试论政策分析的步骤

第一篇：试论政策分析的步骤

试论政策分析的步骤

2012年11月23日 14:06 来源：《中国行政管理》2012年4期 作者：谢明 字号

打印 纠错 分享 推荐 浏览量 109 【内容提要】本文试图通过对一些重要理论观点的评述探讨政策分析的基本步骤。这些重要的理论观点包括托马斯·戴伊的三段式分析、卡尔·帕顿和大卫·沙维奇的快速分析、威廉·邓恩的五步骤分析、尤金·鲍尔道奇的八重路径分析。尽管政策分析并没有统一固定的程序与模式，但对于这些过程与步骤的研究，可以为我们提供政策分析的一些指导性原则，并勾勒出政策分析的基本轮廓。

【关键词】政策分析 三段式分析 快速分析 政策影响

进入21世纪，人类社会面临更多、更复杂的难题，如环境、人口、卫生、能源、交通、教育、贫困、犯罪等，社会的变化与发展对公共政策提出了更高的标准和要求，同时也有力促进了公共政策分析学科的完善和职业的发展。从目前情况看，各国介入公共政策分析的部门和人员越来越多，相关费用所占政府预算的比例也越来越高，公共政策分析已成为当代社会科学中发展速度最快、最富有研究活力的学科之一。

那么，政策分析应如何进行？有哪些具体的步骤和程序？到目前为止，尽管还没有形成一种统一的说法或标准性框架，但经过前期研究人员的大量工作，已逐渐形成一些具有代表性的理论观点，并在指导政策分析实践中发挥了重要的作用。本文将对这些理论观点进行系统的总结和评述。一、三段式分析

按照托马斯·戴伊的观点，所谓公共政策就是政府选择做的或选择不做的事情。[1]政策分析就是回答如下几个问题：政府做了什么？为什么要这么做？做与不做有何不同，即政策行为会产生什么样的结果？

通过三段式政策分析我们能够得到什么收获呢？首先，我们能够学会描述政策——可以得知政府在公共管理领域(福利、教育、环境、卫生、交通、税收等)正在做的事情。了解一些公共政策的实际信息。例如，国家的社会保障计划处于什么状况，公共医疗补助和保险制度对穷人和老年人做出了怎样的承诺？国内外反恐斗争进展如何？政府为此每年支出多少费用？

其次，我们能够学会探究原因，了解一些政策的决定性因素。为什么政策会是现在这个样子？为什么政府非得这样去做？政治制度、政治过程、政治行为对政策产生了哪些影响？(例如，特殊利益集团的游说对政府税收制度产生的影响)社会、经济、文化等因素对政策产生了哪些影响？(例如，经济的大萧条对政府支出的影响)当我们对政策原因进行分析时，政策就是因变量，而决定政策的各种社会、政治因素就成为自变量。

第三，我们能够学会对结果进行分析(通常被称为政策评估)，了解公共政策给社会生活带来的结果。比如，死刑是不是有助于遏制犯罪？福利计划是不是伤害了人们的工作热情？教育支出是不是真的与学生成绩成正比？当我们对政策结果进行分析时，政策就成为自变量，而政策对社会、政治的影响就变成了因变量。

然而，政策分析(policy analysis)与政策倡议(poli-cy advocacy)是有区别的。[2]

托马斯·戴伊认为政策分析与政策倡议根本不是一回事，不能把两者相互混淆。解释公共政策的原因与结果并不等于指明政府应该追求何种政策。了解政府为什么这样做而没有那样做，以及这样做会产生哪些影响，并不意味着告诉政府应该做什么，如何去做，以及行动上应做出何种变化。政策倡议需要修辞、说服、组织和实践的技巧，而政策分析却鼓励研究人员运用调查工具去评判重大的政策议题，尝试发现那些构建公共政策的基本因素，以及公共政策所带来的相关影响。政策分析活动产生的知识是政策倡议和政策实践的先决条件。

此外，政策输出(policy output)与政策影响(policy impact)也有所不同。评估政策影响时不能仅仅满足于衡量政府的行为，比如，只知道人均教育支出和医疗支出，并不能对一项政策对目标群体的影响做出客观的评估。托马斯·戴伊指出：“许多政府机构用大量的统计来衡量产出，比如已支付的福利款项、逮捕罪犯的起诉数量、医疗保险的支出、学校的招生人数等等。但这种方式说明不了贫穷、犯罪、健康或教育的状况。我们不能仅满足于计算一只乌鸦煽动了多少次翅膀，而要考虑这只乌鸦到底飞行了多远。”[3]输出这一概念使人们集中关注物质层面的内容，比如税收总量、建设高速公路的长度、实行的限价协定、交通罚款额或承担的外国援助项目等。一般来说，输出比较容易进行计算、加总与统计分析。检查输出可以表明，或似乎表明，为执行某一政策许多事情正在进行或已经完成。然而，评估不是数豆子的游戏，不可如此“斤斤计较”。可是，政府部门往往会聚焦于政策输出而不是政策影响，以求能够制造出发展幻象的统计数据。如果某一地方的大学毕业生人数百分比上升了，这是否能告诉我们这些大学生所受教育的质量如何呢？

当然，强调政策影响并不是要否定政策输出，只是为了区分两者的不同。在描述一个政策甚至解释一个政策的时候，衡量政策输出同样是非常重要的。然而，政策输出是政府部门追求政策决定与政策声明而实际做的事情，是工作总结需要关注的内容，而政策评估的焦点则主要在政策影响上。

二、快速分析

根据卡尔·帕顿和大卫·沙维奇的观点[4]，按照政策分析的项目要求不同，可以把政策分析分为研究型分析(researched analysis)与快速分析(quick analysis)。

研究型分析主要面向一些大型的或长期性的项目，分析人员努力寻求问题背后的真相，对分析的复杂性和精确性有较高的要求；快速分析多涉及社会生活中的一些具体事项，目标比研究型分析更为实在，旨在向决策者提供简明的建议。研究机构的学者们和思想库的顾问们多受雇对一些公共政策问题进行专门的研究，人们习惯于称这类分析为研究型的政策分析或政策研究(policy studypolicy research)。这类政策分析的重要特点是研究周期长，投入成本高，占有资料多，效果显示慢。它对社会现实问题的回应力相对来讲是比较弱的，与日常工作中为决策提供服务的分析方法显然不同。快速分析或基础分析(basic analysis)这类术语恰好能够说明与研究型分析的这种区别。快速分析需要对政策问题作出及时的反应，在时间资源稀有条件下，快速提出有效的政策建议。它以简便、快捷的分析过程及其分析结果的及时提供引起了决策者的广泛关注并受到政策分析人员的青睐，逐步在政策分析领域得到推广和应用。

从某种意义上讲，快速分析并不比研究型分析来得轻松。研究型分析具有相对固定的程式，存在一些常规性的步骤和已为人们所接受的科学标准。而快速分析最重要的特征就是与现实因素的密切互动，表现出很强的实践性特征。快速分析的基本步骤如下：

1.确认政策问题

问题最初会表现出多面性特征，不要不经质疑就轻易接受最初对问题的陈述，这也许只是浮在水面的冰山之顶，只是一个更大问题的一小部分，或是决策者和执行者根本无法施加影响的那一部分；由于问题具有即时性、分析具有短期性，所以常常需要问题的反向解决方法(backward problem solving)，即依据其后步骤能够得到的信息，重新对问题进行界定；因为最初的时候目标不很确定，经常会在陈述中表现出冲突的特征，而且还存在因术语的不同理解引起的沟通障碍，所以对问题的界定常常会遇到很大的困难。

2.建立评估标准

人比较高矮要有高度标准，比较胖瘦要有重量标准，比较美丑要有大众标准，比较好坏要有道德标准。那么，为了在备选方案之间进行比较、权衡和选择，就必须确立相关的评估标准。标准的确立源于事实和价值的判断。一些被普遍运用的衡量标准包括成本，效益、公平、效率、管理简便、管制便捷、合理合法、政治可接受性等等。标准很少是平等的，所以必须考虑对各类突出标准的满足程度。因此，标准的相对重要性就成为政策分析的一个中心问题。

3.提出备选方案

无为方案(继续保持原状或做出最小的变动)是值得推荐的策略。这种以静制动的方式看似保守，但经常是较佳的选择(付出成本小)；如果委托人在确认问题时已经有了自己偏好的可选方案，分析人员只需把它推演开来，提供一些细节的帮助；类似的问题也许在别处早已存在，那么不仅那里尝试过的方案可以作为一种选择，而且那里的分析人员可能还考虑过其他的方案，这些经验都非常值得借鉴；可行性方案可能会很多，实际选择的往往是一套方案而非一个方案，比如要解决大城市的交通拥堵问题，单靠多修路是无济于事的；备选方案的变动和组合是一个重要的方法，不同的方案体现了思考问题的不同角度，正确的取舍源于对细节的关注；对那些以前不被接受的方案也应重视，以前不可行不代表现在不可行，既然参与者的价值判断和环境条件会随时间而改变，那么昨天否定的方案在今天就不能不经分析而加以简单抛弃。

4.评估备选方案

问题的性质和评估标准的形式将会对评估工作给予提示。政策方案的预期影响是什么？它们是否满足评估标准和满足到何种程度？这是方案评估必须要面对的问题。评估中要避免使用你所熟悉或喜欢的工具箱式的方法去衡量每一个方案，比如，你只会使用锤子，那么就可能把所有的问题都视为钉子。成本-收益分析方法是不错的评估方法，但它并非包治百病的灵丹妙药。有些问题需要进行定量分析，另外一些问题则需要定性分析。方案评估不但需要考虑经济和技术的可行性，更要考虑政治上的可行性。许多方案能否被执行往往是政治方面的问题。在方案评估过程中发现的一些新情况、新信息也许会揭示出问题的新内容，从而会要求改变或附加评估标准。尽管这种情况的出现会使人感到有些泄气，但在政策分析过程中循环往复是必不可少的经历。

5.展示备选方案

毫无疑问，突出标准的选择、备选方案的排序、给予各个选项的空间等因素都会对决策构成重要的影响。时效性、可视性、直观性和对比性是展示中需要重视的方面。如果标准能用量化的术语加以表述，那么价值的比较就能通过图表的形式进行表现。一般来说，分析人员往往希望能为自己钟情的方案提供强有力的证据，所以会产生为此专门制作案例的冲动。他们爱把故事式的写作方法融入政策分析报告当中。的确，情节化、戏剧化的表现手法是人们偏爱的沟通工具，“新闻效应”会使信息接受者感受到更强烈的心理冲击。有人说，“每个解决方案都可能孕育着新的问题，只不过表现的程度有所不同罢了。”的确，汽车的出现带来了出行的便捷，但尾气的污染加给社会无穷的烦恼；网吧的严格管制规定规范了市场秩序，但黑网吧的游击战术导致重大的火灾伤亡事故。事物都有两面性，要想使委托人接受推荐的方案，需要对利弊加以说明。

6.监督政策执行

政策分析人员常把自己比作汽车设计师，他们说自己设计了汽车但并不开车，这的确是一个很形象、很准确的比喻。尽管分析人员不参与政策执行，但并不能因此放弃监督和评估执行情况的责任。由于社会生活中存在太多的不确定因素，政策执行中什么情况都可能发生，所以设计再好的方案也不一定能够很顺利地执行。对政策分析人员来说，了解执行信息是非常重要的。政策为什么会失败？是如何失败的？是设计问题还是执行问题？设计与执行是不是不合拍？对这些问题的关注无疑将会大大提高政策分析人员前期工作的效率和政策分析的质量。

总而言之，卡尔·帕顿和大卫·沙维奇提出的是一个较为简化的过程模式。这个模式虽然简单，但应用范围较大，从政策问题分析一直延伸至政策执行分析。三、五步骤分析

按照威廉·邓恩的观点，政策分析会用到5种类型的信息，即有关政策问题(policy problems)的信息、政策绩效(policy performance)的信息、政策预期结果(expected policy outcomes)的信息、偏好政策(preferred policies)的信息和政策观测结果(observed policy outcomes)的信息。从而产生5个分析的步骤，包括定义(definition)、描述(description)、预测(prediction)、评价(appraisal)和对策(prescription)。[5]所有的步骤都会涉及如下几种判断：判断是同意还是不同意一种定义问题的方法，接受还是反对一种解释，认可还是不认可一种预测，确信还是质疑一种行动，选择还是不选择一项对策。在政策分析领域，这些程序已经被赋予特有的名称，即问题构建(problem structuring)、监测(monitoring)、预见(forecasting)、评估(evaluation)和建议(recommendation)(见图1)。

问题构建(定义)产生什么样的问题需要解决的信息，提供与问题基本假设相关的知识。这些知识会被用来质疑支撑问题定义的基本假设，没有这种质疑，基于这些假设的问题将会很顺利地进入到政策议程当中，从而可能对政策制定的质量和效率构成不利的影响。不仅如此，问题构建还有助于发现隐含的假设、判断问题的成因、勾画可能的目标、综合冲突的观点以及设计新的政策可选方案。

预见(预测)产生政策预期结果的信息，提供有关事件未来状态的相关知识。所谓未来状态是指政策方案(包括不行动的选择)在未来可能发生的结果，这是在政策形成阶段必须考虑的问题，预测能够检验那些看似合理的、潜在的、规范的前景因素，能够评估现行政策和选择方案的相关结果，指明在实现目标过程中未来可能出现的限制因素，以及评估不同方案的政治可行性(支持或反对)。

建议(对策)产生偏好政策的信息，通过对结果的得失进行分析，产生对政策选择有用的知识。建议有助于评估风险因素与不确定的程度，明确外部性和溢出量，确定政策选择的相关标准，指明政策执行的行政责任。

监测(描述)产生政策观测结果的信息，提供先前政策执行结果方面的知识。很多政府部门会在相关管理领域依据各种政策指标对政策的执行结果及影响实施监测。监测多为例行，有时也有例外。它有助于考察政策的服从程度，发现政策项目先前没有预期的结果，识别政策执行的限制和障碍，确定政策偏离的责任归属。

评估(评价)产生政策观测结果与政策预期结果之间差异方面的信息，设法发现预想和实际的差别，提供有关结果比较的知识，为政策调整或终结提供帮助。评估不仅是对问题缓解的程度下结论，而且有助于对政策价值进行评判，从而对重新构建问题和规划政策提供依据。

邓恩强调，在以上五个步骤中，问题构建是核心，对其他的步骤具有决定性的影响，因此也被称为元分析(meta-analysis)。

图1政策分析步骤 四、八重路径

尤金·鲍尔道奇在其《政策分析实用指南(第3版)》一书中提出了政策分析的八重路径。[6]他反复强调分析环节的交叉与反馈，所以使用了“八重”(eightfold)的概念。第一步是定义政策问题，第二步是搜集相关证据，第三步是提供备选方案，第四步是确定选择标准，第五步是预测方案结果，第六步是权衡方案优劣，第七步是做出实际选择，第八步是叙述事情的来龙去脉(宣讲故事)。鲍尔道奇的政策分析框架提供给读者如何进行政策分析的实用建议。

1.定义问题

定义问题是政策分析的起点，对其他环节起着至关重要的作用：首先，它为政策分析的前期工作提供了一个理由；其次，也为将要进行的证据收集工作提供一种方向性引导；第三，在政策分析的最后阶段，问题定义的最终版本将会帮助构筑所要告诉的政策故事。

定义问题需要用“不足”与“过剩”的方式进行思考。例如，可以提出如下问题：“有太多买不起房的人”、“农业用水增长过快，超出了可接受的财政与环境成本下的供应能力”等等。

在问题定义中使用“太”这个字眼是很有帮助的——如“太大”、“太小”、“增长太慢”、“增长太快”等。后两个短语(关于“增长”的问题)提醒我们：有些问题之所以引起注意并不是因为它现在一定会存在，而是将来(至少有这种可能)会发生(无论是不远的将来或是遥远的未来)。

然而，当问题本身结构良好、可将之作为一种决策选择时，用这种方式进行思考显然是无益的。例如，“将淤塞的废物倾倒在海湾或太平洋以外的某处。”如果你试图对已经限定的标准提出挑战，用这种方式进行思考同样无益。例如，“寻找一些可以弥补收支预期空缺的补助资金。”以上两种类型的问题也是政策分析人员所面临的。

2.收集证据

进行政策分析时，几乎所有的时间都会花费在两项活动上——思考和整理那些可能会成为证据的资料。相比整理，思考通常来说更为重要，但整理却会花费更多的时间：阅读文件、出入图书馆、仔细研读统计资料、进行采访与面谈、等待约见，等等。

对于一个严谨的研究者来说，现实很难为他提供足够的时间使其进行充分的研究工作。事实上，作为高质量政策分析工作的敌人，时间压力的危险性不亚于政治上的预谋所带来的危害。因此，简化资料收集活动是至关重要的任务。其关键在于：尽量只收集那些可以转变为“信息”的数据，这些“信息”反过来又能转换为“证据”，而这些“证据”与所要分析的问题是紧密相关的。

3.提出方案

在分析工作的最后阶段，谁都不会希望仍在评估两个或两个以上的备选方案，但在开始阶段，总会因纷繁复杂的评估工作而犯下一些错误。因此，有必要把那些在分析过程中可能会考虑到的所有备选方案列一个清单。随后，抛弃那些明显不可行的方案，整合剩下的方案。所谓整合就是以一个或多个分类标准，根据方案间的一些差异，重新整理到一个单一的“基础”方案中。这个基础方案与最初的清单相比，重点会表现得更为充分。

分析工作开始时应注意那些重要的政治领导人提出的建议或已经在他们头脑中考虑的行动方案。这种明显带有个人倾向性的观点或决策机构中那些“被陈列”的建议，特别是政治上被长期提倡和已经被包装的政策建议，对政策分析工作会产生重要的影响。要尝试突破这种定势，试着去“创造”出一种方案。头脑风暴有利于产生创新性结果，但是不要总期望一定会产生比别人更好的观点。

4.选择标准

任何一项政策都包含两个既相互联系又彼此独立的标准，即分析性标准和评估性标准。前者涉及政策所有的事实要素及对后果客观公正的预测，而后者则是指价值判断的相关内容。理想情况下，所有的政策分析人员都会对政策本身的分析性内容持比较一致的意见。但从评估性角度来说，情况就不是这样了，因为人们都期望自己的主观看法能够得到更大的诉求空间。分析性标准会判断X、Y、Z是否会发生，但在评估性标准中考虑的则是X、Y、Z是有利于社会还是有害于社会。

当然，最重要的评价标准还是要看预期后果能否以一种可以接受的程度解决一个政策问题。但这仅仅是初始标准。毕竟，任何一项行动都会在很多方面影响社会，这种影响或许是积极的，或许是消极的。标准的设定本质上就是为了体现这种判断。

5.预测结果

对列表中的每一种备选方案都要预测可能的结果(或影响)。这些结果是利益相关方所共同关注的。从分析角度而言，预测是比较困难的一步，即使是那些经验丰富的政策分析人员也不一定能做得很好。在这里至少要面对三个实践与心理上的挑战。

首先，政策是关于未来的，而不是现在或过去的；我们可以对过去和现在有所了解，但对未来会发生什么难以知晓，即使我们怀着最美好的愿望和深思熟虑的态度去进行预测，我们也很难对结果有充分的把握。

其次，“预测结果”是提醒我们必须“现实一点”的另一种说法。现实常常会使人不安，因为很难符合你的意愿。大部分人会选择乐观，但政策实际上对人的生活、命运、声望会有好和坏两方面的影响。因此政策制定并不像看上去那样简单，而是要承担更多道德上的责任。

再次，要提一下被称为“51-49”的原则。根据这个原则，尽管应该对政策报以100%的信任，但出于自卫心理并考虑到政策损耗，我们往往将这一百分比降为51%。因此有时我们不仅会误导他人，也会误导自己。第一点困惑就是——我们永远不可能为未来会发生什么找到令人信服的证据，至于第二、第三个困惑都源于我们主观的愿望无法完全参照已有的经验性证据。

尽管存在上述困难，仍要在预测政策结果方面做出系统的、有计划的努力，因为在现代民主社会，无论是单凭感觉行事还是机械死板地制定政策都极不可取，并会遭到激烈的批评。

6.权衡方案

有时会出现这样的情况：一个审议中的方案，无论单独以什么样的评估标准进行衡量，都被期望能产生比其他备选方案更好的结果。在这种被称为“方案的绝对优胜”情况下，当然就不会存在备选方案之间权衡和取舍的问题了。但是通常我们并没有那么幸运，我们必须弄清方案之间的关系，并加以比较和权衡，这些结果对政策选择是至关重要的。

最常见的情况是在金钱与一定比例的公众服务之间进行权衡，例如相对于每年100万元的运营费用，是否可以将图书馆的开放时间由到晚上八点延长至十点？另一种常见的情况是涉及私人负担成本与社会收益之间的权衡。

7.做出决定

在八步法中，到这一步就可以检查一下前期所做的工作究竟如何了。即使自己本身并不是一个决策者，这时候也必须把自己当作一个决策者，根据你自己的分析和判断作出选择。如果你发现作出这个决定有些困难或棘手，那么原因可能是你还没有彻底弄清方案之间的不同，或者还没有进行结果的权衡，或者还没有充分地思考各种已出现的(或潜在的)执行中的问题，或者对于一个至关重要的成本估计并不确定甚至模糊，等等。“除非你能说服自己有关某项政策行动的合理性，否则你不可能会说服别人”。要学会用这种方式思考，也应该用这种方式去行动。

8.宣讲故事

在定义问题、提出方案、重新思考标准、评估结果、权衡方案等步骤反复进行后，你就要准备向自己的听众讲出政策故事了。听众有可能是委托人，也有可能包括更大范围的利益团体与利害关系人。范围的扩大对分析人员来说有可能是好事，也可能是坏事。这类宣讲可能只有一次，也可能只是为获取长期支持而进行的初步尝试，后面还要经历更多的宣讲。

总之，尤金·巴达奇认为，问题解决的分析工作大体沿着这样一个思路进行：以定义问题为起始，接着作出决定，最后对决定作出解释。但需要提醒注意的是，分析工作是一个反复思考、不断反馈、主意改变、想法修正的过程，换句话讲，就是在继续出发之前你有必要折回原路，重来一次。

五、结语

综上所述，不同的理论观点表现出不同的特点，托马斯·戴伊的三段式分析强调了描述、解释和评估环节的重要，描述针对的是政策内容、解释针对的是政策原因、评估针对的是政策后果。政府做了什么、为什么这样做以及做与不做有何不同三个问题构成了政策分析的程序框架。卡尔·帕顿和大卫·沙维奇的快速分析强调与现实因素的互动，这意味着在基本的分析程序之间，在分析人员与服务对象之间，在分析结果的沟通形式之间，存在相互的作用和影响。不仅如此，快速分析还不得不面对时间的压力、“顾客”的压力和环境的压力。因此，一些人只是把快速分析描述为技巧而不愿意称其为科学。威廉·邓恩的五步骤分析强调信息转换的功能，其中，政策问题的信息、政策绩效信息、政策预期结果的信息、偏好政策的信息、政策观测结果的信息可以进行转换，也就是说，一种形式的信息通过一定政策分析步骤能够被转换成另一种形式的信息，通过信息的层层递进，构成政策分析的程序框架。尤金·鲍尔道奇的八重路径具有明确的问题导向，强调了政策分析的实用性。他在加州大学伯克利分校理查德和古德曼公共政策学院任教30余年，主要为一年级和二年级的研究生讲授公共政策分析课程。教学中，他采用许多实例说明政策分析的具体步骤，在不断总结的基础上，逐渐形成了一本很受学生欢迎的课程讲义——《政策分析实用指南》。在这本书中，他系统阐述了始于定义问题的政策分析的八重步骤。

值得注意的是，上述四种观点有许多重叠的部分，但它们并不互相排斥。在政策分析实践中，这些程序框架可以进行交叉运用。现实世界极为复杂，客观环境不断变化，因而我们无法为政策分析建立一个整齐划

一、排列有序的程序框架，但政策分析的步骤研究不会因此而失去意义，它能够为政策分析实践提供重要的理论性指导。

【参考文献】

[1][2][3]Thomas R.Dye.Understanding Public Policy(Twelfth Edition), Prentice Hall, 2008.p1, pp5-6,p334.[4][美]卡尔·帕顿，大卫·沙维奇.政策分析和规划的初步方法(第二版)[M].孙兰芝译.北京：华夏出版社，2001.p5.Carl V.Patton, David S.Sawicki.Basic Methods of Policy Analysis and Planning(Second edition).Trans.by Sun Lanzhi.Beijing: Huaxia Publishing House, 2001.p5.[5]William N.Dunn.Public Policy Analysis: Introduction(Fourth edition).Pearson-Prentice Hall, 2004.pp6-7.[6]Eugene Bardach.A Practical Guide for Policy Analysis: The Eightfold Path to More Effective Problem Solving(Third Edition).Eugene Bardach CQ Press,2009.【作者简介】谢明，中国人民大学公共管理学院教授，北京100872

第二篇：进化分析步骤

1）BioXM2.6 查找前后引物，去掉载体序列，进行BLAST下载Genbank中的同源

序列，整理成.txt文档。BioEdit 对序列进行剪切编辑。

2）ClustalX 软件载入序列，进行完全比对/MEGA5 软件导入序列，进行ClustalW

序列比对，保存.max文件。

3）MEGA5比对结束后，查找最适宜的进化树分析方法，J&C、T92 or T93+G,选

择合适的方式进行建树。ML/NJ，设定 boottrap 500/1000。

4）

5）

MEGA5图片初步处理，调整次级分支的位置，保存为.nex/.tree/.txt文件 用Dendroscope图像处理软件打开.nexus/.nexml进行图片编辑。

第三篇：职位分析步骤

职位分析步骤

一、准备阶段

（1）确定职位分析的目的。此次职位分析是为了解118公交司机的具体工作，为薪

酬、绩效考评、培训等人力资源活动提供依据；同时也为提高小组成员对职位

分析工作的认识，熟练掌握职位分析工作奠定基础。

（2）成立三人分析小组。

（3）与其他小组交流，了解公交司机访谈过程中的注意事项（如自身的态度，提前

准备慰问品等），为采访过程做准备。

二、调查阶段

（1）小组协商确定工作进度：搜集资料的时间、访谈时间、分析时间、完成时间。

（2）确定使用观察法、关键事件法、访谈法，通过结合以往的观察和认知，以及职

位分析的目的，搜集相关信息。

（3）由搜集的相关信息确定访谈时要提出的问题，问题概括如下：

①工作基本资料：工作名称、直接上级、所属部门、工作概括等；

②工作详细说明：工作职责、使用的设备、工作流程与其它工作的关系等；

③组织提供的聘用条件：福利待遇、工资结构、工作时数、培训等；

④工作环境：工作条件等；

⑤资历要求：从事工作的工作年限和经验、年龄、学历等；

⑥生理要求和个性要求；

⑦关键事件：乘客误投入大面值纸币、乘客丢失物品、未到站乘客要求下车、乘客突发疾病等。

三．分析阶段

（1）整理资料

整理采访笔记和资料，将搜集到的信息按照职位说明书的要求进行归类，将遗漏部分通过再次查阅资料补充完整。

（2）审查资料

小组成员共同对比审查所搜集的资料和采访笔记的准确性。

（3）分析资料

小组成员通过分析搜集的资料和笔记确定职位的主要成分和关键因素，即为工作职责和任职资格。

四．完成阶段

（1）编写职位说明书

（2）总结经验和出现的问题

经验：小组成员应当分工明确，且具有团结协作精神；

注意和司机们、线路长、组长等交流的态度与方式。

出现的问题：有些问题重复问，目的不明确；

数据资料准备不充分；

编制职位说明书时措辞有待完善；

应当进一步改善与人沟通的方式。

第四篇：政策分析

地方政府公共政策执行的研究

正文：

公共政策是一个内涵极广的概念，从不同角度可派生出很多分支，如经济政策、文化政策、财政政策、教育政策等许多方面。它们作为公共政策的一部分，其共通点是，是统一在公共政策概念中。

（一）地方政府政策执行现状

经过几千年历史文化的沉淀，我们一直处于中央集权的统治体制下，在政策执行方面都习惯采取“自上而下”模式，注重上级对下级的指挥与控制，地方政府只是严格的去执行，没有自主权，强调的是政策制定者的优越地位，政策执行者只有被动地接受，被动地实现上级的意图。近年来，随着改革开放和对公共政策研究的不断深入，中央开始放权、分权，体现在政策执行上，出现了一些“自下而上”模式，强调政策制定与政策执行的互动性，注重地方政府和中央政府的合作，注重地方政府自身的利益，因此，地方政府有了较大的自由裁量权在政策执行上也偏向于自身利益，由于相对地融入了地方政府的利益，使得政策执行出现较大偏差，对于国家来说，这或许可以作为一个试点，效果好的就在全国推广，不好则做出调整指导。但是，也由此产生了地方政府政策执行上的诸多问题，表现为有较大的偏差。出现这些偏差有主客观的原因，如政策执行失真失范、政策本身存在缺陷、执行主体素质欠缺、目标群体对待政策的态度、执行环境不够完善等，其表现形式是多种多样的。地方政府对其辖区公共事务的管理是通过对政策执行而实现的，经济社会发展协调与和谐程度依赖于其政策执行的效果。而一些地方政府或部门在政策执行过程中没有严格执行政策甚至歪曲政策，产生了“上有政策，下有对策”现象。“上有政策，下有对策”是我国地方政府政策执行上普通存在的一种现象，主要与政策本身缺陷、利益追求、执行主体局限、环境因素制约有关。

存在问题与原因分析地方政府公共政策执行是在一定的区域环境下进行的，而这个环境又是复杂多变、各有差异的，也受到这个环境各个因素的影响与制约。从以上所列举的地方政府政策执行现状可以看出，政策执行确实存在着比较严重的偏差，有主观因素与客观条件的影响与制约。对上述现状进行概括分析，地方政府政策执行存在问题与原因主要有以下几方面。

1.地方利益追求失范从以上政策执行现状可以了解，有些地方政府妄顾中央政策，为了自身利益而牺牲全局利益，造成“上有政策，下有对策”现象的频繁发生，如地方政府在执行活动中常常出现自利行为，其主要表现为地方政府及其政府成员追求地方或个人利益，从而引起公共利益与个体利益的冲突。东阳市政府新圆明园项目工程也反映出地方利益至上的倾向。在自身利益驱动下，运用手中权力收取各种形式的管理费，从而衍生出众多乱收费、乱罚款现象发生。造成这种现象，有主客观的原因。在过去计划经济时代，社会资源全由国家及中央政府控制，形成一元化利益格局，但随着市场经济、改革开放的实行，中央政府逐步放权，地方也开始成为利益主体，利益格局也随之打破，形成利益个性化、多元化格局。改革开放后，承认地方利益和个人利益存在的合理性，地方政府既维护全局利益，又代表地方利益；既是中央政策执行机构，又是在一定范围内具有独立决策权的机构。但是全局利益与局部利益在性质上是有差别的，在实现的过程中会发生冲突和矛盾，如果缺乏合理的调控机制，如果为了局利益而牺牲全局利益，那么代表全局利益的中央政策就不能贯彻实施。地方政府角色的转换，已不再是中央的“传声筒”，而成为了一个相对独立主体，通过资源配置可相对自主地决定和管理本区域的公共事务。这种角色的转换在一定程度上促进了地方经济的发展，但由于在政策执行中，存在地方与中央的利益冲突，出现了地方政府角色错位、地方利益张、地方保护主义现象，这一方面与地方政府利益驱使有很大关系，另一方面与现实中中央权威弱化、宏观调控力度下降力配置有关。2.政策欠缺科学合理性一项政策执行的成功与否，很大程度上取决于政策本身是否科学、合理，政策内容是否具有科学性。衡量一个公共政策是否具有科学性，有两个标准：首先，它是否针对当前的政策问题，是否反映人们的政策需求，即政策目标是否科学性。其次，公共政策中的各种措施、方法、手段是否能够有效地推进下政策目标的实现，即政策措施是否具有有效性、完备性和可操作性要进行反复论证，评估是行之有效的手段之一。评估要求对政策文本和政策出台所处社会环境进行综合分析，对政策可行性、有利因素、不利因素做充分的预测，从而排除主观性影响，科学制定政策。东莞市治摩政策、发放临时生活补贴政策，由于对所处社会环境、目标群体估计不足，政策执行显得滞后。这与政策本身不完善、前缺乏科学评估有很大关系。可见，地方政府在政策制定过程中，对政策目标得当与否、执行方法可行与否、预期效益满意程度如何、影响好坏与否都缺乏系统科学的评估，缺乏必要的分析与评价，缺乏正式评估组织与正确的评估标准与方法，体现了地方政府在政策评估制度上的缺失。对于公共政策本身，最主要的因素就是其质量，因此要重视政策制定的科学与合理性。公共政策执行本身是一个极为复杂的过程，公共政策本身的优劣是政策目标实现程度大小的先决条件。

3.执行主体意识淡薄、水平不高政策执行主体，是指负责落实政策的人或组织，主要包括政策执行者和政策执行组织。在我国，执行主体主要是指各级行政机关及其工作人员。执行主体担负着政策执行的重任，是政策执行的基本资源之一，其作用是不言而喻的。因此，政策执行过程中，执行主体执行水平便显得尤为重要。任何政策都是通过一定的政府机关及其执行人员来执行的，专职机构的人员、职责的明确、人员的素质，都是影响政策执行的重要因素，4.目标群体缺乏政策认同感政策执行是将公共政策付诸实施的过程，这一过程直接作用与影响的对象，即政策目标群体。政策能否达到预期目标，并不是政策制定者想当然的，它与政策目标群体有着直接关系。每一项公共政策的制定都有明确的目的，是因特定目标群体而产生的，公共政策能否顺利执行，不仅取决于制定者和执行者，而且与目标群体有莫大的关联，这是因为他们是直接接受方，这也是公共政策执行的又一个关键因素。5.政策执行环境与制度不完善

公共政策是依据一定的政治经济等社会环境而制定的。它的制定、执行与成效，都是在一定的社会环境中，其执行肯定也会与社会各因素相互发生作用，也必然受到当时社会环境的影响与制约。公共政策执行环境，是制约地方政府公共政策执行的外部因素。影响政策执行的环境与配套因素主要是政治经济环境、社会心理环境，也包括制度方面的保障，如监督机制等。因此，适宜的社会环境对政策执行有着积极的促进作用，使政策如愿达到预期目标，反之则起到障碍作用。地方政策执行无疑与地方的社会环境如政治经济环境、执行环境、政策配套有着极大关系。综上，从地方政府政策执行存在问题进行了一些分析，政策执行存在偏差有主客观的原因，表现在政策本身、政策主体、目标群体、环境等的不完善上。这些都表明地方政府的现实政策执行中需要加大力度作进一步的改善，以保障政策执行有效进行，从而使地方政府更好地管理地方公共事务。

地方政府公共政策执行的研究

机单08—1

王前

0807699123

第五篇：政策分析

南京市发放“幼儿助学券”的政策分析

一、南京市发放“幼儿助学券”的政策背景分析

（一）政策内容：

2008秋季开学起，南京首次实行“幼儿助学券”制度，对六类经济困难家庭子女就读幼儿园进行政府资助，每个符合条件的在园幼儿每年可享受1600元政府补助。南京市教育部门将专项投入700多万元，向全市经济困难家庭在园幼儿就学发放“幼儿助学券”。按规定，“幼儿助学券”按月对幼儿保育教育费资助，资助标准是一般园保育教育费160元每月，全年按10个月计算，因此每个符合条件的在园幼儿每年可享受到1600元的政府补助。实行“幼儿助学券”制度后，所需资金由市和区县两级财政分担。“幼儿助学券”制度的适用范围是在南京市幼儿园就读的经济困难家庭幼儿：即具有南京市户籍的城乡最低生活保障家庭、低收入纯农户家庭和特困职工家庭在园就读幼儿、孤残幼儿、革命烈士或因工牺牲军人(警察)子女、少数民族家庭经济困难子女。

（二）政策背景

在当今的中国社会发展中，不可避免地存在着许许多多的问题，而作为公共事物的管理者和政策制定者必须面对解决这些问题的意见和要求。问题在于，这些意见和要求并不是都能够顺利地被政策制定者所接受，事实上只有少数意见和要求能够被政策制定者纳入政策制定的日程表中加以进一步考虑，这些少数的意见和要求我们称之为政策议程。

1、进入政策议程的“入园难，入园贵”的问题：

学前教育是国民教育体系的重要组成部分，是基础教育的基础，对巩固义务教育的成果，提高义务教育的质量和提高国民素质具有重要意义。学前教育是幼儿入小学前的准备，为九年义务教育的实施奠定基础。但是由于目前幼儿教育在我国尚未纳入义务教育体系，财政投入相对不足，使得“入园难、入园贵”成为全国范围内的普遍现象。现在我国学前教育呈现出了“上个幼儿园，像考公务员；交的入园费，比大学还要贵。”这样的情况，困扰着众多的家长。

2、进入政策议程的各类困难家庭难以支付高昂的学前教育费用的问题：

因为学前教育投入缺位，公办园压力大以及民办园费用高不能满足公众需求等原因所带来的“入园难，入园贵”问题，使有些地方小孩子一出生就要托人找关系预约。公办园人满为患，民办园费用昂贵，使得没钱，没关系的困难家庭的孩子只能望园止步，严重阻碍了教育机会公平。各地采取了多种措施来解决贫困家庭孩子学前教育公平的问题，其中南京市发放“幼儿助学券”也是其中方式之一。

二、南京市发放“幼儿助学券”方案的规划分析

（一）政策目标

1、助学券定义

助学券，即教育券，是在教育领域中试行的一种代币券。1955年，美国货币经济学派的代表人物米尔顿·弗里德曼根据托马思·帕因提出的设想，在他发表的《政府在教育中的作用》一文中提出了教育券理论。认为应该改变目前政府对公立学校的直接补助的教育投入方式，把原本应投人到教育中的资金经过折算发给每一位学生，学生凭券可“进行自由选择．到政府认可的任何一所学校(无论是公立学校还是私立学校)就读。学校在收到教育券后，可以凭教育券从政府那里兑换与券值等额的教育经费。

教育券有两类，即“排富性”和“元排富性”模式。弗里德曼提出的教育券政策是纯“无排富性”模式，所有适龄儿童可以获得等面额的教育券，自由选择不同收费标准的学校，不足的部分由学生家长自已支付。1964年，英国经济学家皮科尔与怀斯曼对弗里德曼模型做了著名的修正，主张应将教育券与学生家长的收入联系在一起考虑。美国社会学家詹克斯也提出了补偿性教育券模型，认为教育券应该帮助低收人家庭的学生克服上学的困难，进而避免不同阶层之间造成社会经济的隔离，他建议给予贫困家庭儿童第二张补偿性的教育券，这就是“排富性”的教育券模型。”可见，弗里德曼的教育券模型似乎更关注效率问题，却较少考虑那些涉及入学机会的公平问题，而詹克斯的教育券模型则更多地强调将教育机会均等作为社会的政策目标。

2、“助学券”政策目标：

南京市向具有南京市户籍的城乡最低生活保障家庭、低收入纯农户家庭和特困职工家庭在园就读幼儿、孤残幼儿、革命烈士或因工牺牲军人(警察)子女、少数民族家庭经济困难子女发放“助学券”就是詹克斯所主张的“教育券”。教育应解百姓燃眉之急，教育专家表示，以政府当前的财力，不可能一下子解决所有问题，因此学前教育投入要分轻重缓急，有限的财力应该优先要解决的是“有园上”的问题，因此“幼儿助学券”的目标就在于帮助学前教育中由于家庭贫困无法公平的享受教育资源的适龄儿童。

3、政策可行性分析

政治可行性和社会可行性：发放“助学券”的政策符合我国国家利益和人民利益，也与我国解决学前教育“入园难，入园贵”问题的大政方针协调一致。不管从中央还是地方政府来看，“幼儿助学券都具有政治上的可行性。

经济可行性市区：虽然“助学券”会增加市县区两级的财政支出，但是学前教育是义务教育的基础，抓好学前教育可以从起点上使孩子健康地成长，打好基础。从成本效益方面分析，发放“幼儿助学券”的社会效益的巨大的，所以具有经济可行性。

技术可行性：南京市政府具备如何确定对助学券的申请程序、申领条件、实施细则等技术手段。所以具备技术条件。

（二）政策手段

“幼儿助学券”申请程序：符合条件的学生（幼儿）到所在学校（幼儿园）申请办理“助学券”并提交《南京市“助学券”申请表》。提交申请表时，最低生活保障对象须持《城市居民最低生活保障金领取证》或《农村居民最低生活保障金领取证》，低收入纯农户须持各区县农工办开具的《低收入纯农户证明》，特困职工须持南京市总工会发放的《特困职工证》，其他困难类型学生（幼儿）也须持相关证明文件，并携带身份证、户口本、新生幼儿出生证（在园幼儿）、小学生素质报告书或初中学生成绩册（义务教育阶段）、成绩册（普通高中）、新生录取通知书（新录取学生）交学校（幼儿园）验证。

“幼儿助学券”采用的政策工具类型是“自愿性工具”和“强制性手段”的结合，是依靠政策对象——政策中所规定的六类困难人群的自愿申请行为，政府有关机关进行审核登记以达到政策目的的措施。

三、南京市发放“幼儿助学券”的政策执行分析

（一）执行现状分析

从2008年秋季开始，南京市将现行的“助学券”制度范围扩大到幼儿教育阶段，实现了从幼儿教育阶段、义务教育阶段到高中阶段的全覆盖。幼儿“助学券”制度实行按月对幼儿的保育教育费用资助的方式，实行标准为一般园保育教育费160元/月。全年按10个月计算，每个符合条件的幼儿每年可以享受1600元的“助学券”补助。适用范围是在南京市幼儿园（含民办）入园的家庭经济困难幼儿，即具有南京市户籍的城乡最低生活保障家庭、低收入纯农

户家庭和特困职工家庭在园就读幼儿以及孤残幼儿，革命烈士或因公牺牲军人、警察子女。“助学券”制度参照义务教育阶段和高中阶段的“助学券”的现行管理办法进行申请和管理。每年7月底、11月底，市财政局根据核定金额将补助资金下达到区（县），区（县）财政局、教育局对所属幼儿园经核定“助学券”的资金逐月拨付，确保幼儿园教育教学活动的正常运转。

南京市实施了助学券制度后，学前教育中“入园难，入园贵”的问题得到了较大的改观，贫困学生得到了政府的资助，入学有了保障，体现了政府对弱势群体学生的关怀，在一定程度上促进了教育公平、协调发展。可见，南京市助学券的实施，一方面，调节了教育公平，使贫困适龄儿童都享有平等受教育权；另一方面，在未增加政府太多的财政负担的情况下，促进了民间教育资金对教育的投入，并在扶助贫困生方面都发挥丁很好的政策导向作用，即在发挥政府的主导和宏观调控的作用下，给予学生的是政府导向下的选择权。

在此次学前教育政策的设计的基础上，南京市政府现在已经预计按照每位适龄的学前儿童每年2000元的标准发放助学券。政策对象从只针对相对弱势群体和贫困人口的助学券制度扩大到了整个社会，使南京所有适龄孩子的家庭都能享受到，同时，外来人口只要符合相关规定也都能享受到同城待遇。此项政策正逐步成为“普惠”政策。

（二）执行中出现的问题分析

1、对民办、公立幼儿园是否一视同仁？

在执行“幼儿助学券”的过程中，并没有明文规定是否公立园的民办园都能同等接受“助学券”抵消入学学费，在这一点上，还应该给予明确。只有对公办园和民办园一视同仁，才能对民办园起到使幼儿园多元多样的目的，进而解决“有园上”的问题。幼儿园多元多样化是指除了政府大力发展公办园，还应积极鼓励各种机构举办公益性幼儿园。如果允许民办或者其他社会组织和慈善机构办的幼儿园接受市政府发行的“幼儿助学券”，可以使得幼儿园更能满足社会的需要。

2、是是否按照户籍来发放？

按照户籍发放意味着对南京市每位适龄儿童都发放助学券。由于幼儿教育助学券发放涉及人数多、政策性强，加之幼儿教育的社会需求差异较大，全部免费的条件目前尚不具备，所以，要对所有的适龄儿童实行“幼儿助学券”的话，可能的方案是先免除幼儿教育的基本费用，再逐步提高减免费的标准。而且必须在一定范围内先行试点，然后再在全市全面推开，这样的话实行的可能是比较大。

（三）执行中存在的问题的原因分析

1、对学前教育投入不够，政府并没有将学前教育经费列入专项的财政预算。

2、对民办园的定位认识不清，民办园应该要与公办园处于同等的地位，公平竞争。

四、“幼儿助学券”政策的路径选择

1、实施对弱势群体的弱势补偿，保证不断增加并提供充足的财政性教育经费。即使“助学券”发展到对所有的适龄儿童都发放，也要保证对弱势群体的更加关注，甚至可以在对所有人补偿的基础上实行詹克斯所说的“二次补偿”。

2、鼓励支持其他社会组织和慈善机构、企业等民办园，在发放助学券上将公办园与民办园放在平等的位置，将择校的自主权彻底的交给家长。

3、加强政府监管力度，如制定教育准市场的准入标准与教育质量标准、定时公平择校信息、防止机会主义与败德行为等，这些是实现教育公平的制度保障。

4、在实行“助学券”政策的时候要依财政允许合理计算发放额，使得助学券能达到最大的社会效用。并且要循序渐进地使政策对象从贫困生到所有的适龄儿童，并逐步将学前教育纳入义务教育体系。