关于我国发行地方公债的若干思考（推荐五篇）

第一篇：关于我国发行地方公债的若干思考

在目前我国尚不允许地方政府发行公债的背景下，许多地方政府职能部门已经以“多 元化融资”等名义举借了大量债务[1]，可见，是否允许地方政府发行公债已成为目前 我们无法回避的问题。笔者认为，要明确回答这一问题，必须首先回答发行地方公债在 我国是否具有理论与现实的可行性，特别是要明确在现阶段发行地方公债是否会引发地 方政府债务的过度膨胀等问题。

一、发行地方公债的理论依据是否存在为逐步建立和完善市场经济体制，我国政府确立了在近几年内初步建立与市场经济相 适应的公共财政基本框架的改革目标。根据公共财政理论，地方政府确有发行地方公债 的理论依据：

（一）源于时期受益原则的经济依据

根据公共财政理论，地方政府及其财政的基本职责是有效率地为当地居民提供他们所 偏好的地方公共产品[2]，这种侧重于资源有效配置的职责，使受益原则成为地方政府 行为必须遵循的基本准则之一，因为成本与受益的一致性，通常是保证产品有效供应的 一种必要条件。就受益原则来看，它的中心含义是“受益者付费”，即受益辖区内的个 人应当根据受益程度的大小分担地方公共产品的成本，其中，如果受益者受益的时期不 同，其受益的程度也就存在差别，其所应承担的成本费用也就应当有所不同，这种根据 受益的不同时期分担地方公共产品成本的原则就是一种“时期受益原则”。

根据时期受益原则，地方公共产品的成本应当由受益的不同时期分别承担，换言之，地方公共产品的成本应当由整个受益期内的人们加以分担。在地方政府提供的各种公共 产品中，存在着受益期长短不同的公共产品。有些公共产品的受益只限于一个财政年度，典型的如一般行政性服务等经常性项目；有些公共产品的受益期则及于多个财政年度，典型的如防洪、公路等公共基础设施等资本性项目。由于受益期长短不同，公共产品 成本的分担方式存在着极大差别。对于效益只限于某一个财政年度，不能递延到以后财 政年度的经常性项目而言，通过一般性税收来筹集所需资金往往是地方政府的最佳选择，因为税收是现期的财政负担，与这类产品形成的现期受益正好在时间上和人群分布上 相对称。而对于效益不仅体现在本财政年度，也体现在以后多个财政年度，即产品形成 的受益递延到以后许多年度，有的可能长达几十年的资本性项目而言，提供这类产品的 成本应当在整个受益期内进行分割，由各期受益的人们分别承担，由此，地方政府债务 融资，特别是中长期债务融资正好满足了这一要求，因为这类资金的偿债负担只是在未 来年度才得以形成，只要债务融资的偿债期限与受益期限大体一致，成本与受益就可以 在时间和人群分布上达到近似的一致，符合广为认同的受益公平原则，并可能通过这一 机制将项目利益与成本内部化而提高地方政府活动的效率。

当然，地方政府也可以通过一般性税收为类似的资本性公共产品提供资金，但这意味 着成本与受益发生了时间上和人群上的分离，即成本由当代人负担，利益递延于后代人，实际上是当代人在出资供应那些受益向后代人外溢的公共产品。从经济学意义上讲，只有在当代人把后代人的利益看作是自己的利益或者是在当代人将后代人的利益看得很 重的时候，这类公共产品的供应才可能完全或部分地发生。否则，正如在没有补偿的情 况下，效益外溢的产品通常是供不应求的一样，这类地方公共产品的供应也将如此。同 样道理，地方政府的债务资金也应当专用于资本性公共产品的提供，否则，如果将债务 资金用于现期消费（补充经常性支出的不足），也会发生成本与受益在时间上和人群上的 分离，只是这种分离意味着债务资金在为当代人谋利的同时，将负担转嫁到了后代人的 身上，因为债务资金的使用无法产生收入的增量，未来偿债的资金来源只能是从未来的 税收中支付。这种当代人对后代人的“透支”，不仅背离了有效决策所要求的受益原则，而且极易造成现期公共开支的规模由于缺少成本约束而过大。

由上可见，时期受益原则还提供了合理的财政融资原则的理论基础：即根据不同类型 公共产品在受益期上的差别，选择不同的财政融资来源，以便将各自的成本按照受益时 期分担在不同时期的受益者身上。显然，正是时期受益原则的应用为地方政府举债提供 了基本的经济依据。

（二）源于分级财政的体制依据

根据公共财政理论，由于地方政府在获取当地居民对本地公共产品的偏好信息方面具 有天然的，优势（更接近于当地居民），因此，应当被赋予决定提供什么，如何提供和何 时提供地方公共产品等方面的决策职责，即地方政府及其财政的基本职责是有效率地为 当地居民提供他们所偏好的地方公共产品。但是，这一职责是否意味着应当把与决策责 任相联系的筹资责任、管理责任和监督责任全部划归这一级政府呢？

从理论上说，公共产品的决策制定、资金安排、日常管理和执行情况的监督等职责是 可以加以分解的。在许多情况下，不仅没有必要把产品供应的决策责任、筹资责任、管 理责任和监督责任全部划归某一级政府，而且常常需要将上述职责在不同级次的政府之 间进行合理的分工。例如，就管理职责来看，管理职责分工的目标在于节省管理费用、提高管理的经济效率，如果某些管理性事务不存在规模经济效益（统一管理带来的单位 管理费用的节约），那么将这类管理职责划归最接近项目所在地的政府层级来说应当更 为合理和有效，因为低层级的政府是最具备条件获取当地信息的，而实现高效管理的一 个必要条件就是首先获得管理所需的各种必要信息。再如，就监督职责来看，为了确保 各级政府管理职责的正常、合理、有效地实施，监督这些政府的执行情况肯定是必不可 少的。从政府的角度看，这一职责集中于上级政府应当更为有效，因为上级政府的特有 权威和超然独立的地位更适合于担负监督下级政府执行的责任。

但是，就筹资责任而言，将它与决策责任联系在一起考虑可能更为合理和有效。其理 由在于，要进行有效率的决策，公共产品供应的决策者应该为其决策的后果承担责任，即决策由谁做出，就必须承担（至少是部分承担）此项决策所产生的后果。否则，如果决 策责任与后果承担不一致，就会极易造成决策者的决策偏离合理的目标，无法实现资源 配置的最优化。筹资责任与决策责任的结合，实际上就是提供了一种将决策责任与后果 承担一致起来的一种机制。因为对于决策者而言，由其承担筹资责任意味着它的决策要 受到一种硬预算的约束，这种约束机制必然会促使决策者在决策时，尽可能地将提供公 共产品的成本与利益联结起来，从而有助于提高决策的高效性。否则，如果在赋予决策 者以决策责任的同时，不赋予与履行该职责相称的筹资责任，那么就会形成决策在预算 上的软约束，导致决策者在决策时，难以控制扩张的冲动，形成支出决策乃至规模的过 度膨胀，进而可能迫使决策者从非正规的渠道获取收入，并把希望寄托在中央政府帮其 解脱困境之上。

将筹资责任与决策责任联系在一起考虑的一个重要结论就是：如果一种公共产品由某 一层级地方政府负责供应，那么，为了增强该级地方政府的责任心，保证地方公共产品 得以合理、有效的提供，最好同时将决策责任和筹资责任也归为该层级政府。这意味着 地方政府在拥有可以决定地方公共产品供应规模与结构的权力和责任的同时，也应当拥 有执行和实施这些决策所需要的财政资源，即地方政府应当具有足够的、由地方控制的、用于提供地方公共产品的财政收入，而且应当在筹资的方式、来源、规模和某些税基、税率的决定上，具有相当的灵活性。可以说，独立的收入基础是地方政府有效率地提 供地方公共产品的重要制度保证。当然，决策责任与筹资责任的一致性，还意味着如果 地方政府的供应决策受到了中央政府的干预（典型的是制定服务标准），并因此而增加了 供应产品的成本时，中央政府就不得不承担与此相应的一份筹资责任，即对增加的产品 成本提供一定的补贴。

由上可见，决策责任与筹资责任的一致性，实际上与我们通常所说的“事权与财权相 统一”的财政分权原则是一致的。因此，若仅从债务融资上看，如果由地方政府所决策 提供的公共产品中，具有应该并可以通过举债以筹集资金的项目。那么，与此相应的债 务筹资责任就应当同时由地方政府来承担，即举债权也是规范的分级财政体制下各级政 府应有的财权。

二、发行地方公债的现实基础是否已经具备

如前所述，在公共财政模式下，地方公债制度的建立具有充足的理论依据，而且从国 际范围看，尽管各个国家的政府构成、地方政府的具体职责、地方辖区的人口规模以及 在财政收入的筹集方式和偏好上均有所不同，但总起来看，举债不仅是美。国、日本等 发达国家地方政府普遍采用的融资手段，而且也越来越受到发展中国家的青睐。然而，理论必须与实际相结合，国际经验也必须结合现实的国情，就我国而言，在现阶段是否 具备了发行地方公债所需的各种现实条件呢？笔者认为，根据我国的国情，目前已经初 步具备了建立地方公债制度所需要的前提条件。

第一，发行地方公债的体制基础在我国已经存在。我国1994年实行的分税制财政体制 改革，虽然在各级政府之间事权的划分等诸多方面还存在许多亟待解决的问题，但是，分级财政体制的初步建立，已使地方政府拥有了相对明确的事权和财权，这就意味着地 方政府可以作为发行公债的经济主体，地方政府举债的体制基础已经确立。

第二，地方政府存在对地方公债资金的需求。由于我国在计划经济时期，出于尽快建 立起工业化体系的初衷，几乎将所有有限的资金都用到建设生产企业上去了，造成道路 交通、城乡电网、住宅等建设周期长、见效慢且微利的基础设施等公共产品的供应长期 滞后于国民经济社会发展的需要。尽管近年来实施积极财政政策，各级政府加大了对于 这类公共产品的投入，但仍未摆脱它的瓶颈制约。据建设部预测，“十五”时期我国仅 是城市建设固定资产投资就需至少1000亿元。由此可见，为了保证基础设施与经济增长 的协调发展，我国仍需大量的资本性公共产品的投入，依然面临着巨大的资金缺口。而 这一资金缺口的弥补，既不可能完全依赖于中央和地方政府的预算资金，特别是在目前 许多地方政府财政极为困难的情况下，也不可能把希望继续寄托在中央公债上，因为目 前中央政府因国债发行而带来的财政风险正在逐步加大，而完全依赖于私人投资也是不 现实的，因为大多数基础设施毕竟不属于高利润率的产业。因此，多元化融资无疑是目 前增加基础设施投入，摆脱其对经济发展制约的最佳选择。而地方公债的发行，又无疑 是弥补当前地方财政资金不足，减轻中央政府的债务压力，改善地方资本性公共产品供 应状况的有效措施之一。

第三，社会资金中存在对地方公债的应债能力。随着改革开放以来，我国经济的，持 续高速增长，社会闲散资金和居民所得都有了很大提高，2002年城镇居民人均可支配收 入为7500元，虽然几次降低银行储蓄存款利息，但居民储蓄存款有增无减，2002年城乡 居民储蓄存款余额已达到8.7万亿元。然而，这些资金除了继续存款和购买国债以外，投资渠道十分有限。从国际经验来看，地方政府债券，特别是投向明确，收益相对稳定 的市政债券是居民储蓄资金的一种较好的投资选择。

第四，我国部分地方政府已具有一定的承债能力。地方政府发行公债的条件之一是地 方政府要取得社会居民的高度信任，意即地方政府应具备一定的承债能力或偿债能力。目前各级政府的可支配财力差别较大，但是，对于省级政府来说，其承债能力相对较高，特别是对于一些经济发展较快的城市或地区而言，其承债能力更是毋庸置疑。

第五，国债管理水平的提高以及国外地方公债管理的经验为我国地方公债的规范管理 提供了条件。我国中央政府近20年的国债发行实践，尤其是1994年以来在国债发行、流 通市场等方面所进行的市场化改革以及东南亚金融危机以来我国对于债务管理制度的强 化和提高，使我国在公债发行方式、品种结构、期限结构、利率结构以及监督管理等方 面都积累了丰富的经验，为发行和管理地方公债打下了基础。与此同时，国外地方政府 在长期发行公债的实践中所总结出的经验，如地方公债的适度规模与投向、地方公债的 风险控制方法等也都将有助于提高我国地方公债管理的起点水平，促进地方公债制度的 不断完善。

三、现阶段发行地方公债是否会引发地方政府债务的过度膨胀

目前之所以在是否允许地方政府发行公债这一问题上令学术界和决策者犹疑不决的一 个重要原因，是担心由此可能会引发地方政府债务的过度膨胀。因为在目前中央政府尚 且不允许地方政府发行公债的情况下，地方政府就已经在凭借各种名义举借和承担了大 量债务，一旦确立了地方公债的合法地位，地方政府是否会借此进一步大量举债，以致 造成地方公债发行的失控，进而导致整个国家的债务失控？

笔者认为，这种担心是可以理解的，但问题在于是否不允许地方政府发行公债，地方 政府的债务规模就不会失控，债务风险就不存在或者会更小呢？答案是否定的。因为，其一，地方公债的非合法化，只能造成地方政府的举债行为由“显性化”变为“隐性化 ”，现阶段地方政府存在的大量或有债务既是明证。其二，由于在现有法律框架下，即 使合理的地方政府债务融资也需“犹抱琵琶半遮面”，因此许多不应通过地方政府进行 债务融资的项目，也趁机“浑水摸鱼”，进而加大了地方政府的债务负担。其三，由于 地方政府债务融资的非显性化，直接造成地方政府的债务融资无法采取规范化的债务融 资管理制度，既无法保证债务融资程序的规范化，也不能保证债务资金的高效使用，而 债务资金是需要到期偿还本息的，因而极可能成为诱发地方政府财政危机的“定时炸弹 ”。其四，地方政府债务融资的非规范化，还造成地方政府融资主体的多元化，即诱发 几乎所有地方政府部门乃至政府所属事业单位，都在以政府名义筹集资金，最终导致连 地方政府本身也难以说清该级政府到底有多少债务。

由上可见，隐性化的债务比显性化的债务更容易失控，债务风险也更大。当客观上存 在可以通过债务融资以满足地方资本性公共品资金需求的情况下，一味地禁止地方政府 以筹资成本相对较低的地方公债形式合法筹资，只能导致地方政府从其他更糟糕的渠道 来获取所需资金，包括可能引发官民矛盾的强制性税费。因此，从法律上明确我国地方 政府的举债权，创立地方公债制度，不仅是完善我国财政管理体制的重要举措，而且是 通过地方公债这一制度创新，变“堵”为“疏”，把隐性化的债务还原为显性化的债务，使之处于有效的监控制度之下，从而达到规范现有地方政府融资行为，治理“三乱”，并进而增强中央政府调控能力的重要举措。

应当看到，当社会上存在制度创新条件时，人为地阻止这种制度创新，其结果很可能 是适得其反。然而，任何一种制度的创新又都是风险与受益的并存，即便从国际上看，地方公债制度虽然在许多国家的不同经济发展阶段都发挥了积极的作用，但因地方公债 过滥发行而导致的地方政府乃至中央政府的债务危机也是存在的。不过，既然我们不可 能“因噎废食”，那么，只要能够将风险控制在制度体系所能够接受的水平上，由制度 创新所带来的好处就可以被我们所充分享受。因此，我们认为，允许地方政府发行公债，不仅不必然引发地方政府债务的过度膨胀，而且是避免其债务膨胀的有效控制手段之 一，适时地赋予地方政府合法的举债权，应是建立和完善我国公共财政框架的必然选择。

第二篇：关于中国发行地方公债的探索

当前我国地方政府的隐性或有债务数额庞大，引起了社会和中央的高度关注。可见，是否允许地方政府发行公债已成为目前无法回避的问题。

一、地方政府发行地方公债的可行性分析

（一）持反对的意见。一种观点认为，对于政策决策者而言，地方政府举债至少存在下列风险：

（1）地方政府债券的发行和偿还风险。在当前不少地方存在财政困难的背景下发行地方债券，可能无人购买。而且，即使有人购买，地方政府也面临着还本付息的风险。人们对20世纪90年代以来中国金融部门出现的一系列金融风险至今还记忆犹新，中农信的关闭，广国投的破产，海南发展银行的关闭，北海市等12家城市信用社的整顿，农村合作基金会的清理等，都给地方财政增加不少压力。如果发行地方债，地方政府将会同公司发行债券一样，因无力偿还而破产。

（2）中央承担最后偿债责任。一旦放开口子让地方举债，各地会一哄而上，竞相举债，结果导致地方债务危机。由于道德风险存在，中央政府又不得不最后兜底。在中央财政债务依存度很高并且其他支出压力较大的情况下，中央政府只有进一步增发国债或通过货币发行来融资，这将会威胁社会、经济的稳定。

（3）宏观调控风险。地方政府举债意味着财政分权以及投资权的下放。这对于在相当程度上还依赖行政手段的政府调控来说，无疑是一种挑战。①担心由此可能会引发地方政府债务过度膨胀的观点。因为在目前中央政府尚不允许地方政府发行公债的情况下，地方政府就已经在凭借各种名义举借和承担了大量债务，一旦确立了地方公债的合法地位，地方政府是否会借此进一步大量举债，以至于造成地方公债发行的失控，进而导致整个国家的债务失控？②

（二）持赞同的意见。认为我国地方政府发行公债有基础的观点。

（1）税制基础。政府1994年实行的分税制赋予了地方政府更多的财权，其中地方政府发行公债的权利，是财政的重要内容之一。因此，分税制是我国地方政府发行公债的理论基础。

（2）市场基础。据中国人民银行最新统计数据，目前我国居民平均储蓄率达到了35%～40%.以近几年我国发行的国债在许多城市出现抢购热潮的现象来看，被誉为“金边债券”的国债是广大投资者首选的投资渠道。地方政府债券作为一种“银边债券”，其信誉水平与国债相当，只要利率水平适当，规模结构合理，其市场需求也是巨大的。

（3）经验基础。随着我国国债事业的进一步壮大，新的国债管理条例也必将出台，规范现行国债市场秩序，以促进其健康稳定的发展。依靠我国现阶段已掌握的国债发行管理经验，完全有可能建立起一个完善、有序、健康的地方公债市场。③认为发行地方公债不仅是必要的，也是可行的观点。地方政府发行债券的条件已基本成熟：

（1）我国已基本具备发行地方债券良好的资本市场基础。目前我国发行的债券品种有中央政府债券、金融债券和企业债券。2002年我国发行国债总额5934.3亿元，余额为19336.1亿元，无论在债券种类还是发行机构上，基本框架已形成。

（2）居民和金融机构有充足的应债能力。到2004年4月，我国居民储蓄存款已达到11.9万亿元，并还在以百分之十几的速度递增，巨额的储蓄存款说明居民的应债能力是充足的、有保证的。金融机构由于找不到足够的优质贷款项目，使得存贷差不断增长，现已超过5万亿元。地方债券为金融机构的沉淀资金创造很好的出路，因此它的发行有充裕的资金支撑。

（3）我国中央财政已有多年发行国债、管理债务的经验。特别是亚洲金融危机爆发以来，我国政府进一步加强了国家债务管理，强化了财政部门统一管理国债的职能，为地方政府发行和管理地方公债打下了基础。证监会、银监会为我国的金融监管、监督积累了丰富经验，我们同样可以设立专门的地方债券监督委员会，监管地方债券的发行、资金运用和债务偿还，从而避免地方债券偿付危机。

（4）发行地方政府债券可以活跃资本市场。目前我国资本市场不够活跃，融资途径单一，资本市场交易品种太少是一个重要原因。信誉度很高的地方政府债券的发行，无疑可以为资本市场提供数额巨大的新交易品种，为金融机构间资金和证券的流动提供新的途径，对活跃资本市场起到巨大推动作用。④认为地方公债能否顺利发行，决定于两个关键因素的观点。

这两个关键因素一是社会公众具备充分的应债能力；二是地方政府具备足够的偿债能力，有能力避免由此导致的财政风险。总体看来，这两个条件目前在我国基本都已具备。

（1）从我国整个金融市场的状况来看，社会对地方公债的认购能力非常充分。截至2004年底，我国城乡居民储蓄余额已达近12万亿元的规模，其中定期存款7.8万多亿元，约占全部存款的65%.这表明比较接近于定期存款的城市公债具备足够的市场潜力。一旦地方公债开始发行，它自身的一些独特优势足可以将足量的储蓄存款（包括定期存款和活期存款）吸引到债券市场中来。城市公债具有明显的竞争优势：①在股票市场屡屡受挫的投资者大有人在，尽管它有可能带来较高的收益率，但风险太大，从我国的实际情况来看，风险爱好者毕竟只是少数，可以说大部分投资者还是风险规避者。②选择银行储蓄的投资者看好的是这种投资的收益稳定性，而不是因为其收益率，而城市公债一般都会高于银行储蓄率。③近几年，众多投资者都选择了国债市场，但国债是我国实行积极财政政策的一种宏观调控工具，其发行规模完全依赖于我国宏观调控的方向和力度。更为重要的是，我国的国债不是每年都大规模发行的，一旦我国不实行积极的财政政策，国债规模就会相应缩小，这部分投资于国债的资金就只能另择它途。相对而言，有“银边债券”之称的地方公债具备了上述金融产品的优点，而规避了它们的缺点。

（2）地方公债只要使用得当，调控有力，其效用是能够得到充分发挥的，也就是说，其偿还能力是很有保障的：①我国地方公债的发行应在中央政府的宏观调控下进行，这包括发债时间、发债规模、债券利率、偿还期限等众多要素都不能由地方政府自主确定。②地方公债的发行使得地方政府的显性债务显著增加，且地方公债资金的使用会受到债券认购者的种种监督，再加上待地方公债发行时的相关监管制度的确立和完善等，这些对保证债券资金的使用效率会起到很大的促进作用。③我国已实行多年的国债转贷政策，使地方政府在债券资金的使用上具有一定的经验，这也很有利于提高地方公债资金的使用效率。⑤认为目前已经初步具备了建立地方公债制度所需要的前提条件的观点。

（1）发行地方公债的体制基础在我国已经存在。我国1994年实行的分税制财政体制改革，虽然在各级政府之间事权的划分等诸多方面还存在许多亟待解决的问题，但是，分级财政体制的初步建立，已使地方政府拥有了相对明确的事权和财权，这就意味着地方政府可以作为发行公债的经济主体，地方政府举债的体制基础已经确立。

（2）地方政府存在对地方公债资金的需求。据建设部预测，“十五”时期我国仅是城市建设固定资产投资就需要至少1万亿元。由此可见，为了保证基础设施与经济增长的协调发展，我国仍需大量的资本性公共产品的投入，依然面临着巨大的资金缺口。而这一资金缺口的弥补，既不可能完全依赖于中央和地方政府的预算资金，特别是在目前许多地方政府极为困难的情况下，也不可能把希望继续寄托在中央公债上，因为目前中央政府因国债发行而带来的财政风险正在逐步加大，而完全依赖于私人投资也是不现实的，因为大多数基础设施毕竟不属于高利润率的产业。而地方公债的发行，无疑是弥补当前地方财政资金不足，减轻中央政府的债务压力，改善地方资本性公共产品供应状况的有效措施之一。

（3）社会资金中存在对地方公债的应债能力。随着改革开放以来我国经济的持续、高速增长，社会闲散资金和居民所得都有很大提高。2002年城镇居民人均可支配收入为7500元，虽然几次降低银行储蓄存款利息，但居民储蓄存款有增无减，2002年城乡居民储蓄存款余额已达到8.7万亿元。但这些资金除了继续存款和购买国债以外，投资渠道十分有限。

（4）我国部分地方政府已具有一定的承债能力。地方政府发行公债的条件之一是地方政府要取得社会居民的高度信任，意即地方政府应具备一定的承债能力或偿债能力。目前各级政府的可支配财力差别较大，但是，对于省级政府来说，其承债能力相对较高，特别是对于一些经济发展较快的城市或地区而言，其承债能力更是毋庸置疑。⑥

二、当前我国发行地方公债存在的问题

（一）目前制约我国地方债券发行的体制因素。现行投融资体制中对政府作为投资主体的监督和约束机制不健全。在我国投融资体制改革中，对作为投资主体之一的政府缺乏必要的监督和约束机制是制约我国地方债券发行的体制原因之一。当前，政府投融资体制改革面临的突出问题是，政府投资存在着投资效益差、重复建设严重、投资质量不高等问题。很明显，如果深层次的体制矛盾不解决，发行地方债券将会使投融资体制中的政府投资的弊端和问题更加突出。中央和地方投资责权划分不尽合理。地方与中央的事权、财权不对等，地方没有正常的融资渠道。相关资料显示，1994年分税制改革以后，中央财权大幅度提高，地方财权大幅度下降，但中央与地方的事权划分变化幅度较小：1994～2002年期间，中央财权平均为52%，地方财权平均为48%；中央事权平均为30%，地方事权平均为70%.中央和地方财权不对等的重要表现之一，就是没有建立起中央政府与地方政府对等的正规融资体系，这是作为地方政府财权重要表现这一发债权长期得不到落实和解决的主要原因。地方政府长期累积的隐性债务和显性债务面临着巨大的压力。地方债务压力首先源于日益固化的财政缺口。20世纪80年代以来，各级地方政府一直承担着促进地方经济发展、扩大城市基础设施建设和补贴全国亏损的责任，再加上庞大的具有刚性特征的办公和人头经费支出，导致地方财政支出负担沉重。在财政增收相对滞后的条件下，地方财政收支缺口自然较大。同时，为了加速经济结构调整和产业的升级换代，推进经济发展，各级地方政府直接或间接地借入内外债务，积累了相当规模的债务责任和还本付息压力，地方财政压力凸显。另外，地方金融风险的财政化转移模式也加剧了地方政府的债务压力。如果在已有的隐性债务无法显性化和无法消除地方政府用经常性债务挤占建设性债务的情况下，发行地方债券必然会使地方政府债务总规模失去控制，从而加剧地方债务风险。政治体制改革滞后。目前我国各级政府官员对投资项目的决策机制仍然不科学，决策过程不透明，决策程序也有待改进。政府作为国有资本所有者的职能和社会经济管理职能没有完全分离，政府作为公共服务提供者的角度也还没有真正建立起来。在政府职能没有完全转变的情况下，允许地方政府发债，可能会为地方政府提供滥用更多社会资源的机会和权利，因为，在没有较强外部社会监督条件下的政府效用函数，是扩张财政和追求政绩，由此必然会导致全社会资源的不当配置，并最终影响消费者福利。⑦

（二）我国发行地方政府债券的制度缺陷仍相当突出。财政体制欠公开透明，财政监督缺位。我国地方政府债务形成的过程中，地方政府财政收支失范是重要原因之一。由于财政制度供给失衡，地方政府具有恶意透支的倾向。我国地方政府财政预算审计欠透明，地方财政厅编制财政预算项目上并不详尽。我国预算草案科目分为“类、款、项、目”四级，多数地方政府的预算科目至多到“款”，没有具体的“项”和“目”，形成一笔看不清的账。我国的《预算法》规定地方政府不能发行地方债券，实际中许多地方政府变相操作，如成立投资公司进行融资，最后破产而形成地方债务。地方财政预算审计不到位，造成地方政府可以随意增加财政支出。我国并没有地方政府破产的相关法律条文，所有的地方政府债务最终由中央政府承担，地方政府更是肆意欠债。中央政府与地方政府财政分配制度欠规范。分税制设置中的中央政府倾斜色彩浓，地方政府财政收入空间不断被打压。1994年实施分税制的主要目的在于改善中央政府的财政支配能力，地方政府的财政支配能力迅速下降。我国地方政府没有主体税，因此财政收入来源中中央的转移支付显得相当重要。中央政府对地方政府的财政转移支付，在财政转移规模较小的基础上，出于政治考虑和地区要价能力的差异，地方政府获得的财政转移差距较大，不足以缓解省际间的不平衡。出现了落后地区地方政府负债严重，财政赤字缺口不断扩大，客观上形成了地方政府债务的恶性循环。地方政府对预算外资金的依赖一定程度上导致财政失控。预算外收入1953年从前苏联引进，由于预算外收入无须和中央分成，地方政府有扩大预算外收入甚至将预算内收入转移到预算外的动机。分税制实施后，由于无法通过中央财政转移获得足够的财政支持，地方政府开始大规模使用预算外资金。2002年地方政府预算外收入达到4039亿元，占全国90.25%；地方预算外支出3572亿元，占全国比重93.2%.这主要是地方政府通过各种收费收入获取了新的预算外资金来源。可以说，预算外资金制度为地方政府或有负债的形成创造了条件。政府人员编制随意性形成地方债务压力。地方政府人员编制经费受到严格控制，但相应的政府职能改革不到位，地方政府承担的事权与可支配的财权不对称，为维持地方政府正常运行，越是基层地方政府，编外人员比重越大。这些人员的费用开支无法通过上级财政拨款获取，地方政府更多以收费形式解决。政府机构过度膨胀使本已吃紧的地方财政承受更大的压力，但支付工作人员工资福利是地方政府正常开展工作的需要，举债成为最后的选择。地方政府行为企业化是地方政府负债的隐患。大量的国有企业下放到地方政府手中，这些国有企业经营业绩对地方财政收入、地方就业率及地方官员政绩等具有密切联系，出现国有企业命脉与地方政府业绩捆绑的结果。地方政府承接了中央政府下放的这些责任，但地方政府并不具备解决这些问题的财政支配能力，于是地方政府便开始利用行政资源、政府信誉、非市场行为等进行操作，政府非法担保大行其道，但国有企业机制改革的滞后使之无法适应市场竞争，计划经济体制下的政府包办角色仍在延续，这些投资项目的失败就形成政府负债的隐患。⑧

三、对地方政府发行公债的政策建议

（一）发行地方公债应建立的机制。严格遵循发债原则。地方政府发行债券必须遵循发债原则，使债券的发行、偿还真正得到保障。不能滥发、偷发地方债券，以免造成偿付危机，影响政府的债信，更应杜绝隐性负债和公募债券并存的情况发生。地方政府在获得发行债券的权利之前，必须清理所有的隐性债务，并不再增加新的隐性负债，从而理顺地方政府负债形式和总量。建立约束监控机制。要建立群众、地方人大、财政部地方公债司三级监督机制。特别要加强地方人大的审查、监督作用。地方人民代表大会应对地方公债的发行规模、使用方向、还本付息等享有审查权和监督权。这是控制地方政府短期行为和滥发公债的重要保证。建立可靠的偿债机制。地方财政必须建立专门的偿债基金，除地方政府发债所建项目交付使用后产生的效益直接拨入该基金外，每年年初预算时必须按一定比例安排地方公债的还本付息支出，而且新发债务收入不能用于偿还旧债。财政部地方公债司可对各地财政偿债基金的安排和使用进行监督检查，并将检查结果作为评价各地债券信誉的重要条件。⑨

（二）地方政府发行市政债券的政策选择。通过立法赋予地方政府发行市政债券的权利。（1）提请人大常委会申请修改我国《预算法》，赋予地方政府发行债券的权限。（2）制定《地方政府债券发行管理法规》，对地方政府发行债券的主体资格、资金用途、发行规模、债券期限、发行利率、发行方式、发行对象等作出详细的法律规定，使地方政府债券在发行、流通上有法可依。（3）对地方政府市政债券的发行采取审核制，地方政府必须符合有关条件，如财政收支状况是否平衡、资金投向是否符合产业政策、还贷是否有保证等，才考虑是否准予发行；尤其是在发行初期，应着重对地方发行市政债券的数量和规模加以必要的控制。市政债券制度的构想。（1）市政债券发行的主体资格，即对申请发债的地方政府实行严格的审查制度。在实际操作过程中，可对发行主体资格年限作出一定限制，通过对市政债券的综合信用评级来确定发行主体的发行资格。（2）市政债券发行的期限。依据城市基础设施建设主要是投向一些基础设施项目，工程期较长，其效益的产生也是一个长期的过程等特点，市政债券发行期限的设定上应尽可能地安排为中长期。（3）市政债券的发行方式和发行对象。在市政债券发行初期，发行对象应主要以发行地区当地居民和金融机构为主。当市政债券进入稳定阶段后再考虑向社会公开募集的方式发行。（4）市政债券的发行利率。市政债券的风险低于一般企业债券，略高于国债，因此，市政债券的发行利率一般来说要低于企业债券利率，高于国债利率。（5）市政债券的可流通性。市政债券原则上不实现上市流通，但需要积极发展其场外交易市场，以满足投资者的流通性需求；等条件成熟以后再逐步考虑实现部分资信较高的市政债券在证券交易所上市。（6）市政债券发行形式应以收入债券为主。以项目的收益作为偿还基础的收入债券明显优于以政府的税收收入为基础的一般责任债券。因此，在市政债券发展初期，以收入债券的发行作为切入点符合我国经济发展现状。（7）建立与国际标准接轨的商业资信评级制度。目前，我国大部分评级机构是以银行为主体，或以银行为依托建立起来的，这种格局容易造成资信评级的信息扭曲，也将削弱债券市场的有效性；影响投资者与交易者的决策行为，造成债券市场价值与真实价值的偏离。因此，要建立与国际标准接轨的商业资信评级制度。（8）建立完善的市政债券信用监控体系和监管制度。建议在现有证券监管的主体。市政债券专项监管机构应具体负责建立监管体系，指定监管方案，颁布监管法规，加强信息披露管理等多方面的监管工作。⑩

（三）为了适应地方政府从生产建设和行政管制型政府向公共服务型政府转型，允许地方政府发债进行公共设施项目的建设。规定地方政府财政不得有赤字，其大的建设项目，可以发行地方债进行，在预算中列入项目建设举债的还本付息科目。但是，每年借债的规模，不得超过本级财政收入的1/5，地方财政债务余额不得超过本级财政总收入（不含债务）；并且要测算未来财政增长的来源和还款可能，编制详细的还本付息的计划，每年的还本付息额纳入当年预算。考虑到将地方发债进行项目建设的方式固定化，地方财政支出项目中应当有一定比例的还本付息支出被固定化，并逐步增长，不得挪为他用，使发债的还本付息有一个稳定的资金来源。任何重大建设项目若由主要领导决定，应当视为违法；任何建设项目，其项目建设与否，经费预算多少，都要经过人大批准。规定项目建设和预算的立法程序，要编制建设项目预算，形成政府的项目建设议案，报同级人大财政预算委员会详细审查，由人民代表大会讨论通过，并由人大监督工程款项的支付和工程项目进度；人大财政预算委员会没有通过的建设项目建议，必须修改再提议，或者予以否决。地方重大的地方建设项目建议，对其建设的必要性、可行性、预算等，由同级人大组织进行听证，参加人员为工程建设专家、经济学家、预算专家、会计师、普通公民、人大代表、政府官员、建筑商、审计师、工程师，等等。地方发债，应当由中立的政府信用评级机构对其发债信用进行评级，公布拟发债政府的信用等级；信用等级决定债券的价格，并由债券投资者根据其信用等级决定其是否购买、购买多少、以什么价格购买，等等。因而，政府的财政收支状况要公开透明，研究机构要预测政府未来的收益趋势，投资者在综合信息的基础上，进行地方政府债券的投资，而债券能不能发出去，能发出多少，其发行价格是多少，完全由市场机制来决定。对各级地方政府的债务进行清理，不允许地方政府变相借债，一切借债行为都公开和规范化。

参考文献

①刘利刚等：《地方政府举债：利益、风险与现实途径》，载于《地方财政研究》2005年第8期。

②⑥郭琳等：《关于我国发行地方公债的若干思考》，载于《财政与税务》2005年第5期。

③李木子：《对我国地方政府发行公债融资的思考》，载于《财政监督》2005年第7期。

④⑨唐朱昌等：《关于中国发行地方公债的探索》，载于《世界经济情况》2005年第2期。

⑤王朝才等：《关于我国地方政府发行公债问题的几点思考》，载于《财政研究》2005年第7期。

⑦何德旭等：《发展地方债券市场促进西部经济开发》，载于《财政研究》2005年第8期。

⑧彭春华：《我国发行地方政府责券的制度分析》，载于《地方财政研究》2005年第8期。

⑩黄衍电：《地方政府发行市政债券的政策选择》，载于《地方财政研究》2005年第8期。

第三篇：地方公债问题

一、地方政府公债的含义

1、地方公债的含义：

公债即为公共债务，是一国的政府举借的债务，是政府取得财政收入的一种有偿形式。它是债券体系的一个重要的组成部分。其中，按照发行主体分类，可将公债分为国家公债和地方公债。国家公债亦称国债，是由一国中央政府发行的国债。地方公债即地方政府公债，是一国地方政府发行的公共债务。

2、地方公债具体定义为：是地方政府在经常性财政资金不足的情况下，为满足地方经济和社会公共事业的发展需要，按照有关法律规定，利用信用原则，由地方政府或其授权代理机构发行，从社会上吸取资金，用于当地城市基础设施和社会公益性项目建设的一种有价证券。它是从社会上吸收资金来满足地方公共支出需要的一种形式。

二、地方政府发行公债存在的问题

从制度层面看，地方公债发行缺少法规基础。

1．地方政府发行公债相关的法规逻辑存在矛盾。迄今，中国仍未制定有关地方政府发行公债的相关法律，相反，1994年颁布的《预算法》第28条中明确规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，由此可见，如允许地方发行公债就须更改现行法律，否则就会造成法律冲突。今年，财政部拟代地方政府发行2000亿债券，为此财政部颁布了《2009年地方政府债券预算管理办法》（以下简称《办法》）。《办法》中规定，如果届时地方政府还本确实存在困难，经批准，到期后可按一定比例发行1—5年期新债券，分年全部归还。对于未按时上缴的，中央财政根据逾期情况计算罚息，并在办理中央与地方财政结算时如数扣缴[2]。如果一次发行还本存在困难，可继续发行新债券，那二次发行到期仍然还不了呢？是继续发行还是由中央财政兜底？抑或是地方政府信用破产？相信这都不是万全之策。如继续发行可能导致原本就存在债务危机的地方政府每况日下，美国当前的次贷危机正是成因于此；如由中央财政兜底，会使越来越多的地方政府缺乏还款动机，既然最终还是由中央“买单”，何不直接由中央拨款，还谈什么地方政府发债？而在当前中国特殊国情下，如果允许地方政府破产，那造成的负面影响可能是无法估量的，况且中国现今关于政府破产的法律制度尚属空白。因此，在没有建立明确严格的相关法律前，应慎言地方政府发行债券的问题。

2.地方政府发行公债相关的信用制度不健全。构建和谐社会是我们推进经济社会发展的重要目标，而和谐社会当然是高信用社会，高信用社会跟政府的信用息息相关，而当今中国地方政府却普遍没有建立起完善的信用制度。从地方政府转贷国债资金的偿还情况来看，一些地方政府频频出现“借钱容易还钱难”的现象，只管从中央财政借钱，却往往不能按期归还。地方政府对中央尚且如此，对普通公民则更令人担忧。近年来，地方政府信用问题的事件频频在新闻媒体上披露，如：2007年，在全国范围闹得沸沸扬扬的华南虎照片案、股票交易印花税率上调案；2008年，席卷全国的毒奶粉案等等，直接导致了政府公信力的下降。再就是，地方政府政策朝令夕改；一些政府官员知法犯法、带头违法；各种腐败以及公务员权力寻租等现象从根本上冲击着社会信用和社会公正的底线。

3.地方政府发行公债相关信息公开制度不透明。政府信息公开，打造“阳光”政府是中国社会文化建设的一个重要方面，直接关系到公众对政府的信任以及公众的知情权，而财政透明度更是一级政府信息公开度的集中体现。虽然自2008年5月1日起，中国首部信息公开法规———《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）已正式施行，但由于原有制度的惯性及多方面原因，该《条例》的实际实施情况却不容乐观。一份关于中国各省财政透明度报告中指出，中国省级政府在信息公开方面平均得分比重只有22%，处于第一的福建省为63%，而最低的省份则只有15%，甚至五个省份对项目组发出的三次信函从头到尾均置之不理。调查搜寻的113项财政信息中，即使是提供最全面的福建省，仍然有 40项信息无法获得。

从地方政府投入层面看，地方公债存在投资风险。

1.地方政府存在巨额的“隐形债务”。据国务院发展研究中心地方债务课题组粗略统计，2004年，中国地方政府债务至少在10000亿元以上，其中，地方基层政府（乡镇政府）负债总额在2200亿元左右，乡镇平均负债高达400万元！国务院发展研究中心一位专家在“地方债问题国际研讨会”上表示“：目前中国地方政府债务风险实际上已经超过金融风险，成为威胁中国经济安全与社会稳定的头号杀手。”此外，一些市县虽账面无赤字，却普遍存在着规模巨大的隐性赤字。

2.新债还旧债。一些地区的公债投资项目效益低下，靠投资的收益难以偿还债务本息，形成借新债还旧债的局面。国家审计署在《关于2003中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中指出，一些国债投资项目未按期建成投产。抽查的28个省（区、市）利用国债建设的526个城市基础设施项目，有136个未按期建成，占25%。工期延误的主要原因是，项目前期准备不充分，地方配套资金不落实以及项目建设管理不善等。所以说，我国地方公债整体投资收益水平不理想的局面是有可能出现的，很难依靠投资效益偿还国债。

3.片面追求“政绩”。个别地方官员片面追求“政绩”，盲目的上项目，导致出现大量的形象工程和低水平重复建设。这些工程普遍存在质量差、效益低、能耗大、污染严重、暗箱操作等问题。对中国市场经济发展产生了极大的副作用，其中最为突出的表现就是高资源消耗。以2007年为例，中国国民经济增长高达到11.4％，GDP总量达到32.5亿美元，仅次于美国、日本、德国，但在这个增长过程中，所消耗的煤炭量占世界煤炭总消耗量41％，水电量消耗为世界总消耗量的15％，基础能源消费量呈连年增长趋势，2002—2007年五年间中国基础能源消费量占世界消费量的比例已上升至16.8%。这种高资源消耗，不仅是居民当前福利的损失，更是未来福利的损失。

4.违规挪用公债资金的隐患。建国以来，我国的地方政府承担了很多的经济建设职能，举办了大量的地方国营企业，随着改革开放的深入，地方政府招商引资的责任也在不断增强。除了经济建设职能外，地方政府还要承担地方基础设施建设、市政建设、计划生育、地方教育、社会保障、社会福利、下岗职工再就业等工作。而西方国家地方政府则没有如此多的职能，尤其是没有经济建设的职能，也基本上不开办、管理、经营企业。而从市场经济发展的实际效果看，地方政府投资办企业确是效益不好，近几年地方国企纷纷陷入困境，给地方财政造成很大压力，也给地方安定造成很大压力。在这种背景下，我国地方政府对资金的需求要远大于西方国家。按我国政府职能看，地方政府仍会将大量的资金投到经济建设，尤其是企业建设、项目投资中去，发行地方公债，如果监管不力，就有可能出现挪用其他款项进行项目投资。

三、完善地方政府发行公债的思路

1.加强相关法律法规的建设。应尽快制定《地方政府债券法》，修改《预算法》第28条禁止地方举债的条款和《担保法》等其他法规的相关内容，在以国家法律形式确定地方政府举债权的同时，对地方政府债券的发债主体资格、发债申

请、审查和批准、发债方式、适用范围、举债规模、偿债机制及责任追究等做出严格规定,从而强化对地方政府发债的法律约束。同时，出台《公共工程法》、《地方政府投融资法》、《地方公债监管法》等法律，落实债务投资决策责任制，对不尽职尽责、疏于管理及造成重大损失浪费、利用主管项目谋取私利的行为作出明确的惩处规定。

2.健全地方政府债券信用评级机制。按照国外规范化的证券市场运作方式,地方政府债券应由独立的资信评估中介机构进行信用评级,并将发债主体的信誉和债务偿还能力对外公开,供投资者决策时参考。应组织创建我国权威性信用评级机构,增强评级的科学性、独立性和公正性,保护投资者的权益,推动地方政府债券市场化的进程。地方公债作为一种债券产品,其利率水平和风险评估,应交由市场来确定,而不应由政府制定和评价。政府的大包大揽,会制约市场机制在化解风险方面的作用。因此,对发行地方公债的地方政府进行信用评级并及时、准确的公布,由投资者自主选择购买或不购买,当然投资者的风险要自负,地方政府也要承当发行失败的风险。居民可以“用脚投票”的方式向地方政府施压,促使地方政府科学决策,诚实守信。

3.建立健全地方公债的信息公开制度,将地方公债的发行、使用、偿还、地方政府的财政收支等信息公开化,防止政府行为的任意性,同时也是有效地与社会公众沟通的方式。

3.需要增加地方政府债务信息的透明度。只有地方债务信息透明，市场才有可能对地方政府的信用状况作出判断。这需要相应的制度安排，增强地方政府债务管理的动力，引导各种政府性债务的“显性化”。因为与其让地方政府将各种各样的债务以不同形式分散在不同部门、不同机构、不同项目中，不如让地方政府债务公开集中，以利于对地方政府债务规模的有效控制。

4．建立地方财政偿债机制。地方财政部门必须建立专门的偿债基金，将债务投资项目收益和财政结余直接拨入该基金，专项用于各种地方政府债务的偿还，不得挪为他用。每年年初编制预算时必须按一定比例安排还本付息支出。有关管理部门须对各地财政偿债资金的安排和使用进行监督检查。将偿债资金纳入财政预算，有利于保证财政偿债有稳定的资金来源，降低地方政府的偿债风险。

5.加强中央政府对地方政府的监督与管理管理。中央应严格控制地方所申请的发债额度；对其使用方向进行监管，地方公债筹集的资金应投向中央审定的项目，而不能挪为他用，不能用于经常性开支。对所投项目的运营效益进行监管，不能只重视总需求效应而忽视生产力效应，实行严格的投资决策责任制，打破“风险大锅饭”。建立政府评价机制,明确各届政府间的风险责任，抑制道德风险；建立地方债务预警机制，防止债务过度膨胀；建立健全地方政府债务预算管理制度，允许地方政府发行公债必须硬化预算约束机制,建立专门的债务收支预算，保证债务收支的集中和透明管理，并要定期进行审计并将审计结果进行公开；建立健全地方公债的信息公开制度，将地方公债的发行、使用、偿还、地方政府的财政收支等信息公开化，以发挥社会各界的监督作用

综上所述，我国地方公债的发行还处在初级阶段，仍然存在许多问题，我们必须加强中央对地方的监管。在目前我国信用评级机构不很成熟的情况下，应加强各级人大、有关国家机关(如财政部、审计机关)、社会公众的监督，提高透明度。同时还要制定《地方公债法》,完善相关法规，为地方公债市场的健康发展提供法制保障。

第四篇：日本地方公债制度对我国的启示

日本地方公债市场化改革及对我国的启示

摘要：公债作为筹集国家财政收入的重要手段之一，在弥补财政赤字，筹集建设资金方面无疑发挥了积极作用，2014年8月新预算法颁布，明确规定我国地方政府在一定条件下也可以发行地方公债，结束了分税制以来我国地方政府禁止发债的历史，但我国地方公债制度还不够完善，而日本地方债制度作为最具代表性的中央集权国家的地方债券制度，其市场化改革以来逐渐完备化，为我国地方债制度改革与发展提供了借鉴。

关键字：地方债 市场化改革 改革方向

一．日本的地方债制度市场化改革

（一）.日本地方债市场化改革的背景

日本地方债制度自实施以来，对推进日本地方公共事业的发展、改善民生起到了重要作用。但由于债务偿还财源主要由政府财政来承担，近年来随着地方债的迅速扩张，问题不断凸显。首先，地方债占GDP比重已高达40%，远超过国际上这一比例最大的两个国家（瑞典和美国，二者均为11.3%)。其次，地方债负担率高，已接近国际危险线。2006年，日本北海道夕张市宣布财政破产，引发了对政府财政破产的隐忧。此外，中央政府对地方政府的预算约束软化、市场规律和纳税人的监督职能弱化以及地方政府隐性债务等问题使得本已恶化的财政雪上加霜，地方政府债务风险加大。为改变这种现状，20世纪末开始，日本地方债制度走向了市场化变革。

（二）.日本地方债市场化改革内容

1.推行“三位一体”财政制度改革

二十一世纪以来，为解决地方财政赤字问题，日本中央政府推行了地方分权化改革。2002－2006年，以“财源再分配”为着力点，推行了包括“中央向地方的税源转让”、“国库支出金的废止和消减”、“地方交付税的改革”在内的“三位一体”的财政制度改革。在进一步明确中央政府和地方政府之间职能范围的同时，将部分税收权限下放给了地方政府。2.地方债券发行制度变革

2006年，日本地方债发行由之前中央政府主导的“起债许可制度”转变为中央政府与地方自治体政府共同管理的“起债协议制度”，改变了长期以来地方发债必须获得总务省大臣或都道府批准的规定，增加了地方自治体议会的批准权限。这一转换，一定程度上减轻了中央财政的压力，也增强了地方自治体债务管理的风险意识，具有积极意义。3.地方债的融资结构变革

长期以来，日本地方债的资金来源以政府资金为主。2001 年，《资金运用部资金法》的颁布和2006年之后的邮政民营化的一系列改革，显著降低了地方债资金来源中的政府资金比重，逐步转向以民间资金为主。数据显示，地方债资金来源构成中，2002 年，政府资金的比重（45.7%），远超过市场公募债的比重（11.5%）；2009年，这一局面被扭转，后者（26.5%）反超前者（25.2%）；之后，这一趋势继续延续，2012年，后者（29.9%）与前者（24.4%）差距进一步拉大。4.地方债发行方式变革

2002年，东京都政府率先进行改革，突破了总务省统一规定的制约，采取了独自决定其债券发行条件的“个别条件交涉方式”，并成为主流发行方式。2007年9月以来，所有自治体的公募债发行都由“统一条件的交涉方式”转变为“个别条件的交涉方式”，日本地方债发行方式完成了市场化的根本性变革。5.推行市町村合并，提高公共设施与服务的利用效率

二十一世纪以来，为保证“地域内自我解决”的地方财政重建、再生计划的实施，日本推进了市町村合并的行政区划改革，不仅提高了基础设施的利用效率，而且活跃了地方经济，增加了政府税收。

二．我国地方债制度现状

20世纪80年代末至90年代初，我国地方政府债券一度风行，许多地方政府为筹集资金修路建桥。为防范地方政府过度举债，1994年制定预算法时明确规定，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，堵上了地方政府发债的道路。

综合考虑地方发展需要、化解地方政府债务、风险防范化解等多方面因素，2004年8月新预算法确立了堵疏结合的原则，即在为地方政府举债“开正门”的同时，也设置了若干安全阀来“堵偏门”，从六个方面确立了地方政府举债的基本规则。

一是举债主体，规定只能是经国务院批准的省级政府；二是用债方向，要求只能是用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。三是债务规模，实行债券发行限额管理，不能超额发行。四是还债能力，应当有偿还计划和稳定的资金来源。五是管理机制，规定了有关的债务风险评估预警机制等。六是法律责任，明确规定了违规举借债务或为他人债务提供担保的法律责任。这些规定把地方政府在举借债务开闸的同时，为政府举债的风险能够控制在合理区间套上了法律的“紧箍咒”。

三．日本地方债市场化改革对深化我国地方债管理改革的借鉴与启示

（一）做好新预算法实施的立法配套工作，为深化我国地方债管理改革提供法治保障

2014 年8月，实施近20年的预算法完成首次大修，新预算法将自2015年1月1日起施行。新预算法增加了允许地方政府举借债务的规定，同时从举债主体、用途、规模、方式和风险等五个方面做出限制性规定。这从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题，对防范和化解地方政府债务风险具有重要意义。但是，新预算法对一些一时还难以具体规定的问题仅做了一些原则性规定，同时我国各地预算管理的水平差别也较大。因此，要切实提高运用法治思维和法治方式推进改革的能力和水平，做好新预算法实施的立法配套工作，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度，增强新预算法的可操作性、可执行性，为地方政府债务管理改革提供法治保障。

（二）深化财税体制改革，进一步提高地方财政收入比重

就中央和地方政府间财政关系而言，与日本相类似，我国也是中央政府占主导地位，事权配置重心偏低，地方政府尤其是基层地方政府承担过多的实际支出责任，是近年来地方政府财政赤字和举债规模扩大的重要原因之一。因此，需要深化财税体制改革，调整中央和地方政府间财政关系，进一步提高地方财政收入的比重，完善政府间转移支付制度，合理划分政府间事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一，从源头上控制地方债务风险。

（三）适当合并部分地方行政区划，提高公共财政效率

目前，我国行政规模庞大，这不仅体现在财政供养人员数量上，也表现在政府机构设置乃至行政区划单位设置上。近年来，我国稳步推进行政区划调整，进一步优化了中小城市格局，解决了地方行政区划格局的部分突出问题。然而，我国行政区划规模庞大问题仍然比较突出。民政部数据显示，截至2013年底，全国地级、县级、乡级行政区划单位分别为333个、2853个、40497个，其中，地级和乡级行政区划单位分别比2011年多1个和31个。如此庞大的行政区划单位设置，势必增加日常行政开支，从而“挤占”公共设施建设资金。与此同时，随着城镇化的加快推进，部分乡镇的公共设施和公共服务利用效率降低。合并部分行政区划有利于优化公共基础设施及资源配置，提高资源利用效率，活跃地方经济。

参考文献：《日本地方债研究与启示》 刘晓丽 2010年财税改革 《日本地方债的市场化变革》 徐田华 学习时报

《日本地方债制度及变革分析》 庞德亮 现代日本经济 2011年第5期 《日本地方债制度考察》 魏嘉宁 王彤

第五篇：关于完善我国地方税制的思考

关于完善我国地方税制度的思考

摘要：

我国现行地方税体系是在1994年税制改革并实行分税制财政体制后建立起来的，新税制实施10多年来，对促进社会主义市场经济发展，强化中央财政的调控能力，调动地方政府生财聚财的积极性发挥了重要作用。但是随着我国经济体制改革的不断深入和经济建设及各项事业的迅速发展，地方税制在实践运行中逐渐暴露出诸多问题，地方税制建设进度明显落后于中央税制建设，影响了整个税制体系的完善和总体功能的发挥，逐步建立起与社会主义市场经济相适应的地方税体系已迫在眉睫。

关键字：地方税；地方税体系；收入规模；税权

正文：

一、现行地方税制建设存在的主要问题

现行地方税大多是收入不稳、税源分散、征管难度大、征收成本高的小税种，地方税概念模糊不清，主体税种不明确，使地方税制的建设缺乏明确的方向和目标，不仅造成地方政府的财权和事权不相称，而且使地方税收占整个财政收入的比重过小。同时由于地方税制改革进程长期滞后，影响了地方税收入规模的扩大，导致国家税制整体结构不合理。

（一）、地方税主体税种缺失，地方税税种改革不到位。目前占地方税收入前三位的营业税、个人所得税和企业所得税均不是纯粹的地方税，而是具有共享税性质的税种，真正属于地方税性质的都是零散的小税种。地方税体系中主体税种的缺失，不利于调动地方政府理财、聚财的积极性，不利于为地方政府提供稳定可靠的收入来源，也不利于地方经济稳定健康地发展。

（二）、财政分配体制不稳定，地方税体系不完整。分税制财政体制将税种划分为中央税、地方税和共享税，又将地方税中的所得税收入一部分划归为中央收入。营业税、企业所得税和个人所得税作为地方税制的三大主体税种，构成了地方政府的主要税收收入，为地方经济建设发挥了重要作用。但由于过多考虑中央集权的需要，中央把储蓄利息所得个人所得税作为中央收入后，2002年又将企业所得税和个人所得税调整为共享税，通过几次分配体制的调整，原已相对完善的地方税体系受到了冲击，而新的地方税体系尚不清晰。因此当前地方税体系中缺乏对地方财力具有决定性影响且长期稳定的主体税种，是地方税制建设中面临的最大问题。

（三）、地方税管理权限过于集中，影响了地方税体系建设改革进程。实行分税制后，虽然划分了中央税、共享税、地方税，但立法权、征免权、解释权等仍高度集中于中央，地方政府仅有征收管理权使得地方政府履行其职能所需的财力明显不足，造成现实中税费齐举、征收无序的不良状况。税收立法权主要集中在中央，地方政府仅对少量税种有实施细则的制定权和税目、税率调整权，以及个别税种的减免权，这就使得地方政府不能根据本地经济社会发展及财力无法因地制宜的发挥税收杠杆的调控作用。这种高度集权的税权管理模式很难与我国各地复杂的社会经济情况和千差万别的税源状况相适应，不利于调动地方政府当家理财的积极性，不利于地方政府利用税收杠杆调控地方经济运行，严重束缚了地方政府的手脚。

（四）、地方税征管领域存在的问题不容忽视，国地税的机构分设导致征收效率不高。分税制改革建立了国税和地税两套税务征管系统，并明确规定国税系统负责征收中央税和共享税，地税系统负责征收地方税。国地税的分设，调动了地方政府征收和管理的积极性，堵塞了税收流失的漏洞，但是我们也看到国地税的分设在地方税征管权限的划分上存在诸多的问题，加大了税收征管成本，增加了纳税人的税收遵从成本，降低了税收征管效率，不利于税收征管制度的优化，也不利于构建和谐的征纳关系。从税款征收权来看，国税局与地税局的征管权限交叉，部分属于地方税的收入由国税局代征，地税部门对属于自己的收入不能充分行使管辖权，不能有效掌握其税源，容易导致税收流失。因此，分税制的关键并不是机构的分设，分税才是它的基础。

二、完善地方税制建设的具体设想

为适应地方经济发展的客观需要，如何进一步深化和完善我国地方税制改革成为了理论界讨论的一个焦点问题，也是我国建立规范的分税制财税体制的必然要求和核心问题。十七大及温家宝总理的政府工作报告中明确提出要深化财税体制改革，实行有利于科学发展的财税制度。这些重要论述为我国地方税制的改革的设想指明了方向。

（一）、完善分税制财政体制，确立地方主体税种。要完善地方税制必须完善分税制，离开分税制这一前提谈地方税制的建设是不现实的。要本着调动中央和地方两个积极性的原则，理顺中央与地方的财政分配关系，增强中央财政的可控财力，在保证各级政府财力与事权统一的前提下，坚持实行稳定而彻底的分税制财政体制。同时要确立地方主体税种，确保各级地方政府都有比较稳定的可持续增长财源。而选择地方主体税种是实现改革和完善地方税制的关键，也是完善地方税制的客观要求。近期从收入的规模来看，如不作结构上的调整，应以营业税和个人所得税为主体税种，这两个税种在目前属于税基广、税源充足、税制规范的税种，可以更好地实现收入和调节功能。从长远角度考虑，资源税、将来开征的燃油税、费改税后的社会保障税、未来推行的物业税以及探讨中的环境税则应成为地方税体系中的“骨干”。

（二）、调整和改革现有地方税种，优化地方税种结构。进一步科学合理地划分税种，使地方税税种名实相符。主要从以下几方面入手：

1、调整营业税，将行政事业服务收费纳入征税范围，从制度上扩大税基，在确保营业税税基不受侵蚀的前提下，对涉及混合销售的经营行为加以明确界定，从政策上划清征收增值税或营业税的界限，力求避免混税、混级现象的发生；同时，不再以行业与财政利益的归属界定收入的归属。对铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税应划归地方固定收入，使营业税成为真正意义上的地方税种。

2.统一内外有别的地方税制，将所有的地方税种均对外商投资企业和外国企业征收。统一内外资企业房产税，对外资企业开征城建税，进一步消除“超国民待遇”，促进企业公平竞争。合并现行车船使用税和车船牌照税，建立新的内外资统一适用的车船使用税。

3，城市维护建设税的计税依据要从增值税、消费税、营业税实际征收额改为销售额和营业额，使其成为独立税种。

4、有步骤地推进资源税改革，逐步扩大资源税征税范围，提高资源税征税标准，并使资源税由目前的“从量计征”改为“从价计征”，稳步提高资源税税负，促进地方把资源优势转化为经济优势并得到相应的环境补偿。

（三）、在合理划分事权基础上，实行适度分权型的模式。税收立法权主要集中于中央是必要的，但要赋予省级地方政府以较大的地方税执法裁量权。中央在地方税种立法时，在对税率高低、开征、停征、加征减免等方面，要给省级地方政府留出一定的空间，以增强税制对区域、时效上的适应性。为防止地方政府税收施政不当，国家税收主管部门可对各级地方政府税收执法裁量权的实施情况进行监督和干预，以保证各税种的立法精神在全国得到贯彻落实。

（四）、加强国地税的协调与合作。第一，建立以现代信息技术为支撑的税收征管体系，把税收征管的全过程都纳入信息管理的范畴，国地税联网运行，信息共享。第二，建立国地税工作联系制度，定期进行资料的传递和交换，明确传递和交换的内容和形式。第三，解决国税与地税部门在征管权限和征管范围上的交叉问题。本着“分权、分税、分征、分管”的原则，对确需由国税部门代征的少数地税征管业务，尽可能不要采用模糊而缺乏约束力的协商方式，而是要明确代理者应承但的责任并采取必要的监督制约措施。第四，从长远来看，可考虑国地税的合并，降低税收征管成本和纳税人纳税遵从成本，提高税收征管效率和纳税人依法纳税的积极性，构建和谐的征纳关系。

综上所述，当前完善我国地方税制的关键是要在制度约束的前提下，构建一个主体税种突出，税制体系完善的地方税制体系，按照事权与税权有机结合的原则，逐步优化中央和地方税制结构，合理划分税种，进一步规范财政收入制度，逐步建立起一个相对独立完整的符合中国国情的科学效能的地方税制。

参考文献：

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