成政府主导、各部门分工协作、全社会共同参与的工作机制，深入、扎实、有序地推进环境保护，提高生态文明水平。

实现环保一体化的工作重点是：

优化区域发展布局。综合考虑区域开发现状、资源禀赋、环境容量和发展潜力等因素，制定和实施引导产业发展的政策措施。根据主体功能区划要求，实施差别化的环境准入和环境管理政策。重点开发区坚持环境与经济协调发展，优化产业结构，在加快发展中严格控制污染物排放总量，做到增产不增污。限制开发区坚持保护为主，因地制宜发展特色优势产业。禁止开发区坚持强制性保护，划定生态红线，严禁不符合区域政策的开发活动。科学合理提高行业准入门槛，强化节能、环保、土地、安全等指标约束，严控高耗能、高排放和产能过剩行业新上项目，加快淘汰落后产能，积极调整能源消费结构，大力发展战略性新兴产业和服务业。

推进区域污染防治。集中力量解决重点流域、区域和行业的突出环境问题。大力推进“一江两湖”等重点流域区域水污染防治，加快实施长江中下游流域水污染防治规划。坚持“一湖一策”、“以奖促防”和绩效管理，推进洪湖、梁子湖、洞庭湖、鄱阳湖等沿江湖泊群生态环境保护和生态修复。实施入江（湖）污染物总量控制，做到基本截污。加强饮用水源地保护。建立健全城市集群大气污染联防联控联治机制，实施多种污染物协同控制。严格城市空气质量管理，县级及以上城市空气质量未达到国家二级标准的要制定达标方案并实施。加大机动车污染防治，推进环保标志管理。以城市环境综合整治和创建环保模范城市集群为抓手，不断提升城市环境管理水平。

强力推进污染减排。把污染减排目标任务纳入各地区经济社会发展规划，分解落实到相关部门、重点企业及重点工程，并作为约束性指标严格考核。持续推进工程减排，加快城乡环保基础设施建设，加强工业点源、规模化畜禽养殖污染治理。强化结构减排，制定淘汰落后产能指导目录，加快淘汰高耗能、高污染行业落后产能。深化管理减排，对重点污染源污染防治设施的运行严格监管，充分发挥减排效能。建立科学完善的减排统计、监测和考核三大体系。造纸、印染和化工行业实行化学需氧量和氨氮排放总量控制，钢铁行业实行二氧化硫总量控制，电力行业实行二氧化硫和氮氧化物总量控制，水泥、煤化工等行业强化二氧化硫和氮氧化物治理。

严格执行环评制度。全面推进规划环境影响评价工作，凡依法应当进行环境影响评价的重点流域、区域开发和行业发展规划，必须严格履行环境影响评价及审查程序。建立规划环评和项目环评的联动机制，对未依法完成规划和规划环评的区域，各级环保部门不得受理其项目环评文件。严格实施项目环境准入制度。实行项目环评审批与区域环境质量挂钩，推进区域环境质量综合整治；与污染减排绩效挂钩，把主要污染物总量控制指标作为建设项目审批的前置条件。对环境影响评价文件未经批准即擅自开工建设、建设过程中擅自作出重大变更、未经环境保护验收即擅自投产等违法行为，要依法追究责任。

加大环境执法监管力度。建立跨区域流域环境执法合作机制和部门联动执法机制。健全执法程序，规范执法行为，建立执法责任制。加强环境保护和污染减排的日常监管与执法检查，开展整治环境违法企业保障群众健康环保专项行动，严肃查办环境违法案件，严格执行挂牌督办和流域、区域、行业限批等督查制度。开展环保后督察，保证整改措施落实到位。建立建设项目全过程环境监管制度以及农村生态环境监察制度。推行生产者责任延伸制度。实行驻企业环境监督员资格认证和责任追究制度。推动企业环境信息公开，建立企业环境行为信用等级评价制度。建立举报奖励机制，加强对环境违法行为的社会监督。

大力推进节能降耗。进一步完善节能目标责任考核评价体系，加强对各市、州政府和重点企业节能目标责任考核，落实奖惩措施。合理控制能源消费总量，将固定资产投资项目节能评估审查作为控制地区能源消费增量和总量的重要措施。着力抓好重点用能单位的节能管理，深入开展重点用能单位能效水平对标活动，发布重点用能单位能源利用状况信息，加快推动工业、建筑、交通运输、农村、公共机构及城乡建设和消费领域的节能管理。

发展壮大环保产业。充分发挥环保法规、政策、标准的引导带动作用，构建融资金、技术、人才、服务为一体的环保产业圈。大力推进环境服务体系建设，推动环保需求的产业化，逐步建立以企业为主体、产学研结合的环保技术创新体系，专业化、社会化的环境服务体系和具有核心竞争力的环保装备制造产业集群。积极争取国家水体污染控制与治理科技重大专项，创建国家级水环境研究基地和水污染处理工程中心。开展城镇和农村生活污水、垃圾处理和环境综合治理科技示范，促进城乡生态环境改善。加快固体废弃物、农业废弃物等循环利用技术与装备的研发和推广应用，支持资源循环利用企业加快发展。

加大生态保护力度。在重要生态功能区划定生态红线，严格控制影响生态功能的矿产、水电等开发建设活动。健全生物多样性保护体系，提升重要生物资源管护能力。重点加快三峡库区、大别山区、武陵山区、秦巴山区、赣南等原中央苏区、南岭山地等重要生态屏障以及“一江两湖”等重要水域的生态修复和生态保护。加强自然资源开发利用活动中的生态保护和生态监察。大力推进生态示范创建，建设生态环保教育基地。

建立健全环境保护一体化的体制机制

实现区域环保一体化是一项长期的战略任务。当前的首要任务是尽快完善目标责任、发展协商、政策法规、文明创建和环境应急五大机制，为高效有序推进工作创造条件。

建立健全城市集群生态环境保护目标责任体系和激励机制。将长江中游城市集群环境保护工作全面纳入省级政府对各市州政府目标责任制考核体系，作为一级考核指标，先期涵盖主要污染物减排、城乡环境质量、产业结构调整、创建环保模范城市、推进环保重点工作等五个二级考核指标；增设城市集群生态环境保护工作单项奖，与目标责任制同考核、同奖惩。

建立健全城市间环境与发展协商制度。探索建立城市集群环境保护合作机制，推进城市集群环境保护一体化。建立城市集群环保统筹会议制度、成立专题工作小组，以推动合作事项落实，保证合作的有效开展。制定出台城市集群环境保护合作实施办法及生态环保规划。在生态文明创建、环境监察、环境监测、环境科技与环保产业、环境宣教等领域开展合作。

建立健全一体化的环保政策法规体系。加强区域环境立法合作，协调有序推进城市集群地方性生态环保和节能减排立法进程。各地在进行地方性环境立法前，应充分互动，相互征询意见，做好立法标准对接，避免地方性法规相互冲突，以更好地促进环境保护一体化发展。重点在环境保护和生态建设的责任追究、政绩考核、排污许可和排污权交易、生态补偿、绿色证券、绿色信贷、绿色保险、城市环境基础设施建设等方面出台配套的法规规章，适当扩大环境保护行政强制权。

建立健全全社会广泛参与的生态文明建设机制。强化生态文明建设的社会监督。城市建设和经济建设的重大建设项目要充分保证人民群众的知情权、参与权、监督权和表决权，体现并维护人民群众根本利益，使政府决策民主化。加强生态文明的宣传教育，增强生态文明建设理念，使社会各界都成为生态文明的促进者和建设者。

建立健全统一高效的环境应急防控体系。从指挥协调、队伍建设、装备配置、信息平台等各个方面，全面提升城市集群环境安全应急能力建设水平，在全国率先建成具有现代化水平的跨区域环境应急防控体系。建立跨界环境污染事故通报协商处置机制，完善事故发生通报机制、应急监测结果互通机制、事故协调处置机制、调查情况互通机制和联合后督察机制。■

（作者分别系湖北省环保厅厅长、湖南省环保厅厅长、江西省环保厅厅长）

第二篇：于构建长江中游城市集群的思考

于构建长江中游城市集群的思考

许克振

2012年第3期 ——支点建设

长江中游城市集群，是指以位于长江中游的武汉城市圈、长株潭城市群和鄱阳湖生态经济区为核心，外加湘鄂赣三省沿长江、环洞庭湖、鄱阳湖的若干城市（宜昌、荆州、岳阳、益阳、常德等），通过整体规划和集成发展形成跨省域的区域经济高度一体化的城市集群。规划建设中的长江中游城市集群涵盖整个长江中游，跨越三省，穿越两湖（洞庭湖、鄱阳湖），总面积20多万平方公里，包括武汉、长沙、南昌三个省会城市在内的20多个地级及以上城市，人口近9000万，2011年经济总量超过3万亿元。

长江中游城市集群区位优势明显，人口众多，资源富集，经济基础良好，是国家主体功能区规划确定的重点开发地区。随着三峡工程建成和后续工作规划启动、长江“黄金水道”加速开发建设、沿江立体交通网络的逐步形成以及沿江城镇和产业布局的展开，特别是随着国家“十二五”区域发展战略规划的纵深推进，长江中游城市集群迎来了千载难逢的发展机遇。在我国区域经济发展新的历史起点上，从战略层面统筹谋划长江中游城市集群的发展，对于加速中部崛起进程，进而促进国家区域经济的协调和可持续发展，具有重要的现实意义和深远的历史影响。

一、构建长江中游城市集群的目的

（一）共同探索一条以科学发展为主题、以转变发展方式为主线，以“两型”社会建设为主攻方向的工业化新路径

武汉城市圈、长株潭城市群和环鄱阳湖生态经济区的共同发展目标是经济、社会、生态环境和谐发展。三大城市群跨越三省，穿越两湖，具有人口密集、需求旺盛、市场空间广阔、发展潜力巨大的明显特征，集合集成、整体规划、合作共建、优势互补将为三省产业结构调整和重大生产力布局提供更加广阔的市场空间，发掘更加强大的内需动力。

（二）共同寻求一种农业基础地位不断巩固、城乡公共服务逐步均等、二元结构深刻改变的新型城镇化实现形式

湘鄂赣三省都是中部地区传统的农业大省和国家粮食主产区，在国家粮食安全战略部署中担负着重要使命。三省同时也是长江流域重要的生态保障区和全国淡水资源最为集中的区域之一，水资源的有效保护和合理利用是三省转型发展及城镇化中共同肩负的重大责任。基于共同的使命和共同责任，三省有必要携手共进，齐心协力，分工协作，在推进城镇化的历史进程中，共同巩固提高农业的基础地位，共同推动资源整合和优化配置，共同加强生态建设和环境保护。

（三）凝聚和激发促进中部崛起的强大合力，加快打造中国经济新的增长极

适应区域竞争“城市群化”的客观趋势，近一阶段国家级跨区域规划密集出台，东部有福建海峡西岸经济区，西部有成渝经济区和关中—天水经济区，南有广西北部湾经济区，北有京津冀经济区等。相比之下，中部地区的跨区域规划和共同行动尚处在探索阶段。当前，长江流域的发展战略由东向西已经全面展开，在战略层面上，长江中游城市集群具有连南结北、承东启西的天然优势。在全国十多个国家确定的重点开发区域中，长江中游地区是唯一地跨三省的区域，在这一地区加快构建一个大型的城市集群，在城市集群的空间地域形态上，更加扎实推进“三基地一枢纽”建设，更加有力构建现代产业体系，将会成为继“长三角”、“珠三角”、“京津冀”城市群之后推动我国经济发展新的重要增长极。

（四）创立区域经济一体化的新型体制机制

共同的利益诉求和加快发展的迫切愿望是长江中游城市集群区域经济一体化最为关键的动力源泉，而不同行政区域的利益平衡，将是一体化进程中最为复杂的重大课题。按照打基础、管长远的要求，三省将共同努力创新体制机制，坚持平等协商、放开放活、共谋发展、共同行动、共享成果、共担风险。当前和今后一段时期，可以在重大基础设施建设合作机制、重要产业分工协作机制、重点领域改革协同推进机制、市场开放和要素流动机制、重要资源整合配置机制、科教文卫及其它公共服务领域的交流和共建共享机制等方面共同开展创新试验。在重点突破的基础上，力争用三到五年时间，构建全方位、多层次、多元化的新型区域合作体系和区域经济一体化的推进机制。

二、构建长江中游城市集群的现实条件

（一）政策机遇

从宏观政策环境看，构建长江中游城市集群面临重大的政策机遇。

1、国家关于促进中部崛起的若干规划和意见，明确提出“加快形成沿长江、陇海、京广和京九‘两横两纵’经济带，积极培育充满活力的城市群”。之后又出台了《关于促进中部地区城市群发展的指导意见》。这些政策和意见为构建长江中游城市集群提供了规划和决策依据。

2、国务院颁布的《全国主体功能区规划》，明确将武汉城市圈、长株潭城市群和环鄱阳湖生态经济区等 “长江中游地区”列为“国家层面的重点开发区域”，是内陆地区唯一跨三省的重点开发区域和最有希望率先构建一体化的城市集群。

3、我国国民经济和社会发展《十二五规划纲要》，明确提出要加快构建“沿长江中游经济带”，鼓励武汉城市圈、长株潭城市群、环鄱阳湖生态经济区加强联系，建设以武汉、长沙、南昌为核心的长江中游城市群。

4、党和国家领导人高度关心和重视。胡锦涛总书记2011年上半年来湖北视察工作时强调，湖北要加快构建促进中部地区崛起的重要战略支点，要充分利用湖北“九省通衢”的区位和交通优势，加强同中西部省份特别是沿江省市横向经济联合与协作，推动对内开放向深度和广度迈进。温家宝总理视察湖北期间，省委、省政府就构建长江中游城市群问题专题向温家宝总理汇报，温总理指示国家发改委进行研究，国家发改委在向国务院的回复意见中明确表示支持三省打造具有较大影响、充满活力的长江中游城市群，成为推动中部地区经济社会发展的重要增长极。

（二）合作基础

1、湘鄂赣三省地域相连、文化相近、人缘相亲。长江中游地区一水（长江）相连，武汉城市圈、长株潭城市群、环鄱阳湖生态经济区三大城市群地域相连，三大城市群的核心城市（武汉、长沙、南昌）呈等边三角形分布，形成一个天然的“金三角”，核心城市之间交通便利，公路、铁路、水路已连接形成全方位、立体式网络格局。历史上长江中游地区，是楚文化重要发源地，人文地理交相辉映，文化魂脉广为传承，同宗、同源的文化属性使区域合作交流具有坚实的社会基础。此外，长江中游地区人口流动历来比较频繁，奠定了人缘相亲的特定基础。地理毗邻拉近了空间的距离，文化相近减少了交流的障碍，人缘相亲增加了彼此认同，这些都为区域交流与合作提供了充分的便利，有利于人员、物资、信息和资金的流动，为构建跨省经济区奠定了坚实基础。

2、经济联系紧密。一直以来，湘鄂赣三省在经济上存在密切的往来。如近代史上著名的“汉冶萍”（由汉阳铁厂、大冶铁矿和江西萍乡煤矿组成，是中国第一代新式钢铁联合企业）。改革开放以来，三省不断加强经济技术合作。1987年5月成立的武汉经济协作区是我国中部最大的经济合作组织，囊括了湘鄂赣三个城市群中的所有城市。从发展现状看，湘鄂赣要素禀赋以及政策机遇较为相似，经济发展阶段相同，水平相近，面临的诸多挑战相同或相似，有着众多的共同利益诉求，如共同推进新型工业化、振兴提升装备制造业和突破性发展高技术产业、加快发展现代农业和现代服务业、共同开发打造长江“黄金水道”、联合开展江河湖泊生态保护、联合开拓国际国内市场等方面都具有广阔的合作空间。

3、城市密集区已具雏形。长江中游城市集群从地域范围上不仅包括武汉、长沙、南昌等中心城市，还包括宜昌、黄石、岳阳、株洲、九江、景德镇等重点城市，是三省城市化水平最高的地区。从武汉出发沿“汉长昌”高速环路，经赤壁进入湖南，经醴陵进入江西，经九江进入湖北，沿线共经过22座县级以上城市，每座城市间距平均不到50公里，城镇连绵带已初步形成。

4、三省达成初步共识。湖北、湖南、江西三省省委、省政府主要负责同志高度重视长江中游城市集群的构建工作，通过互访、交流、考察、研讨等多种方式，达成了广泛共识。2011年4月和7月，李鸿忠同志带领湖北省党政代表团分别赴湖南、江西进行考察、学习和交流，就构建长江中游城市集群与湖南、江西两省主要负责同志作了交流沟通，深入探讨了构建长江中游城市集群面临的战略机遇、重大意义和总体思路，得到了湖南、江西两省的积极回应。周强同志强调要携手推进长江中游城市集群建设发展，推动建立长江中游城市集群发展协调机制，积极推进武汉、长沙、南昌城市群基础设施、产业发展、市场建设、文化旅游、生态环保一体化。苏荣同志提出要进一步推进双方宽领域、多层次、全方位的合作，共同打造长江中游城市集群，携手创造中部地区崛起的美好未来。各相关部门和科研机构也开展了多种形式的交流、研讨、论证和宣传，三省各界形成了广泛的社会共识。

三、构建长江中游城市集群的基本思路

（一）长江中游城市集群的战略定位和发展目标

战略定位：能源原材料基地、先进制造业和高新技术产业基地、农产品生产和加工基地、全国重要的综合交通枢纽；全国新型城镇化发展示范区；全国水资源综合利用和“两型”社会建设国家典范区。

发展目标：在5-10年的时间内，逐步实现长江中游城市集群的基础设施、产业、市场、文化旅游、生态保护等五个一体化建设，把长江中游城市集群打造成为中部综合实力最强的区域，力争成为继“长三角”、“珠三角”、“京津冀”城市群之后具有全国性影响、对中西部地区具有强大辐射和带动能力的我国经济发展新的增长极。

（二）构建长江中游城市集群的路径设想

1、合力构建长江中游城市集群综合交通网络。利用长江航道，合力打造长江中游地区港口群，加快长江中游快速通道和综合交通体系建设。以武广高铁、京九客运专线等为主体，以武汉、长沙、南昌为中心节点，突破性建设三大城市圈之间的快速交通走廊。

2、加强产业合作，促进产业融合。从区域内各自的比较优势和核心竞争力出发，通过市场运作和政府推动，促进企业间跨省域兼并重组，优势互补、强强联合。此外，在争取国家重大产业项目布局上，三省可在产业合作框架下，联合行动，各展所长，各得其所。在承接国内外产业转移中，可以互通信息，互相借鉴，统筹谋划，协调行动。

3、促进农业资源整合，加快发展现代农业。围绕打造国家农业强区的目标，集聚整合城市群内农业优势资源，整体规划布局，形成结构更加合理的现代农业产业体系。依据资源禀赋、产业基础和市场前景，跨区域构建一批优势农产品产业带和生产基地，大范围推广新品种和新技术。依托产业带和基地，推动共生关系密切的农产品加工企业强强联合，共同构建新型农业加工园区。按照城市集群区域布局规划，跨区域联合推进农业基础设施建设，构建更加可靠的农业支撑保障体系。

4、共同加强河流湖泊治理。三省河湖纵横密布，水资源丰富，水利水患并存。从长江中游治水的历史来看，统一调度、联合行动是制胜的重要法宝。三省以长江、洞庭湖、鄱阳湖为重点，共同加强河流湖泊的治理。重点是加强大江大河防洪保安、水资源综合利用、水污染综合治理和湿地保护。三省对跨区域的重大水利项目和水环境治理及水生态建设项目统筹规划布局，共同申报立项，共同组织实施，将大大提高水利项目布局的科学性和调节淡水资源配置效率。

5、深化环保、商务、旅游和文化、教育、科学等领域的合作。以水环境保护合作为重点，提高流域生态安全水平；按照旅游一体化发展思路，加强三省旅游资源整合；发挥长江中游城市集群市场独特的区位优势，相互开放内贸市场，联手开拓国际市场；合作培育文化支柱产业；鼓励高校、科研机构开展多种形式的交流和协作。■

（作者系湖北省发展和改革委员会主任）

第三篇：长江中游城市群经济联系分析

长江中游城市群经济联系分析 秦尊文，汤鹏飞

（湖北省社会科学院，湖北武汉430077）摘要：湘鄂赣皖四省在中部崛起的背景下联合打造长江中游城市群，本文基于实践和理论测度两个角度考察长从交通、产业、市场和区域等不同角度，总结了长江中游城市群经济联系所开展江中游城市群经济联系。实践方面，的实践。理论测度方面，选择中心职能模型、城市流模型和引力模型考察了长江中游城市群经济联系的情况，长江中游城市群经济联系主要存在以下特征：城市中心职能度的“金字塔”结构；重点城市的沿长江、京广、京九重点轴线分布特征明显；长江中游城市群传统外向服务部门具备优势；城市外向服务功能的空间分布表现出圈层结构；经济联系强的区域集中在城市群西部和南部城市。

关键词：长江中游城市群；经济联系；中心性；城市流；引力强度中图分类号：F291 文献标识码：A 文章编号：（2013）1003-847710-0052-05 长江中游城市群，最初由武汉城市圈、长株潭城市群和环鄱阳湖城市群“三圈融合”而成。2013年初，安徽皖江城市带要求加入，由此范围涉及到四省。研究所涉及城市间的经推济联系，并采取一定的方法进行测度，对于优化空间策略、进长江中游城市群一体化发展具有重要意义。

一、长江中游城市群推进经济联系的实践分析

目前，长江中游城市群在交通、产业、市场等方面的“一扎实推进，整体联动发展格局初步形成。体化”

（一）交通一体化方面。

湖北、湖南、江西、安徽四省交通运输厅负2012年2月，责人达成共同建设长江中游城市群综合交通运输示范区共识，并建立协调机制推进航空、高速公路、铁路、水运整体联动的大交通体系一体化进程。2012年7月，四省建立了长江中游水运规划工作联席会议制度。联席会议下设办公室（设在长江水系航运规划办公室），定期分析四省水运建设与发展面临的形势和规划实施情况，研究解决水运规划中遇到的重点、难点问题。

在长江中游城市群建设中，四省率先进行交通联合，也率先取得成效。以九江大桥区域为例，过去，由于受江西九江大桥设计通行能力的硬限制，鄂赣皖省际高速公路的畅通受到严重制约，九江大桥区域成为中国南北第一“堵点”。鄂赣皖高速公路黄梅区域省际联动应急机制应运而生，2012年

实现了跨省多部门分工负责、协调联动。实施省际联动后的春运、清明、五一等特殊时段，鄂赣皖省际未发生长时间、长距离、大面积的车辆滞留情况，呈现出“堵点不再堵、高峰不集中无滞留”的全新局面。见峰、（二）产业一体化方面。

2012年，湘鄂赣三省有关产业主管部门分别签署了一湘鄂赣三省科技体化战略合作协议或发展共识。3月31日，《长江中游城市群科技合作框架协议》。厅在武汉签订4月12日，湘鄂赣三省经信部门负责人共同签署了战略合作协议。5月4日，三省农业部门共同签署了《湘鄂赣三省农业合作协议》。2月10日，三省旅游局局长签署了旅游业合作协议。4月18日，中三角旅游发展会商会议在汉举行，达成了《中三角旅游合作发展2012年行动计划》和一揽子工作方案。同日，中国中部“中三角”演艺联盟在武汉剧院正式挂牌成立。

目前，产业合作也从三省扩大到四省。2013年5月12日，“2013年中国酒类行业湘鄂赣皖地区品牌经销商年会”在汉举行，400多位酒商形成联手打造第二个“中国白酒金的共识。5月19日，四省会旅游部门在第三个全国旅三角”

游日首发优惠联票，每个城市联票涵盖当地的两大代表性景区。江西省与湖北省在九江市签署《关2013年6月19日，于共同支持九江与黄冈小池滨江新区跨江合作的框架协

作者简介：秦尊文(1961—)，男，湖北省社会科学院副院长、研究员，博士研究生导师。汤鹏飞（1982—），男，湖北省社会科学院长江流域经济研究所助理研究员，博士研究生。·５２· 议》。按照协议，赣鄂两省将共同支持推进湖北黄冈小池作为一个新区纳入九江西江的发展规划，在产业合作、基础设施建设等方面积极推进一体化，共同打造赣鄂合作新典范。两省将以黄冈小池为载体，积极推动两地建立产业转移合作机制，推动产业链对接和产业集群发展；大力发展“飞地经济”，协调规划建设小池滨江新区九江江北工业园。

（三）市场一体化方面。

三省商务部门积极行动，在汉召开2012年2月24日，长江中游城市群商务发展第一次联席会议，发布了《武汉宣言》。依据三省商务厅协同规划，湘鄂赣三省将在商贸流通、对外贸易、对外投资、承接产业转移、口岸通关、商务信息共享等六个方面实现一体化合作。为实现上述商贸交流与合作，中国中三角商务网也以10种语言版本正式上线。4月11日，中三角经济圈小商品产业发展峰会在湖南岳阳举行，会议就中三角小商品市场建设和发展进行了交流。2012年9月20日，《湘鄂赣三省工商行政管理战略合作框架协议》在汉签署。

安徽省虽然在2013年才加入长江中游城市群，但其宿望江县、东至县早在2006年就参加了赣鄂湘皖毗邻区松县、域多边合作，并签订合作框架协议。合作领域包括加强区域物流体系建设，打造强势区域旅游品牌，建立统一市场体系安徽省副省长花建慧表示：区域等。在2013年博鳌论坛上，一体化大趋势、市场一体化大格局，正在成就核心城市群的辉煌；长江中游城市群凝聚四省精华，辐射广阔市场，必将谱写跨越发展的时代篇章。

二、经济联系节点的中心性测度与分析

（一）城市中心职能模型的构建及测算。城市的中心性是指一个城市为它以外地方服务的相对重要性，表现为替其他地区提供中心商品与服务的能力，是衡量城市功能地位高低的重要指标。目前国内学者越来越注城际重多指标的综合度量方法，在零售业和服务业零售额、间实际交互作用等指标的基础上，依据人口、科技职能和工业指数等指标，然后取其平均值求得。

本研究选取长江中游城市群39个城市的6个指标：城市的地区生产总值（Vi）、市区人口数（Pi）、二三产业增加值）、专业技术人员（Zi）、固定资产投资额（Mi）和社会消费（Si 品零售总额（Ni）。其中市区人口数量、二三产业总产值和国专业技术人内生产总值代表了城市的整体经济实力和水平。

员数反映了城市的接受和消化外来技术、资金、市场信息等方面能力．固定资产投资额和社会消费品零售总额则体现了分别计算以上6类城市发展经济的基本能力。以如下公式，职能指标：

KE=KVi+KPi+KSi+KZi+KMi+KNi 其中：KVi= 1Vi ①

参考公式⑨-⑩的测算结果，长江中游城市群的39个城市分为四个等级，具体结果见表1： 等级KE>21＜KE≤2 表

１长江中游城市群城市中心职能等级划分 城市

武汉5.76、长沙4.26、合肥2.99、南昌2.13宜昌1.45、芜湖1.16、岳阳1.1、衡阳1.07、常德1.05株洲0.94、六安0.87、九江0.85、荆州0.85、孝黄冈0.710.71、益阳0.68、上饶0.66、黄石0.66、荆门0.62、抚州0.61、吉安0.59、滁州0.57、咸宁0.54、宣城0.52、萍乡0.51、娄底0.50、鄂州0.44、景德镇19KE≤0.7新余0.52、铜陵0.37、池州0.32、鹰潭0.30、仙桃0.30、潜0.42、江0.25、天门0.24 合计45 安庆0.80、宜春0.71、马鞍山0.71、湘潭100.7＜KE≤1感0.80、长江中游城市群必将以“

多中心”的格局推动经济联系和发展。通过选择城市经济实力、城市接受能力和城市发展基本能力三个方面的6项指标的测算，我们发现长江中游城市群城市职能等级呈现“金字塔”结构，形成以武汉、长沙、南昌和合肥为核心的多中心区域经济联系格局。但是空间分布仍然表现出不均衡的特征：一是职能等级高的城市主要集中在城市群西部地区；二是江西次级中心城市发展明显不足。

（三）重点城市的沿长江、京广、京九重点轴线分布。城市职能等级高、外向型发展的城市主要沿长江、京九和京广三条重点轴线分布（见图1）。其中，沿江地区城镇分布最为密集，是推动长江中游城市群经济联系的一级主轴。图１长江中游城市群城市职能等级分布图

二、基于城市流的城市功能联系分析

（一）城市流模型。

城市流是指在城市间人流、物流、信息流、资金流、技术双向或多向的流动流等空间流在城市群区域内发生的频繁、现象。城市流强度是指在城市群区域城市间的联系中城市外向功能（对流、传导、辐射与集聚）所产生的相互影响量。计算公式为： F=N×E ③ ΣVi i=1 n ②

KPi、KSi、KZi、KMi、KNi的职能指数K值也按照公式⑩计算。

（二）城市中心职能度呈“金字塔”结构。·５３·

式③中F代表城市流强度；N代表城市功能效益，即各个城市间单位外向功能所产生的实际影响；E代表城市外向功能量，即城市外向功能的大小。

城市流主要包括人流、物流、信息流、资金流和技术流五种，参考国内相关研究指标的选取及代表性，本文选择城市各个产业从业人员为城市功能指标，城市外向功能量主要取决于某一部门从业人员的区位商，即i城市j部门从业人员计算公式为：的区位商Lqij，Lqij=P/Pj（i=1,2,…n;j=1,2,…m）④

1⑥（）Eij=Pij-P=P（iPj/Pij1-qij 即i城市的功能效率用人均从业人员GDP表示，Ni=GDPi/Pj ⑦

i城市的城市流强度为（GDPi/P）（Ei/P）Fi=Ni×Ei=⑧j×Ei=GDPi×j=GDPi×Ki式⑥中的称为城市流倾向度，即城市外向功能占总功能的比例，反应城市总功能的外向程度。

城市流强度结构关系是指构成城市流强度影响因素之由公式⑥的推导可以看出城市流强间的相对数量比例关系。

度的影响因素概括为城市经济总量（GDP）i与城市流倾向度（K）计算i两个因素。对这两个因素指标进行极大值标准化，公式如下： GDPi'=GDPi/maxGDPK'=Ki/maxK ⑩ ⑨

式②中Pij表示i城市j部门的从业人员数；Pi表示i城市的从业人员数；Pj表示全国j部门从业人员数，表示全国从业人员数。若Lqij<1，则说明i城市j部门不存在外向功能；若Lqij>1则说明i城市j部门具有外向功能，表明i城市j部门在全国属于专业化部门，可以为外区域提供服务。

i城市m个部门总的外向功能量计算公式为Ei=ΣEij i=1n

（二）城市外向型服务部门区位商分析。

由于仙桃、潜江和天门三个县级市无相关统计数据，因此我们只进行地级以上城市（共36个）外向服务部门的区位商的测算，具体见表2： ⑤

式③中的表示i城市j部门的外向功能量，公式为： 交通运输、仓储和邮政业1.9100.4861.1320.4610.7700.4890.6810.3690.5560.8730.4420.6400.5340.7020.5070.4230.5841.6360.5410.5220.4170.3711.0350.6810.4160.4630.4361.2471.6860.4940.4090.6871.2840.7890.3820.4590.927 信息传输、计算机服务和软件业 0.793 0.5490.5300.3870.9270.5010.7960.6030.3851.0360.6580.4410.4830.7661.0150.8600.5810.2560.4860.6450.7850.2621.0360.4510.8390.9230.8750.8340.4460.5230.4950.9841.1380.1861.1610.7770.676 批发和住宿、零售业餐饮1.4111.3690.6540.5031.6841.3841.0381.1191.7330.6801.2771.9670.5310.2470.7670.5960.7210.7391.2481.8960.4550.6790.6360.6130.3820.7100.5490.5110.5670.4470.4500.5890.3390.3331.0670.9761.2880.8000.5410.4580.2780.1560.4180.4680.7310.3630.7330.2810.8670.2440.9060.2390.2300.2541.1620.8750.5230.5960.6040.0830.5020.3500.7280.4010.6270.2543.9224.8700.5041.1216.29910.4001.2841.425 表２２０１１年长江中游城市群各城市外向服务部门区位商

城市武汉黄石宜昌鄂州荆门孝感荆州黄冈咸宁长沙株洲湘潭衡阳岳阳常德益阳娄底南昌景德镇九江新余鹰潭吉安宜春抚州上饶萍乡合肥芜湖马鞍山铜陵安庆滁州六安池州宣城合计 建筑业2.0171.2531.0861.3610.7781.8171.1531.4591.0431.3421.4662.0181.6631.2661.6751.1571.1282.2060.7801.5190.4080.8000.6650.5901.5410.5300.4062.0081.2110.8311.1050.8740.5720.4751.1690.2591.376 金融业0.8520.6230.4140.4220.6330.4770.9310.8680.7131.2160.8581.1601.0591.0130.8071.6060.7360.7170.7880.8280.9800.8971.1860.8820.9091.0191.1340.9370.8671.2990.8481.1981.2780.4372.2720.3330.855 房地产业0.8940.4611.4380.8581.0931.7530.5880.6610.7001.9311.4640.7220.7200.4370.5180.6630.3320.8360.5540.9840.0550.3850.5120.4620.3290.3790.4201.3560.5620.2350.4160.6150.3290.3900.6970.4350.893 租赁和商业服务业0.6010.2351.0110.5741.0700.5230.3450.1630.3800.9351.2670.3430.3850.4061.5852.0370.3270.9430.3860.8420.0970.2910.4510.1750.0210.3020.4680.5830.2100.9310.2850.3180.2111.2390.4300.4800.669 科学研究、技术服务和地质勘查业 1.482 0.5170.9100.3300.4500.4130.5740.5930.9931.6040.3910.4290.5920.3650.3920.4650.3690.9060.8510.7090.5661.4630.7240.2830.5040.3250.4401.5080.9780.7290.5550.7810.7430.4680.8370.0930.832 教育0.7940.8070.5310.6390.7770.7681.3051.8151.4710.8520.8080.9541.2521.0091.3171.4101.2390.7350.8111.1351.1080.9841.7471.3161.6731.9901.2020.8951.0851.0340.6242.0181.8650.6341.4500.3890.994 文化、体育及娱乐1.1520.6001.2070.5010.8450.7110.9820.8090.5572.0790.4940.5920.8580.4110.8880.6420.5510.8431.0420.9920.5171.6551.4920.6820.7070.7460.5601.1450.3840.6060.6951.3150.3371.4673.5381.8421.041 ·５４·

从上表中，我们可以得出两点看法：一是长江中游城市群传统外向服务部门具备优势，服务功能有待提升。长江中游城市群的外向服务部门达到4个，主要集中在传统的服务批发和零售业、住宿餐饮。而在信部门，具体包括：建筑业、息、金融、科技等新兴服务业的优势尚显不足。如长江中游城市群的高校数量达到252所，要高于长三角和京津冀地区，而在教育和科研等产业上并不具备外向功能，反应出其科教资源的优势尚未发挥，对人才的吸纳能力不足。值得注意的是，长江中游城市群的交通和仓储服务业的区位商为0.927，与其优越的交通区位优势和发展基础明显不符，相关服务业武汉市的服务发展滞后。二是长沙外向服务部门发展良好，业优势呈下降趋势。从城市的横向比较来看，长沙市的服务略高业优势已明显高于武汉，2011年长沙Lqij均值为1.365，于武汉的1.207，具备优势的部门达到8个，武汉为6个，甚至不及宜昌优势服务部门（7个）。武汉在金融、信息等高端武汉服务业的发展实力有待进一步提升。从时间纵向来看，曾是长江流域外向服务部门区位商全部大于1的4个城市之一（上海、南京、武汉、重庆），但近年的服务业优势呈下降趋势，1997年Lqij平均值为1.307，2003年为1.824，2011年

城市武汉市长沙市合肥市南昌市宣城市常德市衡阳市六安市黄冈市安庆市湘潭市宜昌市孝感市上饶市株洲市芜湖市抚州市滁州市九江市益阳市吉安市岳阳市荆州市池州市宜春市咸宁市荆门市娄底市黄石市萍乡市鄂州市马鞍山市新余市景德镇市铜陵市鹰潭市 从业人员数（万人）189.77121.9197.7491.4351.6036.8855.3672.0036.5726.5130.3365.6465.3831.1640.6632.9923.9118.8039.4127.9721.9548.8634.428.0634.0720.8637.5128.7531.6814.1118.9919.1610.2219.2512.1510.21（亿元）GDP 6762.205619.333636.602688.87671.401811.191734.30821.021045.111215.741124.142140.69958.161110.581564.271658.24742.51850.491256.41883.60879.061899.491043.11372.491077.98652.01942.59847.26925.96520.4490.891144.18779.21564.71579.41427.60 功能效率（N）i 35.6346.0937.2129.4113.0149.1131.3311.4028.5845.8637.0632.6114.6635.6438.4750.2631.0545.2431.8831.5940.0538.8830.3146.2131.6431.2625.1329.4729.2336.8825.8559.7276.2429.3447.6941.88 为1.207。武汉在建设国家中心城市中，特别是在建设国家商贸物流中心中，对此应当特别警醒。

（三）城市流强度分析。

参考公式⑤-⑩可以进一步计算长江中游城市群总的外向功能量（E）城市的功能效率（N）城市流强度（F）i、i、i和城市流倾向度（K）i。计算结果见表3。通过对长江中游城市群地级市城市流的测算，四个省会城市具备较强的城市外向功能，武汉的城市流强度达到外向功能远远高出城市群内其他城市，其次是长沙1346.35，（669.78）、合肥（573.08）和南昌（469.98）。而常德、宣城和衡阳也表现出较强的外向功能。

根据长江中游城市群城市流强度结果，我们将36个地潜江、天门）划分为四个等级（见表4）。武汉级市（不含仙桃、城市流强度达到1346.35亿元，以其强大的经济实力成为长江中游城市群的核心城市。长沙、南昌和合肥的城市流强度从空间分分别达到660.27亿元、469.98亿元和573.08亿元，布来看，城市流强为100-400亿元的城市主要沿长江干流和省际边界区域分布。同时，长江中游城市群城市流强度处于具有较大发展潜四类城市的数量较多，占到总样本的48%，总的外向功能量（E）i 37.7814.3215.4015.9823.004.716.0416.275.283.223.874.389.373.402.832.103.312.233.042.962.091.631.781.151.181.181.471.190.960.6490.900.270.120.280.150.16 城市流强度（F）i 1346.35660.27573.08469.98299.27231.41189.31185.48150.87147.62143.53142.94137.27121.11108.85105.38102.91100.8096.8493.5283.5063.4254.0253.1637.2937.0036.9135.1728.0824.023.2816.249.208.227.296.76 城市流倾向度（K）i 0.200.120.160.170.450.130.110.230.140.120.130.070.140.110.070.060.140.120.080.110.090.030.050.140.030.060.040.040.030.0460.050.010.010.010.010.02 表３长江中游城市群各成员城市流强度与城市流倾向度 ·５５· 力。

表４长江中游城市群城市流强度分类 城市流强度（亿元）（一类）1000以上（二类）400-1000 城市武汉长沙、南昌、合肥

宣城、常德、衡阳、六安、黄冈、安庆、（三类）100-400 湘潭、宜昌、孝感、上饶、株洲、芜湖、14 抚州、滁州

九江、益阳、吉安、岳阳、荆州、池州、（四类）100以下

宜春、咸宁、荆门、娄底、黄石、萍乡、鄂州、马鞍山、新余、景德镇、铜陵、鹰 潭

18合计13 德、益阳、湘潭、衡阳、株洲、宜春、新余、抚州、景德镇、安庆、六安、池州、铜陵、马鞍山、芜湖。

长沙辐射范围涵盖长江中游城市群数量为36%，辐射范“3+5”城市群。其中紧密联系区为株洲、湘围主要是本省内的

潭、益阳，次级联系区为常德、娄底、衡阳、岳阳，外围联系区荆州、咸宁、黄石、宜春、新余。为宜昌、南昌辐射范围涵盖长江中游城市群数量为31%，除了鄱阳湖生态经济区范围外，与鄂东和湘东的城市存在一定联系。其中紧密联系区为九江、抚州、新余，次级联系区为宜春，外围联系区为黄石、鄂州、岳阳、湘潭、株洲、吉安。

合肥辐射范围涵盖长江中游城市群数量为23%，辐射范围主要是皖江城市带城市，仅与江西九江存在一定联系。可以看出，四个核心城市的辐射范围存在明显的差距，范围按大小依次为武汉、长沙、南昌、合肥；城市的辐射范围与城市的外向功能存在明显的正向关系。

（三）城市经济联系在空间上存在差异。

长江中游城市群城市间的经济联系主要在省际边界地区，表现为西部和南部强，而北部和东部相对较弱（见图2）。

从外向功能的空间分布来看，初步显现出圈层结构。以武汉、长沙、南昌和合肥构成的核心圈层外向功能最强，而外常德、衡阳、株洲、抚州、上饶、宣城、芜湖、滁州等围的宜昌、城市的外向功能也相对较强。而内部的咸宁、岳阳、荆州、九江及黄石等城市的外向功能相对较弱。

四、基于引力模型的经济联系测度

城市相互作用引力模型是测算城市经济联系的重要方法之一，主要反应城市间相互吸引、相互联系和相互作用的强度。i与j城市联系强度Rij的计算公式为： 姨jj Rij=姨ii×ij 式11中Pi和Vi分别表示i和j城市的人口；Pj和Vj分别表示i和j城市的地区生产总值；Dij为i和j城市的距离。城市联系强度与城市的人口和地区生产总值成正比，与城市间的距离成反比。该模型不仅能反应中心城市的辐射能力，也能反应周围城市对中心城市的接受程度。

（一）四个核心城市之间的经济联系程度不同。根据公式，计算出四个省会城市之间的引力强度： 表

５四核心城市间的引力强度武汉 武汉长沙南昌合肥 ———13.647.997.98 长沙13.64———4.151.28 南昌7.994.15———2.36 合肥7.981.282.36——— 根据表5 可知，武汉与长沙之间的引力强度最大，经济联系最强。武汉与南昌和合肥之间也表现出较强的经济联长沙和南昌之间的引力强度也较强。但是，合肥与南昌和系。长沙间的引力强度较弱。

（二）四个中心城市的辐射联系范围存在差异。根据引力模型的测算结果，对四个核心城市的辐射范围区分为紧密联系区（引力强度＞30）、次级联系区（30≥引力强度＞4）和外围联系区（4≥引力强度＞1），发现四个中心城市的辐射联系范围存在明显差异。

武汉辐射范围涵盖长江中游城市群73%以上的城市，辐射范围涵盖了长江中游城市群的大部分重点城市。其中紧密孝感、黄石，次级联系区为咸宁、黄冈、岳阳、联系区为鄂州、仙桃、荆州、九江、宜昌、荆门、潜江、天门，外围联系区为常 图２长江中游城市群四省会城市间和次级城市间经济联系图

南部地区的宜昌、荆州和荆门与湖南交界地区的常德、岳阳和益阳地区经济联系较为紧密，尤其是荆州与常德和岳阳的联系等级分别达到了第2第3等级。南部的湘潭、株洲宜春和新余具备较强的经济联系，尤其与江西交界的萍乡、是萍乡与株洲和湘潭两地的经济联系达到等级3。而湖北、江西和安徽三省交界地区的经济联系相对较弱，仅九江与黄石、鄂州等地存在一定的经济联系。

第四篇：长江经济带生态环境保护规划

长江经济带生态环境保护规划

目 录

一、基础和形势

（一）成绩和基础

（二）问题和压力

（三）战略机遇

二、指导思想、原则和目标

（一）指导思想

（二）基本原则

（三）主要目标

（四）分区保护重点

三、确立水资源利用上线，妥善处理江河湖库关系

（一）实行总量强度双控

（二）实施以水定城以水定产

（三）严格水资源保护

四、划定生态保护红线，实施生态保护与修复

（一）划定并严守生态保护红线

（二）严格岸线保护

（三）强化生态系统服务功能保护

（四）开展生态退化区修复

（五）加强生物多样性维护

五、坚守环境质量底线，推进流域水污染统防统治

（一）实施质量底线管理

（二）优先保护良好水体

（三）治理污染严重水体

（四）综合控制磷污染源

六、全面推进环境污染治理，建设宜居城乡环境

（一）改善城市空气质量

（二）推进重点区域土壤污染防治

（三）加强农村农业环境整治

七、强化突发环境事件预防应对，严格管控环境风险

（一）严格环境风险源头防控

（二）加强环境应急协调联动

（三）遏制重点领域重大环境风险

八、创新大保护的生态环保机制政策，推动区域协同联动

（一）健全生态环境协同保护机制

（二）创新上中下游共抓大保护路径

（三）强化生态优先绿色发展的环境管理措施

九、强化保障措施

（一）加强组织领导

（二）完善环境法治

（三）加大资金投入

（四）加强科技支撑

（五）实行信息公开

（六）严格评估考核 党中央、国务院高度重视长江经济带生态环境保护工作。总书记多次对长江经济带生态环境保护工作作出重要指示，强调推动长江经济带发展，理念要先进，坚持生态优先、绿色发展，把生态环境保护摆上优先地位，涉及长江的一切经济活动都要以不破坏生态环境为前提，共抓大保护，不搞大开发。思路要明确，建立硬约束，长江生态环境只能优化、不能恶化。李克强总理指出，要坚持在发展中保护、保护中发展，守住长江生态环保这条底线。张高丽副总理强调，要保护好长江流域的生态环境，为子孙后代负责。为切实保护和改善长江生态环境，编制《长江经济带生态环境保护规划》（以下简称《规划》）。

一、基础和形势

长江经济带覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、云南等11 省市（以下简称11 省市），面积约205万平方公里，人口和生产总值均超过全国的40%，是我国经济重心所在、活力所在，也是中华民族永续发展的重要支撑。历经多年开发建设，传统的经济发展方式仍未根本转变，生态环境状况形势严峻。

随着长江经济带发展战略全面实施和生态文明建设加快推进，要把生态环境保护摆上优先地位，用改革创新的办法抓长江生态保护，确保一江清水绵延后世。

（一）成绩和基础

1．生态环境保护工作取得积极进展

生态环境质量有所改善。天然林保护工程实施以来，共营造林1019.48 万公顷，长江防护林工程完成营造林任务504.97 万公顷，完成退耕还林面积572.79 万公顷，综合治理石漠化面积达到357.33 万公顷，累计治理水土流失面积47.29 万平方公里。“十二五”期间，地表水国控断面优于Ⅲ类水质比例提高23 个百分点，劣Ⅴ类比例下降7.5 个百分点，水功能区达标率提高到81.3%。二氧化硫平均浓度下降34.4%，二氧化氮浓度保持稳定。与2013 年相比，长江三角洲地区25个城市细颗粒物年均浓度从67 微克/立方米下降至53 微克/立方米，可吸入颗粒物年均浓度从88 微克/立方米下降至75 微克/立方米。

治污工程加快推进。“十二五”期间，污水管网增加约9.3 万公里，再生水利用设施增加约80 万立方米/日，城镇污水处理能力增加约2400 万立方米/日，污水处理率提高13 个百分点左右。煤电脱硫机组和脱硝机组占总装机容量的比例分别提高30%和85%，安装脱硝装臵的水泥熟料生产线比例提高82%，安装脱硫装臵的烧结机和球团生产设备占比分别提高55%和52%。化学需氧量和氨氮排放量分别削减12.45%和12.62%，二氧化硫和氮氧化物分别削减20.27%和21.11%。

生态环境管理制度不断完善。长江防护林体系建设和退耕还林还草等政策的实施，为母亲河永葆生机发挥了重要作用。最严格水资源管理制度考核、重点流域水污染防治规划考核和城市空 气质量评价考核制度日益深化，初步形成生态环境保护硬约束。长江三角洲地区大气污染防治协作机制的建立，促进了区域空气质量逐步向好。新安江开展上下游水环境补偿，进行跨区域补偿的有益探索。

2．生态环境地位突出

山水林田湖浑然一体，是我国重要的生态宝库。地跨热带、亚热带和暖温带，地貌类型复杂，生态系统类型多样，川西河谷森林生态系统、南方亚热带常绿阔叶林森林生态系统、长江中下游湿地生态系统等是具有全球重大意义的生物多样性优先保护区域。长江流域森林覆盖率达41.3%，河湖、水库、湿地面积约占全国的20%，物种资源丰富，珍稀濒危植物占全国总数的39.7%，淡水鱼类占全国总数的33%，不仅有中华鲟、江豚、扬子鳄和大熊猫、金丝猴等珍稀动物，还有银杉、水杉、珙桐等珍稀植物，是我国珍稀濒危野生动植物集中分布区域。

蕴藏极其丰富的水资源，是中华民族战略水源地。长江是中华民族的生命河，多年平均水资源总量约9958 亿立方米，约占全国水资源总量的35%。每年长江供水量超过2000 亿立方米，保障了沿江4 亿人生活和生产用水需求，还通过南水北调惠泽华北、苏北、山东半岛等广大地区。扬州江都和丹江口水库分别是南水北调东线一期、中线一期工程取水源头区，规划多年平均调水量分别为89 亿立方米、95 亿立方米。

具有重要的水土保持、洪水调蓄功能，是生态安全屏障区。金沙江岷江上游及“三江并流”、丹江口库区、嘉陵江上游、武 陵山、新安江和湘资沅上游等地区是国家水土流失重点预防区，金沙江下游、嘉陵江及沱江中下游、三峡库区、湘资沅中游、乌江赤水河上中游等地区是国家水土流失重点治理区，贵州等西南喀斯特地区是世界三大石漠化地区之一。长江流域山水林田湖浑然一体，具有强大的洪水调蓄、净化环境功能。

（二）问题和压力 1.生态环境保护形势严峻

流域整体性保护不足，生态系统破碎化，生态系统服务功能呈退化趋势。上中下游地区资源、生态利益协调机制尚未建立，缺乏具有整体性、专业性和协调性的大区域合作平台。近二十年来，长江经济带生态系统格局变化剧烈，城镇面积增加39.03%，部分大型城市城镇面积增加显著。农田、森林、草地、河湖、湿地等生态系统面积减少。岸线开发存在乱占滥用、占而不用、多占少用、粗放利用等问题。中下游湖泊、湿地萎缩，洞庭湖、鄱阳湖面积减少，枯水期提前。长江水生生物多样性指数持续下降，多种珍稀物种濒临灭绝，中华鲟、达氏鲟（长江鲟）、胭脂鱼、“四大家鱼”等鱼卵和鱼苗大幅减少，长江上游受威胁鱼类种类占全国总数的40%，白鳍豚已功能性灭绝，江豚面临极危态势。外来有害生物入侵加剧。

污染物排放量大，风险隐患多，饮用水安全保障压力大。长江经济带污染排放总量大、强度高，废水排放总量占全国的40%以上，单位面积化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物排放强度是全国平均水平1.5 至2.0 倍。重化工企业密 布长江，流域内30%的环境风险企业位于饮用水水源地周边5 公里范围内，各类危、重污染源生产储运集中区与主要饮用水水源交替配臵。部分取水口、排污口布局不合理，12 个地级及以上城市尚未建设饮用水应急水源，297 个地级及以上城市集中式饮用水水源中，有20个水源水质达不到Ⅲ类标准，38 个未完成一级保护区整治，水源保护区内仍有排污口52 个，48.4%的水源环境风险防控与应急能力不足。

部分区域发展与保护矛盾突出，环境污染形势严峻。秦巴山区、武陵山区等8 个集中连片特困地区，位于国家重点生态功能区，也是矿产和水资源集中分布区，资源开发和生态环境保护矛盾突出。磷矿采选与磷化工产业快速发展导致总磷成为长江首要超标污染因子。全国近一半的重金属重点防控区位于长江经济带，湘江流域等地区重金属污染问题仍未得到根本解决。长江三角洲、长江中游、成渝城市群等地区集中连片污染问题突出。部分支流水质较差，湖库富营养化未得到有效控制，城镇和农村集中居住区水体黑臭现象普遍存在。长江经济带大部分地区长期受到酸沉降影响，仍属我国酸雨污染较严重的区域。大气污染严重，成渝城市群与湘鄂两省所有城市空气质量均未达标，长江三角洲地区仅舟山、池州两个城市达标。工矿企业建设、生产以及农业生产等造成的土壤污染问题较为突出。

2.生态环境压力持续加大

区域发展不平衡，传统的粗放型发展方式仍在持续。长江沿线是我国重要的人口密集区和产业承载区，生态修复和环境保护 迫在眉睫。长江经济带横跨我国地理三大阶梯，资源、环境、交通、产业基础等发展条件差异较大，地区间发展差距明显，但沿江工业发展各自为政，依托长江黄金水道集中发展能源、化工、冶金等重工业，上中下游产业同构现象将愈发突出，部分企业产能过剩，一些污染型企业向中上游地区转移。依靠土地占用、高耗水高耗能等增量扩张的发展模式仍然占主导地位，一些大城市人口增长过快，资源环境超载问题突出，长江经济带传统产业产能过剩矛盾依然严峻，转型发展任务艰巨。

水生态环境状况形势严峻。长江流域每年接纳废水量占全国的三分之一，部分支流水质较差，湖库富营养化未得到有效控制。中下游湖泊、湿地功能退化，江湖关系紧张，洞庭湖、鄱阳湖枯水期延长。长江水生生物多样性指数持续下降，多种珍稀物种濒临灭绝。

危险化学品运输量持续攀升，航运交通事故引发环境污染风险增加。涉危险化学品码头和船舶数量多、分布广，仅重庆至安徽段危险化学品码头就接近300 个。危险化学品生产和运输点多线长，部分船舶老旧、运输路线不合理、应急救援处臵能力薄弱等问题突出。长江干线港口危险化学品年吞吐量已达1.7 亿吨，种类超过250种，运输量仍将以年均近10%的速度增长，发生危险化学品泄漏风险持续加大。

（三）战略机遇

总书记对长江经济带生态环境保护工作的重要指示，确立了长江经济带生态环境保护的总基调，统一了思想认识。国 家高度重视长江经济带生态环境保护，出台实施《长江经济带发展规划纲要》，明确了长江经济带生态优先、绿色发展的总体战略。生态文明体制改革加快推进，为破解长江经济带生态环境管理破碎化难题，促进整体性、系统性保护提供了有利契机。供给侧结构性改革的全面实施，为推动长江经济带加快去产能、去库存、补短板的进程，实现绿色发展，提供了重要抓手。全社会环境保护的意识日益提升，生态环境保护的合力逐步形成，为长江经济带共抓大保护凝聚共识、协同发力奠定了社会基础。

总体来看，长江经济带生态环境状况形势严峻，挑战与机遇并存，要充分利用新机遇新条件，妥善应对各种风险和挑战，全面推动大保护，实现长江经济带绿色发展。

二、指导思想、原则和目标

（一）指导思想

高举中国特色社会主义伟大旗臶，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻总书记系列重要讲话精神，围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持生态优先、绿色发展，以改善生态环境质量为核心，坚持一盘棋思想，严守资源利用上线、生态保护红线、环境质量底线，建立健全长江生态环境协同保护机制，共抓大保护，不搞大开发，确保生态功能不退化、水土资源不超载、排放总量不突破、准入门槛不降低、环境安全不失控，努力把长江经济带建设成为水清地绿天蓝的绿色生态廊道和生态文明建设的先行示范带。

（二）基本原则

生态优先，绿色发展。尊重自然规律，坚持“绿水青山就是金山银山”的基本理念，从中华民族长远利益出发，把生态环境保护摆在压倒性的位臵，在生态环境容量上过紧日子，自觉推动绿色低碳循环发展，形成节约资源和保护生态环境的产业结构、增长方式和消费模式，增强和提高优质生态产品供给能力。

统筹协调，系统保护。以长江干支流为经脉，以山水林田湖为有机整体，统筹水陆、城乡、江湖、河海，统筹上中下游，统筹水资源、水生态、水环境，统筹产业布局、资源开发与生态环境保护，对水利水电工程实施科学调度，发挥水资源综合效益，构建区域一体化的生态环境保护格局，系统推进大保护。

空间管控，分区施策。根据长江流域生态环境系统特征，以主体功能区规划为基础，强化水环境、大气环境、生态环境分区管治，系统构建生态安全格局。西部和上游地区以预防保护为主，中部和中游地区以保护恢复为主，东部和下游地区以治理修复为主。根据东中西部、上中下游、干流支流生态环境功能定位与重点地区的突出问题，制定差别化的保护策略与管理措施，实施精准治理。

强化底线，严格约束。确立资源利用上线、生态保护红线、环境质量底线，制定产业准入负面清单，强化生态环境硬约束，确保长江生态环境质量只能更好、不能变坏。设定禁止开发的岸 线、河段、区域、产业，实施更严格的管理要求。

改革引领，科技支撑。针对长江经济带整体性保护不足、累积性风险加剧、碎片化管理乏力等突出问题，加快推进重点领域、关键环节体制改革，形成长江生态环境保护共抓、共管、共享的体制机制。大力推进生态环保科技创新体系建设，有效支撑生态环境保护与修复重点工作。

（三）主要目标

到2020 年，生态环境明显改善，生态系统稳定性全面提升，河湖、湿地生态功能基本恢复，生态环境保护体制机制进一步完善。

——建设和谐长江。水资源得到有效保护和合理利用，生态流量得到有效保障，江湖关系趋于和谐。

——建设健康长江。水源涵养、水土保持等生态功能增强，生物种类多样，自然保护区面积稳步增加，湿地生态系统稳定性和生态服务功能逐步提升。

——建设清洁长江。水环境质量持续改善，长江干流水质稳定保持在优良水平，饮用水水源达到Ⅲ类水质比例持续提升。

——建设优美长江。城市空气质量持续好转，主要农产品产地土壤环境安全得到基本保障。

——建设安全长江。涉危企业环境风险防控体系基本健全，区域环境风险得到有效控制。

到2030 年，干支流生态水量充足，水环境质量、空气质量和水生态质量全面改善，生态系统服务功能显著增强，生态环境 更加美好。

（四）分区保护重点

上游区包括重庆、四川、贵州、云南等省市，区域水土流失、荒漠化严重，矿产资源开发等带来的环境污染和生态破坏问题突出，大城市及周边污染形势严峻。应重点加强水源涵养、水土保持、生物多样性维护和高原湖泊湿地保护，强化自然保护区建设和管护，合理开发利用水资源，禁止煤炭、有色金属、磷矿等资源的无序开发，加大湖库、湿地等敏感区的保护力度，加强云贵川喀斯特地区、金沙江中下游、嘉陵江流域、沱江流域、乌江中上游、三峡库区等区域水土流失治理与生态恢复，推进成渝城市群环境质量持续改善。

中游区包括江西、湖北、湖南等省，区域湖泊、湿地生态功能退化，江湖关系复杂，沿江重化工高密度布局，污染重、风险隐患大，部分地区总磷、重金属污染较重。要加强丹江口库区及上游地区、湘资沅中游、赣江中上游等区域的水土流失治理与生态修复，重点协调江湖关系，保护水生生态系统，维护生物多样性，恢复沿江沿岸湿地，确保水质安全，优化和规范沿江产业发 展，管控土壤环境风险，引导湖北磷矿、湖南有色金属、江西稀土等资源合理开发。

下游区包括上海、江苏、浙江、安徽等省市，生态空间破碎化严重，环境容量偏紧，饮用水水源环境风险大。要重点修复太湖等退化水生态系统，强化饮用水水源保护，严格控制城镇周边生态空间占用，深化河网地区水污染治理及长三角城市群大气污染治理。

三、确立水资源利用上线，妥善处理江河湖库关系 强化水资源总量红线约束，促进区域经济布局与结构优化调整。加强流域水资源统一管理和科学调度，深入开展长江流域控制性工程联合调度。

（一）实行总量强度双控

严格总量指标管理。在国务院确定的各省市用水总量控制目标基础上，健全覆盖省、市、县三级行政区域的用水总量控制指标体系，加快完成跨省重要江河流域水量分配方案，将用水总量控制指标分解落实到流域和水源。加强规划和建设项目水资源论证，严格取水许可管理，促进流域经济社会发展与水资源承载能力相协调。

到2020 年，长江经济带相关区域用水总量控制在2922.19 亿立方米以内；到2030 年，用水总量控制在3001.09 亿立方米以内。

严格强度指标管理。建立重点用水单位监控名录，对纳入取水许可管理的单位和其他用水大户实行计划用水管理。健全覆盖省、市、县三级行政区的用水强度控制指标体系。到2020 年，长江经济带万元工业增加值用水量比2015 年下降25%以上。

推进重点领域节水。大力推进农业、工业、城镇节水，建设节水型社会。强化农业节水，优化农业种植结构，加快实施大中型灌区节水改造和南方节水减排区域规模化高效节水灌溉行动。推广和普及田间节水技术，开辟抗旱水源，科学调度抗旱用水。到2020 年，农田灌溉水有效利用系数达到0.529 以上。强化工业节水，以南京、武汉、长沙、重庆、成都等城市为重点，实施 高耗水行业生产工艺节水改造，降低单位产品用水量。完善电力、钢铁、造纸、石化、化工、印染、化纤、食品发酵等高耗水行业省级用水定额。强化城镇节水，以宾馆、饭店、医院等为重点，全面推进城市节水，加快节水型服务业建设。加快推进城镇供水管网改造，到2020 年，公共供水管网漏损率控制在10%以内。地级及以上缺水城市全部达到国家节水型城市标准要求，长三角区域提前一年完成。

（二）实施以水定城以水定产

合理确定城镇规模。城镇建设和承接产业转移区域不得突破水资源承载能力。“十三五”期间，对杭州、苏州、无锡、镇江、九江、黄石、岳阳、宜昌、万州等生活需水量增幅较大的市（区），要合理控制新城建设规模，有效控制城镇居民用水增量。大幅提升皖江、湘江、贵安、天府、滇中等新区再生水利用水平。加大非常规水源利用，建设海绵城市，将再生水、雨水和微咸水纳入水资源统一配臵。

严格控制高耗水行业发展。以供给侧结构性改革为契机，倒逼钢铁、造纸、纺织、火电等高耗水行业化解过剩产能，严禁新增产能。加强高耗水行业用水定额管理，严格控制高耗水项目建设。限制上海、马鞍山、南京等地钢铁行业，杭州、成都、南昌等地造纸行业，宁波、苏州等地纺织行业，铜陵、淮南、武汉、黄石、六盘水、遵义等地区火电行业规模。严格控制上海、南京、武汉、九江等地区的老石化基地以及岳阳化工产业园、淮北煤化工产业园的工业用水总量。鼓励沿海城市在电力、化工、石化等 行业直接利用海水作为循环冷却水。

统筹流域水资源开发利用。重庆、贵州、云南等省市水利基础设施建设要与生态环境保护相协调，落实生态环境保护措施，加快水资源配臵工程建设，解决部分地区工程型缺水问题，提升城乡供水保障。努力恢复长江下游地区百湖千田万沟塘的容水纳水能力，加强污水深度处理，加大再生水开发利用力度，促进解决长江口、平原河网等局部地区缺水问题。

深化水资源统一调度。按照“兴利服从防洪”“电调服从水调”的原则，实施长江流域水库群联合调度。优化水资源配臵，优先保障生活用水，切实保障基本生态用水需求，合理配臵生产用水。统筹防洪、供水、灌溉、生态、航运、发电等调度需求，优化水库群蓄泄过程，充分发挥三峡、溪洛渡、向家坝、瀑布沟、二滩、构皮滩、亭子口等大型水电设施的防洪、供水和生态综合效益。

（三）严格水资源保护

优先保障枯水期供水和生态水量。协调好上下游、干支流关系，深化河湖水系连通运行管理和优化调度，增加枯水期下泄流量，保障生活和生产用水的同时，促进长江干流、鄱阳湖及洞庭湖生态系统平稳恢复。保障长江干支流58 个主要控制节点生态基流占多年平均流量比例在15％左右，其中干流在20％以上。长江大通断面非汛期生态环境需水量不低于1171 亿立方米。在长江中下游持续异常干旱、大通站流量在1 万立方米/秒以下时，应采取相应措施，缓解咸潮入侵影响。强化水功能区水质达标管理。根据重要江河湖泊水功能区水质达标要求，落实污染物达标排放措施，切实监管入河湖排污口，严格控制入河湖排污总量。实施《长江经济带沿江取水口、排污口和应急水源布局规划》，合理布局调整取、排水口，2020 年底前完成384 个入河排污口整治。

四、划定生态保护红线，实施生态保护与修复

贯彻“山水林田湖是一个生命共同体”理念，坚持保护优先、自然恢复为主的原则，统筹水陆，统筹上中下游，划定并严守生态保护红线，系统开展重点区域生态保护和修复，加强水生生物及特有鱼类的保护，防范外来有害生物入侵，增强水源涵养、水土保持等生态系统服务功能。

（一）划定并严守生态保护红线

划定生态保护红线。基于长江经济带生态整体性和上中下游生态服务功能定位差异性，开展科学评估，识别水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙等生态功能重要区域和生态环境敏感脆弱区域，划入生态保护红线，涵盖所有国家级、省级禁止开发区域，以及有必要严格保护的其他各类保护地等。2017 年底前，11 省市要完成生态保护红线划定，加快勘界定标。严守生态保护红线。要将生态保护红线作为空间规划编制的重要基础，相关规划要符合生态保护红线空间管控要求，不符合的要及时进行调整。生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理，严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途。对国家重大战略资源勘查，在不影响主体功能定位的前提下，经国务院有关部门批准后予以安排。对生态保护红线保护成效进行考核，结果纳入生态文明建设目标评价考核体系，作为党政领导班子和领导干部综合评价及责任追究、离任审计的重要参考。建立生态保护红线监管平台，加强监测数据集成分析与综合应用，强化生态状况监测，实时监控人类干扰活动、生态系统状况与服务功能变化，预警生态风险。

（二）严格岸线保护

严格管控岸线开发利用。实施《长江岸线保护和开发利用总体规划》，统筹规划长江岸线资源，严格分区管理与用途管制。科学划定岸线功能区，合理划定保护区、保留区、控制利用区和开发利用区边界。加大保护区和保留区岸线保护力度，有效保护自然岸线生态环境。提升开发利用区岸线使用效率，合理安排沿江工业和港口岸线、过江通道岸线、取排水口岸线。建立健全长江岸线保护和开发利用协调机制，统筹岸线与后方土地的使用和管理。探索建立岸线资源有偿使用制度。

（三）强化生态系统服务功能保护

加强国家重点生态功能区保护。推动若尔盖湿地、南岭山地、大别山、三峡库区、川滇森林、秦巴山地、武陵山区等国家重点 生态功能区的区域共建，优先布局重大生态保护工程。充分发挥卫星遥感监测能力，强化重点生态功能区生态环境监管，提高区内生态环境监测、预报、预警水平，及时、准确地掌握区内主导生态功能的动态变化情况。编制实施重点生态功能区产业准入负面清单，因地制宜发展负面清单外的特色优势产业，科学实施生态移民。继续实施天然林资源保护、退耕还林还草、退牧还草、退田还湖还湿、湿地保护、沙化土地修复和自然保护区建设等工程，提升水源涵养和水土保持功能。到2020 年，国家重点生态功能区生态环境状况指数（EI）稳步提升。以长江防护林建设为主体，开展沿江、沿路、绕湖、绕城防护林体系建设，加强绿色通道和农田林网建设，建设长江干流、江淮等支流生态廊道。在重点区域完善防护林体系建设，提高森林生态功能。在浙江、湖北、湖南和云南4 省推进国家公园试点。

整体推进森林生态系统保护。继续实施天然林资源保护二期工程，全面停止天然林商业性采伐。在湖北、重庆、四川、贵州、云南等5 省市开展公益林建设。加强国家级公益林和地方级公益林管护，全面实行国有天然林管护补助政策，对自愿停止商业性采伐的集体和个人给予停伐奖励补助资金。加强新造林地管理和中幼龄林抚育，优化森林结构，提高森林覆盖率和质量。

加大河湖、湿地生态保护与修复。加强河湖、湿地保护，严禁围垦湖泊，强化高原湿地生态系统保护，提高自然湿地面积、保护率。组织开展长江经济带河湖生态调查、健康评估，加强洞庭湖、鄱阳湖、三峡水库等重点湖库生态安全体系建设。继续实 施退田还湖还湿，采取水量调度、湖滨带生态修复、生态补水、河湖水系连通、重要生境修复等措施，修复湖泊、湿地生态系统。通过退耕（牧）还湿、河岸带水生态保护与修复、湿地植被恢复、有害生物防控等措施，实施湿地综合治理，提高湿地生态功能。以南水北调东线清水廊道及周边湖泊、湿地为重点，建设江淮生态大走廊。

加强草原生态保护。加强川西北草原保护和合理利用，推进草原禁牧休牧轮牧，实现草畜平衡，促进草原休养生息。继续实施围栏封育、补播改良等退牧还草措施，加强“三化”草原治理，强化草原火灾、生物灾害和寒潮冰雪灾害防控。巩固已有退耕还林还草成果。到2020 年，草原综合植被盖度达到86.4%。

（四）开展生态退化区修复

开展水土流失综合治理。建设沿江、沿河、环湖水资源保护带和生态隔离带，增强水源涵养和水土保持能力。加强云南、贵州、四川、重庆、湖北等省市中上游地区的坡耕地水土流失治理。以金沙江中下游、嘉陵江上游、乌江流域、三峡库区、丹江口库区、洞庭湖、鄱阳湖等区域为重点，实施小流域综合治理和崩岗治理，加快推进丹江口、三峡库区等重要水源保护区生态清洁小流域建设。对长江中上游岩溶地区石漠化集中连片分区实施重点治理，兼顾区域农业生产、草食畜牧业发展及精准脱贫，全面加强林草植被保护与建设。

推进富营养化湖泊生态修复。太湖流域以“水源涵养林-湖荡湿地-湖滨带-缓冲带-太湖湖体”为构架，实施综合治理与修 复。扩大水源涵养林范围，加强林相结构改造。实施湖荡湿地植被恢复，截污清淤。实施入湖河流河岸带修复，保持水系连通。建设湖滨缓冲带生态保护带，实施湖泊水体水华防控。巢湖流域以实施污染治理和生态修复为主。西南部清水产流区增加生态用地，通过生态沟渠建设、农药化肥减施等方法，防治农业面源污染。东部区建设湖滨缓冲生态区，维护输水通道。对南淝河、派河、塘西河、双桥河和十五里河等主要入湖河流进行综合治理和生态修复，减少入湖污染负荷。加快实施引江济淮（巢）重大工程，增加江湖交换水量，缩短湖体换水周期。建立水华监测预警平台和应急机制。滇池流域继续推进生态修复，加大调水力度，实施氮磷控制。优先对北部流域实施控源截污和入湖河道整治。取缔滇池机动渔船和网箱养鱼，实施退耕还林还草、退塘还湖、退房还湿，推广生物菌肥、有机肥和控氮减磷优化平衡施肥技术。对海河、乌龙河、大清河等主要河流实施综合整治和生态修复，减少入湖污染负荷。

（五）加强生物多样性维护

加强珍稀特有水生生物就地保护。新建一批水生动物自然保护区和水产种质资源保护区，完善保护地的结构和布局，使典型水生生物栖息地和物种得到全面的保护。建设中华鲟、江豚以及其他珍稀特有水生生物保护中心，实现珍稀特有物种人工群体资源的整合，扩大现有人工群体的规模。提升放流个体的野外生存能力，加强人工增殖放流的效果。

加强珍稀特有水生生物迁地保护。重点实施中华鲟和江豚抢救保护行动，系统调查长江流域鱼类种质资源。通过中华鲟半自然驯养基地、海水网箱养殖平台等迁地保护基地的建设，完成中华鲟“陆-海-陆”生活史的养殖模式。积极推动江豚迁地保护基地建设，在长江下游流域新建迁地保护区，将长江江豚迁地保护种群扩大至100头以上，形成迁地保护区群，选择具备条件的大型水族馆进行江豚驯养、繁育，建设长江江豚驯繁基地，拓展江豚保护途径。加快开展物种基因收集、保存、扩繁，推进珍稀濒危物种的基因研究，分阶段、多层次、集中构建包括活体库、组织库、基因库及综合数据库在内的长江流域鱼类种质资源库，为长江流域鱼类资源的保护和可持续利用提供生物样本和遗传信息。开展河流梯级开发水生态修复研究，尽快开展长江水生态修复工作，加强过鱼设施建设，实施并优化梯级水库鱼类增殖放养措施。

着力提升水生生物保护和监管能力。实施保护区改、扩建工 程，增强管护基础设施，补充建设增殖放流和人工保种基地，对救护基地和设施升级改造。增设和完善科普教育基地、标本室、实验室和博物馆等。开展自然保护区规范化建设，补充界牌和标志塔，新建实时视频监控系统，完善水生生态和渔业资源监测设施、设备。升级改造现有的国家级水产种质资源保护区，进一步规范保护设施，提升保护水平。严禁毒鱼、电鱼等严重威胁珍稀鱼类资源的活动。严厉打击河道和湖泊非法采砂，加强对航道疏浚、城镇建设、岸线利用等涉水活动的规范管理。

加大物种生境的保护力度。重点加强长江干流和支流珍稀濒危及特有鱼类资源产卵场、索饵场、越冬场、洄游通道等重要生境的保护，通过实施水生生物洄游通道恢复、微生境修复等措施，修复珍稀、濒危、特有等重要水生生物栖息地。对大熊猫、金丝猴等珍稀濒危野生动物栖息地实施抢救性保护工程，建设繁育中心和基因库。加强兰科植物等珍稀濒危植物及极小种群野生植物生境恢复和人工拯救。全面实施更严格的禁渔制度，逐年压减捕捞强度。科学评估涉水新建项目对生物多样性的影响。加大长江干支流河漫滩、洲滩、湖泊、库湾、岸线、河口滩涂等生物多样性保护与恢复。

提升外来入侵物种防范能力。开展生物多样性保护与减贫协同推进示范，通过生态旅游等模式，可持续地利用生物资源。强化长江沿线水生生物资源的引进与开发利用管理。制定长江经济带外来入侵物种防控管理办法，健全国门生物安全查验机制，提升长江经济带水运口岸查验能力，加大进口货物和运输工具的检 验检疫力度，防范外来有害生物随货物、运输工具、压舱水传入。构建外来入侵物种监测、预警与防控管理体系，定期发布外来入侵物种分布情况。

五、坚守环境质量底线，推进流域水污染统防统治 建立水环境质量底线管理制度，坚持点源、面源和流动源综合防治策略，突出抓好良好水体保护和严重污染水体治理，强化总磷污染控制，解决长江经济带突出水环境问题，切实维护和改善长江水质。

（一）实施质量底线管理

以保护人民群众身体健康和生命财产安全为目标，严格执行国家环境质量标准，将水质达标作为环境质量的底线要求，从严控制污染物入河量。力争实现城市建成区和农村人口集中居住区无劣质水体，水质优良的地表水体在维持现状的基础上持续改善，城市集中式饮用水水源供水安全得到保障，重要江河湖泊水功能区水质达标率达到84%以上。2017 年底前，11 省市结合本行政区域实际制定完成水环境质量底线管理清单，应明确各断面水质目标、具体责任人、责任分工。

未达到水质目标要求的地区要制定水质达标方案，将治污任务逐一落实到汇水范围内的排污单位，明确防治措施及达标时限，并定期向社会公布。未达到质量底线要求的地区, 要基于环境质量改善要求，通过核发排污许可证，合理确定排污单位污染物排放种类、浓度、许可排放量等要求。对汇入富营养化湖库的河流和沿海地级及以上城市实施总氮排放总量控制。丹江口库区、三峡库区、滇池、巢湖、太湖、鄱阳湖、洞庭湖和千岛湖汇水区等敏感区域，以及未达到III 类水质目标要求的地区，城镇污水处理设施应于2017年底前全面达到一级A 排放标准。2020 年，长江经济带所有县城和建制镇具备污水收集处理能力，县城、城市污水处理率分别达到85%、95%左右，地级及以上城市污泥无害化处理处臵率达到90%以上，长江三角洲地区提前一年完成。加快推进流域垃圾收集、转运及处理处臵设施建设。实现沿江城镇污水和垃圾全收集全处理。严格落实十大重点行业新建、改建、扩建项目主要水污染物排放等量或减量臵换要求。加快布局分散的企业向工业园区集中，有序推动工业园区水污染集中治理工作，2017 年底前，省级及以上工业集聚区应按规定建成污水集中处理设施，安装在线监控装臵并与环保部在线监控平台联网，其中，长三角地区于2016 年底前完成，2017 年重点开展后督查。推进绿色工厂建设，促进环境综合治理，到2017 年底前，造纸、焦化、氮肥、印染、制药、制革行业企业应完成《水污染防治行动计划》规定的清洁化改造任务。在排污口下游、干支流入湖地区因地制宜地大力建设人工湿地污水处理工程。控制船舶港口污染，提高含油污水、化学品洗舱水等船舶污染物接收处臵能力，在重点港口建设船舶污染物接收设施，实现集中处理、达标排放。按照标准要求安装配备船舶生活污水和垃圾的收集储存设施。

（二）优先保护良好水体

强化河流源头保护。现状水质达到或优于Ⅱ类的汉江、湘江、青衣江等江河源头，应严格控制开发建设活动，减少对自然生态系统的干扰和破坏，维持源头区自然生态环境现状，确保水质稳中趋好。以矿产资源开发为主的源头地区，要严控资源开发利用行为，减少生态破坏，加大生态保护和修复力度。以农业活动为主的源头地区，应加大农业面源污染防治力度，重点开展农村环境综合整治。其他源头地区，要积极开展生态安全调查和评估，制定和实施生态环境保护方案，确保水质持续改善。

积极推进水质较好湖泊的保护。落实《水质较好湖泊生态环境保护总体规划（2013-2020 年）》，按照湖泊流域生态系统的整体性，实施整体保护、系统修复、综合治理，全面清理和整治影响水质的污染源，降低污染风险，强化水生态保护。重点保护丹江口水库、龙感湖、泸沽湖等跨省界湖泊，相关省份要联合编制并实施湖泊生态环境保护方案。全面推进洱海、千岛湖、太平湖等125 个水质较好湖泊生态环境保护工作，提升湖泊生态系统的稳定性和生态系统服务功能。

加大饮用水水源保护力度。实施水源专项执法行动，加大集中式饮用水水源保护区内违章建设项目的清拆力度，严肃查处保护区内的违法行为。排查和取缔饮用水水源保护区内的排污口以及影响水源保护的码头，实施水源地及周边区域环境综合整治。定期调查评估集中式地下水型饮用水水源补给区环境状况，开展地下水污染场地修复试点。做好全国重要饮用水水源地达标建设，特别是对未达到Ⅲ类水质要求的饮用水水源要制定并实施水质达标方案。到2020年，长江经济带地级及以上城市饮用水水源规范化建设比例达到60%以上。

（三）治理污染严重水体

大力整治城市黑臭水体。采取控源截污、节水减排、内源治理、生态修复、垃圾清理、底泥疏浚等综合性措施，切实解决城市建成区黑臭水体问题。对已经排查清楚的黑臭水体逐一编制和实施整治方案。未完成排查任务的城市，应尽快完成黑臭水体排查任务，及时公布黑臭水体名称、责任人及达标期限。2017 年底前，地级及以上城市建成区应实现河面无大面积漂浮物，河岸无垃圾，无违法排污口，直辖市、省会城市、计划单列市要基本消除黑臭水体，各城市应于2020 年底前，完成黑臭水体的整治任务。

重点治理劣Ⅴ类水体。开展劣Ⅴ类断面（点位）所在控制单 元的水域纳污能力和环境容量测算，制定控制单元水质达标方案，开展水环境污染综合治理。自2016 年起，定期向社会公布达标方案实施情况，对水质不达标的区域实施挂牌督办，必要时采取区域限批等措施。对于枯水期等易发生水质超标的时段，实施排污大户企业限产限排等应急措施，进一步减少污染物排放，保证水质稳定达标。

（四）综合控制磷污染源

治理岷江、沱江流域总磷污染。以成都、乐山、眉山、绵阳、德阳等为重点，实施总磷污染综合治理。开展区域内涉磷小企业专项整治，加强磷化工等涉磷企业废水排放监管，执行水污染物特别排放限值。实施总磷超标控制单元新建涉磷项目倍量削减替代。关闭生产能力小于50 万吨/年的小磷矿，开展磷石膏、磷渣仓储标准化管理，推进磷石膏综合利用。提升成都、泸州、31 资阳、绵阳、自贡城镇污水处理设施总磷削减能力。加强阿坝州理县、凉山州美姑县等地区污水处理设施建设。重点治理成都、眉山、德阳、自贡等地区规模化畜禽养殖场（小区）。

治理乌江、清水江流域总磷污染。以重庆武隆、酉阳、彭水及贵州贵阳、遵义、铜仁、黔南州、黔东南州为重点，开展总磷污染防治。提升区域内磷矿企业的开采和选矿技术水平，提高磷过滤效率和回收率，规范化建设渣场和尾矿库并严格监管。加强重庆武隆、酉阳、贵州遵义地区白酒制造企业的监督管理，加快以食品发酵、饮料制造为主导产业的工业园区污水处理工程建设。全面提升各市城镇生活污水处理率，重点治理涪陵区、南川区、遵义、铜仁、毕节等地规模化畜禽养殖场（小区）。

治理长江干流宜昌段总磷污染。以宜昌市的磷肥制造、磷矿开采等行业为重点，开展工业集中治理。加强宜昌夷陵区、远安县等地区磷矿的尾矿管理，严防尾矿库不达标废水进入地表水体。大力推进矿业结构调整和转型升级。彻底整治尾矿库危库、险库，严肃查处未按要求治理或未经批准擅自回采尾矿的磷矿企业。以宜昌、荆州为重点实施城镇污水处理设施提标改造，确保排水稳定达到一级A 标准要求。重点治理夷陵、宜都、当阳、枝江等地规模化畜禽养殖场（小区）。

六、全面推进环境污染治理，建设宜居城乡环境

以区域、城市群为重点，推进大气污染联防联控和综合治理，改善城市空气质量。以农产品用地和城镇建成区为重点，加强土壤污染防治。以加快完善农村环境基础设施为重点，持续改善农村人居和农业生产环境。

（一）改善城市空气质量

实施城市空气质量达标计划。全面推进长江经济带126 个地级及以上城市空气质量限期达标工作，已达标城市空气质量进一步巩固，未达标城市要制定并实施分阶段达标计划。完善大气污染物排放总量控制制度，加强二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘、挥发性有机物等主要污染物综合防治。地级及以上城市建成区基本淘汰10 蒸吨以下燃煤锅炉，完成35 蒸吨及以上燃煤锅炉脱硫脱硝除尘改造、钢铁行业烧结机脱硫改造、水泥行业脱硝改造、平板玻璃天然气燃料替代及脱硝改造。实施燃煤电厂超低排放改造工程和清洁柴油机行动计划。实施石化、化工、工业涂装、包装印刷、油品储运销、机动车等重点行业挥发性有机物综合整治工程。强化机动车尾气治理，优先发展公共交通，鼓励发展天然气汽车，加快推广使用新能源汽车。

推进区域大气污染联防联控。以长江三角洲地区三省一市、成渝城市群和湘鄂两省城市为重点，积极推进区域大气污染联合防治，防治区域复合型大气污染。优化能源结构，严格控制煤炭消费总量，加大煤炭清洁利用力度。到2020 年，煤炭消费总量控制在12 亿吨以下。加强机动车污染防治，统一区域防治标准。积极推广液化天然气等清洁能源动力船舶，推进码头和船舶岸电设施建设和改造。建立统一协调的船舶污染监管机制。统一城市空气质量监测运行管理方式，实现区域空气质量监测信息互通和共享。加大长江三角洲地区以及江西、湖南、重庆、四川等地区酸雨防治力度，加强贵州、重庆、四川、云南等地区汞排放治理。

控制长江三角洲地区细颗粒物污染。严格控制炼油、石化等

行业新增产能，新（改、扩）建项目要实施主要污染物倍量削减。提高外输电比例和天然气供应，加快推进“煤改电”“煤改气”工作，到2017 年，长江三角洲地区基本完成燃煤锅炉、自备燃煤电站的天然气替代或实现超低排放，到2020 年，上海、江苏、浙江3 省市实现煤炭消费总量负增长。加快推进具备条件的现有机组热电联产改造和供热挖潜，淘汰供热供气管网覆盖范围内的燃煤锅炉、自备燃煤电站，推进小热电机组科学整合。有序推进位于城市主城区的钢铁、石化、化工、有色金属冶炼、水泥、平板玻璃等重污染企业环保搬迁或关停。上海、江苏、浙江3 省市具备条件的燃煤发电机组于2017 年底前完成超低排放改造，安徽于2018 年底前完成。全区域统一新车和转入车辆排放标准，加强对新生产、销售机动车和非道路移动机械环保达标监管，2017 年底前，基本淘汰黄标车。划定并公布禁止使用高排放非道路移动机械的区域，加强非道路移动机械监管。设臵船舶排放控制区，禁止向内河和江海直达船舶销售渣油、重油，推进靠港船舶使用岸电，开展港口油气回收工作。推进石化、化工、工业涂装、包装印刷、油品储运销、机动车等重点行业挥发性有机物排放总量控制。

控制湘鄂两省城市颗粒物污染。推进武汉及周边城市群、长株潭城市群开展区域大气污染防治，加强沿江城市的工业源和移动源治理。严格控制有色、石化等行业新增产能。加大有色金属行业结构调整及治理力度，优化产业空间布局。到2020 年，湖北、湖南煤炭消费总量不超过2015 年水平。

推进成渝城市大气污染防治。持续完善成渝城市群大气污染防治协作机制。压缩水泥等行业过剩产能，限制高硫分、高灰分煤炭开采使用，加快川南地区城市产业升级改造。加大重庆、成都等中心城市的工业源、移动源、生活源污染治理力度。加大秸秆焚烧控制力度。到2020 年，重庆、四川煤炭消费总量不超过2015 年水平，重庆酸雨污染明显减轻。

（二）推进重点区域土壤污染防治

加强土壤重金属污染源头控制。提高铅酸蓄电池等行业落后产能淘汰标准，逐步退出落后产能。到2020 年，铜冶炼、铅锌冶炼、铅酸蓄电池制造等主要涉重金属行业重金属排放强度低于全国平均水平。加强有色金属冶炼、制革、铅酸蓄电池、电镀等行业重金属污染治理，推动电镀、制革等园区化发展，江苏、浙江、江西、湖北、湖南、云南等省份逐步将涉重金属行业的重金属排放纳入排污许可证管理。实施重要粮食生产区域周边的工矿企业重金属排放总量控制，达不到环保要求的，实施升级改造，或依法关闭、搬迁。加强长江经济带69 个重金属污染重点防控区域治理，2017 年底前，重点区域制定并组织实施“十三五”重金属污染防治规划。继续推进湘江流域重金属污染治理。制定实施锰三角重金属污染综合整治方案。

推进农用地土壤环境保护与安全利用。2018 年底前，完成农用地土壤污染状况详查工作。2020 年底前，完成耕地土壤环境质量类别划定，实行优先保护、安全利用、严格管控等分类管理。将符合条件的优先保护类耕地划为永久基本农田，实施严格

保护。国家产粮（油）大县要制定土壤环境保护方案，通过农艺调控、替代种植等措施，降低农产品受污染风险。在江西、湖北、湖南、四川、云南等耕地土壤重金属超标严重的区域，率先划定农产品禁止生产区域，加强污染耕地用途管控，农产品禁止生产区严禁种植食用农产品。综合考虑污染物类型、污染程度、土壤类型、种植结构等，建设一批农用地土壤污染治理与修复试点，在试点示范基础上，有序开展受污染耕地风险管控、治理与修复。

严控建设用地开发利用环境风险。完成重点行业企业用地土壤污染状况排查，掌握污染地块分布及其环境风险情况。建立调查评估制度，自2017 年起，对拟收回的有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业企业用地，以及上述企业用地拟改变用途为居住、商业和学校等公共设施用地的，开展土壤环境状况调查评估。以上海、重庆、南京、常州、南通等为重点，依据建设用地土壤环境调查评估结果，率先建立污染地块名录及其开发利用的负面清单，合理确定土地用途。土地开发利用必须符合规划用地土壤环境质量要求，达不到质量要求的污染地块，要实施土壤污染治理与修复，暂不开发利用或现阶段不具备治理修复条件的污染地块，由地方政府组织划定管控区域，采取监管措施。针对典型污染地块，实施土壤污染治理与修复试点。开展污染地块绿色可持续修复示范，严格防止二次污染。

建立土壤污染综合防治先行区。2020 年底前，在浙江台州、湖北黄石、湖南常德、贵州铜仁开展土壤污染综合防治先行区建设，探索土壤污染源头预防、风险管控、治理与修复、监管能力

建设等综合防治模式与技术。浙江省台州市以电子拆解集中区域的多氯联苯、二噁英、镉、铅等污染治理为重点，采取整治拆解作坊、污染物清理等措施。湖北省黄石市以有色金属冶炼集中区域的镉、铅、砷等污染治理为重点，开展工业企业废渣综合治理与资源化利用，综合防控农产品重金属超标风险。湖南省常德市、贵州省铜仁市以矿产资源开发集中区域的砷、汞、镉等污染治理为重点，排查尾矿库环境风险，开展矿区废渣综合治理与资源化利用，有序开展矿区废弃地修复。各地要结合本地实际，进行治理技术、制度政策等方面的试点示范，推广土壤污染综合防治模式和经验。

（三）加强农村农业环境整治

加快建设农村环境基础设施。以丹江口库区、南水北调东线水源及沿线、三峡库区及其上游等国家重大工程地区，鄱阳湖、洞庭湖、洱海等汇水区域为重点，以县为单位开展农村环境集中连片整治。江苏、浙江、湖南、重庆要继续实施全覆盖、“拉网式”农村环境综合整治，上海、安徽、江西、四川、贵州、云南等省市优先开展饮用水水源涉及县（市、区）的农村环境综合整治。继续实施农村清洁工程，全面推进农村垃圾治理，到2020 年，90%以上村庄的生活垃圾得到有效治理。实施农村污水处理工程，加快建立和完善农村生活污水、垃圾处理设施的运行机制，确保稳定运行。启动实施农村饮水安全巩固提升工程，到2020 年，完成农村集中式饮用水水源保护区划定工作。开展村庄绿化行动，推进村旁、宅旁、水旁、路旁、庭院以及公共活动空间的绿

化。上海、江苏、浙江等地区，率先开展生态文明示范村镇建设、美丽乡村示范区创建。到2020 年，新增完成环境综合整治建制村6.17 万个，长江经济带农村环境综合整治率达到40%以上。

开展农村河渠塘坝综合整治。实施农村清洁河道行动，开展截污治污、水系连通、清淤疏浚、岸坡整治、河道保洁，建设生态型河渠塘坝，整乡整村推进农村河道综合治理，创建水美乡村。2017年底前，各县（市、区）要筛查一批环境问题突出、群众反映强烈的河渠塘坝，制定综合整治方案，启动整治工作。

严格控制农业面源污染。积极开展农业面源污染综合治理示范区和有机食品认证示范区建设，加快发展循环农业，推行农业清洁生产，提高秸秆、废弃农膜、畜禽养殖粪便等农业废弃物资源化利用水平。推动建立农村有机废弃物收集、转化、利用三级网络体系，探索规模化、专业化、社会化运营机制。以有机废弃物资源化利用带动农村污水垃圾综合治理，培育发展农村环境治理市场主体。加强农作物病虫害绿色防控和专业化统防统治。实施化肥、农药施用量零增长行动，开展化肥、农药减量利用和替代利用，加大测土配方施肥推广力度，引导科学合理施肥施药。加大农业畜禽、水产养殖污染物排放控制力度，强化长江、汉江、湘江、赣江、京杭运河等河道及太湖、巢湖、鄱阳湖、洞庭湖等湖泊周边畜禽禁养区管理。以江苏、湖北、湖南三省为重点，在重点敏感区域实施围网拆除、网箱养殖标准化改造工程，积极推广人工配合饲料，加强养殖投入品管理。2017 年底前，依法关闭或搬迁禁养区内的畜禽养殖场（小区）和养殖专业户，长江三

角洲地区提前一年完成。到2020 年，主要农作物化肥、农药施用量实现零增长，化肥利用率提高到40%以上，测土配方施肥技术推广覆盖率达到93%以上，长江三角洲地区提前一年完成。鄱阳湖和洞庭湖周边地区化肥施用量减少10%以上。

七、强化突发环境事件预防应对，严格管控环境风险 坚持预防为主，构建以企业为主体的环境风险防控体系，优化产业布局，加强协调联动，提升应急救援能力，实施全过程管

控，有效应对重点领域重大环境风险。

（一）严格环境风险源头防控

加强环境风险评估。强化企业环境风险评估，2018 年底前，完成沿江石化、化工、医药、纺织、印染、化纤、危化品和石油类仓储、涉重金属和危险废物等重点企业环境风险评估，为实施环境安全隐患综合整治奠定基础。开展干流、主要支流及湖库等累积性环境风险评估，划定高风险区域，从严实施环境风险防控措施。开展化工园区、饮用水水源、重要生态功能区环境风险评估试点。2017年，在重庆等地开展风险评估综合试点示范。沿江重大环境风险企业应投保环境污染责任保险。

强化工业园区环境风险管控。实施技术、工艺、设备等生态化、循环化改造，加快布局分散的企业向园区集中，按要求设臵生态隔离带，建设相应的防护工程。选择典型化工园区开展环境风险预警和防控体系建设试点示范。

优化沿江企业和码头布局。立足当地资源环境承载能力，优化产业布局和规模，严格禁止污染型产业、企业向中上游地区转移，切实防止环境风险聚集。禁止在长江干流自然保护区、风景名胜区、“四大家鱼”产卵场等管控重点区域新建工业类和污染类项目，现有高风险企业实施限期治理。除武汉、岳阳、九江、安庆、舟山5 个千万吨级石化产业基地外，其他城市原则上不再新布局石化项目。严格危化品港口建设项目审批管理，自然保护区核心区及缓冲区内禁止新建码头工程，逐步拆除已有的各类生产设施以及危化品、石油类泊位。

（二）加强环境应急协调联动

加强环境应急预案编制与备案管理。在不同行业、不同领域定期开展预案评估，筛选一批环境应急预案并推广示范。沿江涉危涉重企业完成基于环境风险评估的应急预案修编，开展电子化备案试点。以集中式饮用水水源为重点，推动跨省界突发水环境事件应急预案编制。2018 年底前，完成长江干流县级及以上集中式饮用水水源和沿江沿岸化工园区突发环境事件应急预案备案。开展政府突发环境事件应急预案修编，2018 年底前，完成地级及以上政府预案修编，完善各省市辐射事故应急预案，并实施动态管理。

加强跨部门、跨区域、跨流域监管与应急协调联动机制建设。加强危化品和危险废物运输环境安全管理，研究危险化学品运输应急管理体制和应急处臵技术，探索建立危化品运输车辆、船舶信息平台。以联合培训演练、签订应急联动协议等多种手段，加强公安、消防、水利、交通运输、安监、环境保护等部门间的应急联动，提高信息互通、资源共享和协同处臵能力。推进跨行政区域、跨流域上下游环境应急联动机制建设，建立共同防范、互通信息、联合监测、协同处臵的应急指挥体系。以四川-重庆-湖北、南京-苏锡常、芜湖-安庆为重点，开展跨区域环境应急联动体系建设试点示范。

建立流域突发环境事件监控预警与应急平台。排放有毒有害污染物的企业事业单位，必须建立环境风险预警体系，加强信息公开。以长江干流和金沙江、雅砻江、大渡河、岷江、沱江、嘉

陵江（含涪江、渠江）、湘江、汉江、赣江等主要支流及鄱阳湖、洞庭湖、三峡水库、丹江口水库等主要湖库为重点，建设流域突发环境事件监控预警体系。

强化环境应急队伍建设和物资储备。在重点城市进行试点示范，探索政府、企业、社会多元化环境应急保障力量共建模式，开展环境应急队伍标准化、社会化建设。以石化、化工、有色金属采选等行业为重点，加强企业和园区环境应急物资储备。积极推动环境应急能力标准化建设，强化辐射事故应急能力建设。建设长江水环境应急救援基地。

（三）遏制重点领域重大环境风险

确保集中式饮用水水源环境安全。加强地级及以上饮用水水源风险防控体系建设。无备用水源的城市要加快备用水源、应急水源建设。进一步优化沿江取水口和排污口布局。强化对水源周边可能影响水源安全的制药、化工、造纸、采选、制革、印染、电镀、农药等重点行业企业的执法监管。

严防交通运输次生突发环境事件风险。强化水上危化品运输安全环保监管和船舶溢油风险防范，实施船舶环境风险全程跟踪监管，严厉打击未经许可擅自经营危化品水上运输等违法违规行为。加快推广应用低排放、高能效、标准化的节能环保型船舶，建立健全船舶环保标准，提升船舶污染物的接收处臵能力。严禁单壳化学品船和600 载重吨以上的单壳油船进入长江干线、京杭运河、长江三角洲高等级航道网以及乌江、湘江、沅水、赣江、信江、合裕航道、江汉运河。加强危化品道路运输风险管控及运

输过程安全监管，推进危化品运输车辆加装全球定位系统（GPS）实时传输及危险快速报警系统，在集中式饮用水水源保护区、自然保护区等区域实施危化品禁运，同步加快制定并实施区域绕行运输方案。

实施有毒有害物质全过程监管。全面调查长江经济带危险废物产生、贮存、利用和处臵情况，摸清危险废物底数和风险点位。开展专项整治行动，严厉打击危险废物非法转运。加快重点区域危险废物无害化利用和处臵工程的提标改造和设施建设，推进历史遗留危险废物处理处臵。严格控制环境激素类化学品污染，2017 年底前，完成环境激素类化学品生产使用情况调查，监控评估饮用水水源、农产品种植区及水产品集中养殖区风险，实施环境激素类化学品淘汰、限制、替代等管控措施。实施加强放射源安全行动计划，升级改造长江经济带放射性废物库安保系统，强化地方核与辐射安全监管能力。多措并举，破解重化工企业布局不合理问题，重化工产业集聚区应开展优先控制污染物的筛选评估工作。严格新（改、扩）建生产有毒有害化学品项目的审批。

科学调度长江上游梯级水库。流域梯级水库开发应符合流域综合规划和防洪规划。对已建的长江上游梯级水库，要科学地进行联合调度，在保障防洪安全和供水安全的前提下尽量发挥水库的生态效益；对新建水库加强评估，降低生态风险。持续观测评估河湖水位、水量变化对水生生物多样性、重要物种栖息地以及泥沙量的影响，加强特有生境长期定位监测，严防重大生态风险。

八、创新大保护的生态环保机制政策，推动区域协同联动 牢固树立生态共同体理念，强化整体性、专业性、协调性区域合作，加快体制机制改革创新步伐，营造有利于生态优先、绿色发展的政策环境，全面提升长江经济带生态环境协同保护水平。

（一）健全生态环境协同保护机制

完善环境污染联防联控机制。推动制定长江经济带统一的限制、禁止、淘汰类产业目录，加强对高耗水、高污染、高排放工业项目新增产能的协同控制。在长江流域严格执行船舶污染物排放标准。研究建立规划环评会商机制，将流域上下游地区意见作为相关地区重大开发利用规划环评编制和审查的重要参考依据。

重大石化、化工、有色、钢铁、水泥项目环评以及重大水利水电等规划环评，应实施省际会商。探索建立跨省界重大生态环境损害赔偿制度。推进水权、碳排放权、排污权交易，推行环境污染第三方治理。推进省际间环境信息共享。

（二）创新上中下游共抓大保护路径

建设统一的生态环境监测网络。充分发挥各部门作用，统一布局、规划建设覆盖环境质量、重点污染源、生态状况的生态环境监测网络。加强地市饮用水水源监测能力建设，建立长江流域入河排污口监控系统。建立长江流域水质监测预警系统，加强水体放射性和有毒有机污染物监测预警，逐步实现流域水质变化趋势分析预测和风险预警。建立长江经济带区域空气质量预警预报系统，推动建设西南、华中区域空气质量预警预报平台。调整完善三峡生态与环境监测系统。强化区域生态环境状况定期监测与评估，特别是自然保护区、重点生态功能区、生态保护红线等重要生态保护区域。提高水生生物、陆生生物监测能力。

设立全流域保护治理基金。鼓励11 省市人民政府共同出资建立长江环境保护治理基金、长江湿地保护基金，发挥政府资金撬动作用，吸引社会资本投入，实现市场化运作、滚动增值。采取债权和股权相结合的方式，重点支持环境污染治理、退田还湖、疏浚清淤、水域和植被恢复、湿地建设和保护、水土流失治理等项目融资，降低融资成本与融资难度。

推进生态保护补偿。加大重点生态功能区、生态保护红线、森林、湿地等生态保护补偿力度。按照“谁受益谁补偿”的原则，46 探索上中下游开发地区、受益地区与生态保护地区横向生态保护补偿机制试点。继续推进新安江等流域生态保护补偿试点工作，根据跨界断面水质达标状况制定补偿标准，促进地方政府落实行政区域水污染防治责任。探索多元化补偿方式，将生态保护补偿与精准脱贫有机结合，通过资金补助、发展优势产业、人才培训、共建园区等方式，对因加强生态保护付出发展代价的地区实施补偿。

（三）强化生态优先绿色发展的环境管理措施

开展资源环境承载能力监测预警评估。确定长江经济带环境容量，定期开展资源环境承载能力评估，设臵预警控制线和响应线，对用水总量、污染物排放超过或接近承载能力的地区，实行预警提醒和限制性措施。2017 年起，开展县市资源环境承载能力监测预警试点。2020 年发布长江经济带资源环境承载能力监测评估报告。

落实规划环评刚性约束。推进长江经济带生态环境系统性、整体性保护。编制空间规划应先进行资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价。各地区、各部门编制开发利用规划时，应依法同步开展规划环评工作，确定空间、总量、准入等管控要求。将规划环评结论和审查意见作为规划决策的重要参考依据，未依法开展规划环评的规划不得审批或实施。严格执行规划环评违法责任追究。

实行负面清单管理。长江沿线一切经济活动都要以不破坏生态环境为前提，抓紧制定产业准入负面清单，明确空间准入和环

境准入的清单式管理要求。提出长江沿线限制开发和禁止开发的岸线、河段、区域、产业以及相关管理措施。不符合要求占用岸线、河段、土地和布局的产业，必须无条件退出。除在建项目外，严禁在干流及主要支流岸线1 公里范围内布局新建重化工园区，严控在中上游沿岸地区新建石油化工和煤化工项目。严控下游高污染、高排放企业向上游转移。

推进绿色发展示范引领。研究制定生态修复、环境保护、绿色发展的指标体系。在江西、贵州等省份推进生态文明试验区建设，全面推动资源节约、环境保护和生态治理工作，探索人与自然和谐发展的有效模式。以武陵山区、三峡库区、湘江源头区域为重点，创新跨区域生态保护与环境治理联动机制，加快形成区域生态环境协同治理经验。以淮河流域、巢湖流域为重点，加强流域生态环境综合治理，完善综合治理体制机制，加快形成流域综合治理经验。重点支持长江经济带沿江城市开展绿色制造示范。鼓励企业进行改造提升，促进企业绿色化生产。推进绿色消费革命，引导公众向勤俭节约、绿色低碳、文明健康的生活方式转变。

促进与“一带一路”融合。以钢铁、水泥、有色、建材、化工、纺织等行业为重点，加快沿江地区绿色制造业发展，开展工业企业绿色转型发展试点示范，树立优质产能绿色品牌，推动绿色产业链延伸。依托上海国际金融服务中心，大力推进绿色金融创新，发展绿色金融产品。加强江苏宜兴等环保产业技术合作园区及示范基地建设。在中国-南亚技术转移中心和中国-东盟创新

中心基础上，建立环境技术交流与转移中心，打造环保产业国际化“一站式”服务平台。积极推进与“一带一路”沿线国家环保合作与交流。

九、强化保障措施

（一）加强组织领导

长江经济带11 省市人民政府是规划实施主体。要根据任务分工，将目标、措施和工程纳入本地区国民经济和社会发展规划以及相关领域、行业规划中，编制具体实施方案，加大规划实施力度，严格落实党政领导干部生态损害责任追究制度，确保规划目标按期实现。环境保护部、国家发展改革委、水利部等有关部门要做好统筹协调、督促指导。

（二）完善环境法治

各省市根据自身特点和生态环境保护需要，制定和完善生态环境保护的地方性法规。加大环境执法监督力度，推进联合执法、区域执法、交叉执法，强化执法监督和责任追究。加强环保、水利、公安、检察等部门和机关协作，健全行政执法与刑事司法衔

接配合机制，完善案件移送、受理、立案、通报等规定。

（三）加大资金投入

落实长江经济带生态环境保护重点任务与工程，推动生态环境保护建设、资源节约利用等资金整合使用。地方各级人民政府要加大生态环境保护与修复资金投入，创新投融资机制，采取多种方式拓宽融资渠道，鼓励、引导和吸引社会资金以PPP 等形式参与长江经济带生态环境保护与修复。

（四）加强科技支撑

加强长江经济带生态环境基础科学问题研究，系统推进区域污染源头控制、过程削减、末端治理等技术集成创新与风险管理创新，加快重点区域环境治理系统性技术的实施，形成一批可复制可推广的区域环境治理技术模式。依托有条件的环保、低碳、循环等省级高新技术产业开发区，集中打造国家级环保高新技术产业开发区，带动环保高新技术产业发展。

（五）实行信息公开

环境保护部、水利部、国家发展改革委建立健全长江经济带生态环境信息发布机制，国家定期公开水功能区达标状况、跨省断面水质状况、饮用水水源水质、空气质量、重点生态功能区状况等生态环境信息，发布《长江经济带生态环境状况报告》。地方各级人民政府定期公布本行政区域内生态环境质量状况、政府环境保护工作落实情况等相关信息，严格执行建设项目环境影响评价信息公开。重点企业应当公开污染物排放、治污设施运行情况等环境信息。加大生态环境保护宣传教育力度，营造全社会

第五篇：统筹水资源利用保护加快长江中游城市群建设

统筹水资源利用保护 加快长江中游城市群建设

彭智敏

2013年第10期 ——支点建设

从全国范围看，涉及湖南、湖北、江西、安徽四省的长江中游城市群的显著特点之一，就是河流众多，湖泊密布，水资源非常丰富，因此，打好水资源牌，搞好水资源的综合利用和保护，不仅是长江中游城市群建设的题中之义，而且对全国的生态文明建设具有不可估量的贡献。

一、长江中游水资源优势及其重要作用

长江中游地区是我国水资源最丰富的区域。长江流域多年平均入海水量达9616亿立方米，占全国河川径流总量的约36%，居全国第一位。长江中游由于洞庭湖水系、汉江、鄱阳湖水系、清江等河流的先后汇入，多年平均年径流量达4500亿立方米，占全流域总径流量的47.2%，超过长江上游。此外，长江上游100万平方公里的水资源都需经过长江中游流向下游。丰富的本地水资源和客水，使长江中游成为我国水资源最为丰富的区域。同时，长江中游还拥有我国最大的淡水湖群。我国第一大淡水湖鄱阳湖、第二大淡水湖洞庭湖、全国最大城中湖武汉东湖等著名湖泊都坐落在长江中游地区。湖北享有“千湖之省”，武汉市享有“百湖之市”的美誉，洪湖被称为“中南之肾”。此外，南水北调中线工程的水源地——丹江口水库和长江三峡水库也都位于长江中游。

长江中游丰富的水资源对区域经济社会发展来说极其重要，长江中游地区人民一直都在兴利除弊，挖掘利用水资源优势。长江中游航运历史不仅可以上溯数千年，在近现代更是建设了一批面向世界的现代化港口和较高标准的航道。长江三峡水利枢纽的建设，彻底改变了长江中游的防洪态势，为全国统一电网的形成作出了巨大的贡献。南水北调中线工程是优化我国水资源配置、缓解我国北方地区水资源短缺、具有巨大生态效益、经济效益和社会效益的重大战略性工程，丹江口大坝加高后，将“一江清水送北京”的战略构想变成现实。

二、在长江中游统筹水资源利用保护具有重要的现实意义

一是有利于我国生态文明建设。改革开放30多年来，我国经济社会发展取得举世瞩目的成就，但也付出了沉重的资源、环境代价。传统的经济发展方式难以持续，建立可持续发展的新机制迫在眉睫。在长江中游这样一个水资源丰富、开发历史悠久、利用方式多样的地区统筹水资源开发利用保护，必将对长江流域、对全国的生态文明建设作出重要贡献。

二是有利于为“两型”社会建设提供试验示范。武汉城市圈和长株潭城市群同是“两型”社会建设的综合改革配套实验区，环鄱阳湖生态经济区发展目标也是经济社会与生态环境和谐发展，三大城市群合力构建长江中游城市群有利于“两型”社会建设的经验交流，形成“两型”社会建设的合力，探索出一条经济社会发展与生态环境友好的新型发展道路。

三是有利于打造长江“黄金水道”。长江是我国最为重要的内河航运通道，但一直以来长江中游干流航道弯多、水浅，等级偏低，支流航道网络残缺不全，极大影响了整个“黄金水道”作用的发挥。长江中游城市群的构建将有利于促进四省联合进行长江水道治理，加速沿江、环湖港口的连片开发和岸线资源的有机整合，提升长江中游水运通道的利用率。

三、统筹长江中游城市群水资源综合开发利用保护的主要路径

一是进一步加强防洪体系建设，为“中三角”的崛起夯实基础。随着三峡工程的建成、’98大洪水之后长江大堤的加高加固以及气象预报非工程措施的现代化，长江中游地区整体防洪能力大大提高，但支流防洪标准不高、病险水库多等问题仍然相当突出，而且经济社会的发展对防洪安全提出了更高的要求。因此，加强、完善防洪体系仍然是确保长江中游城市群建设的基础和前提。国家和四省地方政府应继续加大对该区域的防洪投入，通过综合措施，逐步提高长江中游地区的防洪能力：进一步加强长江上游和中游干支流控制性水库联合调度研究和软硬件建设，加快防洪调度信息系统的升级换代，实现长江洪水的科学调度和洪水资源的合理利用；进一步加强支流堤防建设和病险水库的除险加固；加强洞庭湖、鄱阳湖等湖区的综合治理，加快蓄滞洪区安全建设。

二是以“一江两湖”为重点，共同加强河流湖泊的治理。湖北、湖南、江西三省都是水资源丰富省份，长江中游城市群位于长江中游，又共同面临长江防洪大堤加固、水资源综合利用、农村安全饮水、湖泊治理等问题，如城陵矶附近超量洪水分蓄及荆南四河的治理就涉及到湖北、湖南两省，华阳河流域治理涉及江西、湖北两省。三地可选择一些跨区域的项目，联合向国家申报，共同提高生态安全保障能力，促进资源合理开发与生态环境保护，加快资源开发利用。三省可联合行动，以长江、洞庭湖、鄱阳湖为重点，共同加强河流湖泊的治理。重点是加强长江防洪大堤加固、水资源综合利用、水污染综合治理、湖泊治理等事项的合作。坚持“一湖一策”、“以奖促防”和绩效管理，推进洞庭湖、鄱阳湖、洪湖、梁子湖等沿江湖泊群生态环境保护和生态修复。加强协作，联合向国家申报洞庭湖流域农田水利建设补偿资金。

三是加快长江中游河道综合治理，稳步提高通航能力，为发挥“黄金水道”的作用和建设一批临港新区创造条件。长江中游产业布局密集，工业门类齐全，武钢、东风汽车、岳阳长岭、九江石化等大型企业的沿江布局，充分利用了成本低廉的长江航运。但长期以来，长江中游地区航道等级较低、部分水道礁石碍航、滩糟周期性变化引起的航道条件不稳定、跨江桥梁碍航等问题突出。三峡工程建成后，长江中游河道出现明显冲刷的新情况。为了充分发挥航运对长江中游城市群的积极作用，四省可联合向国家争取专项资金，尽快实施长江中游干流河道的系统综合治理，全面开展和稳定现有河势，改善不利河势，实现该区域水深航道发展目标；要以湘江渠化、赣江渠化、江汉运河、汉江梯级为核心，加快高等级干支流航运网络的建设。

四是统筹规划，实现岸线资源的集约利用和有效保护。根据长江中游城市群发展战略的需要，四省应联合争取国家制定长江中游地区岸线资源利用与保护规划，确保岸线资源的集约利用和有效保护；按照市场经济的要求，强化岸线资源有偿使用制度，统一出台相关法规和政策，提高岸线资源使用门槛和成本，从而实现岸线资源综合利用、水环境保护、和土地集约节约三位一体的高效利用。

五是加强农田水利基础设施建设，为全国的粮食安全作出更大贡献。长江中游四省皆是我国重要的粮食生产基地，针对国家粮食供需结构中水稻供应偏紧的状况，结合四省粮食生产实际，可联合提议国家加大投入力度，特别是加大农田水利基础设施投入，尽快提升粮食生产保障能力。大力推进农业生产、运输、销售等环节的合作与联合，降低成本，提高效率。以加强粮食生产基地建设为重点，加强粮食生产重大工程建设的合作。

六是加强水污染防控，为城市群建设提供良好的生态环境。联合开展跨界河湖流域治理和开发，共同争取国家政策支持，包括加强跨界水功能缓冲区和长江沿线排污口管理，共同开展省界河流水质监测监控和沿江城市饮用水水源地保护；加快构建城市群水污染联防联控物联网。探索开展区域污染物排污权交易，推动流域联合减排。■

（作者系湖北省人民政府参事、省社科院长江流域经济研究所所长）