地方政府财政危机国际经验思考（大全5篇）

第一篇：地方政府财政危机国际经验思考

摘要：文章在研究大量文献的基础上发现。地方政府财政危机的主要来源显示为税收体系结构和政府财政收支与经济周期的反向运行；中央政府和地方政府之间财力和职责的分配不当；地方政府运行中的道德风险。并对财政危机发生后的应对措施和地方财政危机的防范等相关经验进行了总结。

关键词：地方政府财政；财政危机：财政预警体系

与其在公共管理领域的地位一致，地方政府财政危机一直是一个相对冷门的研究课题。在大量搜索了地方财政风险的相关英文文献后，我们发现，目前对于地方政府财政危机的研究大量集中于对美国州以下地方政府的研究，关于其他国家的研究文献仅涉及到澳大利亚、新西兰、日本、俄罗斯、以色列、尼日利亚和肯尼亚等几个国家。

地方政府财政危机是一个世界性的现象。关于地方政府财政危机的研究对地方政府的利益相关者来说意义重大，因为地方政府作为公共物品的提供者，在其权限内向辖区居民提供的公共服务的数量和质量对于辖区居民的福利起着决定性的作用。贫乏的服务导致基础设施压力加大、社会分化加剧、犯罪、贫穷以及高素质人群的迁移。而上述这些影响又使得地方政府财政状况进一部恶化，进而陷入恶性循环。

这一问题在全世界范围内的普遍性，使得对这一问题的研究更有意义。但因为各国存在的诸多差异，现有的部分研究主要从所关注的国家地方政府问题出发，建立了各种各样的研究框架。问题的复杂性使得我们很难在国际范围内对地方政府财政危机进行较为全面的概括及建立较为完整的理论框架。

本文试图按照危机研究的一般路径，从成因、对策和预防几个方面来研究地方政府财政危机问题，并对各国地方政府财政危机研究进行总结，以期对我国地方政府财政问题的研究提供有价值的参考。

一、导致地方财政危机的主要成因

虽然各国的财政体系、经济环境存在着较大的差异，但对于财政风险的主要成因我们仍然可以归纳为以下几点：

(一)税收体系结构和政府财政收支与经济周期的反向运行地方政府的财政收入同经济周期密切相关，经济景气，政府收人增加，经济凋敝，政府财政收入即会大幅衰减。而政府支出特别是一些刚性支出并不会因为经济周期的变动而改变，其中一部分支出如失业救济等方面的支出反而会大幅增加。因此，财政收入和财政支出的这种反向波动在经济不景气的时候会在地方政府的财力上形成一个缺口，而地方政府的税收体系结构则决定着这个缺口的规模。

一个好的税收体系应当有助于保证财政收入的稳定性，反之亦然。以美国州政府为例。美国州政府财政收入主要来源于3种税：销售税、个人所得税、财产税，合计起来构成了美国西部各州和地方政府88％的税收来源。在这3种税中，个人所得税是最不稳定的，当失业率增加时，个人所得税税源减少，反之亦然。同时，股票市场的不景气也极大地降低了资本利得收入，减少个人所得税税源。而财产税，特别是商业财产，具有较强的稳定性，因为对财产的估值并不会发生急剧波动。对销售税的课税方法所产生的风险就是，如果主要的产业下滑，税收收入也会下降。这使得政府可能遭受双重打击：私人部门的优势产业下滑的同时，公共部门应对下滑的能力也随之下降。另一个重要的问题就是财政支出，比如失业保险，是反经济周期的。公共支出的一个主要的功能就是在市境艰难时提供一个安全网。平衡财政需求，与不稳定的税收结构相结合，对地方财政提出了挑战。

(二)各级政府之间财力和职责的分配不当在财政分权的背景下，各级政府间对财力和职责的分配成为一个至关重要的问题。大多数发达国家由于较早开始实行财政分权，并在实践中探索出了一套适合于自己的模式。因此，目前因为政府间财力和职责分配而产生的财政问题主要集中在发展中国家及转轨中的国家。

转轨过程中的俄罗斯地方政府就存在着典型的因财力和职责分配不当而造成的横向和纵向的不均衡问题。横向不均衡主要体现为具有较多支出需求的州更可能采用赤字融资手段；纵向不均衡主要体现为各级政府没有按其所获得的财政资源承担相应的支出责任。尽管收入分享制度和转移支付制度可在相当大的程度上解决纵向不均衡问题，但政治可信性和经济效率均要求州政府和地方政府拥有决定一些收入来源的权力(如根据其需求增加或减少某些税、费)。然而，俄罗斯联邦以下各级政府在征集自有收入方面并没有被赋予足够的自主权，在这种背景下，地方政府为了维持正常运转不得不采取各种方式向外部融资。大量融资的结果就是导致地方政府债务不断增加，财政风险不断积累。

(三)地方政府运行中的道德风险财政分权下的地方政府作为一个相对独立的主体为了各自的经济利益往往存在着大量的自利性行为。这些自利行为往往体现为地方政府的发展冲动，这种发展冲动集中体现在地方政府为发展经济而进行的公共投资项目。在地方政府决策正确，管理得当的前提下，这些项目无疑是有益的，而这些投资项目一旦失败，地方政府就必须承担损失。在政府间关系界定科学合理的国家，这种损失由地方政府自己承担，但在很多国家，上级政府实际上是在为下级政府扮演着担保人的角色。当地方政府财政出现问题的时候，即地方政府不能保障工资、奖金和失业救济，或者地方政府变得不能提供最低水平的公共服务时，迫于社会压力可能迫使中央政府插手。这种暗示性担保机制事实上是中央政府为地方政府的负债所提供的一种担保。该担保产生了一个极其严重的道德风险问题：地方政府有着强烈的借款、担保甚至欠款动机，因为这些行为的成本极有可能最终由国家来承担。

日本地方政府面临严重债务危机的一个重要原因就是中央政府对地方债务的一个暗示性担保。有记载以来，日本共有884个地方政府宣布破产，但其债务从来没有被豁免，而是由中央政府偿还。这使得银行不论地方政府财政状况如何，都愿意向其提供贷款。虽然在2006年，日本为控制地方负债建立了一个“咨询体系”以取代原地方政府举债批准体系，但事实证明，只要中央政府的这一担保机制存在，那么地方政府行为中的道德风险就不可避免。

二、地方财政危机的应对措施

(一)地方政府破产应对地方政府财政危机的常见举措是在地方政府无法偿还到期债务时，实施破产程序。从世界各国的情况看，地方政府破产法为债权人的追偿提供了一定程度的保护，无力支付的各级地方政府可以通过协商的债务重组、改组或重新筹集资金等方式解决债务问题。

一般而言，地方各级政府在无法偿付到期债务时应当被视为破产。无法支付工资薪金、养老金、合同款项、债务的本金或利息都是政府破产的证据。

与企业和个人的破产立法不同，联邦以下各级政府的破产程序不包括为偿付债权人的债权而清算 政府资产的内容。地方政府破产程序的目的是强迫地方政府进行负责的财政行为，而不是关闭地方政府，停止其运行。对于那些无力支付的政府，破产给他们提供了扭转困境和恢复财政健康状况的时间。

(二)财政紧急控制地方政府破产是一种只有在财政管理严重不善的情况下才使用的激烈措施。另一种较为温和的方法是实施财政管理紧急控制，在这种情况下，上级政府通过特别控制手段，减少由于地方政府管理不善导致的财政和经济危害。例如在美国，20个州拥有对处于财务危机中的市政府进行帮助和控制的法律条款。

美国对州财政紧急状况的确定以一系列客观标准为基础，例如，联邦以下各级政府在连续两年无法支付债务或没有充足的资金弥补预算赤字。当财政紧急状况发生时，上级政府建立一个委员会对州政府或地方政府进行监管和提供技术帮助。联邦以下各级政府和监管委员会联合制定一个计划，支付所有债务、养老金和其他必须履行的支付项目，同时通过减少相对次要的预算项目以消减支出。

与破产选择相比，紧急委员会被授权改变地方政府所作出的财政决定，这会使地方政府丧失更多的地方控制权。

三、地方财政危机的防范

地方财政危机的防范主要表现为相关体系的建设。一个健全而又严格执行的财政体系对于财政安全至关重要。因此，从某种意义上说，地方财政危机的防范涉及到整个国家财政体系的建设与完善。下面我们对几个最直接关系到地方财政安全的方面进行讨论。

(一)财政预警体系的建立加强监控是防范地方财政风险的前提。建立一个预警体系以记录和评估地方政府财政风险是非常重要的，这个体系可被用于对地方政府财政状况的评级并作为中央政府对地方政府进行干涉和紧急财政援助的信息基础。此外，在很多发展中国家，地方债券市场和私人信用评级体系没有发展起来，地方政府不受制于市场规则，很多国家地方财政运行缺乏透明度的境况加剧了地方政府财政行为的草率。这些问题的大量存在，进一步说明了加强中央政府对地方财政进行监控的必要性。

例如，美国模式或者更确切地讲就是俄亥俄州模式相对是比较健全的。该州建立了一个名为“地方财政监控计划”的体系，由州审计局负责执行，并在《地方财政紧急状态法》中详尽规定了这个监控体系的操作程序。它对地方政府进行财政核查，以确定地方财政是否已接近紧急状况。如果一个地方政府的财政状况符合所规定的三种情况中的任何一种，审计局便宣布其进入“预警名单”，并对该地方财政进行监视。如果州审计局发现该地方政府财政状况进一步恶化，则将其从“预警名单”中移至“危机名单”。同时，根据《地方财政紧急状态法》，只要有一个地方政府被宣布为财政危机，该州就应成立一个“财政计划与监督委员会”的机构来监督和控制该地方政府的财政管理。在委员会举行第一次会议后的120天内，地方政府的首席执行官(也是该委员会的成员)必须向委员会提交一份详细的财政改革计划，以及时采取可行的措施来应对和化解危机。为配合这项改革，审计部门等相关咨询机构还会向处于监控中的地方政府提供无偿的咨询服务，这也减少了改革的相关成本。

俄亥俄州模式虽然结构精细，并有一个很明确的设计目标——提供早期预警，但却有着很明显的局限性：(1)财政监控体系中所使用的风险指标基本上是静态的，他们并不反映政府收入、支出和债务的动向，因此，不能对财政的稳定性进行直接的评估；(2)一个更大的缺点在于大多数指标是基于传统财政账户——政府现金流量和直接债务，它们不能或者仅仅在一个很小的限度内反映政府的或有负债。

或有负债不纳入到地方政府财政风险评估的范围通常是因为，在大多数情况下，数据很难收集甚至根本不存在。而澳大利亚和新西兰是为数不多的开发出计算和报告地方政府或有负债的两个国家。下面我们以澳大利亚维多利亚州为例简要说明澳大利亚地方政府财政预警体系。

澳大利亚维多利亚州政府要求国库在其向议会和公众提交的年度和半年度预算中提供一个关于地方财政的风险评估，该评估应当包括所有可能对财政成果产生显著影响的因素，具体包括：(1)经济参数的变化，比如雇佣、薪水、物价以及利率；(2)与不确定事件的发生相关的财政风险，这种风险会影响到特定收入或支出，但是其可能性和发生时间又是不确定的；(3)由地方政府担保所产生的不确定的或有负债转化为现实负债。

1999年到2000年中期财政报告的风险陈述讨论了大量来自政府或有负债的可计量或不可计量的事件。这些事件包括对政府的法律诉讼、政府担保、环境损害以及对公共服务需求的可能变化，例如：(1)州征税办公室存在大约9300万美元的或有负债，该或有负债产生于针对最高法院1998年的一项决定的诉讼；(2)在1994年5月，公共交通公司与OneLink协会签署了一项为期十年的合同，由该协会负责为公共交通公司提供自动化票务服务。国库对公共交通公司向服务提供者履行支付服务费用的义务作出了担保。服务提供商有权索取因为公共交通公司私有化或公共交通改革而产生的损失；(3)有些政府财产被认为是潜在的污染源，虽然该州并未在法律上规定政府应承担任何与此相关的义务，政府仍将承担为治理污染、恢复环境而可能发生的支出；(4)公共事业部门提供的关键服务，比如，对公共医院的急救服务的需求强势增长，这样政府就应向这些组织提供计划外的资金。

(二)政府间关系的调整政府间关系的调整应当包括两个方面：一方面是财政资源在各级政府间的合理分配；另一方面是上下级政府间责任承担的有序界定。

责任的承担应该是以相应的权力为基础，因此责任的承担应以财政资源的分配为基础，政府间财政资源的分配一般有两种方式。一是在各级政府间合理分配税源，赋予地方政府合理的征税权力i在发达的市场经济国家，一般而言，地方政府至少可控制一个税种的税率。比如，新西兰地方税税率在选民意见的基础上由地方政府决定。美国州、地方政府一般都有自己独立的税收体系和主体税种，通常州政府以销售税为主体而地方政府以财产税为主体。澳大利亚的宪法还对各级政府的征税权力做出了某些专门的限制，如第114条规定联邦政府不能征收各州的财产税，各州也不能征收联邦政府的财产税等。另一方面就是政府间合理的转移支付。在发达国家，政府间的转移支付大都根据客观透明的公式来计算。如在美国，纽约市财政可支配收入中大约有13％来自联邦政府的转移支付，20％来自州政府。除此之外，很多地方政府来源于上级政府转移支付可支配收入的部分达30％左右。在具体拨款数额上，全部300多项转移支付拨款项目有85％是按公式法确定的。

(三)建立比较健全的地方政府融资体系地方政府融资体系的建立应当是基于政府间关系合理界定的基础上。只有权责界定清楚后，地方政府才会真正把财政风险作为决策的一个重要影响因素。地方政府融资体系的建设应当是多层次的，一方面应当建立一个包含了短期、中期及长期融资手段的体系，另一方面应当建立一个包含直接融资和间接融资多种渠道。目前，国外地方政府最主要的融资手段仍是发行地方债券，由于地方政府债券的相关问题我国学者已经进行了较多论述，本文便不再赘述。

第二篇：地方政府融资发展经济的国际经验与启示

地方政府融资发展经济的国际经验与启示

2011年08月03日 10:11:47 来源： 中国发展观察

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2009年下半年以来，各地方政府以城市投资公司、政府指定企业等借款人为主体的融资平台运作模式受到了国内外广泛关注。今年3月份召开的全国“两会”也对此展开了热烈讨论，焦点集中在地方政府融资平台快速增长的数量与负债规模，以及部分融资平台盈利能力薄弱、规范性管理匮乏是否积累了大量偿债风险等问题。地方融资平台的规模扩张引起了党中央、国务院的高度重视，财政部、发改委、人民银行、银监会等部委也陆续出台了调查、审计、整改等监管措施。

地方政府融资平台伴随着中国投融资体制改革应运而生，其发展速度、规模、问题累积确已达到总结、完善、创新的阶段。中国市场经济的快速发展始终脱离不了世界经济一体化的框架，世界范围内经济发达国家地方政府负债融资发展经济的成功经验，对规范发展我国地方政府融资平台具有重要的启示意义。

世界主要发达经济体地方政府通过主动负债发展经济的模式与经验

世界主要发达经济体地方政府的负债融资模式主要有两种：发行市政债券和依托平台公司从银行获得贷款。在中国现行的投融资体制下，关于发行市政债券的讨论历时已久，前不久央行行长周小川也公开表示可择机发行市政债。市政债的通行政策和发行经验已经很成熟，本文不再熬述。且只先针对近年逐渐增长的融资平台问题介绍日本、加拿大、巴西等国的融资经验。

日本地方政府债务管理以行政控制为主，通过严格的地方政府债务计划与协议审批制度实现地方政府债务精细化管理。

（一）负债融资主体分类

1．地方公营企业。是地方政府以增进居民福利为目的而经营的企业。虽被称作“企业”，但其本身具有三大特征：首先，地方公营企业实际上是地方政府直接经营的“事业”。地方公营企业不具有独立于地方政府之外的法人资格。但与一般政府部门适用于“一般会计”不同，地方公营企业适用于“特别会计”。其次，地方公营企业本身具有企业性质，是在独立核算原则下的独立的经营机构，其业务性质与一般行政事务有着很大差异。最后，成立地方公营企业的目的是为了通过地方公营企业的经济活动来直接提高居民的福利。

2．独立行政法人。是根据2003年7月出台的《地方独立行政法人法》而设立、由地方政府全额出资的法人。与地方公营企业不同，“独立行政法人”拥有与地方政府相对独立的法人资格，用以承担事务或事业，目的是提供高效的行政服务。

3．地方三公社。是依据相关法律由地方政府全额出资设立的独立法人。主要包括：第一，地方住宅供给公社。地方住宅供给公社是基于1965年6月颁布的《地方住宅供给公社法》、由地方政府全额出资设立的法人，设立的主体限制为都道府县（省级政府）或人口在50万人以上的“政令指定都市”（相当于计划单列城市）。设立这类公社的目的是，作为国家与地方政府住宅政策的重要一环，在住宅不足比较明显的地区提供公有住宅。第二，地方道路公社。地方道路公社是基于1970年5月颁布的《地方道路公社法》、由地方政府全额出资设立的法人。设立这类公社的目的是用以吸引民间资金（指银行贷款）、进一步推进收费公路的建设。设立的主体限定为都道府县或人口在50万人以上的“政令指定都市”。第三，土地开发公社。土地开发公社是基于1972年6月颁布的《关于推进扩大公有土地的法律》，由地方政府全额出资设立的法人。设立这类公社原来的目的是，为了在地价上涨过程中比较容易地获取土地，代替需经议会表决通过的地方政府来灵活地先行拿地。

4．第三部门。在日本，将民间企业称为“第一部门”，将公共企业称为“第二部门”，而将官民共同出资兴办的企业称为“第三部门”。所谓“第三部门”是由地方政府出资，同时又相对独立于地方政府的企业。“第三部门”具有独立的法人资格，与公社不同之处在于它同时有民间资本出资。通常地方政府的出资或资助在25％以上。根据法人性质不同，“第三部门”又可分为“民法法人”（或“公益法人”）和“商法法人”（包括“公司法法人”）。值得注意的是，当使用“第三部门等”的概念时，其实是指包括了“地方三公社”在内的“广义的第三部门”。民法法人主要以教育文化、社会福利、医疗保健为多。商法法人所经营的业务范围甚广，涉及观光休闲、农林水产、工商业、道路运输等诸多领域。

（二）资金来源与用途

资金来源。主要包括中央政府、公营企业金融公库、银行和其他资金等。中央政府资金主要包括资金运用部和简易人寿保险资金两类，其中，资金运用部的资金来源为邮政储蓄资金及厚生年金、国民年金等中央事业类特别会计的积累基金和结余资金等；简易人寿保险的资金来源是邮政部门利用邮局网点开展简易人寿保险制度的闲置资金。公营企业金融公库资金是专门针对地方公营企业提供的融资资金。银行资金主要是日本城市银行（都市银行）、地方银行、长期信用银行的贷款资金。其他资金主要包括共济协会、保险公司及其他公司等的资金。

从20世纪90年代以来的数据看，中央政府资金始终占地方政府债务余额的一半左右，如果加上实际属于财政投融资资金的公营企业金融公库资金，中央政府提供的地方政府债务占65%左右。1999年以来，日本政府开始改革财政投融资计划，受其影响，地方政府新增债务中，来源于中央政府资金的份额逐年下降，已经从1999年的45.37%下降到2004年的32.03%。如果加上公营企业金融公库资金，中央政府提的地方政府债务份额，则从1999年的55.52%下降到2004年的41.26%。

资金用途。主要用于建设性支出，不能用于经常性支出。具体用途包括：（1）交通、煤气、上下水道事业及其他地方公用团体经营的企业所需经费；（2）对地方公营企业提供的资本金和贷款；（3）地方政府债务转期；（4）抗灾应急、灾后恢复以及灾害赈济事业费；（5）公共设施建设事业费或这些设施的用地费用。此外，必要时可以通过制定特例法来决定发行其他事业地方政府债务。近年来，地方借款更多地用于协助财政政策的实施。

（三）风险控制

计划管理。日本对地方政府债务发行实行计划管理。第二次世界大战以后日本中央政府（主要由大藏省和自治省）每年都编制地方政府债务计划，主要内容包括地方政府债务发行总额、用途、各种发行方式的发债额。地方政府债务计划只作为参考资料提交国会，不属于国会审决议对象，因而没有法律依据，无强制执行的效力。但是，由于它是大藏大臣与自治大臣协商制定，并且规定了中央政府认购地方政府债务的规模及地方政府债务的具体用途，自治大臣在审批各地方政府的发债申请时，以该计划为依据。

审批制度。日本对各地方政府举债实行严格的协议审批制度，以控制债务规模。《地方自治法》第250条规定：现阶段地方公共团体在地方政府债务的发行方式、利率、偿还方式等方面，必须获得自治大臣或都道府县知事的许可，其具体程序为：地方政府要求发行债券时，要事先向自治省申报，提出所要发展的建设项目、资金来源和需要发债的额度。自治省审查后，将各地的发债计划进行汇总，在同大藏省协商后，统一下达分地区的发债额度。如果发行公募债券，在得到地方议会及自治大臣的认可后，由大藏省、自治省、受托银行以及证券公司召开会议，联合决定每月发行总额及分地区发行额。自治大臣与大藏大臣审批地方政府借债的重点是确定当年不批准发债或限制发债的地方政府名单。

确定依据一般有：（1）对于不按时偿还地方政府债务本金、或发现以前通过明显不符事实的申请获准发债的地方政府，不批准发债；（2）债务依存度（债务余额/一般财政支出）在20%-30%之间的地方政府不得发行基础设施建设债券，30%以上的地方政府不得发行一般事业债券；（3）规定当年地方税的征税率不足90%或赛马收入较多的地方政府发债；（4）严格限制有财政赤字的地方政府和出现亏损的公营企业发债等。

实行地方政府债务审批制度的目的在于：（1）防止地方政府债务膨胀，确保地方财政健康运行；（2）防止资金过分倾斜富裕地区，确保资金合理分配；(3)统一协调中央、地方政府及民间资金的供求关系等。

审计监督。日本审计机构主要由国家会计检察院和地方监察委员会构成。会计检察院是日本的最高审计机关，属于国家行政序列，但独立于内阁，不受政府干涉，负责对中央收支决算及法律上规定的会计事项进行审计监督；地方监察委员会负责对地方政府财政收支及行政行为进行审计监督，对每一审计对象，监察委员会分别出具一份审计报告，直接提交给国会或委托审计的政府部门。对于审计中发现的问题，监察委员会通常不会直接作出处理，而是提出改进措施或意见，建议管理部门实施处罚。实际上，监察委员会所提建议一般很受重视。

日本地方政府融资发展经济不论在融资方式、主体，还是在风险监控、审查监督方面都与我国现状存在趋同，其中有些做法有积极借鉴意义。除此之外，加拿大、巴西的做法也可借鉴。

加拿大地方政府主要融资渠道有：（1）政府每年在财政收入中（如土地出让费）单列基础设施建设基金。（2）可以由独立的国营集团借贷，如电力公司，偿还期为20年。

巴西地方政府借款限制。过去的几十年中，巴西经历了三次地方政府债务危机，给中央政府造成了很大损失。在1998年债务危机后，参议院通过了78号法案，加强了对地方借款的监督和控制。主要规定有：（1）地方政府不允许从其所有的企业和供应商借款；（2）借款额必须小于资本性预算的规模；（3）新的借款不得超过经常性净收入的18%，偿债成本不得超过经常性净收入的13%，债务总额必须低于经常性净收入的200%；（4）政府签发的担保余额必须低于经常性净收入的25%；（5）除展期外，禁止发行新的债券。

1999年9月，巴西金融管理委员会颁布了2653号规定，对地方政府向银行借款实行了一系列具体限制，主要包括：（1）授权中央银行以监管者身份控制商业银行对地方政府的贷款；（2）授权中央银行具体执行78号法案中关于对地方政府借款监控的条款。

地方政府融资平台在创新中规范发展

考虑到中国现有的政治体制和金融体系的特点及资本市场的发达程度，以国际经验为启示，规范发展现有融资平台，新型地方政府融资平台应该具备以下特征或功能:

（一）充实资本金，健全法人治理结构

地方政府投融资平台集融资、投资、建设、运营及资本运作为一体，而不仅是地方政府融资的窗口。通过整合地方政府优质资源，将经营性资源、优质资产以及未来需要资金推动的投资项目全部划拨进平台公司，以此充实资本金。平台公司拥有了质量良好的资产和稳定的现金流及利润来源，财务形象和未来预期良好，使其具备并提高募集资金和正常运营的能力。

（二）规范、明确与地方政府关系

针对目前平台公司责任人不明、运行不规范等问题，平台公司应更加专注于专业化的国有资产经营管理，而政府或者政府的特设机构作为出资人负责制定国有资产战略调整方案和进行国有资产监管，而不以行政手段干预平台公司的实际运作，实现“裁判员”和“运动员”职责的分开。

同时，在积极整合地方政府各类资产和负债、研究构建地方政府模拟资产负债表的基础上，改变部分平台以地方财政资金直接偿还银行贷款的做法，变地方政府与银行之间的银政关系，为地方政府对平台的出资关系和平台与银行之间的银企关系，使法律关系更加清晰、明确。地方财政不再为投融资平台公司提供担保，也不再替平台公司偿还银行贷款，而是将这部分财政资金作为资本金，定期定额注入到平台公司，以此充实资本金及现金流，从而变财政还款为财政注资，以此提高平台公司自身的现金流与还款能力，同时落实土地抵押、股权质押等担保措施，实现在符合《预算法》、《担保法》、《公司法》等现行法律规范的前提下，以市场化机制来运作该融资平台。

积极研究构建省市县平台之间的股权纽带关系，将省级政府对市县政府的转移支付资金由原来的拨款关系转为注资关系（投资与被投资关系），使县级平台在发展初期就可获得外部注资现金流，从而可间接做大做强县级平台。

（三）采取主银行贷款制

由银行业监管部门组织协调，根据平台公司的业务经营范围及已有的贷款来源和规模，确定融资平台贷款的主办银行以及银团贷款的牵头银行，这样可有效解决由银行间的不正当竞争而引发的多头授信、管理失控等问题。

（四）融资渠道多样化

新型平台公司不仅要继续加强与金融机构的对接与合作，而且可运用企业债券、中期票据、信托计划、产业投资基金、资产证券化、登陆资本市场等多种方式实现融资，扩大直接融资规模。新型平台更加注重社会民间资本的作用，通过政策优惠、税收优惠、财政补贴等方式，吸引民间资本注资入股地方政府平台公司或参与平台公司的具体项目。

世界范围内，主要发达经济体在维持经济持续增长的过程中，地方政府借助政府资源，充分发挥组织协调优势，按照客观的市场经济发展规律，在成熟的现代公司治理体制框架内，主动负债、融资推动，很好地完成基础设置建设、公共产品的维护与更新等政府使命，同时带动了就业与经济增长，累积的成功经验在中国城镇化建设的高速发展时期能够发挥借鉴作用。在认识中国地方政府融资平台产生的必然性基础上，只有充分重视地方政府融资平台发展的规范性，才能继续促进中国经济健康平稳发展。

第三篇：世界银行专家谈地方政府债务管理理论及国际经验

世界银行专家谈地方政府债务管理理论及国际经验

第一部分 中低收入国家的地方政府债务监管框架 受全球性金融危机影响，越来越多发展中国家的地方政府财政和债务可持续性开始面临威胁。宏观经济环境的不确定性要求地方政府举债必须采取审慎的态度，高度重视建立地方政府债务的监管框架。

一、中低收入国家建立地方政府债务监管框架的必要性

（一）外因：宏观经济环境的变化。

2000—2008年，随着金融环境的稳定和宏观经济的发展，中低收入国家的债务状况得到明显改善，公共负债显著减少，外汇储备逐渐增加，国际收支基本平衡。多数低收入国家的政府债务规模呈明显下降趋势，一些低收入国家开始有资格进入国际资本市场融资，并接受穆迪和标准普尔等市场化信用评级。但2008年底以来，受全球性金融危机影响，外国投资者从中低收入国家大举撤资，很多国家开始陷入金融环境迅速恶化、财政收入捉襟见肘的窘况，地方政府举债冲动强烈并趋于失控。

（二）内因：分权化改革的趋势。

2000年以来，低收入国家经历了财政分权改革，地方财政支出占国家财政支出的比重不断上升。如尼日利亚的地方政府预算支出占国家预算支出的比例，1999年为23％，2005年为46％；越南这一比例1992年为24％，2002年为48％。分权化改革客观上推动了地方政府举债。由于地方政府承担越来越多的基础设施投资责任，为弥补建设资金不足，很多中低收入国家的地方政府开始进入资本市场融资。如埃塞俄比亚、尼日利亚等国家地方政府通过发行债券和预算外债务融资，玻利维亚、越南等国家地方政府则直接向银行贷款。

（三）历史的经验与教训。

实践表明，地方政府合理举债能够加快经济发展，促进社会和谐。允许地方政府借款的最大好处是扩大地方政府财源，为基础设施建设提供资金。同时，地方举债搞建设往往更具效率，也更加平等。债务的期限与资产的经济年限相匹配，既符合由不同时期受益者共同承担成本的代际公平原则，也便于当代纳税人接受。

但是，在缺乏有效监管的情况下，地方借款蕴含的风险也不容忽视。一是软预算约束将给地方政府借债带来巨大的道德风险，并最终转嫁中央政府。如20世纪的阿根廷、巴西、墨西哥等国家经历的债务危机大都源于这一因素。二是持续的赤字性融资将导致债务不可持续。匈牙利、印度和俄罗斯等国家出现地方债务危机的主要原因就是通过借款来为经常性赤字融资。三是地方政府的债务组合可能会面临展期风险。如20世纪90年代墨西哥和俄罗斯经济危机之前，两国地方政府都拥有风险性的债务组合，经济危机的冲击暴露了这些债务组合抗风险能力的脆弱性，触发了大规模的地方债务危机。四是隐性负债风险巨大。中低收入国家的地方政府经常会通过各种渠道规避中央政府的限制，如设立投融资公司、提供变相担保、安排公私合营、从养老金借款，以及拖欠工资、养老金和供应商欠款等。由于这些地方准财政实体的债务风险最终由政府兜底，国际上主要的评级机构都将其纳入到地方政府债务评估范畴。

基于以上考虑，越来越多中低收入国家开始将地方政府债务管理上升为国家战略层面的政策议题。经验表明，宏观经济不确定时期，如对地方政府不加约束任其过度举债，产生的风险通常数倍于经济稳定时期同等债务规模产生的风险。因此，对中低收入国家而言，当前形势下为地方政府借款建立良好的监管框架尤为必要。需要强调的是，建立监管框架的目的不是限制或禁止地方政府进入资本市场融资，而是要加强对地方政府的财政约束，控制债务风险，降低借款成本，促进基础设施融资的持续发展。

二、中低收入国家地方政府债务监督框架

20世纪90年代后期以来，中等收入国家通过制定地方借款监督框架来应对地方政府财政困境和债务危机。地方借款的监管框架包含两部分：首先是事前控制，即控制借款，并对地方财政状况进行监督；其次是事后的债务重组，以防止地方政府无力偿还。同时，必须建立对地方政府举债进行正向激励的政府间财政关系和金融环境。

（一）事前监管。

事前监管包括对举债的事前控制和对地方政府财政状况的监督。20世纪90年代，巴西和墨西哥等国家的地方债务危机、哥伦比亚和印度等国家的地方政府财政困境，促使这些国家建立或强化了事前监管，以防止未来系统性的压力和危机。可借鉴的经验有：一是遵守“黄金规则”，明确借款只能用于长期公共资本投资，如巴西、哥伦比亚、印度、秘鲁、俄罗斯和南非等；二是设定举债的限制指标，包括财政赤字率、偿债率、提供担保的上限等，如哥伦比亚建立了监管地方借款的“红绿灯”模式，债务利息支出占经常性盈余的比率大于40％以及债务余额占经常收入比率高于80％的“红灯区”地方政府禁止举债，巴西联邦政府设臵了州政府债务重组的具体财政指标，包括债务收入比、基本财政收支、人员支出占总支出的比重、自有收入增长率和投资上限等；三是建立中期财政规划，如巴西、哥伦比亚和秘鲁等国家的法律规定，地方政府应提供详细的与中央政府预算框架一致的多年预算框架；四是预算透明度要求，不少国家要求对地方财务报表进行独立审计、定期公开披露重要财政数据、揭示隐性负债、把预算外负债纳入预算等，墨西哥引入了一套地方政府信用评级体系，要求通过地方信用的市场定价倒逼地方政府遵守财政纪律。

（二）事后监管。

事后监管即地方破产机制，用于处臵丧失偿债能力的地方政府。可能导致地方政府破产的因素主要有：地方政府财政管理不当，如严重超财力举债；宏观经济或外部因素的冲击；债务构成的要素风险，如债务期限短、汇率和利率风险等。破产机制的核心问题是解决债权人和破产地方政府之间的利益冲突，关键是处理好政府破产和企业破产的区别、司法手段与行政手段的选择、破产程序自身的运作等问题。由于政府服务具有公共性，地方政府破产如果简单参照企业破产，就会产生保护债权人权益与维持必要公共服务之间的矛盾，因此，地方政府破产机制只能是重新组织而非清盘全部资产。选择司法手段还是行政手段，通常取决于法律体系的成熟程度。

三、中低收入国家地方政府债务管理框架

除建立地方政府债务监督框架外，还必须实施有效的地方政府债务管理，实现违约率的最小化。地方债务管理包括战略设定和执行的过程，目的是在满足地方政府融资需求的基础上，实现债务余额、举借新债与成本、风险相一致。良好的债务管理框架应包含以下四个方面：

1.设计制度框架。建立用于指导政府债务管理操作的法律和制度框架，目的是明确建立债务管理目标。通常包括以下几个方面：良好的治理框架、审慎的成本风险管理战略、高效的组织结构、适当的管理信息系统、强烈的内部风险管理文化等。

2.保证财政可持续。政府融资必须符合财政和债务的可持续发展战略。衡量财政是否可持续，既要看政府当期是否有能力贯彻执行中央的财政与货币政策，还要保持政府的代际预算约束稳健，没有明显的债务违约风险。政府举债与财政可持续相协调，有助于割断高增长和高通胀之间的联系，实现高增长低通胀。

3.完善资本市场。资本市场对于地方政府获取资金来源具有十分重要的意义，良好的资本市场能够提高金融中介的效率和稳定性，提供更多的资产组合，有利于加强风险管理。地方政府在举借债务时应尽可能利用市场机制，包括竞争性拍卖、向机构或个人发行债券等。规范的资本市场将为政府提供一个低成本和低风险的融资机制。

4.建立汇报程序。不同国家地方政府债务管理的自主程度不一，有些国家中央政府监管较严，如巴西、哥伦比亚等，有些国家则更强调地方自治，如美国、加拿大等。地方政府债务管理的自主程度将影响其监管和执行预算规则的方式，也决定了其债务的监管框架。建立规范的汇报程序，有利于确保政府债务管理者尽职尽责地执行债务管理职能。

四、地方债务管理与国债管理的差异

尽管地方债务管理与国债管理的机制比较相似，但两者存在关键的差异，建立地方政府债务监管机制必须考虑到这些差异。

1.地方政府无权发行自己的货币，也不能制定货币政策。这意味着要实现债务的可持续性，地方政府就不能自己印钞票来还债；地方政府不能规定自行借款利率，只能凭借自身的信用度由市场决定借款成本。

2.地方政府融资不会受到外汇风险的直接影响。在中国、哈萨克斯坦、秘鲁、越南等国家，地方政府不允许直接从国外借款，所有的国外借款都需要中央政府的审批和担保。但汇率风险仍可能通过对实际利率的冲击，间接影响地方政府债务的可持续性。

3.地方政府难以根据偿债目标来组织自身收入。地方政府的自有收入是决定其偿债能力的关键因素，其筹资能力通常受到宪法和其他相关立法的约束。如越南没有地方税收，中央政府控制税基和税率，由税务局负责征收所有的非贸易税收；正在进行财政分权的国家，地方政府筹集自有收入的能力也随之变化。

4.地方政府债务管理政策受中央政府政策影响较大。尽管各国地方政府对财政转移支付的依赖程度显著不同，来自中央政府的转移支付仍是地方政府收入的重要来源。中央政府还可通过其他途径影响地方财政平衡和经济增长前景。如哥伦比亚、巴西、印度、泰国和越南等国家薪酬和养老金的政策、哥伦比亚、印度尼西亚、墨西哥、秘鲁、俄罗斯和泰国等国家设定地方政府债务余额上限的政策、尼日利亚、乌干达和越南等国家设定地方政府债务偿还上限的政策等，都对这些国家地方政府制定债务管理政策影响较大。

5.地方政府债务管理更需要防范道德风险。对中央政府救助的预期会对地方政府举债和偿债行为产生重大影响。市场透明度的欠缺、市场治理的疲弱、市场参与者间竞争框架的扭曲以及地方财务管理能力的不足通常会放大道德风险。

6.地方债务管理比国债管理更易受到流动性低和发行规模小、次数多的影响。在相对不发达的债券市场上，地方政府债券发行的多层次性不利于建立全国统一的债券基准。

第二部分 约束地方的财政责任法综述

一、财政责任法实施的目的

财政责任法是一种通过事前预防和事后采取见效更快的额外惩罚措施来控制地方政府财政赤字的制度，也是防止出现财政不谨慎行为的必然结果。作为一种约束政府的制度，财政责任法的主要目的是为了通过建立法律约束，规范地方政府财政行为，限制政府出现不可持续的财政赤字，引导地方政府对自己造成的财政混乱局面负责，避免出现超额赤字和财政危机。

（一）促进财政稳定和可持续发展。

政府的主观意向总是希望能避免发生财政危机。但是，基于追求政绩等原因，地方政府可能会有意无意地忽略财政可持续原则，从而导致财政危机的发生。这就需要通过建立和实施各种制度来约束政府自身的行为，包括制定平衡预算规则、建立自主的中央银行和议会监管委员会等，以促进财政可持续发展。因此，从20世纪90年代晚期开始，财政责任法作为一些国家约束政府自身财政行为的一种工具，被逐渐建立和运用。

（二）减少“搭便车现象”。

为维持物价稳定、金融系统健康运行和良好的国际信誉，地方政府通常在国家整体的财政可持续性方面存在共同利益。但是，单个地方政府的利益仍然可能与中央政府或其他地方政府的共同利益不尽一致。为追求局部利益，个别地方政府可能产生不可持续性的财政行为。由于单个政府只承担这些行为的部分损失，却可以得到中央政府和其他地方政府遵守规则所带来的所有好处，就产生了财政政策的“搭便车现象”。为消除这种搭便车现象，需要有一套保护政府共同利益的协约，约束中央政府和所有地方政府的财政行为，保障所有政府都能平等受益。

二、财政责任法的主要内容

大部分国家财政责任法的主要内容是通过对举债方式和债务主体的约束来控制赤字规模和财政风险。尽管条款内容因国而异，但总体说来，各国财政责任法通常从两个角度作出约束：一是从时间看，要同时规范事前控制和事后处臵；二是从主体看，即同时约束借款人和贷款人。

1.加强对借款人的事先控制。对中央政府和地方政府都要明确规定举借债务的上限、赤字目标、从外国借款的限制等；对地方政府，除上述限制外，还必须在充分评估举债能力的基础上，严格按照中央政府、中央银行或其他机构规定的条件举债。

2.加强对贷款人的事先控制。明确不得直接由中央银行融资，对外国借款人的资格作出限制，中央银行或其他金融监管机构要加强监管等；贷款人对地方政府的贷款额度不能超过省政府的定额，贷款人有责任对有风险的地方政府提高资本要求等。

3.规范对借款人的事后处臵。凡是出现债务危机的政府，必须对其再融资作出限制，规定其必须提出合理的债务解决方案，公开详细财政状况；中央政府不得随意承认地方政府债务并提供紧急救助，阻止地方政府偿债责任向中央政府转移。

4.规范对贷款人的事后处臵。加强对银行的监管力度，制定对地方政府债务损失资本冲销的规定等。任何一笔贷款都应具备以上约束条件，若只依靠事前控制，没有事后处臵，将导致借款人不负责任，使贷款人绕过最初的障碍追求得到中央政府紧急救助；如果只依靠事后处臵，就会使不顾后果的借款人债台高筑，导致没人愿意处理后果。在银行和金融机构为政府所有，以及金融市场不完全开放的经济环境中，事前控制至关重要。三、一些国家的制度和经验

近年来，许多国家都已经实施了财政责任法，取得了一些成效。不同国家的法律制度对借款人的约束各不相同，有些财政责任法适用于各级政府，或至少适用于中央级和省级政府，如巴西、哥伦比亚和秘鲁。有些国家中央政府通过的财政责任法只适用于自身，并希望能够为地方政府自愿颁布约束地方的财政责任法起到示范和带动作用，如印度和阿根廷。

各国财政责任法具体实施情况也不相同。巴西各级政府实施同一部财政责任法，它既制定了事前规则也采取了事后法律惩罚措施，以巩固执政者在财政谨慎性方面达成的广泛共识。哥伦比亚是一个各地方政府享有自治权的统一国家，已经颁布了多部法律约束地方政府借款，并颁布了明确的财政责任法，从制度上保证实现国家财政平衡的政策目标。该国的财政责任法增加了对地方政府的事前控制，还建立了财政透明度要求和问责制以加强财政谨慎行为。墨西哥是一个尚未考虑颁布财政责任法而维持财政谨慎的案例，由于各州在宪法上太过独立，联邦政府无法实行自上而下的财政责任法，而只能通过金融部门的新融资框架条例来激励州政府实行财政谨慎。阿根廷国家法律对赤字、经常性支出和全部公共债务都有明确限制，并要求实行中期预算，建立稳定基金。

第三部分 美国地方政府债务危机处理

美国州及州以下地方政府历史上曾爆发过几次较大的债务危机。纵观美国历史，当地方政府面临财政危机时，除1997年的华盛顿危机外，联邦政府一直坚持拒绝援助的立场。通过对这些债务危机的处理，美国成功建立了以硬预算约束为核心的财政纪律。其经验主要有：

（一）执政党强有力的执行能力是硬预算约束的保障。

地方政府往往期望通过中央政府加大转移支付、提高地方税收水平来增强还债能力：地方公共部门需求的增长、有组织的政府游说团的兴起和美国国会政策决定的分散化，可能导致联邦向地方转移支付的不合理增长，包括对地方政府债务危机的不合理援助；分权的财政体制使地方政府有可能大幅提高地方税收来转嫁偿债压力。强有力的执政党能够有效遏制这两种情形的出现。

（二）宪法可对地方行为制定清晰的指导纲领。

规范中央政府转移支付和地方政府征税行为，不仅需要执政党的自我约束，更重要的要有高层次的法律约束。由于美国宪法并没有对此提供明确的指导方针，地方政府就存在利用政府间补贴和非居民税收等方式转嫁偿债责任的法律空间，美国最高法院也因此难以判断联邦和地方政府政策的合理性。实践证明，经济溢出和居民税收的有效定义可由法院或政治独立的法律监管机构明确。欧盟最新的补贴规范得以顺利实施就是成功佐例。

（三）成熟的银行体系、统一的资本市场和监管良好的财政体系有利于抑制紧急援助。

美国州及州以下地方政府的经验表明：如果能建立良好的市场和财政体制，上级政府就能有效抵制政治因素对紧急援助决策的压力。必要的体制包括成熟的国家银行体系、分散化的地方政府债权人结构、完善的国家资本市场、中央税收体系、有效的转移支付体系等。

（四）地方债务清偿的法律破产标准至关重要。

法律明确地方政府的破产标准，并通过独立法庭或监管机构来实施，是确保债务清偿和遏制地方债务拖欠的关键。1937年，为应对大萧条期间大规模的市政府债务拖欠，美国国会通过了债务偿还标准和市政府破产程序，并由联邦法院明确破产标准，规定州及州以下地方政府可以动用其全部税基来保证债务的偿还。

（五）竞争性的地方政府债券市场有利于约束地方政府的债务拖欠或战略性借款。

竞争性的地方政府债券市场，应包括信息完全的购买者和多层次的销售者，同时借款的地方政府违约风险可以用价格衡量。美国地方政府债券市场主要利用地方政府融资和赤字的具体情况来制定地方债券的利率。债券利率水平通常能反映债务违约无法获得全额援助的风险、未来无法预期的利率风险这两种风险。在此机制下，披露信息良好的政府的平均借贷成本要更低，曾经拖欠债务的地方政府必须承担比通常利率高至少2倍的利率。如凡是被穆迪和S&P评定为更具风险的州及州以下地方政府，其借贷成本都很高，且仅限于发行特定税收或者特定使用费的收入债券、长期债券以及规定中有允许发行者在利率下降时偿还债务条例的债券。

（六）上级政府明确的不援助立场有利于防范道德风险。

经验表明，上级政府明确的不援助立场、法律要求地方纳税人偿还所有地方政府债务、债券市场惩罚无担保的地方债务等严酷的现实，有利于遏制州和州以下地方政府放弃依赖上级政府买单的幻想。尤其是上级政府坚持对下级政府的不援助立场，有利于防范道德风险，减少上下级政府间不必要的博弈行为。

（七）预算收支必须平衡的法律规定有利于控制地方借款。

作为抵御地方债务拖欠的最后一道防线，中央政府可以通过收支平衡的规定来监管地方政府经常账户的过度借款。为达到监管目的，这些规则必须上升到法律层面，年终由在政治上独立的法院或监管机构审核。目前，除佛蒙特州外的所有州都有关于预算平衡的规定，以约束州和地方的赤字行为。预算平衡的规定通常包括五个方面：一是每个财年的期初和期末都要保持预算平衡，为此，预算程序必须是透明的，而且预算会计必须符合经常支出和资本支出的通用规定；二是预算平衡的法律层次要上升到宪法层面，如要打赤字必须由立法机构绝大多数（如2／3）表决通过；三是要有政治上独立的法院或监管机构监督政府执行预算平衡规定；四是监管的法院或监管机构必须能对债务违约的所有潜在利益受损者开放；五是法院或监管机构必须能确实采取措施纠正违反预算平衡规定的行为。

第四部分 地方政府预算约束的硬化近年来，随着民主政治的发展，加之中央政府无力为地方提供所有公共产品和服务，发展中国家开始模仿发达国家，将权力下放到地方，实行地方分权制度。分权制度对地方来说有利有弊。一方面，地方分权制度使决策更能反映地方需要，从而提高效率；另一方面，实行地方分权的国家财政秩序也面临挑战。硬化预算约束成为保证财政纪律、提高经济效率的有效方式。现将有关情况介绍如下：

一、预算约束性质与国家财政

（一）软预算约束与硬预算约束。

“软预算约束”是指当一个经济组织遇到财务困境时，借助外部组织的救助得以继续生存的一种经济现象。软预算约束的形成至少有两个主体，即预算约束体和支持体。预算约束体是指在自有资源有限的前提下，当收不抵支，出现赤字，如果没有外部救助就不能继续存在的组织。支持体是可以直接转移资源来救助陷入困境的预算约束体的组织。

地方财政的软预算约束表示一个经济实体（例如一个省），能够通过获得限额外的资金补贴以维持运作。当预算约束是软性的时候，一个实体在增加支出之后不需承担全部成本，便会有超支的倾向。与软预算约束对应的是硬预算约束。地方政府的硬预算约束是指财务收支计划对政府行为和行动自由的约束是硬的，即对地方政府的税收收入、支出决策、转移支付以及地方政府的债务融资等都作出严格限制，是一种优胜劣汰的市场机制。硬预算约束使得地方政府无法通过推迟支出或积累或有隐性债务等方式将债务向上级政府转移。在硬预算约束下，地方政府将承担其财政决策的成本。

（二）预算约束对国家财政的影响。

当地方预算约束是软性时，中央政府最终会为地方政府提供超出预期的资金，而这种成本分担会导致政府税收课征低效率。在软预算约束下，分权的国家极易超支：如果软预算约束存在，并且地方政府能够通过政府间财政转移支付、国有企业以及银行等渠道请求中央政府给予追加资金，那么地方政府就可能存在超支、征收不足或超额贷款等现象。这种行为以地方利益而非整个国家利益为目的，会使国家财政支出无效率，从整体上损坏经济效率。

软预算约束下，地方政府增加支出后不需承担全部成本，从而有超支倾向；而硬预算约束下，若地方政府支出增加至超过可承受限额，必须自担后果。因此，硬预算约束可以激励地方政府谨慎配臵所拥有的资源，有利于提高效率。

二、政府救济与软预算约束

（一）政府救济产生的原因。

政府救济是政府提供的一种特殊资金，只有当一个实体如果得不到救济就不能继续履行其义务时，才会提供政府救济。政府救济的一个重要原因是外部性。中央政府通常会在以下情况下提供救济：首先，如果中央不救济，财政困难的实体就会对其他区域造成负的外部效应，那么中央可能会审时度势，救济这个实体。其次，当大型金融机构面临破产或可能引发金融危机时，中央政府也可能对其救助。再次，当中央政府为实体债务提供担保，如果实体无法偿还债务，为避免声望受损，中央政府会兑现担保承诺，对其救济。另外，在地方政府借款时，如果中央政府的相关制度不足以防止地方政府违约，那么，当债权人要求执行财产权时，中央政府可能会通过救济帮助地方政府。只有地方政府成为独立的、权利与义务相匹配的个体时，才可能真正承担自身行为所导致的后果，否则，中央政府必须代为承担。

（二）政府救济对预算约束的影响。

政府救济并不一定代表软预算约束，但是对救济的预期常常代表软预算约束。当地方政府预期中央政府最终会提供救济，那么它在制定财政政策时就会根据包括救济在内的收入的多少来决定支出的限度。

1.政府救济成为中央和地方政府之间的博弈。救济预期问题可以视为中央和地方政府之间的一个简单连续博弈。该博弈最重要的前提是地方政府没有关于中央政府支出的完全信息。为了硬化地方政府预算约束，中央政府一般都会事先承诺不提供政府救济，即不为地方政府的超额支出买单。当地方面临财政困难时，中央政府可以选择兑现（即不救助）或不兑现承诺（救助）。而地方政府则会对中央政府兑现承诺的可能性作出估计。

在博弈的第一阶段，中央政府会宣告它绝不救济肆意挥霍的地方政府。然后，地方政府将研究中央的制度、政策和声明来估计这个承诺的可信度，并以此进行博弈下一阶段的决策。在第二阶段，地方政府既可以在合理的限额内消费和借贷，也可以通过超额借贷将成本转嫁他人，即实施负债经营，但可以获得利益的政策。如果地方政府选择前者，博弈结束。如果地方政府选择后者，它将陷入财政困境并请求中央政府接管其债务，博弈进入下一阶段。在第三阶段，中央政府必须在提供或拒绝救济之间作出选择。如果中央政府不提供救济的成本超过了提供救济的成本，那么中央政府将违背承诺，对地方政府实施救济；反之，中央政府则会信守承诺不提供救济。

如果地方政府在博弈的第一阶段坚信中央政府不会遵守承诺，那么它就有超支的倾向。如果地方政府在博弈的第一阶段相信中央政府会遵守不救济的承诺，那么它会控制支出，执行量入为出的财政政策。

2.连续博弈的结果往往导致软预算约束。连续博弈的结果取决于中央政府的选择，即它是否会信守承诺不对地方政府实施救济。在博弈中，中央政府常常陷入两难境地。例如，某地方政府超支，将资金用于某奢侈项目而无法支付教师工资，致使学生无法继续接受教育。在这种情况下，如果中央政府进行转移支付来保证学生继续学业，即违背承诺提供救济，地方政府提前作此预期就会扩大无效率支出进而将成本转嫁给中央，于是就产生了软预算约束；如果中央政府信守承诺不提供救济，当地政府的教育机制就会受到破坏，进而会对其他区域产生负的外部效应，给中央政府带来更大的成本。所以，中央政府经过权衡后往往会选择放弃承诺实施救济。连续博弈的结果往往使地方政府受益，产生地方政府软预算约束，从而破坏经济效率。

三、硬化预算约束的途径

在地方分权制度下，中央政府容易受到地方政府财政危机的影响，导致地方政府软预算约束。为抑制地方政府过度支出，保证经济效率，中央政府可以通过以下机制硬化预算约束：

（一）改善政府间财政关系。

政府间财政关系的几个方面在硬化预算约束方面发挥着关键的作用：一是政府间转移支付的透明性及可预测性；二是通过增加地方税收，而不是高度依赖中央转移支付来满足地方需求的能力，三是合理安排政府支出以及保持地方支出决策的高度灵活性。

1.提高政府间转移支付的透明度及可测性。中央政府转移支付的目的是实现资源的有效再分配。提高政府间转移支付的透明性及可预测性可以减少地方政府对额外转移支付的预期，从而在可利用资金范围内发挥其职能，尽量使资金运用效率最大化。然而，在实际中，中央政府容易受到政治经济趋势和寻租现象的影响，转移支付制度和税收分配可能导致无效率。为避免中央政府和地方政府之间的道德风险，政府间转移支付必须完全独立于接受转移支付地区的自行选择。

此外，转移支付应该用于支持具有正外部性的项目。比如，贫困地区接受教育方面转移支付的数额，应当取决于该地区适龄儿童的数量或者受教育需求，而不仅仅取决于该地区的实际教育支出。

2.增加地方税收，代替依赖转移支付。对中央政府转移支付的依赖程度越高，地方政府建立硬预算约束难度越大。如果征税权力受到限制，地方政府只能依赖中央政府的转移支付和贷款。当不利的经济冲击导致财政危机发生时，地方政府可能因为缺乏增税的灵活性，而无法支付工人工资，甚至有可能拖欠债务。在依赖转移支付的情况下，地方政府可以依靠中央政府化解危机，因此依赖于转移支付的政府往往缺乏责任激励。

中央政府必须制定严格的转移支付资金分配和税收分享规则来硬化预算约束，否则，中央灵活的转移支付将使得拒绝进行紧急援助的可信度大大降低。只有政府间转移支付不易受到人为规则和标准约束，地方政府官员才不会预期可轻易获得中央紧急援助。

3.地方支出的合理分配。中央政府对于地方政府支出职责的分配和管理也至关重要。为了硬化地方政府预算约束，中央应该给予地方充分的自治权。如果中央规定了地方政府必须提供的最低公共服务标准，而地方政府无法提供相应公共服务时，中央政府可能不得不对其提供救济。中央政府对地方财政事务的管制可能对地方政府官员、选民以及债权人发出强有力的信号，表明中央政府将对地方财政的后果承担最终责任，而这将不利于地方政府预算约束的硬化。

此外，应提高支出分配和征税权力的透明度。根据辅助性原则，权力应当下放至最低级政府，这样，规模经济得以实现，并且外部性能够内部化。同时要明确划分中央政府和地方政府的支出职责。如果提供某种公共物品的职责属于中央还是地方存在争议，地方政府对其没有明确的责任感，可能产生软预算约束。

（三）其他硬化预算约束的机制。

与地方财政政策有利害关系的角色也同样能够影响政府财政行为，包括债权人、选民以及要素所有者。在这种情况下，这些利益相关方可能对政府施加压力，使得他们的行为具有财政谨慎性，以此创造类似市场的硬预算约束机制。

首先，地方政府可能受信贷市场约束；其次，土地市场以及拥有流动性要素的投资者也会对政府预算约束产生一定影响。每个机制最佳效用的发挥取决于政治体系和财政体系的特征，取决于他们彼此间的依赖程度。

1.资本市场。当且仅当资本所有者和机构可以选择优良信贷对象时，资本市场才能发挥配臵功能。如果资本市场机制有效，地方财政决策将受到贷款竞争的约束，地方财政的不佳表现也可能导致借款成本高和借款渠道受限。

资本市场要发挥约束或引导地方财政行为的功能，还需要具备一系列前提条件。首先是比较成熟的资本市场及发展良好的机构。在资本市场欠发达的国家，中央政府控制着借款渠道，例如发展银行、住房银行和转贷机制。贷款的借出和偿还具有明显的政治色彩，这就导致了软预算约束。阿根廷、巴西、印度和乌克兰都存在这一问题。在中国，地方政府可通过其国有企业以优惠条件获得贷款。即使地方政府在竞争性市场借款，资本市场机制也有可能失效。如果债权人预期地方政府可以获得紧急援助，那么财政和经济状况不佳的地方政府也可能获得贷款。信贷评级和贷款价格能够反映中央政府或整个公共部门的信誉，却无法提供任何关于独立地方政府的有效信息。

在地方政府债务关系中，债权人权益的保护在一定程度上取决于能够保护财产权和强制执行合约的政府。这表现在当贷款人无法收回款项时，政府可以仲裁和执行债务分担，于是政府机构代表贷款人行使权益。

3.土地市场和要素流动性。土地价值和对土地的需求是地方收入的一个直接来源，这也在很大程度上激励了地方官员。如果地方政府收入很大部分来自土地价值和土地税收（直接或间接性的），也会激励地方官员实行最大化土地价值的政策，包括各种财政政策。

假定土地价格中包含对公共服务净值和税收支付（包括偿债）的预期，而居民是可交易土地的所有者，那么地方政府有动力做好地方公共事务。因为在民主政治中，所有权使人们在社区拥有长期权利，所以投票者就是土地所有者。但是潜在问题是，未开发的土地经常由极少数人占有（即不由普通居民所有），这样土地价格就会受到影响。此外，如果许多居民只是房屋租赁者而非所有者，他们在社区的未来发展中拥有的财政权利不充分，就可能对倾向贷款消费的政治存有偏见，进而反对投资。

流动资本（人力、资本、企业家）通过流动性对地方官员直接施压，从而在固定资产的定价上发挥一定作用。因此，工人和居民不仅通过发表意见直接对政府施压，也会采用退出威胁手段间接对政府施压。如果退出威胁可信，地方官员会满足工人和居民要求，以防止这部分税基流失。

这一机制的一个重要假定是居民和企业具有高度流动性，但是现实中这一假定常不成立。第一，在发展中国家和转型国家往往不存在这一情况，特别是对于那些具有较大管辖区、以农业为主、有大型国企的国家，以及管辖区之间存在较大种族和语言差异的国家。第二，当竞争不够充分时这一情况往往不成立。竞争必须是真正的竞争，这就要求管辖区有适度的规模和相应的权力（不被中央政府过度监管），并且不存在太多的合谋行为。第三，政府间转移支付或利益共享机制的存在也会限制流动性作用的发挥。

4.分层机制。综上所述，可以建立一种制度，在该制度下，债权人、房屋所有者以及当地选民能够为地方财政决策提供良好的激励机制。那么不救援政策的可信度将大大提高，并且地方官员也将缺乏动力去实行紧急救援行动。最重要的是，地方政府的财政支出与借贷决策所带来的成本与收益都由当地承担。在这种制度下，没有必要对地方政府财政支出与借贷进行分层监管。

（1）层层监管。实际上，中央政府不会坚定地贯彻不救助政策，地方官员、当地选民、债权人、资产持有者也有理由实行成本转移和赤字转移策略。因此，在这种情况下，中央政府有必要实施层层监管。最直接的实施硬约束的方法就是禁止地方政府借贷，由中央政府分配所有贷款规模。但由于政治化或其他原因，中央政府分配贷款规模常常没有效率，这进一步阻碍了中央政府寻求非政治化、非救助政策的努力。有的中央政府实施相对灵活的监管，比如借贷限制仅适用于向国外借款或者由地方政府自行决策，再由中央政府代理机关最后审核。

（2）借款限制。除了中央政府的直接监管，各种基于规则的机制也在世界范围内运行。常见的一种策略是对地方政府债务进行限制，包括限制资金用途，如将长期借款限于资本项目建设使用；以及限制债务量，如将长期债务余额限定为地方税收基数的固定份额。另一种策略是制定各种收支平衡的预算规则。例如，有的规则要求上交一个收支平衡的预算方案，有的限制实际支出并禁止将财政赤字转嫁以后年份。但是，每种机制均有一定程度的缺陷，比如一些拥有银行的地方政府从银行借款，或通过公营企业借款获取资金，这使得分层监管机制更加难以实施。

（3）债务减免。在某些情况下，紧急救助难以避免，这也为中央政府提供了加强分层监管的机会。造成财政危机的首要原因是激励问题，债务减免可以从一定程度上减少或消除这一问题。在这种方式下，一次进行了机构改革和新型监管的合理建构的救助行动并不意味着中央政府的可信度被削弱，而是意味着中央政府未来的运作模式有所不同。因此，救助行动不一定是政策失误，它也许预示着走向硬预算约束的另一途径。

（4）法律规范。此外，通常情况下法律和其他机制可以为解决地方财政危机提供法律依据。因此清晰完善的公共破产法十分重要。如果债权人阻碍政治干预与救助行动，公共破产法会对他们的权力进行限制。

这些分层监管机制，包括借贷限制、破产法和有条件的紧急救助，只有当执行机构的能力与可信度都很好时才会有效运作，并且中央政府很可能通过干预来改变或规避分层监管机制。因此，评估分层机制有效性的一个重要方面是考查国家政治体制中的激励问题。

第四篇：工伤赔偿的国际经验与思考

工伤赔偿的国际经验与思考

作者：黎建飞

据统计，全世界每3分钟就有1人死于工伤事故或职业病，每1秒钟内至少有4人在工作中受伤。劳动者痛失生命和健康的严酷现实引发人们对工伤赔偿的特别关注。工伤赔偿是对负工伤的劳动者进行事后赔偿的制度。即：由用人单位负责对在工作中负伤、生病、致残、死亡的劳动者进行必要的治疗或者支付给劳动者及其家属一定数额的抚恤金。工伤赔偿的特征是无过错原则和定额赔偿(赔偿支付的内容依据法律定型化)。通过提高工伤的赔偿标准来遏制恶性安全事故频发势头也是立法目的之一。

（一）国际劳工标准

国际劳工组织早期涉及工伤待遇问题的标准有1921年《（农业）工人赔偿公约》和1925年《工人（事故）赔偿公约》，规定凡因工业事故而致身体受到伤害（永久丧失工作能力或死亡）的工人或需其赡养的家属，应当给予赔偿。1925年《工人（职业病）赔偿公约》（第18号）和1934年《工人（职业病）赔偿公约（修订）》规定按照有关工业事故法律的一般原则支付职业病赔偿金。1956年《工人福利设施建议书》也规定由于职业原因发生事故或患规定的职业病时，应当以医疗护理和定期支付的形式给予工

伤津贴。

1964年《工伤事故和职业病津贴建议书》是一个新的标准。规定各成员国应根据规定的条件，必要时采取分期和自愿保险的办法，向下列人员发放工伤及职业病津贴或类似的津贴：（a）从事生产或服务性行业的合作社成员；（b）规定的各类独立劳动者，特别是小企业主或积极从事小商业、小农场经营活动者；（c）某些不领取工资的劳动者：（i）包括大学生在内的正在接受培训或者正在试用期内的人员；（ii）承担抢险救灾或维护秩序与法制任务的志愿人员；（iii）其他从事公益活动或参与公民义务事业的人员，例如自愿协助公共部门、社会部门或医疗部门的人员；（iv）从事主管当局指定或批准的工作的囚犯及

在押人员。

凡丧失工作能力者均应从停发工资的第一天起领取现金津贴。如属暂时丧失劳动能力、初步丧失劳动能力或完全丧失劳动能力（很可能是长期的或因此造成某种生理缺陷），津贴金额不得低于：（a）工资收入的三分之二；但应规定最高津贴额或供计算津贴参考之用的工资收入的最高数额；（b）在采用统一津贴比率的条件下，男工人数最多的部门的平均工资的三分之二。

（二）英国的工伤残疾津贴

凡雇员因工作原因受伤或患职业病，可领取工伤残疾津贴。享受工伤残疾津贴无最低合格期限的限制。开始28周领取临时工伤残疾津贴，其水平与疾病津贴相同。若因工伤事故或职业病致残，改领长期工伤残疾津贴。工伤致残需人护理者，发给长期护理补助。

遗属包括受供养的遗孀、鳏夫和子女及其符合条件的遗属，如父母或其他供养亲属。其待遇标准视遗属

情况而定，发给一定数额的遗属抚恤金。

（三）日本的工伤赔偿

日本确立适用于所有劳动者的工伤赔偿制度是在制定劳动基准法和工伤保险法以后。日本的工伤赔偿制度是由劳动基准法中有关工伤赔偿的规定和《工伤保险法》构成的。劳动基准法的工伤赔偿明确规定：对负工伤的员工进行赔偿不是用人单位的恩惠，而是法律赋予其必须承担的义务，也是劳动者的合法权

利。

工伤保险金的支付待遇共有十种：1.疗养补偿补贴。政府通过指定的医疗机构对受灾工人提供疗养待遇。疗养待遇包括：诊察，购买药剂或治疗材料，处理、手术及其他治疗，住院，看护，移送等。2.歇工补偿补贴。从因工伤停止工作治疗的第四天开始领取（法定前三天的补助由雇主负责），每日补贴标准为基础日工资额的60%（在此基础上，可以再支付20%的歇工特别支付金）。3．伤病补贴年金。工伤工人经1年零6个月疗养以后仍未痊愈者，根据伤病造成的伤残程度和所评伤病等级发给伤病补偿年金。4.伤残补偿补贴。工伤痊愈后给身体留下一定程度的伤残者，可领取伤残补偿补贴（包括伤残补偿年金和伤残一次性支付金）。5.伤残补偿年金差额。当伤残补偿年金领取者死亡时，如已支付的伤残补偿年金及伤残补偿年金预付一次金的合计金额，依照伤残等级未达到法定金额时，差额将根据遗属要求支付给遗属，包括工人死亡时与其共同生活配偶、子女、父母、孙子女、祖父母及兄弟姐妹。6.伤残补偿年金预付金。伤残补偿年金领取者，可按伤残等级所列金额中的最高限额支付伤残补偿年金预付金。7.遗属补偿补贴。工人因工死亡时可领取遗属补偿补贴，包括遗属补偿年金和遗属补偿金。有领取资格者包括死亡工人的配偶（含姘居者）、子女、父母、孙子女、祖父母及兄弟姐妹等，在工人死亡时靠其收人维持生计人员。8.遗属补偿年金预付金。有权领取者在申请年金的同时，或在接到遗属补偿金支付决定通知之日起一年内提出申请，便可在1000天补贴基础日额的限度内一次性支付遗属所选择的金额。9.丧葬费。当工人因工死亡时，对负责进行丧葬的人员将支付丧葬费。10.特别支付金。特别支付金是附加在保

险金之上的支付，属于劳动福利的内容。

（四）德国的工伤赔偿

工伤事故发生后，首先应当提供有效的治疗，并进而享受职业促进康复待遇、社会康复待遇、需要护理待遇；相应的损害赔偿包括受损害者津贴、受损害者年金、遗属年金和丧葬费等。其中，治疗和康复待

遇优先于年金待遇。

治疗包括事故刚发生后的照料；医生和牙医的治疗包括补牙、必要的特别事故治疗、按照医生的安排和责任提供的其他援助待遇、药品、治疗措施，包扎用品和辅助器械、家庭疾病护理、在医院和康复机构的治疗。

医疗康复待遇包括负荷试验、工作疗法；不能工作的受事故损害者，在停发工作报酬以后获得病假工资。职业促进康复待遇包括各种按照各人的需要提供的特殊待遇，即获得或者增加劳动岗位包括促进接受工作。就业准备包括由于健康受到损害而进行的必要的基础教育、职业调整、培训、进修和改行，改行包括必要的学校结业。援助适当的学校培训，包括为学校培训作准备或者在义务教育开始之前增强智力和体力。通过提供以上待遇，使受工伤伤害者能够重新获得能力和尽快地重新参与到职业、学校教育或者

职业教育中去。

社会康复待遇和补充待遇包括机动车援助、住宅援助、家务援助和指导以及社会教育学的照料和社会心理学照料，还包括在职培训措施中的课程费和其他旨在达到康复效果的待遇。如果受伤者不能自理则应当向他们支付护理津贴、提供护理人员或者提供家庭护理。

（五）我国的工伤赔偿

1.工伤医疗待遇。工伤职工因工负伤或者患职业病进行治疗（包括康复性治疗），可以享受工伤医疗待遇。工伤职工可以享受的医疗待遇包括：（1）治疗工伤所需的挂号费、医疗费、药费、住院费等费用符合工伤保险诊疗项目目录、工伤保险药品目录、工伤保险住院服务标准的，从工伤保险基金中支付。(2)工伤职工治疗工伤需要住院的，由所在单位按照因公出差伙食补助标准的70%发给住院伙食补助费；经批准转统筹地区以外就医治疗的，所需交通、食宿费用由所在单位按照本单位职工因公出差标准报销。（3)工伤职工需要停止工作接受治疗的，享受停工留薪期待遇，停工留薪期满后需要继续治疗的，继续

享受工伤医疗待遇。

2.工伤护理待遇。工伤职工已评定伤残等级并经劳动能力鉴定委员会确定需要生活护理的，从工伤保险基金中按月支付生活护理费。生活自理障碍分为生活完全不能自理、生活大部分不能自理和生活部分不能自理3个不同等级。实践中，通常是在被劳动能力鉴定委员会鉴定为三级以上伤残，同时具备护理依赖条件的，才能享受护理费。被鉴定为四级以下伤残的，生活通常能自理，就不享受护理费。但是如果伤残程度发生变化，劳动能力鉴定委员会重新作出了伤残评定，就应当及时调整伤残等级，并确定是

否存在生活护理障碍以及障碍的等级。

3.工伤伤残待遇。职工因工致残被鉴定为一级至四级伤残的，称为完全丧失劳动能力。提供相关待遇的目的一是为了弥补由于工伤而造成的收人损失；二是对身体造成的伤残进行补偿，以减轻伤残对个人生活以及工作造成的不利影响。在待遇支付上，或采取一次性支付的办法；或采用定期支付的办法。《工伤保险条例》保留了这两项待遇，职工因工致残被鉴定为一级至四级伤残的，保留劳动关系，退出工作岗位，领取一次性伤残补助金，并按月领取伤残津贴。职工因工伤被鉴定为五级至六级伤残，称为大部分丧失劳动能力，用人单位应当与其保留劳动关系，同时，鉴于在其身体机能恢复的基础上仍有能力行使择业自主权，用人单位应当向这些职工支付一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金。

4.工伤复发的待遇。工伤职工工伤复发确认需要治疗的，可以工伤医疗待遇；需要暂停工作接受工伤医疗的，享受停工留薪期待遇；需要配置辅助器具的，按照规定配置，所需费用按照国家规定标准从工

伤保险基金中支付。

5.因工死亡待遇。职工因工死亡，其直系亲属可以从工伤保险基金中领取丧葬补助金，标准为6个月的统筹地区上职工月平均工资。同时，职工因工死亡，其供养亲属可以从工伤保险基金中领取抚恤金。供养亲属抚恤金按照职工本人工资的一定比例发给由因工死亡职工生前提供主要生活来源、无劳动能力的亲属。此外，职工因工死亡，其直系亲属可以从工伤保险基金中领取一次性工亡补助金。

6.停止享受工伤待遇。工伤职工停止享受工伤保险待遇的情况包括：（1）丧失享受待遇条件，即工伤职工在享受工伤保险待遇期间情况发生了变化，不再具备享受工伤保险待遇的条件，就应当停发工伤保险待遇。如工伤职工劳动能力得以完全恢复等。（2）拒不接受劳动能力鉴定。劳动能力鉴定结论是确定不同程度的补偿、合理调换工作岗位和恢复工作等的科学依据。如果工伤职工拒不接受劳动能力鉴定，其工伤保险待遇便无法确定，就不应再享受工伤保险待遇。（3）拒绝治疗。职工遭受工伤事故或患职业病后，有享受工伤医疗待遇的权利，也有积极配合医疗救治的义务。如果无正当理由拒绝治疗，有悖于工伤保险促进职业康复的宗旨。所以，拒绝治疗的不得再继续享受工伤保险待遇。（4）被判刑正在收监执行。被判刑收监执行是指公民违反刑法构成犯罪而被司法机关依法判处拘役或者有期徒刑、无期徒刑后，根据《监狱法》的规定收监执行刑罚进行改造。

7.再次工伤的伤残津贴。工伤职工再次发生工伤不同于原工伤复发，后者加剧了工伤职工的病情。经治疗后，经劳动能力鉴定委员会重新鉴定，伤残等级发生变化。根据《工伤保险条例》第43规定：“职工再次发生工伤，根据规定应当享受伤残津贴的，按照新认定的伤残等级享受伤残津贴待遇。”

（六）对于“双重赔偿”的思考

工伤赔偿中的“双重赔偿”是一个由来已久的有争议的问题。工伤中的特征赔偿主张出现在两种场合中：一是道路交通事故中的工伤，既应当由道路交通的责任人或其所投保的保险公司承担责任，也同时产生了工伤赔偿。二是在前些年的境外劳动中，劳动者通常都是国内企业的正式职工，当该劳动者受企业指派或直接随所在企业在境外劳动中受伤后，既产生了由境外相关单位按照所在国的工伤标准的赔偿，也

同时产生了由国内企业承担的工伤责任。

在此上面的基本分歧是：劳动行政部门反对双重赔偿，主张就高不就低的赔偿原则，即当劳动者在一次工伤中能够得到两项赔偿时，可以且只能得到最高的一项赔偿，不能同时得到两项赔偿。在有两项赔偿并存的场合，如果用人单位或者工伤保险经办机构没有支付相关费用则无须支付；如果已经垫付则由当事人在得到另一项赔偿后返还给用人单位或者工伤保险经办机构。这种主张集中地反映在劳动部1996年8月12日颁布，1996年10月1日实施的《企业职工工伤保险试行办法》第28条中（后来的《工伤保险条例》和现在的《社会保险法（草案）》已无明确说法，但实践中争议却并不少见）。客观地说，如果允许一次工伤受损者得到双重赔偿，会产生一个近乎于荒谬的结果，即同一项费用重复使用两次，更直白地说是同一行为要实施两次，如医疗、更荒谬如丧葬。

但司法部门的同志并不这样看。他们的基本观点是：双重赔偿是源于两个不同的法律关系，每一项法律关系中的权利都应当得到法律的充分保障，一项权利的主体也不应当因其另一项权利的存在和享受而致本应享受的该项权利丧失。这一看法的正确性放在对保险公司的考查上就更加明显了。保险公司是经营者，受伤者得到保险赔偿是以投保人支付保险费为前提的。如果免除保险公司的赔偿责任，等于允许保险公司无偿地占有投保人的财产。同样的道理是：我们为什么因为保险公司的存在就能免除用人单位或者工伤保险经办机构的赔偿责任呢？在保险公司与用人单位或者工伤保险经办机构之间究竟谁可以因对方的存在就享有了免除赔偿责任的权利呢？选择其一的理由是什么呢？ 同样的逻辑也存在于现行的《工伤保险条例》第40条中（类似的规定保存在了《社会保险法（草案）》第38条），该条规定了“工伤职工有下列情形之一的，停止享受工伤保险待遇”的几种情况，其中的第四为“被判刑正在收监执行的”。理由通常是根据《监狱法》等规定，监狱设立医疗机构和生活、卫生设施，建立罪犯生活、卫生制度，罪犯的医疗保健列人监狱所在地区的卫生、防疫计划。劳改人员在其改造期间，基本生活是得到国家保障的，所以不应当再享受工伤保险待遇。这一理由当然是理由。但问题是工伤待遇是受到工作伤害的劳动者以身体乃至生命为代价换取的，工伤待遇弥补的是这些劳动者在工作中缺失的胳膊少了的腿。这些缺失是终生的且不可逆转的。这些劳动者的损失也是不会因为其他事项的出现而改变的。即便是这些劳动者犯罪，与其所受工伤及因此得到的赔偿也是风马牛的关系。“被判刑正在收监执行”既不能改变其伤残的肢体，也不能倒退时光消灭已经发生了的工伤事故。那么，又怎么能解释清楚剥夺作为填补他们终生伤残损失的工伤待遇的理由呢？

作者单位：中国人民大学法学院

第五篇：地方政府债务风险控制思考

近年来，随着我国经济的持续高速发展，城市化进程的不断推进，各级政府普遍加大了城市基础设施建设的力度。城市基础设施建设需要巨额资金的投入，在地方财力普遍有限的情况下，各级政府通过各种形式举债进行城市建设，但随之而来的地方债务问题也日渐突出。而政府的负债就如同一把“双刃剑”，在适度负债、规范管理、统筹安排、加强监督的前提下，政府负债能有效地促进区域经济的良性循环，同时也能为社会提供更多的公共产品。在管理失控、负债过度、违规融资的情况下，政府负债则将成为影响经济和社会的全面协调可持续发展，影响财政预算正常执行的重大隐患。本文就西湖区地方债务（主要就城市建设引起的负债）管理现状、存在问题等方面进行分析，从财政的角度提出加强债务风险控制的建议与措施。

一、西湖区政府债务管理现状

近几年西湖区财力呈逐年增长态势，但除了保障“吃饭财政”，每年只能安排7000万左右的资金用于基本建设，占一般预算支出的5.06％。这对城市建设和基础设施建设所需的巨额资金来说，显然是杯水车薪，因此西湖区的城市建设资金基本上通过举债完成。政府债务在西湖区城市建设和基础设施建设中发挥了重要作用，利用融资加快了西湖区经济和城市发展的步伐。投资环境日益优化，招商引资的区位优势凸现。

据统计，至2006年12月底，区本级政府债务余额为1.4亿元（不含之江、各集镇指挥部），占当年财政支出的比重为12.96％，占全区可用财力的比重为10.65％，各项指标均在风险控制范围内。然而西湖区承担着西溪湿地、古墩路等多项市重点工程的建设任务，虽然建设资金由市政府明确以某块土地资金作为平衡，但在地块出让前，项目的建设仍需通过大规模融资完成。随着近年国家对房地产宏观调控政策的陆续出台，地价受市场波动因素影响很大，隐藏了较大风险，一旦土地跌价，不能及时出让，将直接导致未来债务支付困难，资金链断裂，引发财政风险，因此融资风险不容忽视。

西湖区政府十分重视债务问题，在债务控制方面采取了一系列积极的措施。一是摸清全区政府性投资建设项目基本情况，汇总各部门的建设计划，并在此基础上核实债务存量，进行分类化解，明确偿债责任。二是建立政府负债办公室，负责定期统计汇总全区负债数据、分析全区负债动态。负债办公室设在财政局，在统计汇总负债数据的基础上，建立月报表制度，每月向区委区政府提供负债动态分析。三是建设项目实行项目法人负责制，明确建设资金由建设主体负责筹措和平衡，谁举债谁负责。四是2007年试编基本建设项目预算，全面反映基本建设收支、借贷执行情况，做到一本预算管吃饭、一本预算管建设。五是建立债务偿还责任制和责任追究制，签订政府债务责任状。由区委区政府与各建设单位负责人签订政府债务责任状。将地方政府债务考核落实到建设单位主要负责人。

二、债务管理中存在的问题

（一）建设单位对各自项目管理和举债资金管理自成一体，封闭运行，集融资、建设、支付职能于一身。

有些项目在实施期间，由于受各种因素变化的制约，会出现与计划不一致的情况，影响项目贷款资金的实际使用效果，造成资金暂时闲置。而有些项目则因资金短缺，却不能从有资金闲置的建设单位调度使用，而选择向银行融资。从全区范围来看，负债资金尚未用好、用足，这是导致负债规模上升的一个重要因素。

（二）举债项目各环节管理不到位，造成投资规模不断扩大，增加了财政支出负担。

表现在：（1）项目超概算情况严重，加大财政资金压力。从目前已完工的项目来看，一方面由于项目立项前更多的考虑项目要不要上，没有做到全面的投资估算，导致实际支付时超概算情况严重；另一方面建设单位在建设过程中任意扩大投资规模，提高建设标准，变更、增加计划外工程，导致整个工程超规模、超概算、超标准，加大了财政负担。（2）项目没有引入竞争机制，部分工程材料设备未实行政府采购，实际造价往往高于合同造价，增加了建设成本。

（三）宏观调控造成银行贷款困难、还本付息压力大。

2006年以来国家宏观调控政策不断。土地管理方面，进一步完善土地调控政策，从紧控制新增建设用地。国务院陆续出台了《关于加强土地调控有关问题的通知》及配套文件《土地利用计划管理办法》、《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》等规章制度。货币信贷方面，至今年8月，央行3次上调存款准备金率各0.5个百分点；4次加息使贷款利息从5.58％提高到目前的6.84％。此外银监会对银行各类打捆贷款进行整顿和规范……对于土地出让收入和房地产依赖程度较高的西湖区来说，这一系列的宏观调控给地方财政收入和土地出让的收益都带来了不小的影响。也使西湖区通过借新贷还旧贷的计划随时可能受到影响，还本付息压力显现。

三、控制地方政府债务风险的建议与措施

面对政府债务规模现状，必须积极采取应对措施，妥善处理好发展与举债，长远目标与眼前现实的关系，规范投资行为，合理有效控制债务规模，防范和化解债务风险，提高资金使用效率。

（一）加大财政对政府融资的集中统管力度。

建立地方政府偿债机制。政府在清理现有债务的基础上明确界定必须由政府负担的债务。按照“谁举债、谁偿还”的原则，确定偿债责任单位，明确财政部门在同级政府债务管理中的牵头作用，实行由财政部门为主，各职能部门共同参与的政府债务管理体制。财政部门根据地方经济和社会发展的状况、财政收支、各职能部门提供的项目可行性方案，确定短期筹资方案、还款计划以及地方政府中长期融资规模、偿债期限等。并定期对已有的政府债务进行分析和督促，确保政府债务按时偿还。

（二）逐步建立各项政府债务监控、预警机制。

建立债务监控、预警机制，对政府债务的规模、结构、偿债能力实行有效控制，反映地方政府财政风险程度。（1）建立和完善偿债准备金制度。建立与负债规模相适应的偿债准备金，以备在发生无力偿债的情况时弥补偿债资金缺口。偿债准备金来源可从：从历年财政结余中安排一部分；每年从可用财力中安排一定比例；从土地出让金收入中提取一定比例；从国有资产转让一次性收益中安排一部分。准备金数额一般为年初政府债务余额的3％－8％左右。（2）建立能合理反映地方政府负债的风险指标体系。目前运用较广泛的指标主要有债务依存度、负债率、偿债率。债务依存度即债务收入占财政支出的比率，它说明财政运转对债务的依赖程度，一般来说债务依存度不宜超过20%。负债率指债务余额占GDp的比重，着眼于从存量角度考察政府负债规模，是反映财政风险程度的一个重要指标，警戒线是10%左右。偿债率指当年政府负债还本付息额占当年财政收入之比，这一指标反映政府清偿负债的能力，警戒线是10%左右。

（三）整合财力，集中管理融资，合理调度。

把政府财力集中起来，把政府的资源运作起来，集中财力办大事，发挥财政资金的最大效能，通过财政资金产生的效益来抵消和减少债务。（1）充分挖掘非税收入的潜力。非税收入是政府财力的重要组成部分，应将非税收入与税收收入一样征收起来，纳入财政预算统筹安排。加强对国有资产包括出租、出售、变现等收入的征收管理，依法推行国有资产使用权招标、拍卖，确保应收尽收。2007年西湖区财政着手对全区国有房产出租（租入）情况进行调研，据不完全统计，至2006年底，共计有363个出租点，出租面积达259963.06平方米，这些房产均由相关单位自行管理和对外出租。区财政根据调研情况，建议区政府对出租(租入)的国有房产，引入市场竞争机制，做到公开、公正、透明。出租(租入)的国有房产须由区国有资产托管中心委托社会中介机构评估确认底价后进入公共资源交易中心，由政府采购中心统一进行公开招租，接受社会的监督，实现资产出租收入最大化。以提高收益率，防止国有资产流失，确保非税收入应收尽收，增加财政收入。（2）集中管理融资，合理调度。对于由建设单位向金融机构的借款，允许其在贷款银行开设资金专户，但资金的使用要接受财政统一管理、统一调度。集中管理融资，统一调度资金最大的作用在于降低贷款利息支出，节约负债成本。（3）创新融资渠道。积极引导社会资金参与基础设施的投资和建设，在银行贷款吃紧的情况下，可将发行信托产品作为地方政府融资的一种尝试。

（四）加强政府性投资项目的管理。

1、结合财政绩效评价，合理确定投资范围。按照“量力而行、尽力而为”的理财原则，同时结合财政支出绩效评价，合理确定财政投资范围，政府重点支持关系国计民生，对西湖区未来经济或社会事业发展、可持续发展有重大影响的建设项目。对于重大项目的立项，可考虑建立听证会制度，在重大项目实施前，举行由专家、市民组成的听证会，以确定项目实施的可行性。也可结合财政绩效评价，从项目的预期绩效目标着手进行调查。通过问卷调查，直接倾听老百姓对该项目实施的意见，确定是否符合老百姓的利益，是否直接体现公共财政的目标，是否会产生资源浪费。

2、编制基本建设预算和政府性债务收支计划，加大建设项目财政直接支付力度。（1）根据建设需要和承受能力应在编制政府性投入基本建设预算的基础上，根据资金的缺口编制统一的地方政府性债务收支计划，明确政府性负债建设项目，投资、规模和偿还本息等计划，也便于负债资金在各项目间的统筹调度。（2）加大建设项目财政直接支付力度。西湖区自2004年开始对由区本级财政全额投入的建设项目以及上级补助资金投入的建设项目纳入直接支付，至2006年底纳入直接支付的建设资金达3.3亿元，相对杭州市其他城区，建设资金直接支付力度较大。通过三年来的经验积累，目前西湖区正积极尝试将全区所有建设项目分批、分步骤的纳入直接支付。对于纳入直接支付的项目，由建设单位分批将贷款资金划入财政基本建设资金专户。财政部门根据投资计划、预算、合同、工程进度，将建设资金直接支付到用款单位。将全区所有政府性投资建设项目全部纳入国库集中支付是实现城建项目支付管理的最终目标。若能实现这一目标，一方面可以促进财政基本建设预算编制的完整，为发改部门编制政府性投资项目计划提供真实的资金依据，同时便于政府及时、全面把握全区项目的规模和进度；另一方面可使财政全面掌握政府性投资项目的资金需求与去向，从而使财政部门真正发挥在政府债务管理中的牵头作用。（3）将政府投资工程项目逐步纳入政府采购范畴，以节约采购成本。可尝试进一步研究政府投资项目购买设备和工程政府采购的范围、标准，加大工程政府采购范围。工程政府采购行为一旦发生，由采购中心组织统一采购后，由国库单一帐户直接拨付给货物供应商和劳务提供者。

3、加强基本建设的过程管理，强化基建预算执行力。（1）把好项目建设立项关，对建设单位上报要求立项的基本建设项目，财政部门必须会同有关部门参与可行性分析和论证，确保立项准确、科学，并结合当年财力和负债情况提出能否在当年实施的意见。（2）把好预算审核关。施工图预算是项目施工、合同签订、价款结算和成本核算的重要依据。财政部门组织力量或委托社会中介机构对基建项目的工程预算进行审查，根据审查后的预算来确定招投标的标底造价。（3）把好建设资金支付审核关。密切关注建设工程的施工情况，发现工程超规模、超标准、超概算的停止支付。（4）把好建设项目竣工决算关。建设工程项目完工后，财政部门会同中介机构、建设单位进行严格审查。以设计概算和工程预算为依据，认真审查建设项目的投资完成情况和交付使用资产情况，审查建设成本、费用开支、结余资金等。

4、依托信息技术手段，建立政府性投资项目库，对项目实行跟踪管理。项目库的内容包括项目立项的基本情况、资金的安排情况、上级资金的到位情况、项目的概预算、项目招投标情况以及项目支付的进度，对项目库实施动态管理。通过建立项目库实现资源有效整合，促进财政对项目的跟踪和监督管理。

（五）加强偿债能力分析，将负债控制在一定比例。

偿债能力决定负债能力，通过偿债能力分析，为合理确定当年政府负债规模提供财务依据。主要可从两个层面进行分析：

1、地方财力的现状及其增长趋势的分析。地方财政可支配收入是决定偿债能力的最重要因素，也是衡量政府偿债能力大小的最直接的指标。财政可支配收入越多，其借债的能力必然越大，财政可支配收入和政府负债能力呈正相关，与偿债能力呈正相关。在分析过程中，需结合政府实际可用财力、政府负债和政府可用财力承受能力情况。分析一定时期财政总收入、地方财政收入、地方财政可用资金、地方财政用于建设的财力、土地出让金收入等相关指标的完成情况、平均增长幅度、财政收入增长趋势，以确定偿还政府负债的能力。

2、偿还政府负债的资金主要渠道分析。目前，地方政府偿还负债的资金来源主要为土地出让收入，其收缴是否及时、是否到位直接影响政府负债还款来源的稳定性和正常性。可以从现有土地存量、土地出让金收缴率、土地价格升降趋势等指标，分析地方政府未来一定时期的土地出让收入情况，政府负债的偿还资金是否充足。此外，还要对土地出让情况予以跟踪，由于国家经济政策（如金融政策、土地政策）的变化对地方政府土地出让收入的巨大影响。如，2005年《国六条》的出台，对土地出让产生了直接影响，建设用地受到严格控制，受此影响，房地产开发商资金普遍吃紧，开发企业的前期资金运作面临着极大的考验，导致土地不能及时出让或开发商欠缴土地出让金。近期，土地出让金收入是政府负债的主要还款来源，土地出让金大量欠收势必影响政府负债的正常还贷进程。因此，需要对土地出让预计收入进行合理估计，不能过高估计土地出让收入。