中国土地法制的问题与变革

第一篇：中国土地法制的问题与变革

中国土地法制的问题与变革

一、中国土地法制建设的沿革

我国土地管理法制建设的过程大致可分为以下四个阶段。1950—1979年：从新中国成立到1978年十一届三中全会这一时期，土地法制建设进展不大，但正式确立土地国家所有和集体所有并存的土地制度，并且这种制度到现在为止并没有根本改变。1979—1990年：这一时期，各地纷纷制定了有关上地利用、开发、保护和经营管理方面的地方性法规和地方政府规章。这些法律规章的制定和实施，标志着我国土地使用制度的改革进入了一个新的阶段。1990—1997：随着改革开放的进一步深入，我国的土地法制建设也逐步走向成熟，1997年9月，党的十五次代表大会更是明确要求，进一步发挥市场对资源配置的基础性作用，同时强调在现代化建设中必须实施可持续发展战略，坚持计划生育和保护环境的基本国策，正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系。1997—现在：1998年8月，在过去《土地管理法》基础上修订的《中华人民共和国土管理法》(以下简称1998《土地管理法》)正式颁布实施。1998《土地管理法》对土地管理的方方面面做出了全面的规定，该法的制定实施成为我国土地管理立法工作的一个转折点，是我国土地管理制度的重大变革。

第二篇：西学东渐与近代中韩法制变革

近代中韩法律制度的变革，实际上指的是19世纪以降中韩两国在面临西方列强武力叩关过程中，由以儒家伦理为主导的德刑并重的中华法系走向罪行法定、刑民分类的近代西方法律的进程，这是中韩两国近代法律史的一个重要研究课题。考察这种“脱中入西”的历程对两国今日法律制度的理解同样具有指导意义，如在中国和韩国法律制度中为什么会更多具有大陆法系的因素，而少一些英美判例法的影子呢？这一切均可从近代中韩接受西方法律制度的选择中找到答案。

探询近代中韩法律制度的“西化”轨迹，除了两国与西方列强所处政治军事的明显劣势下的不得不接受，其推动力还在于西学的大量流入，以及西学对中韩官绅的影响所致。换而言之，近代法制变革的重要推动力就是西学的输入。

那么何谓西学？对这一概念的理解，输入方的西方国家与接受方的中韩对此的理解并不是从一开始就一致的。从西学主要输入参与者的欧美传教士的言论可以看到，他们始终认为西学是西方整个文化体系，即包括西方的自然科学，同样也包括西方哲学和社会科学，美国传教士林乐知就将西学归结为三个部分：“一是神理之学，即天地、万物本质之谓也；二曰人生当然之理，即诚、正、修、齐、平之谓也；一曰物理之学，即致知格物之谓也。”(1)但在西学的受众们看来，西学不过是富国强兵、坚船利炮。在早期改良主义者眼里，西学也仅仅只是“形下之器”，即“西艺”。而在张之洞《劝学篇》中，西学的内容才稍见扩展，但也不过是应世事之学，所谓“中学为内学、西学为外学；中学治身心、西学应世事”。（2）直到19世纪末、20世纪初全盘.学习西方的科技、经济、法律、政治、社会学说，授受双方到此对西学的理解找到了共同点，交会在同一个坐标点。而同处儒文化圈内的韩国和日本也走过了与中国类似的历程，“卫正辟邪”、“和魂洋才” 就体现了这一点。

而作为政治制度重要组成部分的法律制度是随着中韩士绅对西学认识的发展而渐进的，诚如汤因比所言“生活表层在技术方面的变化将不会仅仅局限于这一表面，它会逐渐地达到更深的程度。”(3)因此将西学东渐与近代中韩法制的变革结合起来考察也就是顺理成章的事，并从中可以看到近二千年来稳定、内敛的中华法系在西方法系的冲击下如何反应、调整的。

国际法流通与法律的世界意识

近代历史上所言之国际法，源于拉丁文jus gentium, 后英文称为law of nations, 中文旧译万国公法，1780年英国边沁改以international law。从其内涵看实际上相当于现在的国际公法。它是近代工业化发展到一定程度的产物，主要功用在于调整国际交往中国家间相互关系，规定其权利义务的原则和制度的总称。它于19世纪中叶在中国被朝野接受并广泛流通，这是西学流入的结果，同时也是与林则徐、魏源等第一批开眼看世界的知识分子世界意识的觉醒有关系。

考察晚近西学东渐的历史，世界意识概念一直是西学的传播者所着力宣扬的，早在明末清初，由利玛窦、南怀仁、邓玉函等耶稣会士为主角的第一次西学东渐中，除了倡导“耶儒合流”，炫耀西方科学技术之外，学术传教是主要的方式，“传道必是获华人之尊敬，最善之法，莫如渐以学术收揽人心，人心即附，信仰必定随之。”(4)而学术传道的中心就是向中国展示西方先进的一面，其中世界意识又是其中的主要部分。1584年朝野对利玛窦《万国图》的本能反应说明当时中国人根本拒绝全球意识，而在1792年英国使臣马嘎尔尼事件中，这种我为天朝宗主、万国来朝的心理更是表露无遗。

1807年，伦敦会传教士马礼逊（Robert Morrison）奉派东来，“1811年，马礼逊在广州出版第一本中文西书，揭开晚清西学东渐的序幕。”(5)1815年，马礼逊、米怜（Milne）在马六甲海峡刊印了第一份中文期刊《察世俗每月统记传》，这是近代介绍西方情况的第一份杂志。1833年，德国传教士郭实腊（Karl Gutzlaff）在广州编辑出版《东西洋考每月统记传》，这是在中国境内创办的第一份中文期刊，主要刊登西方宗教、政治、商业、科学等方面的文章。1832年美国传教士裨治文在广州主编《中国丛报》，主要记载鸦片战争前后二十余年中国的调查情况资料和中外关系。

除了上述介绍西学的杂志外，还有一些介绍西方国家制度、历史地理的书籍，如1834年出版的《大英国统治》、1838年出版的《古今万国鉴》、1840年出版的《万国地理全集》等均为鸦片战争时期中国先进知识分子世界意识的萌芽起到了推动作用，同时也为国际法在中国的流通创造了条件。

中国最早与国际法的结缘是在1839年，时正在广州禁烟的林则徐感受到来自英国的威胁，为了在与英国的交涉中能够知己知彼，迫切需要了解一些战争、国家交往的原则。当时，临时随差的清政府会同四夷馆翻译袁德辉同样“眼看与英国交恶迫在眉睫，遂建议林则徐留意万忒尔的权威著作“，(6)这部著作就是瑞士国际法专家万忒尔（E.Vattel）的《国际法：运用在行为和民族主权事务的自然法则与原则》（The Law of Nation）。该书最初于1758年用法文出版，次年被译成英文，享誉欧美，“尤其在十九世纪上半个世纪，它成了外交官特别是领事官必读的经典。”(7)根据文献记载，1839年7月林则徐来到美国传教士兼眼医伯驾（peter parker，1804－1888）的诊所，请其翻译该书。伯驾在1839年的《眼科医院记录第十册》中对林则徐的拜访记述如下：“病例第6565号，疝气。林则徐，钦差大臣……他最初到这里来并不是为了治病，而是要求翻译万忒尔《万民法》中的几段文字，这本书是商会会长

送给他的；内容涉及战争及其敌对措施，如封锁、禁运，等等；它们是用中国毛笔写的。”直到9月，伯驾在一封信中还写道“应他的要求，我又将国际法的一篇长文译成中文，它特别有关国家战争和国际交往。”(8)伯驾的翻译是对万忒尔清晰明确的原文的牵强附会，他只是略述大意，再随意加上自己的评论。这些译文经袁德辉再校后收入魏源《海国图志》第83卷（作者的名字音译为滑达尔）和《各国律例》的书里。

林则徐并将万忒尔的《国际法》的相关条款应用到处理涉外关系事务中去，其典型案例是“林维喜案”和禁销鸦片上。在林则徐案中，林则徐引用《各国律例》第249条第4款“守法”中有关“往别国，遵该国禁例，不可违犯，必罚以该国例也。”的属地管辖原则，要求英方交出嫌疑人。同样，林则徐以“各国有禁止外国货物，不准进口的道理。贸易之人，有违禁货物，格于例禁，不能进口，心怀怨恨，何异人类背却本分”，(9)认为主权国家的中国有权禁止鸦片进口，它在致英国女王的信中责问道“弼教明刑，古今通义，譬如别国人到英国贸易，尚需遵英国法度，况天朝乎！”(10)因此，“国际公法之输入中国，即应用于对外交涉……，以林则徐为嚆矢”。(11)

林则徐将国际法作为处理涉外案件的依据，从中国法制史研究的角度而言，是非常值得关注的，它表明，数千年来主要用于维护纲常伦理秩序、以对内功能为主的中国法律，至此时已经开始松动。朝贡机制下的法律体系，随着中华法系世界意识自觉不自觉的融入，不得不“降格”为西方列强条约体系中的一员。此后，国际法在清朝法制中的地位日臻提高，越来越多的国际法著作被介绍进中国。

在国际法的输入史中，丁韪良翻译的亨利·惠顿（Henry Wheaton）所著《万国公法》（Elements of International Law）特别值得关注，尤其是该书对东北亚的韩国、日本也产生了极大的影响。

丁韪良（Martin，William Alexander parsons，1824－1916），美国印地安纳州的长老会传教士，由全美长老会对外传教委员会（Foreign Mission Board）派往中国。1850年4月10日抵达香港，此后于广州、宁波等地传教。1858年《天津条约》谈判期间被美国公使列卫廉（William B.Reed）聘为翻译官，并在“增开口岸”、“改定关税”等条款上出谋甚多。华若翰（John E.Wade）接任美国公使后，丁韪良再次受聘并在英法联军与满清政府就大沽口军事冲突的外交谈判中担任翻译。1862年开始翻译惠顿所著《万国公法》，后来它在叙述之所以选择惠顿国际法著作时说：“最初，我倾向于翻译万忒尔；但是经过反复思考，我觉得那本书有点过时了，把它介绍给中国人，有点象是教他们托勒密天动说体系一样。惠顿的著作不仅吸收了最新的科学成果，而且被公认为一部全面公正的著作，因此风行于整个欧洲。尤其是在英国，它是外交官考试的教科书。”(12)1863年任同文馆英文教习。1863年9月，蒲安臣（Anson Burlingame）将此书部分章节推荐给总理衙门，“旋于上年九月间，带同来见，呈出《万国律例》四本。”(13)获得当时急于了解各国法律的恭亲王赏识，并任命四人协助丁韪良完成翻译。

1864年书成不久，普鲁士与丹麦发生战争，时普鲁士新任驻华公使李福斯（von Rehfues）在大沽口外扣留三艘丹麦商船，总理衙门即援引《万国公法》中的领海概念和中普条约的有关条款与普鲁士交涉，反对将中国卷入普丹争端，恭亲王以拒绝接见普鲁士新任使节，成功迫使李福斯释放扣留的丹麦船只，并使其赔款1500英镑。这一外交的成功证明“该《外国律例》一书，衡以中国制度，原不尽合，但其中亦间有可采之处。”(14)故恭亲王拨银500两予以颁行，初版300本，由于“声称此书凡属有约之国，皆宜寓目，遇有事件，亦可参酌援引”，(15)赫德（Robert Hart）建议分送清政府中央各省及五口涉外人员，供对外交涉时作为办案依据，同时也作为总理衙门处理与西方外交事务的指引之书。

此后，因为总理衙门迫切想要了解条约、治外法权、最惠国待遇、外交等国际法的原则，又有更多的国际法书籍被翻译介绍到中国。较有影响的有汪凤藻、汪凤仪翻译、丁韪良校的T.D.Woolsey《公法便览》（Introduction to the Study of International Law,），丁韪良翻译的Bluntschli《公法会通》（Das Moderne Volkerrecht der Civilisieten Staten als Rechtsbuch dargestellt，这本书是从拉迪（Lardy）的法译本转译的），W.E.Hall的《国际法研究》（Treatise on International Law）。此外还有《星轺指掌》(Guide Diplomatique)、《公法千章》（A Treatise on International Law）、《公法新编》（Elements of International Law）、《中国古代万国公法》（International Law Ancient China）国际法名著相继问梓，“同文馆成为当时中国法学类译书中心。这些书汇集了当时通行于西方的一些国际法准则、规则和范例，对于刚刚踏入国际政治圈子的清政府来说，这类书籍格外重要。”(16)

中国早期的外交官曾纪泽、薛福成等均援引国际法处理与各国的交涉事务，如中英喀什噶尔交涉、南洋诸岛主权争端等外交事件，均是国际法用于外交实践的成功案例，难怪法国使馆代办哥士奇（Klecskowsky）恼羞成怒地抱怨道：“那个让中国人了解我们西方国际法秘密的人是谁？杀死他，绞死他；他将给我们带来无数的麻烦。”(17)同样，卫廉士（Samuel Wells Williams）也相信引进国际法将会使中国有可能达到西方的法律水准，从而找到废除“不平等条约”的某些方面（如治外法权）的法律依据。（18）

>原本源于西方世界，由西方列强制定的国际关系惯例、游戏规则在中国法律体系中终于找到了一席之地，国际法已经成为中国外交人员的处事指南，这不能不使古老、自成体系的中华法系第一次抹上了如此之多的外来法色彩，从法律制度而言发生了根本性的变革。它表明全球意识在中国法系中得以体现，从而中国古老文明在国门洞开同时被迫接受了西方列强以国际法的法律权威在中国确立的条约秩序。

从属地管辖到被告主义—治外法权与内国法律制度的解体

1840年鸦片战争不仅迫使清帝国打开了大门，而且英国藉不平等条约获得了“领事裁判权”，这对以《大清律例》为主导的清朝法律体系的打击是决定性的，并导致内国法律制度的最终解体。

1843年清廷与英国签订《中英五口通商章程》和《通商附粘善后条款》，其中规定：“英人华民交涉词讼”，“其英人如何科罪，由英国议定章程法律，发给管事官照办。华民如何科罪，应治以中国之法。”次年中美《望厦条约》将领事裁判权由通商五口岸扩大到各港口，并进一步扩大到在华境内外人之间的诉讼。其规定“嗣后中国民人与合众国民人有争斗、词讼交涉事件，中国民人由中国地方官捉拿审讯，照中国例治罪；合众国民人由领事官捉拿审讯，照本国例治罪”、“合众国民人在中国各港口，自因财产涉讼，由本国领事等官讯明办理；若合众国民人在中国与别国贸易之人因事争论者，应听两造查照各本国所立条约办理，中国官员均不得过问。”

另外，法国、日本、德国等均通过强迫清政府签订不平等条约取得了这种外侨不受居留国法律属地管辖的非法特权。从法律角度来看，其主要内容是：

1．中外混合案件，如外国人为民事诉讼的原告，中国人为被告，由中国法庭按中国法律审判；反之，如外国人为被告，中国人为原告，则由有关外国领事法庭按其本国法律审判，这就是所谓“被告主义”。

2．外国人单纯案件，如英国人和英国人涉讼，完全由英国领事法庭审理，中国无权过问。

3．外国人混合案件，情况比较复杂，一般也适用“被告主义”，如原被告双方所属的国家同样在中国享有领事裁判权，归被告所属国家的领事裁判；如被告所属的国家在中国不享有领事裁判权，则由中国法庭审理。(19)

除了领事裁判权之外，租界会审公廨制度同样对清朝的法律制度具有很大的破坏作用，这是于租界制度框架内较领事裁判权具有更多司法权限的一种制度，它确立于1858年的《天津条约》。1864年在上海租界正式设立中外联合审判机构—会审公廨，其名义上由中国地方官与外国领事官共同办理各类民事、刑事案件，实际上则由外国领事控制审判活动。凡发生在租界内的案件，即使中国人为被告，也由会审公廨审理。这样，外国领事官在获得“领事裁判权”之外，又获得了对中国人的司法管辖权，造成了在华外国人不受中国法律制裁，中国人反而受外国人管辖的事。

根据国际公法之国家主权原则，主权国家享有对本国境内的一切人和事物以及对境外的本国人实行管辖的权利，即属地优越权和属人有越权。因此，外国人处于所在国的属地优越权之下，受所在国管辖；同时又处于国籍国的属人优越权之下，受国籍国管辖，即受所在国和国籍国的双重管辖，而领事裁判权和会审公廨制度不仅违反了这一原则，而且导致了内国法律体系的崩溃，使其走向半殖民地化。

清末修律与中华法系的解体

1895年中日甲午战争中国的失败，极大地刺激了中国的知识分子，与近代史上前几次败于英、法相比，这次结果对当时人们可谓震聋发聩。痛定思痛之下，有部分知识分子认识到日本是因明治维新全盘学习西方的政治、社会、法律等理论而强大的，是以彻底的西化击垮了只学西方技艺、拒绝西方制度的中国的。因此，从1895年直到20世纪初西学的输入就不再停留于张之洞《劝学篇》中所谓的西艺部分，而将触角伸向“学校、地理、度支、赋税、武备、律例、劝工、通商”等“西政”中去了，林林总总的西学思想通过日本的渠道大量流入中国。这一时期的西学表现出两大特点，即“以东文为主，辅以西文”（20）和“以政学为先，次以艺学”。（21）之所以选择日文西书引进，主要在于求速求快，所谓“人耕我获，天下便利莫过于此”。（22）根据熊月之先生的统计，1896年至1911年15年中，中国翻译日文书籍至少1014种，“以1902年至1904年为例，3年共译西书533种，其中英文书89种，占全国译书总数的16％；德文24种，占4％；法文17种，占3％；日文321种，占总数的60％。从译书的学科来看，社会科学比重加大”。“以1902年到1904年为例，3年共译文学、历史、哲学、经济、法学等社会科学书籍327种，占总数的61％。同期翻译自然科学112种，应用科学56种分别占总数的21％、11％”。（23）

作为该时期西学输入重要内容的西方法学著作被大量翻译，而且已不再局限于国际法的范畴，更扩大到西方的民法典、商法、宪法等部门法。其中影响较大的有金粟斋的《日本宪法义解》、《法学通论》，群学社的《法兰西宪法》，开明书局的《普通选举法》、《法学门径》，文明书局的《美国民政考》，上海通社的《日本行政法》，政法学报社的《法学通论》、《新法律字典》，湖北法政编辑社的《战时国际法》、《民法总则》、《刑事诉讼法》、《刑法各论》，丙午社的《民法财产》、《民法总则》、《刑事诉讼法》、《刑法各论》，东亚报社的《美国宪法》，上海译书局的《民法通义》，出洋学生编辑所的《各国国民公私权考》，商务印书馆的《法意》等法学书籍。（24）

19世纪70、80 年代，与中华民族资本日益发展相适应，在法学思潮上出现了改变传统法律“礼刑交融”、“刑民不分”的要求，主张引进西方的商法和民法，制定保护本国利权的商法，并提出了废除刑讯、革新旧法的要求。这一思潮与大量法学著作流入的结合，使全面学习西方的思想得到了深化。同时，西方列强为了维护其在华利益，强迫清政

第三篇：中国土地管理体制变革的路径选择

中国土地管理体制变革的路径选择

李国敏 卢珂

（1.湖北大学，湖北武汉430062；2.武汉科技大学，湖北武汉430081）［摘要］

在回顾土地管理体制演变的基础上，指出中国现行土地管理体制的运行效率低下，导致土地违法行为繁生和农地非农化严重，已危及到耕地与粮食安全。产生这些问题的根源——土地垂直管理体制不完善。为此，在基于基本国情的基础上，提出变革土地垂直管理体制的可行路径。

［关键词］

土地管理体制；变革；路径选择

［中图分类号］D63［文献标识码］A［文章编号］1008-9314(2011)06-0089-05

在经济高速增长和房地产过热的推动下，我国土地（特别是耕地）被大量占用滥用，已严重危及国家粮食安全、生态环境保护和社会稳定。尽管中央政府在不断加强土地管理，遏制违法占用滥用土地现象，但并未根本扭转耕地日益减少的趋势。因此，无论从土地资源可持续利用的角度，还是从政府有效管理土地资源的角度，深入研究中国土地管理体制变革的合理路径，都具有重要的学术价值和社会实践意义。

一、土地管理体制的演变

自建国以来，我国土地管理体制大致经历了以下三个阶段：

1.土地统一管理阶段

在建国初期，为适应土地改革、社会管理和国民经济发展的需要，按1949年7月制定的《中央人民政府组织》规定，在政务院内务部下设地政局，负责全国各类土地统一管理，以在全国范围内消灭封建土地制度，建立农民劳动者个人土地所有制度和国家所有制度，保证“耕者有其田”，为实现土地的社会主义改造创造基本条件，进而形成了土地的统一管理体制。然而，随着政府管理部门分工的细化，土地管理工作开始分散。1952年城市基建规划及考核移交给新成立的建筑工程部；1954年国家撤消了地政局，在农业部设立土地利用总局；1956年土地利用总局与有关部门的人员集中组合成立农垦部，主管全国荒地开发和供应农场建设工作，而城市房地产管理工作移交新成立的城市服务部[1]，从而结束了土地的全国统一管理体制。

2.土地分散管理阶段

在全国土地统一管理体制结束后的30年里，土地呈现出多头分散管理体制。自1956年土地的公有制制度建立后，人口众多和农业生产力低下的基本国情，决定了中国土地管理必然是以满足粮食供给为核心，最大规模提高农产品（特别是粮食）产量成为工作重点。基于此，农牧渔业部主要管理农用地，通过大规模的复垦与开垦耕地、大规模的农田水利建设及中低产田改造工作，尽可能地通过扩大耕地数量来保证对农产品特别是对粮食产量的需求，而国务院各职能部门，如民政部、林业部、铁道部、交通部、建设部、工业部等职能部门都分散管理各自的建设用地，从而形成了各自为政、政出多门的分散的土地管理体制。

3.土地垂直管理阶段

在分散的土地管理体制下，在1984年前后发生了第一次“圈地运动”，中央政府于1986年3月下发了《关于加强对土地管理、制止乱占耕地的通知》，并组建国家土地管理局，统一管理土地，结束了土地的分散管理体制；1986年拟定《土地管理法》、1988年对《宪法》进行了修订，允许依照法律规定转让土地使用权，加强对土地市场化改革；1992年经国务院批准在全国范围建立基本农田保护制度，但在1993年后依然爆发了第二次“圈地运动”；2004年4月下发《关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》，正式明确省以下土地管理机构实行垂直管理，即省级以下土地管理部门的土地审批权和主要领导任免权上收至省级政府；2006年国务院下发了《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，国土资源部向全国派驻9个国家土地督察局，以切实加强土地管理，完善土地执法监察体系，基本形成为土地垂直管理体制。

二、现行土地管理体制下存在的问题

我国现行的土地垂直管理体制，在业务上，土地职能部门接受上级部门“条条”式的垂直管理；在行政上，土地职能部门接受本级政府“块块”式的分级管理；在人事和财政上，由各级地方政府负责（省级以下土地管理部门的主要领导任免权和土地审批权上收至省级政府）。这种土地管理体制实质是督办性的半垂直管理体制模式[3]，尽管在提高中央调控能力、加强土地统一管理等方面取到了重要作用，但其运行效率依然低下，导致土地违法行为繁生与农地非农化严重等诸多问题，已危及到耕地与粮食安全。

1.土地违法行为繁生

我国现行的土地垂直管理，意在加强中央政府的管理权限，限制地方政府的权力，以便统筹经济、社会、生态协调发展，保障耕地与粮食安全。但这种垂直管理模式，在纵向上，由于过于强化中央政府管理土地的权限，而严重限制了地方政府的行政能力，尤其使市县政府处于“想管但无权管”、“不管”又影响地方经济发展的两难境地，造成地方政府无所适从而严重挫伤了地方政府的积极性，也造成了土地管理实践的“条块分割”而使中央与地方管理土地的矛盾凸现；在横向上，由于土地垂直管理的业务、人事、后勤保障等方面仍依赖于地方政府及其主管部门，造成垂直管理力度容易受地方左右，使土地垂直管理机构的执法活动常常得不到地方政府的配合，甚至在复杂的土地管理问题上，地方政府又常常以无权或不干涉为由而游离于问题之外，使土地垂直管理过程相当艰难。在这种垂直管理体制下，不仅使土地管理的力度不够、行为不规范，而且在土地的政府垄断、出让收益以及政绩驱动等诸多因素的影响下，以地方政府为主导的占用滥用土地现象依然大量存在，造成土地违法行为大量繁生。尽管中央政府在不断推出新的政策，加强土地垂直管理，但往往是在政策实施初期，违法用地案件有所下降，而随着时间的推移，政策会渐渐失效，违法占用耕地的案件又快速上升，造成土地违法多次反复、屡禁不止，并呈现“下移”倾向，导致土地管理领域出现有令不行、有禁不止的现象（2001-2009年的全国土地违法案件的数据就是一个较好的佐证，见表1）。因此，现行的土地垂直管理体制，在实践中不仅使中央政府宏观调控土地资源的能力受损，而且使土地违法行为难以从根本上根除。

表12001-2009年全国土地违法案件查处状况（略）

注：数据来源于2009年中国国土资源部土地公报。

2.农地非农化严重

在工业化与城市化快速发展中，一方面，由于土地垂直管理的低效率和经济增长的“GDP”主义，地方政府为繁荣经济和增长业绩，不顾农业用地的资源成本和开发成本，不顾整体经济的产业结构平衡，低质量、低强度、低成本的重复建设，导致城市规模过度“扩胀”，致使农地大量非农化，使耕地数量大量减少。据国土资源公报的数据显示，截至2008年底，全国耕地面积为12171.6万hm2亿亩，年耕地面积净减1.93万hm2。这已是耕地面积第12年持续下降，与1996年的13003.92万hm2相比，12年间中国的耕地面积净减少了832.32万hm2，已逼近12000万hm2耕地的保障红线（见表2）；另一方面，在耕地数量快速锐减的同时，耕地质量也在持续下降：一是在城市建设向外扩张的同时，城郊大量的优质耕地被占用，即使运用“占补平衡”的方式，从后备耕地资源中整理回补同样数量的耕地，但其质量远不如已被占用的耕地，导致耕地的整体质量下降；二是在城市建设发展过程中，要消耗大量的水资源，从而挤占大量的农业灌溉用水，使耕地灌溉用水不足，也导致耕地盐碱化或沙化而使耕地整体质量下降；三是城市住房建设发展过程，在消耗大量能源资源的同时，排放了大量的污染性废物，造成生态环境恶化，导致耕地的质量和数量整体下降。据相关研究表明：中国耕地的土壤环境质量与耕地的土壤健康质量下降，且农田污染物种类增多、污染呈现扩张化、复杂化与不断加剧的趋势，使受不同程度污染的耕地面积已近2000万hm2，其中工业“三废”污染耕地已近1000万hm2，尤其是局部区域耕地质量恶化问题突出，还有不少地区的城镇化是建立在占用交通方便、区位条件优越、集中连片的优质耕地上的，使得区内耕地向破碎化、零星化、劣质化。[4]

三、现有土地管理体制下存在问题的原因分析

我国现行土地管理体制的低效率，导致土地违法行为繁生和农地非农化严重，使得其对土地管理的实际效果差强人意，难以实现保护耕地与粮食安全的基本目标。究其原因，最根本的还是土地垂直管理体制设计的不完善。这是因为：

表2 1997-2004年我国耕地总量及变化状况（略）

第一，在府级关系上，该体制包含两层督办性半垂直管理：中央政府对地方政府土地管理机构的垂直管理与省级政府对其下级政府土地管理机构的管理。第一层垂直管理主要依据相关的法律法规体系和国家土地督察来制约和监督省级及以下地方政府的土地利用行为，但由于土地管理的法律法规体系不健全，且内容粗泛、违法责任及追惩不明，造成土地违法收益远远大于其成本与风险，法律法规体系对土地违法行为约束力不强，致使土地垂直管理作用较弱，土地违法行为屡禁不止；第二层土地垂直管理虽然提高省级政府的积极性、土地管理能力、促进综合配置全省土地资源能力，但忽视了省级政府也是地方利益的代表，它常常会在土地审批中重视保护地方经济，甚至出面为地方政府的违规操作进行解释或开脱，这必然

使土地垂直管理效率较低、土地违法违规行为屡禁不止。

第二，在制度设计上，除主要领导人接受上级主管部门的建议或任免、业务接受上级主管部门的指导外，土地垂直管理机构的业务工作、人事管理、机构编制和经费却留给了相应的地方政府。这种制度设计是中央政府在预期收益高于成本时所做出的强制性决策，实质是一种强制性制度变迁[5]。由于该制度强化了国家利益而弱化了地方利益，使权力和利益在不同主体中将发生重新分配。在诸多因素的影响下，权力和利益受损的主体不会支持这种强制性制度变迁，甚至还会采取各种方式影响或抵制这种强制性制度的变迁，使强制性制度变迁的实际运行成本高于其运行收益，影响土地垂直管理制度的有效供给，也会导致了上级国土部门对下级国土部门的监督权力的虚置、业务指导职能的弱化和国土政策执行过程的严重扭曲等问题，从而使土地垂直管理部门与其它政府职能部门协调与配合困难，造成行政效率低下，甚至损害政府权威。

第三，在管理形式上，土地管理采用两层委托代理机制，即全体人民委托中央政府、中央政府委托给了地方政府代为行使其管理职权。然而，由于市场机制与政府机制均存在一定程度的缺陷、官员考核制度与分级管理制度不完善，在土地资产价值逐渐显化并快速上涨、利益驱动及土地外部性较强的作用下，该管理形式无疑为地方政府提供了巨额的资金来源，也为地方政府官员利用现行土地法律的漏洞及其监管松散而进行“寻租”提供了方便。可见，在缺乏有效监督的情况下，这种委托代理制的土地管理目标将难以真正实现，造成耕地与粮食安全难以保障。

第四，在管理实践中，一方面，在土地管理法律法规体系不完善的状况下，中央政府往往采取以扩大自己职能的方式——介入土地管理的具体事务，干预地方政府的执行权，这不仅分散了中央政府进行宏观管理的精力，也影响了中央政府权威；另一方面，现行的行政考核制度，忽视了官员的权责分配的对等性问题，忽视了政绩业绩考核的可比性问题，造成某些地方政府为了自身的利益或业绩，不顾其应对上级政府、全体人民负责的职责，专注寻找中央政策的漏洞，形成目前“上有政策、下游对策”的不良风气。所以，在中央政府手中没有直接掌握土地资源、也没有与地方政府之间达成一种土地收益分配契约机制的背景下，势必将造成中央政府无法有效调控土地市场、无法形成有效的监督和约束机制，造成中央政府将土地全权委托给地方政府管理的过程，实际上是在为地方政府“借地生财”提供了充分的便利，使土地垂直管理的实际效果较差。

四、变革土地管理体制的建议

土地是一种自然资源，对人类生存具有保障功能，政府有责任通过制度安排保证依附土地而生存的人实现土地保障的权利。在复杂的社会关系下，如何保证公民公平利用或分享土地资源带给人类的利益，则是政府的职责，所以政府有责任通过制定和执行积极而有效的公共政策，为公民提供更多更好的公共产品。[6]这就要求作为全体人民代表的政府必须对土地行使政治控制权（即垄断管理权），并独占土地的所有权，以保证土地资源利用的效率与公平。然而，在现行土地垂直管理体制下，土地资源开发利用既无效率又缺乏公平，也带来了粮食安全、生态环境保护、经济可持续发展等社会重大问题，甚至危及到人类生存。因此，在目前态势下，必须变革中国土地管理体制，其取向是：政府应更新土地管理观念，培养“以人为本”、“地为民用”、“以地养地”的意识[7]，制定有效利用土地资源的政策体系，基于公平与效率着力统筹利用城乡土地资源，并彻底退出土地利用的利益链，回归其管理职能，消除“土地财政”现象，并按照“中央部门决策、垂直机构辅助、地方政府执行、督察机构督办”的方式，建立中央督办性的土地垂直管理体制。为此，笔者建议，可从以下方面变革土地管理体制：

1.再造土地垂直管理的府级关系

在“省管县”公共权力重新分配的背景下,加强中央政府宏观控制能力，提高地方政府积极性与决策能力，适时再造土地垂直管理的府级关系。也就是说，在变革的过程中，中央政府应重在立法层面，完善土地管理的法律法规体系，并在统筹全国土地资源及其功能分布的基础上，科学规划主体功能区与土地发展权（特别是农地发展权），建立地方政府科学执行土地利用规划的“标杆”，变革区域政策，重构绩效评价与考核体系，协调地方政府之间矛盾与冲突，坚决退出土地微观管理事务，切实赋予地方政府土地利用的执行权，充分发挥其智慧、调动其积极性；地方政府应坚持对中央政府负责的态度，以贯彻执行中央政策为主责，统筹全省土地资源利用规划，严格执行中央核定的指标以及主体功能区与土地发展权规划，落实中央制定的产业发展布局与国民经济发展规划，积极弥补法律法规体系、产业与经济发展规划等方面的缺陷，彻底摒弃寻找“漏洞”、“跑要”优惠、注重政绩等狭隘主义。

2.建立健全土地法律法规体系

我国现行土地法律主要有《刑法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《农村土地承包法》、《城市规划法》、《城乡规划法》及一些土地使用暂行条例，中央政府还应该制定《土地法》、《住宅法》、《农地保护法》等基本法律，完善土地资源管理的法律法规体系，明确界定土地违法行为及其责任，建立严格的追惩责任制，避免违法收益大于其成本与风险，消除土地违法动机，构建保护耕地、抵御地方政府土地违法的制度屏障，使土地管理的各项工作有法可依、依法追惩，使土地管理走上法制化道路。同时，政府应在统筹全国土地资源的基础上，合理进行主体功能区规划，严格制定土地发展权，特别是农地发展权，保障人们生活对土地的基本需求，控制不合理的土地需求，以保护耕地，保障国家粮食安全。

3.改革利益分配机制

根据《土地管理法》的规定，新增建设用地的土地有偿使用费，30%上交中央财政，70%留给有关地方政府。这种分配格局是造成地方政府积极扩大建设用地规模、竞相压低地价（甚至零地价或变相补贴形式）出让工业用地、擅自转用农用地为建设用地等的根本动力，也是地方政府不积极供应土地于保障住房建设、公用事业建设的根本原因，更是土地垂直管理体制中存在地方政府与中央政府（下级政府与上级政府）普遍博弈的根源。因此，中央政府应依据土地资源在社会生活、国民经济和国家安全中的重要性，考虑土地所有权、使用权和管理权的利益，调整土地所有权出让收益分配，建立科学的利益分配机制，统一事权与财权，以加大中央所占比例、降低地方政府所占比例，切断利益驱动的根源，调整和完善土地垂直管理体制，明确中央政府与地方政府等各主体的权利、利益、责任关系，以减少实际工作中不必要的摩擦和不应有的博弈，建立健全土地管理的长效机制。

4.建立土地安全保障基金

为了保障土地的安全，特别是耕地安全，提高土地利用效率，政府应建立土地安全保障基

金，用于生态环境恶化、自然灾害对土地毁损的修复，用于非农建设用地的修复，用于非农建设用地占用耕地的补偿（购买农地发展权）以及土地整理等。从目前来看，可将土地所有权出让收益全部纳入土地安全保障基金，分中央和地方两部分。中央掌管土地安全保障基金主要用于修复自然灾害毁损的土地，购买关系到国计民生的工业发展建设用地的农地发展权，购买国防、交通运输、教育、卫生、保障体系等公益事业建设用地的农地发展权；地方政府掌管的土地安全保障基金主要在中央和省级政府监督下，用于购买县域经济发展建设用地的农地发展权。当然，在目前体制尚未完善的情况下，地方政府掌管的土地安全保障基金由中央政府代管，监督使用。

［参考文献］

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第四篇：中国土地问题的历史与现实（精选）

中国土地问题的历史与现实

秦晖

土地问题在我们国家是影响很大的一个话题，而且这个话题有很多我们以前习以为常的结论，尽管改革开放已经三十年了，这些结论的影响还是很大的，比如说现在一旦有人提出，中国是不是可以搞土地私有制，马上就有人说，那怎么可以呢，搞土地私有制就会出现无地农民，然后无地农民多了，地主和农民就会打起来，就会爆发农民战争，就会天下大乱，等等。像这样的说法，我觉得，它们当然是跟我们之前的一套说法是有关的。这套说法认为，中国古代最大的问题，就是土地兼并，土地高度集中，因此就有了地主和农民之间的冲突，而且这种冲突是中国古代最主要的一种冲突。

按照那个时候的说法，农民基本都是佃户，共产党搞了土改之后，农民才有了土地。以前农民不是佃农就是雇农。有些人承认在传统时代有一些自耕农，但是他们认为这些自耕农是不起什么作用的，文革期间曾经有人说，传统时代的自耕农是佃农的后备军，也就是说，他们在不断的分化当中，少数人成了地主，大多数人成了佃农。

那么，为什么土地会那么集中呢？有些人说，是因为那时候实行土地私有和自由买卖，既然土地私有、自由买卖，那么很快便会发生两极分化，少数人发了成为地主，多数人就会成为佃户。大家知道，正是基于这一点，我们1949年搞了土改以后，很多人认为那是不能解决问题的，土改之后还要搞集体化，因为据说如果不搞集体化，那么小农即使再平均，他在土地私有、自由买卖的情况下又会发生两极分化，因此土改后如果不继续搞集体化，那么，用我们以前的说法，就是“吃二遍苦，受二茬罪”。所以，我们通过土改消灭了大土地私有制后，接着还要消灭小土地私有制。要把土地变成公有的，这样才能消灭所谓的土地兼并。

这个说法曾经影响很大，而且三十年来影响都很大，大家知道，1978年的时候，有人说联产承包责任制就是“辛辛苦苦三十年，一夜回到解放前”。尽管这个所谓的“一夜回到解放前”并不是把土地交回了地主，但是那个时候的人们认为，交给农民和交给地主是差不多的，因为只要交给农民，农民就会两极分化。直到现在，虽然没有人再说，联产承包责任制就是“一夜回到解放前”，但是如果从联产承包责任制再往前走一步，也就是说，不仅把土地使用权，而且把土地所有权都交给农民的话，仍然会有人说，这样又是“一夜回到解放前”了。也就是说，他们认为，只要土地私有、自由买卖，土地就会发生兼并，就会发生大集中，而且他们认为中国传统时代的一切弊病归根结底都是由这一点产生的。

大家知道，这的确是中国的一个特征，中国历史上经常发生一治一乱的周期，一会儿是太平盛世，然后王朝就崩溃了，崩溃过程中就发生严重的社会爆炸，我们以前叫作农民战争。农民战争的确很恐怖，而且可以说，那是中国独有的一种现象，全世界各个民族，没有哪一个民族有像中国这样的农民战争的。像欧洲也好，俄罗斯也好，我们经常看到它们历史书上也有一些我们称之为农民战争或农民起义的事，但是那些规模都是很小的，而且从来没有一次是能够改朝换代的。只有中国，往往就是由于王朝末年发生的社会大爆炸导致王朝重建。

在整个人类历史上，除了中国以外，只有越南有过一次类似的，就是我们历史上说的“西山农民起义”，建立了一个西山王朝。在其他国家都没有的，尽管在那些国家也有所谓的朝代，但他们那个“dynasty”我们翻成“朝代”其实就是个误解，它和中国的朝代完全不是一回事的，而且也不是在大**中出现的，在西方所谓的“改朝换代”，大家往往都感觉不到，换了个徽章就算改朝换代了。那么为什么会出现这种恐怖的大乱呢？很多王朝交替期间的社会大爆炸都要死掉一大半人，造成所谓“白骨露于野，千里无鸡鸣”的现象。为什么会这样呢？他们说，就是因为周期性的土地兼并，一场大乱以后，土地是比较平均的，然后由于土地私有、自由买卖，土地越来越集中，矛盾越来越尖锐，到了一定程度就大乱一次，然后又重新达到一种平衡。

国共为土地而战？

用这种理论来解释中国周期性的治乱，这是第三个逻辑。第四个推出的逻辑，用来解释近代的历史，尤其是解释二十世纪前期的中国历史，简单说就是国共斗争的历史。这套说法就变成了：这是一场因为土地问题闹起来的斗争。我们以前讲，革命是“反帝反封建”，反帝针对的是外国人，反封建对的就是地主，而且按照我们之前的说法，这场革命中，共产党是代表农民的，是主张土地改革的，国民党是代表地主的，是反对土地改革的，因此他们就水火不能相容。按照这种说法，共产党就是因为土改，满足了农民的要求，得到了农民的支持，所以才能打败国民党。

整个这一套叙述体系，听起来在逻辑上的确是环环相扣的，可是这里面每一个话题，我们仔细分析，都会产生很多疑问，有重新认识的必要。之前的那一套之所以大家都觉得好像很有说服力，很重要的一个原因，就是不仅共产党这样说，国民党中也有很多人这样说。

内战末期国民党快要不行的时候，国民党中的很多人，如陈立夫、孙科都讲过这一类的话——国民党之所以在内战中失败，就是因为在土改上比不过共产党。大家知道孙科当年有过一个很有名的说法，他说共产党其实没有什么了不起，他们是所以能成那么大的气候，就是因为实行了我爹（孙科是孙中山的长子）的三民主义中民生主义的一半。有人把它叫做“半民主义”，大家知道民生主义按照后来国民党的说法，是“平均地权、节制资本”两项，共产党搞了“平均地权”这一项，就取得了很大的成功，我们国民党其实也没做错什么，唯一的缺陷就是“半民主义”搞得不如共产党。由于国共两党都这么讲，好像这个说法就板上钉钉了。

不过从今天的角度讲，我们可以换个角度去看这个问题，两边都这样讲，是不是恰恰说明，这两党关于土地问题的理论，关于土地问题的思想，其实是差不多的呢？正是因为他们关于土地问题的理论是差不多的，所以提出的解释体系也是差不多的。从这里我们想到，两者的差别真的有那么大嘛？

孙科的那句话，使我们想到七千人大会上林彪的一个说辞，当时很多人说三年大饥荒是“三分天灾，七分人祸”，林彪就很不高兴，他发言时说，我们受到任何挫折，原因只有一个，就是没有听毛主席的话；我们取得了很大的成就，原因也只有一个，那就是听了毛主席的话。其实他的这个说法和孙科的说法是一样的，孙科的这个说法，国民党听来是很顺耳的，如果说国民党的失败是因为***、独裁腐败、不可救药，那他们就会很难受，但如果说，国民党的失败是因为没有听先总理的话，就像林彪的那个说法，是比较好听的。

从某种意义上讲，今天我们对两党的解释是基本差不多的，可以得出一个新的看法，这个看法取决于对以下几个问题的认识：首先，在民国时期，土地分配是不是平均的呢？当然应该承认，肯定不是平均的，即使在现在，我们社会上的土地分配也不是平均的，但是这个不平均有个程度问题。我们以前总是用举例的办法来讲平均不平均，比如某个大地主拥有一万亩土地，有个农民无立锥之地。但是举例子其实是没有可资比较的根据的，今天我们已经有了比较好的统计手段去分析一种分配的不平等的程度。

土地分配基尼系数：0.53

衡量收入分配的不均经常用基尼系数，它给出了一个衡量不平均程度的指标，一般认为基尼系数0.3左右是比较正常的；低于0.3就是很平等，比较少见；0.3以上就不太平等了，如果高于0.4就是超过警戒线了，属于比较严重的不平等。那么，我们可以用基尼系数统计一下中国土地分配的平均程度，这比起举例子要科学得多。

改革之后的三十年，经济史研究不仅在定性研究，也在定量研究，所有研究都指向一点：我们此前的研究对土地分配的不平均程度是有所夸大的。比如说，土改以前，党的文件中讲，中国地主占人口5%，但是占有70%的土地，农民只占30%。现在没有一个人是这种主张，而且大家也查不到这种主张的来源。很多人当年曾经问过杜润生先生（杜老是参加过土改的，是我们党农业问题的元老），这个数字是怎么来的恶，他说不知道，他也问过毛主席，也没有问出所以然。到底是什么情况？杜老在晚年的回忆录中讲，土改其实可分的土地并不多，印象中地主和富农加在一起，拥有的土地可能就是一半，或者40%。我们要注意，杜老九十多岁的回忆不能当成严格的统计数据，因为当时杜老也不可能去做具体的统计分析了，这是他作为一个土改过来人的回忆，但是，真正做研究的人，也认为（地主的土地）比例没有那么多。

这里我简单讲两个数据，一是1980年时，为了搞农村改革，中央专门让统计局去摸底，他们认为土改前地主占地的比例只有38.26%，这里“土改前”在中国的政治语境中有一个非常明确的定义，指的是“土改前三年”，大家知道，土改的风声传出过，很多地方的地主就赶快处理他们的土地，免得被白白分走，所以就造成很多地方找不到斗争对象，为了搞阶级斗争，当时有个说法：土改前三年内发生的地权变化是不算数的。

中央党校党史教研室当时的主任郭德宏先生也做过一项研究，他说20世纪20年代到40年代，全国地主平均占有41%的土地，但是他还说，有一个趋势，就是整个民国年间，土地分配的趋势是越来越分散，而不是越来越集中，按照他的计算，到了土改前，（地主占地）已经降到了32.16%。这里我要讲，“地主占有土地”是一个很难科学定义的概念，因为首先“地主是谁”就有很大的弹性，我曾经搞过调查的陕西关中地区，很多地方就找不到地主，所谓“关中无地主”，土改的时候统计出来的地主占有土地，只有5%。“二华”，也就是华阴和华县，有些地方在一个区的范围内都没有划出地主来。

我倾向于把“地主”这个概念抛开，不讲什么是地主，只讲土地分配的不均度，这个是可以用基尼系数表示的，而且不管你在政策上怎么划地主，按照统计数据算出来的基尼系数只能有一个。根据旧社会各地区的土地册籍，有人统计出了上百个关于土地分配的数据，总的趋势是：土地分配基尼系数大于0.7或小于0.4都是很少的，绝大部分地方都是在0.4到0.6之间，全国的平均值是0.53。那么0.53是比较平等还是比较不平等呢？

我们首先做横向和纵向两个比较。横向看，同一时期世界上其他国家的农业土地分配基尼系数都比中国高，说明当时中国的土地在各国中是很分散的；如果纵向比较，发展趋势不是越来越集中，而是越来越分散。郭德宏先生提出的“分散”有两层：一是总地权的分配越来越分散，地主富农土地不断减少，农民土地增加；二是封建性地产（用于出租的土地）的分散尤其明显，民国初年，出租土地的都是大所有者，但是到了民国末期，越来越多的小所有者出租土地。无论从纵横两方面的比较，都不能得出中国土地问题很严重的结论。

台湾1949年后搞过和平土改，全世界公认比较彻底，实现了自耕农化，土改后它的土地分配基尼系数到60年代仍然有0.46，可是中国大陆在土改以前，很多地方的土地分配基尼系数就已经低于这个数字，而且有逐渐分散的趋势，比如无锡，30年代土地分配的基尼系数是0.544，到了40年代降到0.329，常熟也是一样，在这个时候，它们的土地分配基尼系数，已经低于台湾土改后的基尼系数，如果台湾0.46的土地分配基尼系数已经被认为土改很彻底，实现了耕者有其田，那么按照这个标准，大陆很多地方，是不是有必要搞土改都成了问题。

有人会问，0.53的基尼系数已经很高了，现在的基尼系数超过0.4大家不是就认为很高了吗？但大家想想，这两个基尼系数是同一个概念吗？当然不是的，因为后者是收入分配的基尼系数，而0.53是土地分配的基尼系数，两个系数之间是有关系的，因为土地是农业社会收入的主要来源，地主一般都比较富，无地的佃农和雇农一般都比较穷，但两者的相关性不是对等的关系，不能说土地分配的基尼系数是0.5，收入分配的基尼系数就是0.5。

土地分配在理论上的最高值是1，也就是所有土地都集中到一个大地主手里，其他人都一无所有，可这时收入分配的基尼系数是多少呢？假定所有的收入都来自土地，那么收入分配基尼系数达到1也是有可能的，也就是唯一的地主同时也是自耕农，自己种了所有的土地，既不需要支付工资，也不需要跟别人分成，这就产生了两个问题：第一，其他人不都饿死了嘛？世界上有无产阶级，但不可能有无收入阶级的；第二，如果大地主同时又是一个大自耕农，那也就不存在所谓的剥削了。

若大地主占有全部土地（土地分配基尼系数1），按照收入五五分成，则收入分配的基尼系数是0.5。虽然两个系数之间没有固定的比例，但收入分配的基尼系数在纯经济环境下一般要低于资本分配的基尼系数。我们曾经做过一个经验性的研究，两者在一般情况下的比例大约在0.5到0.6左右，用土地分配的基尼系数0.53去推收入分配的基尼系数，则后者只有0.2几。

这就导致两个推论：第一，假如真的是这样，那么这个社会怎么可能是一个不平等的社会呢？它根本就是一个桃花源；第二，当时社会的确有严重的危机，比如“朱门酒肉臭，路有冻死骨”等现象，但是导致这种现象的根源是什么？是土地分配不均嘛？当然不是，刚才已经讲过了，分配的不公并不是很高，所以当时肯定有别的因素，比如政治强权的掠夺、横征暴敛。这种情况下，收入分配的基尼系数就与土地分配的基尼系数没有关系，前者可能比后者更大，可是如果情况真的是这样，那么造成社会危机的根源，就不能说还是土地关系。二者必居其一，我们愿意接受哪个推论？

国共之争无关土地

无论根据哪个推论，我们都不能得出，中国传统时代的严重问题是土地问题造成的。那么，民国时期出现的革命（“共产党领导下的新式农民战争”），又是怎么发生的呢？这场革命的参与者主要是农民，当时中国人口的80%-90%也都是农民，国共两党的军队都是农民军。关键就在于，当时他们是不是为了土地分配的问题而导致矛盾，然后激化导致战争？当然不是。

尽管1927年后共产党就一直在讲，我们的革命是为农民争取土地的，但是我们仔细分析一下，国共两党的关系虽时好时坏，但我们在整个两党关系史上，看不到土地政策和两党关系的相关性，两党分歧与合作并不取决于土地政策。在第一次国共合作破裂的整个期间，国共之间的关系是与土地无关的，当时中国社会的各个力量想跟共产党合作，主要是想跟苏联人合作，因为共产党是共产国际的一个支部。

国共关系唯一一次与土地问题有关的例子，是在北伐期间，当北伐军达到两湖以后，共产党组织农会搞了比较激进的农民运动，在国民党内引起反对，主要是武汉国民政府反对，而南京国民政府并无反应，当时的两湖农民运动，也跟土地没有关系，基本上没有分地的行为，甚至连减租减息的行为也很少，主要是一种政治上的冲击。后来在抗战期间，国共两党的关系也很复杂，有时激化，有时缓和，即便发生了1941年“皖南事变”这样的冲突，两党也不打算分手，国共双方真正决定要分手，是从1943年开始的，这一年二战开始看出头绪，共产国际解散。

从1943年到1947年国共谈判最终破裂，两党谈谈打打，谈了很多的问题，积累了大量的档案，今天能看到的多达上千万字，当时两党都谈了些什么呢？谈的最多的是底盘和军队的问题，还有建国以后要建立一个什么制度的问题。当时国共双方都赞成两个原则：军队国家化和政治民主化。但是两党在二者孰先孰后的问题上达不成一致，国民党认为应该先搞军队国家化，后搞政治民主化，共产党认为应该先搞政治民主化，成立宪政政府，然后搞军队国家化。美国当时做中间人，周恩来给马歇尔写了封信说，军队国家化与政治民主化要同时进行。

除了这些大问题之外，还谈了很多小问题，如联合国救济物资分配等，甚至花了两年多时间讨论如何治理黄河。在这长达四年的谈判期间，积累了一千多万字的材料，没有一件是谈土地问题的。那么它们争的到底是什么？如果说共产党是土改派，国民党是反土改派，那它们为何不谈土地问题呢？能够说它们后来闹掰是因为土地问题吗？国共双方在土地问题上肯定是不一致的，共产党要比国民党激进，但是当时在土地问题上，最保守的不是国民党，而是国共双方意外的第三势力。

一派就是梁漱溟先生为代表的乡村建设派，他们是相信儒家传统的乡村治理的，中国现在的问题是现代化，学习西方把自己的好东西丢了，乡村建设派是非常重视乡绅自治的，而乡绅自治，在共产党看来就是土豪劣绅自治，国民党也是不能容忍的，毕竟国共两党都是主张中央集权的；另一派就是自由主义者，讲究产权，反对用政府的力量重新分配财产，尤其是在农学界。民国时期的农学主要受到美国人影响，中国大学的第一个农业经济系在南京金陵大学，当时的院长是普凯，他是一个对土改完全没有兴趣的人，认为中国的问题根本不在于土地的分配，他培养出一大批自由主义的农业经济学家，这些人在土地问题上比国民党保守，比如董时进先生，他不仅反对暴力土改，而且反对和平土改。虽然董先生在土地问题上保守，但在政治上长期亲共反蒋，经常批评国民党政府。

即便在国民党内，也有各种各样的派别，有的派别在土地问题上激进，如CC系，然而这些土改激进派同时又是反共极端派，主张不择手段镇压共产党。总之，当时中国各个政治派别之间的亲疏，与土地问题没有多大关系。CC系并不因其在土地问题上的激进立场，而缓和它的反共力度；而乡建派并没有因为土改问题上比国民党保守，而比国民党更反共。那么当时各派对共产党有好感，对国民党反感，是因为土地问题嘛？当然不是，在当时的民国政治中，有一条主线是比较清楚的，就是我们今天讲的宪政民主。当时，主张***的是一排，反对***的是另外一派，这派人把宪政民主的希望寄托在共产党身上。当时中国基本的政治分野，根本不是土改派和反土改派之间的对立，而是在独裁腐败、***的维护者和他们的反对者之间的对立。

国民党因何得罪农民

大家可能会讲，这是对城里人而言的，尤其是对知识分子而言的，那么对农民呢？不要说当时，即便是现在，对宪政民主感兴趣的农民也不会太多，农民在国共两党之间又是凭借什么做判断呢？实事求是地讲，抗战以前，国民党和农民之间的矛盾没有多少，但是到了抗战期间，情况有了变化，农民对国民党的不满逐渐上升，因为抗战对国民党的财政系统造成了很大改变。

抗战前，南京政府的主要财政来源是在东南沿海的通商口岸城市，三分之二的财政收入来自官盐统三税，剩下的三分之一主要是公债，而且也都是在东南沿海卖的。但是抗战期间，东南沿海沦陷了，政府退到重庆后，财政基础就全部转到了农民那里，田赋成为了主要的财政来源，抗战1937年爆发后，国民党马上采取的一个措施就是田赋征实，收归中央，以前田赋不是中央财政收入，而是地方税，但是抗战后就改变了，国民党抗战的全部收入要从农民那里索取，而且这种索取的额度要比以前大得多，所谓“前方吃紧，后方紧吃”。

所以抗战之后农民和国民党之间的矛盾就越来越厉害，而这种不满与传统时代农民的不满是一样的，不是因为朝廷不搞土改，不是因为朝廷站在地主一边对付农民，而是因为朝廷对民间社会的横征暴敛，历来中国的农民战争都是因为官民冲突造成的，而不是因为租佃冲突造成的。有人做过清末民初农民骚乱的统计，表明当时发生的与地租有关的骚乱，占的比重是很小的，在一个统计中的3648次骚乱中，真正与租佃关系有关的只有155次，绝大多数是与国家的横征暴敛有关。

共产党方面的土改材料也证明了这一点，共产党当时每到一个地方，要发动农民诉苦，报上来都是国民党政权如何腐败，保甲长如何横行霸道，拉丁拉夫，贪污受贿，敲诈勒索，基本上没人谈地主收租的问题。这个实际上表明，国民党得罪农民的原因和传统朝廷是一样的，只不过，传统朝代里这个矛盾的积累要有一个很长的过程，但国民党很快就激化了，很重要的原因就是抗战，抗战前国民党基本上不靠从农民那里征收东西的，因为战争，国民党“提前”得罪了农民。

但这里产生了新的问题：共产党不同样要打仗吗？不同样要从农民那里获得支持吗？国民党因为拉丁拉夫派粮派款与农民关系恶化，那么共产党为何能得到农民的支持呢？事实求是地讲，当时共产党确实比国民党更得民心，在知识分子中，它得人心是因为它反对***，在农村呢？在农村，严格的说，农民不太在乎共产党是不是搞宪政民主，但是共产党当时比国民党要清廉。当时共产党还没有掌权，权力的腐蚀并不是很明显，比较理想主义。虽然国共都向农民要粮要钱要命，但是相对而言，国民党的农民负担比共产党要重。

有些人可能会说：虽然国民党的统治成本高，战争费用大，但是国民党统治的地方要比共产党更大，就农民的平均负担率而言，对国民党的负担未必重于对共产党。可是当时的中国全国财政统筹的手段是非常有限的，财政实际是地方化的，国民党做不到用全国的财力来支持战争。在国共争夺的地区，双方财政都是就地解决的，而在同样经济基础的地方，双方进行争夺，一般老百姓的感觉，是对国民党的负担要重于对共产党，第一国民党比较腐败，统治成本高；第二，国民党的纪律和吏治比共产党坏。

所以抗战结束后，国共双方开始准备打仗时，无论是国统区还是共产党统治地区留下的材料都表明，老百姓在两党之中对共产党的印象更好，不但穷人是这样，富人也是这样。当时双方的报纸都有类似的说法，共产党的《人民日报》说：当时的富户“想八路，盼八路，八路来了少出赋”，穷人说“想八路，盼八路，八路来了能减租”。共产党不用土改就已经比国民党更得人心了，而且这时候“得人心”包括得地主的人心，如果仅仅从“得人心”的角度，我们是很难理解共产党后来为何要搞土改。不搞土改很得人心，搞了土改会不会更得人心呢？这里我们还要问：当时国共两党的斗争，得人心真的是那么重要吗？

史上最大投名状运动

“得人心者得天下”是我们经常说的一个命题，但这个命题是一个道德命题，它要变成现实，需要一个制度安排的。

世界上什么制度下是“得人心者得天下”，不得人心者就不得天下呢？靠打仗来夺取天下，是能够做到这一点的吗？当然不是，只有民主制度是“得人心者得天下”的，因为民主制度说穿了要靠选票，而选票就是民心的反映。当然，民主也有很大的毛病，我们不必把“民心”太浪漫化，老百姓是很容易被忽悠的，而且在民主制度下，也有个选民动员的问题，比如选举那一天的天气会起作用，如果那天下大雨，选情很可能改变，双方此时比拼的就不是谁得到的同情多，而是谁的铁杆粉丝多。

但是下大雨、下冰雹，跟枪林弹雨毕竟不是同一个层次的事，真要打仗，就不是下雨那么简单了，需要人帮你卖命的，卖命和同情完全是两个概念。民主选举和战争不同，战争中决定胜负的不在于双方哪个更得人心，而在于双方动员资源的能力，也就是说不在于同情谁的人多，而在于为谁卖命的人多。这一点不是经济利益所能解决的问题。

土改能不能增加共产党的民心吗？首先，土改很难增加富人对共产党的好感，那么穷人呢？当时很多穷人是很“落后”的，就是认为没理由去抢别人的东西，现在有大量的材料表明，共产党土改动员群众是要有一个过程的。假定这些人都是唯利是图的，只要你把他的财产抢给我，就跟你走，那么这样在选举政治中会起作用，给我土地就投它一票。可是你给我土地，我为你卖命就是另外一回事了，土地重要还是命重要？

当时土改有个很有趣的现象，就是不停地复查，搞一次，说群众没有动员起来，就再搞一次，从经济利益的角度，搞一次土改后，哪怕不彻底，大头已经分掉了，假定这个地区的确土地比较集中，经过一次土改我分到了5亩地，但我没有被动员起来，那么你再搞一次复查，给我分了两厘、甚至两毫，你分给我5亩地都没能把我动员起来，再给我两毫就能把我动员起来吗？可是不断复查的确起到了非常大的作用，这是为什么呢？当时的情况下，要的不是同情，而是为你卖命。而能否卖命并不取决于经济上的好处，在什么情况下农民能够不顾一切跟你干？我觉得只有两个条件：一个是仇恨，一个是恐惧。

我们经常提到农民战争的时候，要这些人入伙，有一个非常重要的条件，那就是投名状——入伙就必须断了后路。这就可以理解当时的土改，尤其是流血土改非常重要。得人心者得天下只是民主竞争中的规则，但打仗就完全不是这样了。因此我们就可以理解一件事，所有土改中最血腥的是1946年、1947年前后的老区土改，老区土改中的流血占到整个土改中流血的70%，但是老区土改又是平分土地功能最少的一种土改。

所谓的老区主要是指华北一带，在传统时代土地就是比较分散的，地主比较少，自耕农比较多，而且所谓的老区就是共产党在抗战时期已经经营过很长时间的，共产党在抗战时期虽然没有搞土改，但也还是实行阶级政策的，所谓阶级政策就是打击富人、帮助穷人，包括所谓的减租减息、公平负担，因此在抗战结束、土改之前，由于这些年实行阶级政策的结果，本来已经很分散的土地，就更分散了，因此老区土改在开始的时候，基本上没什么土地可分，那时候的土改主要是分浮财，但是老实说，有些地区就是浮财也没有多少可分，偏偏是这些地区，死人最多。

关于这一点，我只讲一个材料，在晋绥边区，土改是康生搞的，康生极左，因此死人很多，毛主席知道后就批评了这个现象，其实晋绥土改毛主席怎么会是后来才知道的呢？大家看看晋绥在哪里，晋绥是所有的边区中离陕甘宁最近的，而且晋绥土改中，毛岸英和陈伯达是从头到尾参与的，发生了什么毛泽东能不知道吗？即便晋绥土改，也不是当时土改中流血最多的，当时晋绥土改是受到晋冀鲁豫地区土改的而影响，晋冀鲁豫地区的领导由于后来没有像康生那样遭人讨厌，所以现在谈的也比较少。

但是晋冀鲁豫地区当时的土改确实非常可怕，它到底要解决什么问题呢？你可以看看当时的说法，当时有一个所谓的“典型村”——辉县二区南平乐村，根据相关材料，这个地区在抗战以来已经搞过很多次的群众运动了，但群众还是没有发动起来，一研究，说是还要在搞，理由是那个地方还是没有做到平均，其中提到一个“经地”（经营地主，不出租土地而是雇工生产），经地这个概念本来就是为搞土改而发明的。

抗战时期共产党的理论中，租佃是封建关系，雇工是资本主义关系，共产党在抗战期间的文件明确讲，经营地主是农村中的资本主义关系，和城市工商业一样，在民主革命时期是要保护的，但是后来到了搞土改的时候，就发现，华北地区的地主本来就很少，地主基本上都是经营地主，所以当时就决定，经营地主和租佃地主同等看待，没有什么区别。这里提到的经营地主叫张志如，他人三口，产量21担，人均7担，比全村平均数多5.3%。5.3%就值得搞一场流血的革命吗？我得了100，你得了105.3，那么这就有你死我活的仇恨吗？ 我们看下一个更有意思的例子，其中提到一个经地丁国平，家里人均收成连平均数都达不到，但材料中说，不行，还是很严重的，为什么呢？因为他有个儿子当小学老师，有一笔工资，他的儿媳妇穿得干干净净，和农民有区别，阶级斗争还是会爆发的，于是就搞了（土改），晋冀鲁豫地区每个村都报了一个《群众运动各项数据统计表》，这个统计表最有意思的是，里面不仅有分了多少土地、分了多少房子等斗争果实，还有一项叫“群众打死人统计表”，这个打死人统计表和斗争果实分配表有一个非常有意思的关系：大部分老区的土改，分的土地很少，但是死人很多。

圪针庄当时是县委亲自抓的土改点，在全村2224亩土地中，只有161亩被分掉了，也就是说土改分的土地只有7.2%，这个村本来土地很平均，几乎都是自耕农，没有什么土地可分，但是就是这么一个村，100户人，就有7个人被群众打死了，那么我再看另外一个村，它有413户，土地分配也只分配了大概9%的土地，分的土地很少，但是被群众打死的有20个人，这20个人中，有14个地主、5个特务、1个恶霸。斗争过程中，将近20%的人逃亡了，国民党把他们叫做“匪区难民”，共产党的语言中把这些人叫做“还乡团”，这些人跑到国民党那里，如果随着国民党的军队回来，我们可以设想，会对剩下来的人造成什么后果。

斗争一旦发展到这个地步，那就把所有的人都立了投名状，这个时候参加共产党的斗争，对于农民来讲，就不是什么多得几亩地，少得几亩地的问题，而是生死的问题了。村民为了几亩地也许不去拼命，但为了不死于还乡团之手，当然那就可以不惜一切代价了。

我们再看另外一个村，没有提到土地分配，大多数人是中农，经济分化也是很少的，但是这个村打死了25个人，其中地主只有2个人；4个人是富农；其他人都是恶霸，但也都不是富人。这个村29%的人被斗争了，斗争中产生了积极分子862个人，积极分子中还分为“真积极分子”271个，其他的是“假积极分子”和“半积极分子”。运动搞到这种程度，所有的“假积极分子”、“半积极分子”，都变成“真积极分子”了，乡村生活已经变成你死我活两大块：20%的人跑到国民党那里，80%的人为了防止这20%的人回来，那就可以不惜一切了。

在国民党的档案中，怎么对待这些跑过去的20%的人？国共两党这方面的统计数字基本上是可以对上号的，老区土改大概是死了1%的人，跑了15%—20%的人，国民党方面怎么对待这些人是个非常头疼的问题，若支持他们打回去，就站在了80%农民的对立面，要是不支持，就要养活他们，但国民党并无这个能力，导致他们在国统区流离失所。

为什么当时要反复复查？而且老区土改对复查强调得非常重，复查有什么神通呢？毛主席著作第二卷土地革命时期有篇文章叫做《论查田运动》，什么叫查田运动？就是土改以后，分了土地还要不断得再搞第二次、第三次。第一次之后能分到的已经越来越少，那么复查又是怎么把群众动员起来的呢？关键在于，所谓的复查，不是再找出一些东西来分，而是流的血不够。

晋冀鲁豫地区一位农村干部就讲，所谓的复查，无非不就是要杀光地主嘛。这个过程沾了血结了仇，乡村社会变成你死我活的两块，人们逐渐也就赞成了。因此和平分地当时是不允许的，反复复查与征粮扩军是有明显的关系的。当时的土改，尤其是老区土改，并没有多少平均地权功能，但是它的战争动员功能的确是比较重要的，等于是一次空前规模的投名状运动。只有在你死我活的情况下，农民才能不顾一切地去打仗。

土改：动员利器

从战争动员的角度，一个最好的状况是：死了1%的人，跑了百分之十几的人。但是这个分寸很难掌握，有些地区走火入魔，大部分农民都跑掉了，这时候就需要纠偏了。1948年，晋冀鲁豫地区就提出，有些地方搞得过火了。其中一个地方由于乱斗乱杀的影响，大批地富及中贫农逃往敌区，原编十个村9000多人口，跑了4600多人，也就是跑了一大半，最严重的一个村，全村1900口，跑了1200，也就是三分之二的人都跑掉了，搞到这一步就有点过火了，没有人敢在这个村呆，连民兵都变得早出晚归。

根据史料，“领导了解到这个情况后，于去年秋天就停止了当地的土改。”这里我们要注意，他说停止了当地的土改不是说不分土地了，更不是把土地交还给地主，而是不再杀人了。当时人们的印象中，仅仅平均地权是不算土改的，土改就是要流血的。为什么会是这样呢？很重要的一个原因，就是当时国共之间的斗争，不是争夺人心的斗争，而是比拼动员能力的斗争，谁能动员起更多的人力物力，谁就能打赢这一仗，而战争动员，要依靠恐惧和仇恨，经济利益是不能做到这一点的。

因此我们可以讲，土改的战争动员功能，当时是非常重要的，后来就因此产生了一场争论，有人说土改是为了战争动员，有些人就反驳说，共产党搞土改其实本身是目的，因为国民党不搞，不打败国民党就不能搞土改，所以他们要打仗，共产党不是为了打仗而土改，而是为了土改而打仗。但刚才我们已经讲了，没有任何证据表明共产党是为了土改而打仗的。因为它跟国民党根本没有谈过土地问题，你说我要求土改国民党不让，不让我们就打，但至少要先谈嘛，国共两党连治理黄河都谈了那么多，为什么连土地问题都不谈一谈呢？但是我们不能说共产党没有意识形态方面的考虑，如果仅仅说为战争而土改，也太简单化了。

流血土改的确对战争动员起了非常大的作用，但是在战争需要结束后，共产党的土改仍然是很积极的，虽然流血不那么多了，比如新解放区的土改，尤其是广东，而且广东的土改直接和另外一场斗争挂在一起，叫做“反对地方主义”.广东尤其是珠三角这个地方有个现象：大部分土地当时属于族庙公产，私人土地比较少，尤其是珠三角的东莞、顺德、中山这些地方，族庙公产要占到60%，最多的要占到三分之二以上。这些地方的土改，说穿了就是把族庙公产分给大家。当时共产党也觉得这是需要的，认为族庙公产是封建的，但是本地的共产党一般都认为，虽然要分地，不过和北方是不一样的，北方是我把你的土地抢过来，而南方要分族田，无非就是大家的土地，每个人一块，有点像1978年分公社的土地。既然是分公社的土地，我又不是去抢公社社长、生产队队长的土地，为什么要搞得你死我活呢？ 动员的程度可以非常大，最典型的例子就是三年大饥荒的时候，饿死了那么多人，农村基本上没有出什么大事，除了一些地方发生了农民进攻县城的事，但总体上还是比较稳定的。有人说，那是因为中国农民觉悟高，知道公家的粮食是动不得的，很多人饿死在粮仓周围。但三年饥荒的时候，人吃人的事情也不知道出了多少！那个时候农民还有什么伦理限制吗？甚至父母吃掉自己亲生子女的事儿都出现了。

老实说这个跟觉悟毫无关系，最重要的原因是，那个时候的乡村，已经没有任何组织资源存在，在没有组织资源的情况下，人们是不可能造反的。所谓的死里求生，所谓的农民快要饿死了就铤而走险是不成立的，大家凭常识就知道，一个快要饿得半死的人，爬起来都困难，他还能造反吗？能造反的人，都是离饿死还有很远很远的，身强力壮的时候才能造反呢。还没有饿死为何就敢造反呢？一个很重要的原因就是他有所谓的组织资源，通过这层动员，他能够实现组织资源的高度一元化，对于以后建立这种高强度动员的机制起了很大的作用。

时间关系就讲到这里，总而言之一句话：中国土地分配问题从来就没有成为一个非常严重的问题，当然我不能说不是问题，但是就整个中国来讲，平均地权即使是一个问题，也不是很大的问题，更不是最大的问题。中国之所以发生了那么多事，其实跟平均地权没有太大关系，但它和中国这样一个中央集权国家的官民矛盾却有很深的关系，解决中国的问题，核心不是地主和农民的矛盾，而是官府和社会的矛盾。这个问题在传统时代非常严重，现在仍然很严重，我们的改革，正是要解决这个问题。要解决这个问题，就必须要动很多脑筋，其中尊重产权就是搞市场经济时非常重要的考虑，至于尊重产权就会产生土地私有、自由分化、土地兼并、农民战争……等这一套建构，现在看起来，我们需要把它放弃。我就讲到这里，谢谢大家！

第五篇：《中国：传统与变革》读书笔记

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暑期读书笔记

——《中国：传统与变革》 费正清是美国也是世界上最有声望的汉学家。他的着作及其主要观点代表着美国社会的看法，对几代美国学者和政治家都有着深刻的影响。费正清是哈佛大学终身教授，著名历史学家，美国最负盛名的中国问题观察家，号称“头号中国通”。此书从远古的史前文明一直写到20世纪80年代的改革开放，跨度几千年，涉及中国社会在政治、经济、文化、军事、教育及意识形态各个方面的传承与流变。

身为中国人，我们从小就被教育中华文明是何等灿烂辉煌，中国文明是博大悠远，于是小时候的我们莫名得就有了一种身在这片土地的幸运感。当我们随着时间长大才发现，这个可怜的国家其实曾经落后而又贫穷。时间封印住一切，过往的事情已无人能改，但对事情的记述却难免作者的或有意或无意的局限性。西方史学家与我国史学家的一大不同是全球视野。国内史学界一向固步自封，只知埋头钻研故纸堆，却不知放眼世界。费正清等一些西方史学家，擅长将中国历史放在世界历史里进行东西方历史的比较研究，从而让我们有更宽阔的视野看待我们的国家。从这本书书中我弄明白了一些问题。为什么中国历史漫漫数千年，却一直以中央集权的政体延续至今？又为什么中国曾经很长时间里，在技术，文化多方面傲视全球，却从来没有发展中今天西方的科学与人文精神？《中国：传统与变革》中有许多讲解。

这本书以类似塞缪尔·亨廷顿的角度阐述了东亚文化圈的起源。即地理上的原因，中亚的荒漠，南亚的茂密雨林，东边的海洋，将东亚在现代西方的地理大发现时代以来一直就作为一个相当封闭的文明圈在独立发展，而其中中华文明又是绝对的主体。上溯自夏商周，甚至更早的历史时期，因为对抗黄河泛滥等自然灾害，以及农业文明对抗游牧文明骚扰的客观需要，历史上很早就出现了中央集权形式的统治结构。对比之下，也就能理解古希腊城邦及其早期共和民主能诞生在一个气候温和，地势平坦，又多岛屿环海条件下的原因了。历史的发展有其客观规律，往往不是几个偶然会导致。

中华文明的统一性和集权专制特点又受到其他几个因素的推动，比如有一点很出人意料的一点，那就是汉字。费正清从语言学的角度分析，那些不能互相沟通的方言其实已经可以算是

不同语言，其差异程度近似今天的德语，法语，意大利语，但中国并没有因为不同语言分裂为像欧洲那样的多个国家，而这正是得益于汉字的特性。汉字兼具表音表意的功能，可以书写差异极大的不同语言。虽然如南方各地方言各异，但如果书信可以交流，政府的政令就能传递，中央政府的统治就能继续存在。

中国的专制机器能如此顽强的存在几千年，期间却从来没有出现过近似西方共和民主及议会这一类的事物，实在非常神奇。这是一个陆地国家，地大物博，经济自给自足，因此没有了与国家之外进行贸易的动力。这又是一个农业比重极高的国家，大量的农民在有限的土地精耕细作，靠水稻这类高产的农作物养活了几倍于当时其他国家人口密度的人口。充裕的人力资源又削弱了人们研究机械及新技术的兴趣，古代西方没有的轿子却多车就是一例。人口繁多，又多是只能温饱的农民，受教育的阶层统治未受教育的另一批人，于是靠高低秩序的体制就一直稳定的存在了下去，又乱到制，从为消失，甚至今天。春秋战国有一个时期百家争鸣，混乱时代下诞生出非常多元的哲学思考，其他文明中出现的法制，语言逻辑，甚至新兴宗教都曾经出现过。但最后胜利还是属于一个强大专制制度下的新帝国。儒学这类强调的等级制的哲学思想也开始占领其主导地位。于是中国从物质上，精神上都愈加开始愈加成熟的中央集权统治。

书中有一段”为何中华帝国得到重建而罗马帝国却一蹶不振，这个问题目前尚无定论。部分原因可能是因为中国南朝与希腊拜占庭帝国相比保存了更多的帝制传统，而由于地理上的原因，南朝对北朝的影响也超过拜占庭对意大利、法兰西诸邦的影响。另外一个原因也可能是由于汉朝的帝制模式要优于罗马帝国。上乘“天命”的中国皇帝受到民众的支持，他通过选拔贤人担任政府职务来实行公正、有道德的统治，这比罗马帝国的法制理念更易为当时的人所接受。汉字可能也起到了希腊字母文字所不能比拟的文化凝聚作用。“蛮夷”们如果想能掌握读写就必须学习汉文，因为汉字很难与胡语通用。此外，尽管中国各地方言各异而且相互之间很难听懂，但中国人却都使用汉字。最后一点是，汉人人口众多，这就使中国比欧洲更快、更彻底地把蛮族吸纳、同化了过来。由于中国农业属于精耕细作型，它生养了更多的人口，而入侵的异族也就越来越快地消失在周围人海般的汉族人口中了。”做了很全面的一些分析。

历史不会重演，但会惊人的相似。历史上这么多次改朝换代，也还只是一个王朝替换另一个王朝，却几乎完全不曾自发得发展出民主之类的火星。当然近代中国被西方坚船利炮叩开大门后，开始绝望的试图转向，实属例外。历史及其懒惰，如果几千年来渗入我们基因，浸透我们文化的都是这样一种中央一统的文明性格。希望中国未来有更好的发展。

书中提出了一个重要概念“汉族文化中心主义”。作者指出这种以中国为世界中心，以汉族

政权为中国正朔的意识形态帮助中国人在遭受异族入侵及统治时保持了自己的传统文化，并最终成为胜利者。同时，也导致了中国人对外来事物的普遍排斥。中国对外部世界的憎恶与轻蔑，以及一味关注本国事物的狭隘视野，逐渐演变为一种民族中心主义思想。他的这一观点，对当今中国很有借鉴意义。民族主义正在成为中国社会的主旋律。

费正清的《中国：传统与变迁》这本书，让人读到的不是孤立离散的历史事件、苍白无力的人物描述，而是可以通过作者细微独到的分析，了解整个社会的运转、体制的优缺、文化传统的发展，内容涉及政治、社会、文化、经济、军事、教育的传承与流变。你能知其然并能知其所以然。读了这本书真的让人收获颇丰，不虚此读。