在新区建设土地征用下失地农民的社会心理研究

第一篇：在新区建设土地征用下失地农民的社会心理研究

农民，其系巨大。正如多年前春秋时期的管仲所说：“地者，政之本也，是故地可正政也。”在新的历史时期，失地农民，其生产、生活乃至心理状况越来越引起了党和国家以及社会各方人士的高度关注。为此，探究失地农民社会心理以找到解决失地农民心理问题切实可行的方法，意义重大。

一、研究失地农民社会心理的社会背景

我国的失地农民是我国在由计划经济转化为市场经济的形势下城市化发展的产物。因而，失地农民社会心理也是整个宏观社会转变环境下的社会人心理的一个缩影。研究失地农民社会心理，起因于我们对社会弱势群体的关注以及对构建和谐社会的责任。

土地，不仅仅是一项影响农民生产生活的重要基本资料，更是一个关乎社会发展和政治稳定的“大问题”。失地农民的心理问题，已经不仅是农民个体风险问题，更是一个深刻影响改革发展大局的社会问题。

在我国，农民是推进我国城市化和工业化建设的主要贡献者，也应是城市化和工业化建设中的受益者。深入了解和帮助失地农民解决其社会心理问题，情系失地农民，调动他们参与城市化和工业化建设的积极性、主动性，既有利于加快我国现代化建设步伐，又能促进社会主义新农村建设。

二、征地过程中失地农民心理问题的主要表现及其理论探究

笔者通过对众多失地农民的留心观察，从心理学角度出发，发现当今失地农民心理问题主要突出的表现在以下两个方面：

（一）聚群行为——蝴蝶效应

这里之所以提及蝴蝶效应，重在强调在实际征地工作中百姓行为存在严重的聚众特征。就拿社会广泛关注的上访现象来说，失地农民之所以上访我们不排除这些上访者中确有许多人的合法利益受到了侵害，理应上访。但也存在另外一种情况，那就是“无理上访”，更有甚者是“聚群”无理上访。探究其原因，很大程度上是由于个别失地农民有意引诱、煽动与事件本身无利害关系的其他人参与其上访活动，肆意用金钱等拉拢，“你跟着我上访，我就给你钱”，旨在造成聚群效应进而给基层政府施压。在参与上访的人员当中，存在这样一种大众心态：“反正是聚群上访，多一个人少一个人没多大妨碍，那我还是参与上访吧，这样还可以得到一份‘参与上访’钱”（或称“误工补贴费”）。殊不知，正是这种盲从心理和“随大流”行为纵容了“贿访”行为的发生和“无理上访”事件的泛滥。

（二）“拉后腿”——木桶效应

一只木桶，里面可以装多少水，取决于最短的那根木板。这就是著名的“木桶效应”。而在现今土地征用过程中，部分农民就是利用了这一点，“誓以一己‘不愿’之力拉众人前进之步伐”。

认识是行为的先导，观念是实践的指南。在农村，尤其是在土地征用过程当中，个别人存在严重的误区，认为“土地是我的，我想卖就卖，不想卖就不卖，只要我不卖，这次征地你们就不能进行下去”，如果土地征用补偿不合理，我们理应不“卖”，但如果在一次征地中共涉及10户农户，9户都愿意出让，而唯一有1户不愿意出让，该如何？总不能让这户与其他9户的补偿标准不一样吧？而如果一旦不一样，就会出现其他新的问题了（例如，其他9户可能也都不愿意出让了，导致恶性循环）。况且，既然9户都愿意出让，说明土地征用补偿相当合理。

征地难，难在何处？如果众多农户都不愿意出让，那就不能征地，征地工作不开展就不存在“难”之说。而难就难在明知大多数农户乐意出让，征地可以进行，征地工作已开展，但却摆脱不少数人的无理取闹。大多数农民理解因城市化需要征地，只要当地政府按照国家要求给予合理补偿，其实是很配合的。但就难在少数人的无理取闹、肆意煽动，而即使是补偿合理，也以“补偿不合理”鼓动大家。

三、失地农民社会心理问题产生的原因

当今，随着城市化和工业化建设进程的加快，很多农民失去了他们赖以生存的土地，失去土地，对于农民来说，意味着失去了饭碗。加之当前的就业形势——大批下岗工人处于待业中，很多手持大学文凭的大学生都很难找到合适的工作，更何况没有什么技能的村民们。此外，由于受年龄、文化、体力、技能等条件的限制，很难实现再就业，而是立即成为“务农无地、就业无岗、社保无份”的“三无”群体，由此出现“难就业、难创业、难保障、难发展”的“四难”窘状。单纯的依赖土地补偿金，只能解决近忧，难以维系农民长远的安生立命的需要，随着时间的消逝，农民对于补偿金的过度、过快的不合理使用，补偿金很快就花费殆尽，生活即入困境，形成新的贫困、弱势群体。农民担心工作无着落，社保无份，后顾之忧的出现直接导致心理问题的产生。

笔者认为失地农民已经成为中国最弱势、最缺乏保障、最边缘化的群体，成为了影响我国社会稳定的巨大不安定因素，如何帮助解决和处理好失地农民社会心理问题已经变得越来越重要。

四、解决失地农民心理问题的对

策建议

笔者认为，解决失地农民社会心理问题应主要从失地农民自身和基层社区党员干部两方面着手，究其原因，一面心理问题携带者，另一面是具体征地工作的实际操作者。

（一）失地农民自身的调节

西方人本主义心理学家马斯洛把人的需要的最高层次表述为“自我实现”的需要。实际上，人的自我实现的过程离不开自我的心

理调节。人只有依据外在环境的要求，有目的地、合理而有效地进行自我心理调节，才能真正达到自我实现的境界。因此，被征地农民在走向市民化的过程中，其心理自我调节具有极其重要的作用。

（二）基层社区党员干部的疏通引导

基层社区党员干部一方面作为党在农村最直接的实践者、宣传者，是党的政策在农村得以实施的最重要的推动力量；另一方面基层社区党员干部又是联系上级政府与广大群众的纽带，与失地农民的联系最为直接、密切，充分发挥其先锋模范的带头作用，情系农民，实属必然；再者，长期以来，基层社区党员干部作为农村管理的重要力量，积累了大量的工作经验，这些经验实属宝贵，有些经验的取得，甚至也是以血和泪的付出为代价的，不是农村工作的具体实践操作者，更不会有切身的体会。

当一名为人民服务的公仆不容易，当一名情为民系、利为民谋的基层农村干部更是不容易。因为，这些基层社区党员干部面对的是一个个具有自己鲜明的独特的思想的农民，而要耐心地讲说，用心良苦，有时候却达不到预期的目标，甚至会适得其反。但正因如此，才更迫切需要我们的基层社区党员干部去疏通、去引导。

五、结束语

时代毕竟是不会逆转的，现代化进程必然伴随着城市化进程，而城市化是解决中国“三农”问题的根本出路。因而，促进被征地农民顺利完成市民化道路，情系失地农民之心理，切实帮助失地农民完成其社会心理的转化，让失地农民共享城市化发展的成果，进而加快整个社会的文明进步的步伐，现实而紧迫。

第二篇：失地农民“土地换保障”的权益对策研究

失地农民“土地换保障”的权益对策研究

改革开放三十年中国经济腾飞，在未来规划的大蓝图下继续步步为营的发展。十八大过后，总书记表达，中国的经济改革已经进入深水区，因此对失地农民保障体系的深入研究，将更加有利发现新形势下产生的新事物，遇到的新问题，攻坚克难，解决以前无法解决，现在有能力应对的困难。这就是不断成熟完善保障体系的过程，保证体系的先进性和成熟性。关注、设计、成熟失地农民的保障体系是一项关系到民生国计的系统举措，是落实科学发展观，促进经济社会协调发展，构建社会主义和谐社会的重要任务。而实现失地农民弱势群体的有力保护，促进我国小康社会的全面建设，将社会不稳定因素转化成社会发展的积极力量，通过系统的梳理，保障体系的运作，对实现上述重要目标具有非常重要的实践和指导意义。

从目前我国开展征收土地、安置补偿工作的实践来看，理论研究虽已很早就开始了但因为研究上升到立法层面，需要很多的过程，现在的理论已经落后且不全面。现在的失地农民的保障体系目前尚未形成完整成熟的系统的科学架构，相关理论与方法还处于探索性、零散的研讨形式，没有形成成熟的立法理论体系。对于失地农民的研究是农村理论及其实践研究的一个重要一环，研究发现的过程就是对现有政府法律法规的再审视、再改进，其必定会丰富和发展现有的法律法规规范。

城乡分割的二元结构是失地农民利益受损的重要原因，政府缩减成本追求增长是失地农民利益受损的深层原因，现行土地征用制度是失地农民利益受损的直接原因，村级基层管理缺位是失地农民利益受损的现实原因。

虽然取样地区在城市化进程中，关系农民权益的问题上指导思想是比较明确的，对农民是关怀的，也积极通过探索实践，逐步对土地征用补偿、农房拆迁补偿、失地农民就业安置、集体资产处置等方面，也出台了一些政策规定。但有些地方因各种原因亟待完善和处理，总结六个方面具体如下：

（1）一些具体的补偿标准是相对的，动态的，需要适时逐步调整。随着经济社会的整体发展，按照社会主义市场经济法则，一些标准不符合时效性的弊端，一览无余。如何在一个具体的框架内进行调整是门技术活。

（2）一些具体的操作程序是规范的、有序的，需要严格、严肃执行，但具体工作的现实性却需要人性化对待，做大量深入细致耐心的宣传解释工作，让农民真正拥护和支持城市化进程，不是一纸文书可以解决的。

（3）返利于农民，让农民过上富裕生活，是城市化的最终目的，合理保护绝大部分群体的利益是根本性的纲领，如果不能完成全部的工作，对小部分不支持工作的群体，不能也置之不理。大环境变了，这些因为各种原因不愿意随社会大流而特立独行的个体将变个更加格格不入和醒目刺眼。

（4）在改变标准，变化政策的时间点，需要绝对的注意稳定性原则，不能朝令夕改，因为征地补偿是个动态的过程，在看眼前的工作、解决当下难题的时候，不能忘记过去，那些已经完成改造的群体，大家都在时刻关注着。

（5）参保对象难以确定。基层参保对象和在册劳动力、农业人口的统计是个不小的工程，数据库的建立因为工作量大需要协调的部门多，所以需要长期的资料收集和专门的资金支持。

（6）失地农民之间利益分配不均。在实际操作过程中，无法详实的统计安置人员以至于人均土地的逐年减少，导致成本逐年增加、补偿越来越高，同区域失地农民之间出现差异、不均，埋下隐患等。

从苏州大市范围来看，尽管外资企业和民营企业如雨后春笋般地在本地落地生根开花结果，但由于同工种、同岗位的外来劳动力比之苏州当地劳动力的报酬一般要低百分之三十左右，再加上当地劳动力的择业观念陈旧，外来工成为主要的产业大军，目前苏州地区已有外来工250万名，接近本地人口的一半，因此劳动力市场竞争激烈，要落实好失地农民的安置问题并非一件易事，必须要采取一些非常措施应对新情况。

人是活的，政策法规是死的。如何将政策法规的灵活性和严肃性，有机的最优的结合起来，就是逐步完善成熟的保障体系的过程。法令不能朝令夕改，应当循序渐进，所以必须要经历实践到理论再到实践的过程。多方面的探索带来理论上的素材，理论的研究又给实践以引导性指示。保障体系的逐步成熟，依靠的是点点滴滴的积累和真刀实枪的问题解决。

（1）树立“亲农、安农、富农”主观意识，落实农民的各项权益。

现实生活中在维护和保障农民各项权益上，各地之间的差异性较大，主要还是对其认识上存在的主观差异性。自觉树立起“亲民、安民、富民”的主观意识，善待、倾斜、优惠农民，将农民工作作为事业来抓。城市化肯定是一种进步，然而进步中必定带来重生的阵痛。在判定和执行有关法律法规时，立足于农民本身，最大化的避免农民压力。

参考地区现行的“五有”制度，“人人有技术，人人有职业，人人有保障，家家有物业，户户有股份”，进行仔细诠释：①技术保障：政府将根据市场和企业的需求，按照不同行业、不同工种的要求，对农民量身定做基本技能培训计划，征地拆迁农民将参加免费培训。②职业规划：建立健全失地和失业农民登记制度和城乡统一的劳动力市场。在公平的就业机制面前，城乡劳动力将平等竞争、同等就业、同工同酬。③保障底线：建立健全农村最低生活保障，农村合作医疗保险和农村基本养老保险制度。④物业需求：集体土地征用中，落实10%以上留用地政策，鼓励农民投资兴办各类富民合作社，经营物业，获取投资性收入。⑤股份增富：有条件的完成社区股份合作制改革，同时引导农民组建以土地承包经营权入股的土地股份合作社，使农民持股进城、按股分红。

（2）加快经济与文化发展同步，增强市民化农民的物质基础、幸福感。

农民市民化，意味着收入就要增长3倍以上，这个硬指标是实打实的，达不到这个指标就意味着生存不下去。城镇化必须有产业化的支撑，市民化的农民才能实现就业，经济发展的好坏，直接影响到市民化程度的优劣。

城镇化的发展要与工业化、信息化、服务产业同步。发展新型产业、能源产业、信息产业、节能环保产业，加快产业的转型升级。顺势而为，推进潜力巨大的服务产业。加快经济发展也是促进市民化农民生活提高的重要支撑。一个城市有好的产业支撑，绝对可以大大减轻人口的就业压力，增加收入，不只受惠于原来的市民。城镇化质量保证的效果，要看的是百姓的幸福感为基本标志。只有精神文化的品质与物质增长同步了，才能完成农民到市民的良性转换！

（3）在加快城市化与保障农民权益的平衡点上制订总体规划。

城市化的加快发展需要劳动力和土地，而农民权益是买断土地，却无法拥有技能，如何稳定的使土地有效的利用、农民到新技能市民的过渡是需要寻找平衡点的。从大局猪方向来看，改革二元就业制度，支持市场化运作的作用，建立劳动者择业自由、平等的新制度，引导劳动力空间流动有序，实现市场一体化。着力改善就业环境：取消一些限制性规定、统一劳动力市场、深化户籍制度改革,都是非常重要的改革点。

在新形势的发展下，一方面加快城市发展的步伐，一方面积极利用城市发展带来的新机遇，拓展新思路，搭城市化的顺风车，有智慧的统一协调农民利益和城市利益之间的关系,变此消彼长到互利共赢。例如可以从以下4点着手：①充分挖掘和储备就业岗位。通过拓宽就业门路、拓展就业领域，充分发掘边缘产业，为谋划未来，解决复杂的人员问题，未雨绸缪，积极探索。②鼓励新企业多吸纳

失地农民就业。从外部条件出发，有计划的扩大受众，鼓励受众，从分流泄洪的角度，解决大范围的就业问题。③搞活失地农民的就业新培训。自身过硬，是积极应对各种选择的重要筹码，新城市化的发展下新技能可以增强选择面和选中几率。④引导失地农民树立新城市就业观。思想教育不可或缺，自身积极的心态，对承受外部压力，缓解不平衡心理至关重要。

（4）标准明确、告知集中、科学公示维护公信力。

宣传政策的力度，不能仅仅局限于基层干部的走访，必须多方位的进行宣传和公告，对制度的执行力和社会的公信力需要作出坚决的贯彻和明确的表态。现在社会一些消极影响和不良因素，对百姓的心理伤害是极大的，经济账好算，但精神心理上的创伤需要的是长久的治疗。

公示制度的完善和贯彻，是最好的维护公信力的体现，也是对人手紧张和工作繁多的基层工作人员的支持。①将各种涉及到征地范围、补助情况、拆迁政策标准等等一系列的涉及到经济的、民生的，以区、乡镇、村的模式逐一公示布告出来；②明细以涉及地域、人数、金额详细统计明细；③邮寄、留置送达为主，公告送达为辅的告知方式；④村委会提供明确权利人的具体情况，明确权利对象等。这样针对个别人思想工作做不到位的尴尬、宣传工作碰不到的面的现实、个别人怀疑态度的消除，都有非常好的良性作用，且必须长期性的、具有负责性的执行下去。

（5）征地前制定专项的维稳评估。

制定开展社会稳定风险评估工作的实施意见，从源头上预防、减少和消除项目建设影响社会稳定的隐患，最大限度地增加和谐因素。将征地项目通过社会稳定风险评估，广泛听取群众意见，从政策上反映民意，取得群众支持，推动征地项目顺利进行，预防纠纷、信访问题的发生，最大限度的消除不稳定因素。

由政府牵头组织相关部门负责人以及各管理区主任为成员成立工作领导小组；深入村组走访群众、发放问卷、召开村民组会议和座谈会议。向群众全面说明用地范围和补偿标准，宣传政策法规，广泛搜集群众意见，掌握群众的思想动态；针对群众提出的问题，向群众做详细的解释工作，并将有关法律、法规和政策文件拿给群众看；组织专家座谈会，对土地征收的合法性、合理性、可行性、可控性进行了深入的讨论，通过全面分析；在土地征收方案的起草上，广泛听取、吸纳了广大被征地群众的意见，并征求了各部门的建议，周密、完善、具体的制定土地征收方案，增强的可操作性。

（6）积极探索城乡一体化建设。

将目光放得长远，将规划做得细致，将差距拉得更小，实现共同富裕是时代的任务。如何在现有的条件下更现实的完成现阶段的任务，减小政府压力，保障农民权益的双赢，是可以尝试走不同的路线和方法的。从现阶段来看，城乡一体化建设取得了重大的成果，确实做到了一些之前政策不能解决的难题，实现了共同发展。

（7）弄活农村社区股份合作制改革，实现持股进城、按股分红。

从实践的效果来看，均是成效显着，资产增值，农民得益。我们不难下这样的结论，在发达地区实行社区股份合作制改革是可行的、成功的，农民是欢迎的、支持的。

（8）人性化拆迁，保障农民私有产。

随着大开发、大建设进程，原有缺乏必要的规划而星罗棋布的农庄将成批列入拆迁范围。房屋拆迁对一家一户来说，无论如何都可以说是一件大事，农民是极其关注的，不仅因拆迁改变了原有的生活，而且影响着私人拥有的财产份额。农民关心拆迁的补偿方式如何，是实物安置？还是货币安置？安置房建在什么位置？什么时候建好？房型如何？老人拿了补偿款后，扣除购买安置房后余多少钱？等等问题，是不可回避的现实。如果能够换位思考，工作到位，以求真务实的精神，以人为本，带着深厚感情搞拆迁，农民是可以理解和接受的，可以做到没有办法想出办法、没有条件创造条件，顺利地做好农民房屋拆迁安置工作，就能把造福百姓的好事办实办好，办得皆大欢喜。

（9）改革征地制度和补偿办法，完善协调制度。

现行的征地补偿办法，仍没有完全摆脱计划经济时代的特征，不能体现社会主义市场经济体制的要求。因此，今后必须严格按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序，杜绝随意侵占耕地、损害农民利益的现象。有计划的、有目的性的改革土地政策。

对土地征收方面有争议的，改进逐级政府协调的制度。一方面政府为征地主体，一方面又需要政府仲裁，有时工作内容多繁杂不易处置，建议完善协调制度，采用司法介入作为善意第三方，从中对双方进行双边协调，明确保护弱势、合理监督，制止恶意等提高征地效率，避免纠纷矛盾升级。

（10）充分利用失地农民的一些优势资源进行配置。

失地或是经过新农村改造后的新农民，虽然不像在城市中长大的市民，有接

受过系列的高等教育，但其本身相对于进城务工的农民工，也有着不一样的优势。其本身是土生土长的本地人，熟悉环境，通过补偿安置拥有一定的资产，有相当的人脉关系可以利用谋划出路。虽然他们之前的经验经历，文化水平，并不能像受过良好教育的城镇市民一样适应高科技或高智商的职业，但优势也就在这时体现出来，有能力的可以通过优惠政策进行个体创业等等。

在保证前有的保障成果的同时，不断创新思路创造新的发展之路，让城市化的成果惠及所有的百姓，达到双赢的最终目的。一个健全完善的社会体制是在不断的前进和发展中形成的，各项制度规范都是从无到有，从简单到完整的进步过程，人民的生活都是从贫穷到富庶，从艰苦奋斗到老有所依的方向发展的奋斗历程。我们就是在由实践到理论，再从理论指导实践的一个探索之路上前行。

第三篇：中国农民土地权利在征用中的法律保护

中国农民土地权利在征用中的法律保护引言

农民就是以从事农业生产为生的群体，因此，可以说，没有哪个群体与土地的关系会像农民这样密切。土地是农民安身立命的根本，农民离开了土地就不成其为农民，甚至生存都受到威胁。土地对农民是最珍贵的，所以，法律应当以最严密、最公正、最具可操作性的条款保护农民的土地权利，然而，我国目前的情形显然不是这样，由于法律对农民的土地权利的保护不够充分，侵占土地大搞政绩工程的事例、村干部借土地征用大肆敛财的事例层出不穷。在开发商，各级机构、干部赚得盘满钵满的时候，谁都看不到农民们无依无靠的凄苦背影。因此，加强农民土地权利的保护是极其紧迫的一件事，而各种保护中，法律保护是最有力的一种。由于土地征用是农民土地权利受侵害最主要的威胁，因此，本文主要围绕土地征用论述农民土地权利的法律保护，其实，笔者认为，我国土地管理法中所谓的“征用”实际上是“征收”，因为它将集体土地国有化了，所有权发生转移且给予了补偿，而征用指强制使用后归还。当然，这不是本文要讨论的问题，因此，本文仍使用“征用”这一概念。

一、农民土地权利的法律保护的现状

考察我国农民土地权利的法律保护的现状，我们遗憾地发现，我国对于农民土地权利的法律保护是不严密的，为了有利于建设和开发，对土地权利的保护和补偿进行了限制，更为严重的是，我国建国以来所一贯宣扬的“依靠群众，相信群众”并没有贯彻到土地法中，某些规定事实上不相信农民的理性经济人的能力，在征用土地中，取消了农民的独立谈判地位及独立受补偿的权利，土地是否征用完全不取决于农民集体也就是土地所有权人的意志，这不仅不利于培养农民作为现代公民所必须的独立人格，而且使农民土地权利的保护处于风雨飘摇之中，处处受制于人。查阅我国的土地管理法等法律法规，我们发现存在以下几个严重的问题。

1、土地征用的理由（或者说原因）没有限制

《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。这些土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。该条以下的内容对征用农民土地的程序作了规定，没有任何征用理由的规定，虽然建设开发受到土地利用规划的限制，但土地利用规划除了确保本行政区域内耕地总量不减少外，对农民土地的占用的权力几乎是没有边界的。无论是因国家利益而进行的建设还是商业性的开发建设，都可以适用国家征用。

笔者认为，征用是国家机关利用行政权力强征公民、企业或其他组织的财产并给予补偿的行为。对私人财产最严厉的制约，无疑来自政府的强制征用。因此，征用过程中个人与政府，财产权利与行政权力的关系必须保持平衡，以防止政府滥用权力侵犯公民的个人利益。然而，如上所述，由于土地征用的理由没有限制，事实上极容易造成政府权力的滥用，并严重侵害农民的利益。

2、在土地征用中取消农民的谈判地位

征用是强制的，是否交出土地进行建设是不依农民的意志为转移的，也就是说，农民是没有谈判地位可言的，如果是为了公共理由，那么这种情况是可以理解的。然而，如前所述，由于不论因国家利益而进行的建设还是商业性的开发建设，都可以适用国家征用，这就造成在开发商进行赢利性的商业开发的时候，农民也必须无条件的交出土地，交出其安身立命的根本。这是极为不公平的。

接下来就是对补偿费用的谈判，在这一过程中，农民仍然没有谈判地位。土地管理法第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”也就是说，在方案确定之前农民是无权介入的，在这一事关农民根本利益的问题上农民没有发言权，有关补偿的标准、补偿的方式均由开发商和政府予以确定。在财产所有人不在场的情况下确定了财产的交易价格。同时，该条虽然规定了确定后听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见，但对于意见如何处理没有规定，假如农民对补偿标准不满意，怎么处理？是不是重新确定补偿安置方案？该法没有作出任何规定，而土地管理法实施条例则规定发生争议由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。由于建设开发一般都获得了政府的同意和扶持，有的甚至与当地主要领导的政绩直接相关。因此，所谓听取农民的意见和政府协调云云不过是一

纸空文。

由此可见，农民和农民集体作为土地征用的一方当事人，事实上几乎没有当事人的任何权利，农民只能接受对方开出的价格。

3、征地的补偿标准过低

土地管理法第四十七条规定：“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。

征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。

被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。

征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开建设基金。

依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。”

可见，土地补偿费和安置补助费最低为年产值的十倍，最高为年产值的三十倍。被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。根据《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十条的规定，农作物的青苗补偿费为年产值的一倍。因此，土地征用所得的所有补偿在耕地年产值的十一倍到三十一倍之间。而公益建设的项目按低限支付，包括１、国防、军事用地；２、城市基础设施、公益事业用地；３、国家或者省重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；４、抢险救灾修建永久性建筑物和其他设施用地。

我们知道，土地是一种可以永久使用的生产资料，只要没有特别的情况出现，它就会源源不断地产生收益。同时，由于经济的发展，周边建设的改善，土地会迅猛地升值，根据民法的原则，财产的增值归财产所有人，正因为如此，台湾、韩国、日本的农民通过卖地积累了大量财富，迅速改变了物质上的弱势地位。反观我国的情形，由于土地的强制征用及过低的补偿费用，土地的长期收益和迅猛增值所产生的利益全部转移给开发商和政府，事实上，国内有学者透露，改革开放20年，国家通过低价甚至无偿从农民手中拿走的土地价值2万亿元。土地本来是农民拥有的最大一笔财富，但我国贫困的农民却完全被剥夺了分享土地的价值的权利，征地后其生存状况不仅没有改善，反而更加恶化，这显然是一种劫贫济富的恶法，令人对农民的境遇更为忧虑。

4、补偿款的发放有诸多问题

根据法律的规定，土地补偿费发放给集体经济组织，土地安置补助费一般也交由集体组织进行安排，只有青苗补偿费才发放给农民个人，对照上文述及的补偿标准可见，土地补偿的大部分款项留在村集体。其立法本意可能是希望村集体利用这些款项发展集体经济从而带动农民致富，使农民有集体经济的保障。然而，实际的情况却与这种初衷恰恰相反，由于农村民主建设及财务公开制度不完善，村干部手中掌握大量的集体财产的情况下，腐败现象必然愈演愈烈，财产的流失不可避免。同时，这样的立法本意体现出立法者过分相信干部而不相信群众，希望让干部掌握资源，运用资源安排村民的生活，这是一种“视民如子”的心态，不相信农民个体作为理性经济人的能力和逐渐形成的独立人格，不相信农民可以自行管理和运用好这些补偿款项，笔者认为，这不仅不利于这些补偿款项的利用，也不利于培养农民作为现代社会公民应有的独立人格，更不利于我国的民主法治建设。

另外，由于我国农村的土地是集体所有制的，农村集体经济组织是土地所有权人，因此，集体经济组织才是土地征用补偿中的当事人。在补偿款发放时，不论是补偿给集体的土地补偿费还是补偿给个人的青苗补偿费均交给集体经济组织，而通过集体经济组织将青苗补偿费发放给农民，这就更增加了村干部克扣、挪用的机会，不利于保护农民的利益。

5、土地征用中，土地资源的浪费严重

这可以说是上述列举的几种不合理规定所产生的结果之一。上述几种不合理的规定有一个共同的特点是，它们大大降低了土地征用的成本：土地征用的理由（或者说原因）没有限制使开发商可以很容易地得到土地征用的许可；在土地征用中取消农民的谈判地位则大大降低了谈判成本，开发商甚至不必与土地的所有着与使用者接触；征地的补偿标准低对降低征地成本的作用自然无需多言；而补偿款不必一一发放给农民个人必然大大降低人力成本。

成本如此之低，必然导致大量不合格的市场主体入市，低水平建设或土地闲置时有发生，土地资源的浪费也就不可避免。

6、土地征用过程中的腐败现象严重

笔者认为，对腐败现象最有力的抵制来自权力对权力或权利对权力的制衡。在土地征用中，农民集体和农民个人甚至被取消了谈判地位，自然谈不上制衡；而让村干部掌握补偿款使用和发放的巨大权力，制衡更是无从谈起。有了这些条件，腐败，也就水到渠成了。农民的权利在腐败中被侵蚀殆尽。

二、农民土地权利的法律保护的改善

农民作为社会的一个群体，有权获取社会发展的成果，有权分享财富迅猛增加的好处，这是他们天赋的权利。然而目前我国的土地征用制度却剥夺了农民的这种权利，让农民作出了巨大牺牲，在社会发展中处于被漠视、被抛弃的境地，这既不符合人们内心中朴素的道德准则，更不符合保障人权的宪法精神，因此必须予以改善。

笔者认为，要改变这种状况，修改法律是第一步，也是最根本的一步。以下是笔者就改良农民集体土地的征用制度所作的思考：

1、对征用土地的目的进行限制，同时给予农民谈判地位

征用的目的必须是为了公共目标。公共目标最初以公用为限，因而征用也叫公用征收。随着社会经济的发展，政府权力逐渐扩大，公共目标概念也发生了变化。现在，公共目标概念大体包含以下外延：一是公用征收。政府为满足公共需要征收来的财产必须由政府机构使用，不能把从一些人手里征收来的财产交给另一些人使用。但是，公共目标与私人利益往往难以截然区分，有时私人利益也能假借公共需要之名，利用政府征用权为自己服务。对于这种微妙而细致的区别，我们必须严格加以区分。二是公益征用。征收得来的财产无论交由政府机构使用，还是由私人企业使用，只要能够实现公共利益，就符合公共目标要求。三是公共目的范围。公共安全、大众健康、道德、和平、安宁、法律和秩序，显然属于公共目标，为此征用财产自然是合乎宪法的。

由于我国没有建立完整的个人财产征用制度，在征用方面也存在公私不分的混乱现象。人们通常把一切被征用的土地称为“国家建设用地”，其中既有为政府负责的公共设施建设征用土地的，也有政府出面征地后交给各类企业从事一般经济活动的。前一类征用显然是为了公共需要，应当受到宪法和法律的保护。后一类征用因属于微观经济活动，不应动用政府征用权。按照1988年颁布的宪法第二条修正案，“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，企业和私人经济开发用地的取得属于市场行为，应当通过市场交易方式进行，不能借助于政府征用的强制手段。政府直接出面为某些企业征地，就使得土地交易成为买方、政府与卖方的三角关系，从而把交易关系复杂化。这不仅人为造成交易成本上升，而且极易滋生腐败。在实行法治的条件下，政府介入市场，为某个企业征用其他企业、组织或个人财产属权力滥用，应予禁止。因此，笔者认为，只有政府负责的公共设施建设才能征用土地，同时，立法时应当作列举式的规定，以防地方政府滥用征地权力。这些公共设施建设应当包括：１、国防、军事用地；２、城市基础设施、公益事业用地；３、国家或者省重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；４、抢险救灾修建永久性建筑物和其他设施用地。同时，为保证法无遗漏，可以规定：其他公共设施建设需要征用土地的，应当由国务院审批。

那么，如何解决一般经济活动中所需要的建设用地呢？笔者认为，可以分两者办法，一是新设企业需要生产办公用地的，可以由农村集体将土地入股，但必须经过县级以上人民政府审批；二是房地产开发用

地，由于我国不允许在农村集体土地上进行房地产开发建设，建设之前必须将土地国有化，因此，在这种情况下可以实行集体土地的自愿国有化，而不必进行带强制性的征用。所谓自愿国有化，是指在符合土地利用总体规划的前提下，在项目立项后，由开发商与农民集体和所涉及的承包地的承包者进行自愿协商，三方能够达成一致的，土地进入国有化程序，开发商可以开发建设该幅土地，另外，农民集体同意的标准必须是村民大会三分之二以上通过，以防止农村干部滥用权力，产生腐败。只有这样，农民的利益才能得到较为充分的保护，农民才能恢复他的主体地位，从而有能力维护其自身的利益，分享土地增值的成果。需要指出的是，笔者并不认为房地产开发必须在国有土地上进行，因为这相当于把能够增值的土地从农民手中夺走。因此，国家应当允许在集体土地上进行开发，关键是应当符合土地利用总体规划并经过相当级别的政府的审批。在集体所有土地上进行开发可以让农民获得建设开发和经济增长带来的好处，而不会让农民边缘化。

2、大幅度提高征地补偿标准

由于长期计划经济的影响，推崇奉献和服从国家利益，从而忽视对个体利益和农民集体利益的保护；同时，改革开放初期则致力于迅速的建设开发，一切服从于国家建设的需要，这不仅让许多盈利性的开发假国家公共建设之名，更严重的是一味压低土地征用的补偿标准，客观上造成农民利益被剥夺，农民被边缘化的恶果。农民已经作出了巨大的牺牲，这种状况不应再延续下去了。因此，笔者认为，征地补偿不仅要考虑到土地的永久收益，还应当考虑土地的增值，从而大幅度提高补偿标准。当然，我们应当将公共设施建设和盈利性的开发建设区别开来，对于盈利性的开发建设应当给予农民更高的补偿标准，具体标准可以评估土地开发后的盈利水平予以确定，让农民与开发商共同分享土地增值的成果。

当然，不可否认的是，大幅度提供征地补偿标准后将产生农村的食利阶层。但我们应当认识的，这是任何一个市场经济社会所不可避免的，况且产生食利的农民总比农民大面积的贫困要好的多。同时，我们不能低估大多数农民的经济能力，笔者认为，届时，更多的农民将用所得到的资金用于购买工商企业的股份和进行产业开发，这对于经济的发展也有莫大的好处。

3、改善补偿款的发放方式和分配方式

笔者认为，公共财产的运作环节越少，腐败的机会就越少，腐败产生的可能性就越小，财产所有人的权利越可能得到保障。因此，土地征用时补偿款原则上应当直接分发到农民个人手中，然而，我国土地补偿款发放的实际操作方式却与上述理解背道而驰，即使是青苗补偿费这样完全归属农民个人的补偿款也首先交付给村集体，再由集体交给个人，无端多了一道程序，这是毫无必要的，应当予以改进，将青苗补偿费之间分发给农民。同时，其他补偿款除扣留一部分作为集体发展的基金外，其余大部分也应之间发放给农民个人，如前所述，我们应当抛弃那种相信干部、相信集体而不相信农民群众个人的陈腐观念，将财富转移到民众手中，这样不仅有利用减少腐败，而且拥有财产保障，受政府信任可以自由运用其财产的农民更容易形成并完善其独立人格，从而培育现代社会赖以形成的土壤，促进社会的进步。

综上，土地是农民最重要的财富，而征用是对农民土地财富最大威胁。一直以来，我国对农民土地实行的这一套征用制度在事实上对农民进行了十分彻底的剥夺，形成了国家对农民的巨额负债，这种债务不仅是经济上的，更是良心上的。因此，加强农民土地权利在征用中的法律保护是立法者不可推卸的责任，它关系到农民的根本利益，同时，今年三月份我国宪法的修改条文已经对征地补偿作了更加具体的规定，为土地管理法作出上述修改提供了宪法依据。因此，笔者认为，应当尽快对土地管理法作出修改，使农民的土地权利不至于继续受到侵害，从而扭转其被边缘化的命运。

参考文献

1、《中国农民调查》 陈桂棣，春桃著 人民文学出版社 2004年3月第一版

2、,《中国土地权利指南》 王卫国，王广华主编 中国政法大学出版社 2001年12月第一版

3、《财产征用及其宪法约束》 赵世义著 公法研究中心(网站)

4、《土地私有化是最终解决问题的方法》记者欧阳斌专访美国农村发展研究所学者李平《凤凰周刊》（总第143期）

第四篇：城乡一体化背景下失地农民养老问题研究

城乡一体化背景下失地农民养老问题研究王梦君11211163137

【摘要】 我国是一个农业大国, 要研究我国的农民问题, 必须结合土地问题进行研究。文章对城乡一体化设过程中失地农民的养老问题进行了研究, 分析了我国城镇失地农民的基本情况及其养老状况, 以期为推动我失地农民养老机制的建立和完善, 促进新时期城镇一体化健康和谐发展做出应有的贡献。

【关键词】 城乡一体化失地农民社会保障养老

在我国，农业生产总值占整个国民生产总值的比重虽然在逐年下降，但农业依然是国民经济发展的命脉和基础。我国有庞大的农业人口，农村人口数量虽然随着农村城镇化运动而逐年减少, 但在2011年仍占到全国人口总数的58.2％, 我国依旧是一个名符其实的农业大国。要研究我国的农民问题, 必须结合土地问题进行研究。从古到今, 农民都是依附于土地的, 土地在承包到户之后就成为其最根本最重要的生产资料。首先,土地具有基本的生产功能和生活保障功能, 通过耕种土地, 农民既能保障自己和家人的基本生活, 又能获得最直接的就业方式。其次, 土地具有养老功能和保障功能, 老年农民可以通过将土地转租来获得租金, 通过消费储蓄来保障自己的老年生活。再次, 土地还具有一定的保值和增值功能, 依托于市场经济和房地产行业的进一步发展获得更大的土地增值收益。

一、失地农民概念的界定

（一）失地农民产生的背景及其根源

我国是人口多、耕地少的国家, 在相当长的时期内, 我国难以改变人口增加和耕地减少的基本趋势。国家制定了18亿亩耕地红线的高压线, 这事关我国粮食安全和经济安全, 事关我国社会稳定和国家长治久安。而地方政府却在背后操纵违法违规用地, 采用未批先用、巧立名目、擅自设立开发区和未经批准扩大开发区等多种违规手段, 违反国务院的相关规定, 大肆侵占基本农田, 迫使农民丧失土地、侵害农民权益, 使其成为失地农民。[1]

（二）失地农民概念解说

农民失地主要指农村居民丧失家庭土地经营承包权, 这种土地承包权是依据《土地承包法》取得的农民合法权利。在我国经济建设和社会发展过程中,出现失地农民的客观原因是由于城市化和工业化用地和城镇化运动对农民土地的征用, 主观原因是农民为了变更户口、转换职业、保险补偿和经济补偿而主动放弃对土地的经营承包权, 不管是由于客观原因还是主观原因失去土地经营承包权, 从广义上说都是失地农民。本文研究对象主要是指狭义上的失地农民, 即为了实现国家、机构或个人依据相关法律规定的管理或者生产需求, 放弃土地经营承包权以及其他衍生物的农民。[2]

二、我国失地农民养老保险的基本内容及其重要性

（一）我国城乡一体化中失地农民社会保障的基本政策

《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》提出，“要积极做好被征地农民的社会保障工作, 各地要从实际出发, 采取多种方式保障被征地农民的基本生活和长远生计”。《国务院关于加强土地有关问题的通知》提出，“征地补偿安置必须以确保被征地农民原有的生活水平不降低、长远生计有保障为原则”。2010年10月28日, 我国新的社会保险法出台, 其中规定“征收农村集体所有的土地, 应当足额安排被征地农民的社会保险费, 按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度”。政府努力从法律和政策层面保护失地农民的合法权益, 为失地农民获得社会保障提供了强有力的支持。

（二）新时期做好我国失地农民社会养老工作的必要性

由于各地区对于失地农民的保险补偿和经济补偿因为诸多原因缺乏严格制度化的管理, 随意性比较强, 引发了诸多社会矛盾。近年来农民因为对保险补偿和经济补偿不满导致的上访量明显增加, 地方政府与失地农民的矛盾有逐渐激化的迹象, 在形成失地农民的过程中由于征地拆迁和补偿引发的各类恶性公共事件屡见不鲜, 甚至还产生如钉子户、自焚等流血事件和小规模的抗议事件。政府作为失地农民养老保障的主体, 必须完善各项制度来保障失地农民的日常生活。要安置好失地农民、培训好失地农民、保障好失地农民, 只有这样才能减缓地方政府与失地农民之间的对抗性矛盾。地方政府必须使其管理制度化, 把失地农民的管理纳入民政部门的日常工作中去, 想失地农民之想, 急失地农民之急, 把安抚失地农民作为政府日常工作常抓不懈, 才能解决好失地农民的后顾之忧。研究失地农民的养老保障问题有利于我国工业化、城市化、全面建设小康社会和构建和谐社会目标的实现, 具有一定的现实意义。[3]

首先, 失地农民社会养老工作是地方政府以人为本执政理念的内在要求。地方政府在征用农民土地之前, 应该做好相应的准备工作、召开听证会, 严格把关, 从源头上维护失地农民的权益。作为从人治到法治过渡的发展中国家, 我国的法制建设还很不完善, 需要查漏补缺的领域还很多, 但立法机构一定要优先审议、表决和通过保护农民基本权益的法律。地方政府只有在有法可依的情况下才无法推卸责任, 全心全意维护弱势群体, 为失地农民的生存与发展提供保证, 法律要求政府必须承担起维护弱势群体权益的光荣责任, 通过实际行动维护社会公平正义, 维护社会稳定。养老保障就是失地农民最为迫切需求的基本权利, 地方政府有义务有责任为失地农民提供养老保障。

其次, 失地农民社会养老工作是创建区域和谐社会及其经济发展的客观要求。地方政府在征地过程中, 缺乏有效沟通, 缺乏长远规划, 与民争利, 失地农民失去了土地的承包经营权, 但获得的经济利益和社会权益不对等。失地农民所得价格与土地价值之间存在巨大差额, 这种差额的产生一方面揭示了征地补偿机制非常不合理, 另一方面为失地农民与地方政府的纠纷埋下了伏笔。最近几年, 失地农民因衣食无着而上访的案件每年都在万件以上, 失地农民的养老保障问题困扰各级地方政府, 影响社会的稳定, 延缓经济的发展, 对工业化和城市化建设进程产生了不良影响。

再次, 失地农民社会养老工作是保障社会稳定、促进市场经济健康发展的必然要求。随着“以人为本”、“可持续发展观”等人性发展观的不断提出和深化, 地方政府也充分认识到对失地农民等农村弱势群体加大支持的必要性。为了实现社会主义市场经济公正原则, 首先, 地方政府必须尽快建立和健全被征地农民养老保障的法律体系。其次, 地方政府要在可持续发展观的指导下, 重视失地农民个人的可持续发展, 解决好失地农民的养老保障。最后, 地方政府必须根据社会主义市场经济公正原则重新审视对失地农民的经济补偿和社会补偿的审核机制, 不能仅仅从征地机构自身的利益出发, 必须首要考虑失地农民的合法权益。如果不把维护失地农民的合法权益作为征地的前提条件, 一味要求失地农民克制, 或者仅仅采取临时性的措施追加失地农民补助, 这实际上对失地农民整体来说是不合理的, 本来是合法权益却变成了一种临时救助, 暗示了解决失地农民问题政策方面的阙失。

三、失地农民养老保障现状分析

（一）单一的收入来源使农民在面对失地是无能为力

我国传统的养老模式是“养儿防老积谷防饥”，由于各方面的原因, 农村采取的养老保障模式还是原始的家庭养老，由于长期特殊的历史和政治原因, 城市和农村采用二元化的社会经济制度,城市一般具有较为完善的城镇职工失业制度和城镇居民养老保险制度, 但大多数农村不仅经济欠发达, 而且缺乏有效的农民失业制度和农村养老保险制度, 当农民成为失地农民之后,就丧失了赖以生存的土地, 仅靠微薄的补偿金无法保障正常的老年生活。农民依靠土地作为经济基础, 当失地农民无法通过务工形式为自己做养老储蓄, 就丧失了养老保障的基础,传统养老保障方式就会变得非常脆弱, 使失地农民陷入生活困难。

（二）脆弱的保障基础使失地农民养老缺乏法律保障

2010年10月28日, 我国出台《中华人民共和国保险法》,对基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险等制度进行了严格的规定, 但是对于失地农民的社会保障相关政策却缺乏明确的规定。地方政府解决失地农民的养老保障问题主要参照国家相关土地征用补偿办法, 没有完善的法律和制度依据来保障失地农民的合法权益, 没法充分解决失地农民的养老保障困境。[4]

（三）失地养老基金无法得到有效监管

地方政府劳动保障部门不仅负责征收失地农民养老保险基金, 同时也负责管理失地农民养老保险基金, 这容易导致缺乏专业的管理和有效的监督, 容易导致失地农民养老保险基金的挪用和非法挤占, 容易滋生政府的寻租行为, 导致地方官员的腐败。一方面, 政府部门应该加强规范管理和监督失地农民养老保险基金, 保值与增值失地农民养老保险基金；另一方面, 政府要加大对失地农民养老保险的资金投入, 通过及时拨付专项保障基金来补偿失地农民所得利益和土地价值的差额, 最终有效维护失地农民的合法权益。

（四）养老保险资金匮乏使失地农民养老陷入困境

失地农民用于养老保险的征地补偿款缺乏可持续的资金支持, 在政府主导的失地农民养老保障建设中, 一方面, 政府出资或者政府、集体和个人三方共同负担的资金绝大部分都是来自于农民征地补偿款的截留, 失地农民养老保险金个人缴付比例过高, 导致39.9 ％的失地农民无力缴纳养老保险；另一方面, 养老保险所需要的资金缺乏一定的强制性, 失地农民容易忽略长远的可持续生计问题, 而政府强制要求失地农民参与养老保险仅占8.3％, 导致失地农民养老保障的可持续性差。随着大家庭的分崩离析, 家庭养老模式不断弱化社会化养老由于资金医乏产生困境, 使我国失地农民养老保障的可持续面临严峻的挑战。

四、失地农民养老保障机制的完善

养老保险关系到我国民生大计的实现, 受到社会各界人士的广泛关注, 但是具体实施却不尽如人意。就目前执行状况而言, 由于农民参与热情较低, 导致一些农村己经停办相关业务。笔者认为, 农民消极态度的出现原因在于缺乏对相关信息和知识的了解, 政府应做好充分的引导工作, 并将商业保险制度融合其中, 用以补充社会保险的不足。具体而言, 可以从以下几方面采取措施。

（一）正视失地农民现状，解决其养老问题

强化政策支持力度, 给予失地农民养老信心。我国城市化的快速发展, 源自于农村土地的支持。虽然失地农民获得了政府相应的补助, 但是对于缺乏其他生存技能的农民而言, 根本无法从社会中获得足够生存资本。农民为了城市的发展做出了牺牲, 政府应遵循公平原则, 以最优惠的条件为失地农民提供养老保险。相关调查结果表明, 我国农村保险难以实施的主要原因在于资金医乏,政府采取相关的资金支持能够极大增强农民投保热情, 进而保障失地农民获得基本的社会生存资源。

创设失地养老基金,规范养老基金的管理。养老保险所关注的是投保人在法定劳动年龄后,能否获得在社会生存中所需的资本。由于目前货币通膨状态严重, 保险所进行的未来受益资金能否满足投保人的生活需求未定。根据国际通行制度来看, 投保金额的基金管理者并不具备经营职能。而目前作为国家弱势群体的失地农民, 其基金管理与其他阶层投保人基金性质完全相同, 缺乏有效的运营方式, 可能会造成无法实现增值的问题。这种状况下, 应快速引入商业投资模式, 以保证获得较为稳定的增值。[5]

增强家庭养老观念, 不断丰富养老方式。我国历经五千年的文化传承, 其中以儒家思想为代表, 在基本的社会公民道德规范中, 赡养直系亲属老人是公民的基本达务。相关统计表明, 目前70 岁以上人群, 除基本养老金收益外, 其生活、起居、消费大多由子女或亲属承担, 从目前状况来看,“赡养”道德己经成为了国人文化传承中基本的责任伦理, 或者可理解为, 由责任而产生的行为是公民的非选择性行为, 由个人的思想和社会理念而促成。在养老保险制度不健全时, 采取家庭式养老的方式能够有效地解决社会中老年人的基本生存问题同时, 可以不仅依靠亲属进行养老, 还可以由居民所居住社区承办类似业务, 通过志愿者与亲属的捐助, 帮助老人获得健康、安全的生活环境。

（二）完善法律保障体制，保障其政策执行

土地征用要依“法”而行。明确的法律规定能够保障农村土地的合理化征收。

因此, 需要加快制定征地用法, 以法律条文约束征地行为,这不仅是对农民的保护, 也是维护社会稳定的有效措施。

土地使用要有“章”可行。土地征收应对农民进行高额的补助, 完善的制度可以帮助农民在失去土地后,依然可以继续生存。要制定完善的制度与政策规范, 在对农民进行资金补偿后,对其就业予以政策的帮助,以保障农民获取足够生存资源。

对于失去土地的农民而言, 失去土地在某种程度上意味着劳动能力的丧失。在这种状况下, 政府如果能够为其及解决就业问题, 提供相应的政策支持, 在农民获得稳定收益后, 养老保险的投保就不会存在较高的难度。基于此, 笔者认为, 在解决失地农民就业问题上, 还要充分认识到失地农民生活的现状, 增强其基本社会生存技能,比如加大对失地农民的培训,使其适应新形势下的就业环境, 让失地农民循序向城镇工人转变, 进而使其适应新的生活环境, 对未来生活充满信心。

（三）有效整合养老资源，搭建商业养老平台

引入保险精算工具, 进行定量分析。目前, 我国保险制度精算多来自于国外成型的保险系统, 因此商业保险通常具有较高的数据可靠性。但是, 针对失地农民的养老保险仍旧缺乏有效的精算手段, 缺少合理化的数据支撑, 导致养老保险基金无法得到有效管理。在此状况下, 应对失地农民投保能力、政府补助金额、收益标准、汇率变化、现金购买力等信息进行严格的计算和预算, 以保障养老基金能够有条不紊地运行。

搭建商业养老平台, 进行新的尝试。我国目前所实行的社会保险是在政府并不具备完全能力下, 为公民提供的福利制度, 来保障国民未来基本的生存能力。商业保险则与之不同,投保人所缴纳的资金, 由保险企业进行运营、投资、管理, 在获得有效收益后, 进行资金反馈。依据我国目前商业保险状况来看, 所要求缴纳金额为投保人年收益的20％以下, 而失地农民由于土地被政府征用所获高额赔偿, 以及所处城市工作的收入, 在经济收入上远高于一般农民, 因此, 完全有能力缴纳保险费用。

在新形势下, 如何做好失地农民的养老保险工作, 让失去土地的农民适应新的生活方式, 这些问题直接影响着失地农民未来的生活乃至生存问题。本文针对我国目前养老保险状况进行适当的分析, 以期能够为我国失地农民养老提供相关借鉴。

参考文献

[1]韩俊.中国农村土地问题调查[M].上海：上海远东出版社.2009.[2]黄建伟.失地农民的概念问题研究[J].调研世界.2009（4）.[3]王顺喜.我国失地农民现状分析及政策建议[J].中国软科学.2009（4）

[4]潘光辉.失地农民社会保障和就业问题研究[M]广州.暨南大学出版社.2009

[5]杨思家.关于失地农民社会保障问题的探究[J].农家之友.2009（4）。

第五篇：失地农民问题的根源是土地征用制度存在重大缺陷

失地农民问题的根源是土地征用制度存在重大缺陷

一、失地农民的总体状况

(一)失地农民的数量

我国非农建设占用耕地，主要集中在城郊和经济发达地区。国家统计局2003年在全国开展了失地农民的调查，调查以人均耕地面积0.3亩以下的农户为主要对象，共调查了2942户。在这2942户中，人均耕地在0.3亩以上的有442户，约占调查总户数的15；人均耕地不足0.3亩的有1237户，约占42，完全丧失耕地的有1263户，约占43。

目前，中国非农建设占用耕地每年约250万-300万亩，如果按人均1亩地推算，那就意味着每年大约有250万到300万农民变成失地农民。1987年至2001年，全国非农建设占用耕地共3395万亩，多数研究者估计，至少有3400万农民完全失去土地或部分失去土地。

这里讲的非农建设使用土地数量，是指依法使用的耕地，不包括违法占用的耕地。为了保护耕地，中央政府提出要实行最严格的耕地保护制度，但地方政府违规征占土地屡禁不止。据卫星遥感资料，违规用地数量一般占用地总量的20-30以上。许多专家估计，目前失地或部分失地农民的数量可能达4000万-5000万人。如果违规用地得不到控制失地农民还要大大增加。

(二)我国失地农民主要集中在大中城市的郊区，在一些经济发达地区失地农民人数也较多

近20年来，上海市共征用、使用土地约144万亩，失地农民的总数已超过百万。1993年以来，北京市失地农民累计达33万。浙江省绍兴县被征地农民占农村人口的28.2。

二、失地农民的就业和生活状况

(一)在计划经济时期，对失地农民采取了“谁征地、谁安置”的原则，要求由企业自行安置征地农业人员，但已安置的征地劳动力相当一部分实际处于失业状态。

上个世纪90年代中期以来，一些企业为减少冗员而实行下岗分流，由于失地农民文化素质和劳动技能偏低，使获得就业安置的征地农民首先受到冲击。目前，上海市已安置进各单位的征地劳动力中，有近30的人实际处于离岗状态。北京丰台区卢沟桥乡太平桥村，1993年土地被征用时，实行招工安置的有1100余人，从目前情况看，除少数安排在环卫、公交和房管部门外，其他获得就业安置人员90以上都已下岗、失业。

(二)90年代以后，各地普遍采取征地时一次性地支付补偿金，让被征地农民自谋职业。自谋出路的失地农民，就业方面明显处于劣势地位，很容易陷入失地又失业的困境

随着城市建设和经济建设速度的加快，征地数量增加，征地用途和就业市场也发生了变化，征地用于市政、房地产、土地开发和公共设施建设等非生产性项目的越来越多。这类项目单位没有能力安置征地农民，“谁征地、谁安置”的原则已经难以执行，各地开始探索新的安置模式，即征地时一次性地支付补偿金，让被征地农民自谋职业。这种安置方式被称为货币补偿。按政策规定，凡采取这一方式安置者可以领取1.5万-3万元不等的一次性补助费。自谋职业这一政策在推出之初，曾受到了征地农民的欢迎。上海市先后共有8.32万征地劳动力自愿采取了这一安置方式，占征地安置劳动力总量近1／4。从全国来看，在近几年各地审批的建设用地项目中，采用货币补偿办法的占90以上。失地农民文化程度不高，缺乏非农就业技能，在就业方面明显处于劣势地位，目前相当一部分处于失业和半失业状态。无锡市失地农民中处于劳动年龄段的有21.07万人，其中有固定工作的占59.7，没有工作或只有临时工作的占40.3。

调查表明，2942个失地农户共有7187名劳动力，其中征地时安置就业的仅约占劳动力总数的2.7；外出务工的约占24.8；经营二、三产业的约占27.3；从事农业的约占25.2；赋闲在家的约占20。

(三)征地导致农民生活水平下降的现象相当普遍

土地被征用后，多数离城镇较近的农户，收入不同程度地有所增长，主要得益于有较多外出务工机会。有些农户能较好地运用得到的补偿资金自主创业，生活稳定并有所提高。然而失去土地后生活水平下降的现象却相当普遍。收入减少的农产，大多是传统农业地区的纯农业户。他们除了农业生产活动外，基本没有其他的生产经营活动，耕地减少后收入自然也随着下降。湖北的调查户中约有56的农产收入水平下降。河南开封县调查户中有83收入水平下降。福建调查户的生活水平下降幅度约为17。陕西下降了16。广西下降了5。江苏调查户中生活水平下降的农产约占33。

三、失地农民的社会保障

(一)实行货币补偿后，失地农民自行解决养老、医疗、失业等社会保险待遇，从总体上看，失地农民社会保障覆盖面窄，保障水平低

在北京市自谋职业的失地农民中，自己缴费参加养老保险的不到1／3，而医疗保险和失业保险的参保率更低。无锡市失地

农民参加各种养老保险的仅占失地农民总数的15。

(二)一些经济发达地区和大中城市为解决失地农民的生活保障问题进行了探索

浙江省在全国率先建立失地农民社会保障，被征地农民通过参加基本生活保障、养老保险等方式，已有52万人纳入社会保障范围，其中符合条件的15万已按月领取。浙江省做法可归纳为三类：一是生活保障型。定位

在最低生活保障与基本养老保险之间。实际操作中分档确定缴费标准和待遇标准，如金华市个人缴费标准分别为3.6万元、3.3万元、3万元、1.6万元四档，相应的月均待遇标准分别为220元、180元、140元、105元；保障资金由个人、所在村和政府共同出资。二是社会保险型。把征地后需要安置的人员统一纳入城镇职工基本养老保险。此种方法嘉兴市市区已实行9年，将被征地人员所需社保安置费用一次性划转劳动社保部门，统一纳入城镇职工养老保险。三是社会保险与生活保障结合型。办法是：退休年龄段实行基本生活保障；劳动年龄段参加城镇职工基本养老保险；未到劳动年龄段一次性发给征地安置补助费。

以上三种做法各有特点。社会保险与生活保障结合型优点突出，既可缓冲近期矛盾，对相对较少的超劳动年龄段人群专设生活保障予以解决；又着眼长远对接，对较多的劳动年龄段人群按统一制度纳入城镇社保体系，还有利于减轻政府“托底”负担和实现基金收支平衡。

(三)失地农民无法享受与城市居民同样的社会保障

从各地情况看，失地农民中只有极少数能享受与城镇居民同等的社会保障待遇。他们既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体。他们既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一样的社会保障，处于社会保障的真空地带。失地农民由于在就业、收入等方面的不稳定性，依托家庭保障模式越来越受到冲击。许多家庭是靠征地款来维持生计，过几年征地款“吃”完了，其最终结果往往是生活没有保障。土地既是农民的基本生产资料，也是农民最可靠的生活保障。在当前社会保障制度还不健全的情况下，土地一旦被征占，就意味着农民失去了基本生存保障。部分失地农民“种田无地、就业无岗、社保无份”，生活在城市的边缘，在就业、子女就学、社会保障等方面又享受不到有关政策，导致失地农民大量转化为城市贫民，已影响到城乡社会稳定。

四、解决失地农民问题的建议

失地农民问题引发的社会矛盾不断加剧，真正的原因是我国土地征用制度存在重大缺陷。现在土地征用制度形成于计划经济时代，其主要特征是政府用行政命令代替市场机制，由集体土地变为国有土地的过程不是一个平等的产权交易过程，基本上是一个行政强制性的过程。低价征用农民的土地，是当前农民利益流失最严重的一条渠道。土地征用不仅没有使农民富裕，而是造成了大批农民失地失业；不仅没有缩小城乡差距，而是扩大了社会不公。

从根本上解决失地农民问题，需要有新的立法和政策，既要满足城市住房和非农业用地的合理需求，又要给农民以公平的补偿，妥善的安置。

(一)严格控制农业用地转为非农业用途

中央政府提出要实行最严格的耕地保护制度，其宏观目标是防止耕地总量降低至最低警戒水平以下，即满足未来人口高峰时16亿人口的粮食需求所需的耕地数量。这个耕地总量估计为1.067亿公顷。2001年，全国1.27亿公顷的耕地中有1.089亿公顷被确定为“基本农田”。“基本农田”是指国家按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需要，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。这些基本农田未经国务院批准，禁止转为他用。但是，地方政府采取了许多变通性办法，如分批次化整为零审批，耕地异地平衡，买卖非农用地指标等等，致使中央政府提出的耕地保护制度的政策难以落到实处。

(二)以保障农民权益为核心改革征地制度

一是使集体所有的土地在法律上取得与国有土地相平等的产权地位。现有的土地产权划分为城市土地(国有、不同租期的长期租用)和农村土地(集体所有、通常为30年的承包合同)。集体的土地必须首先转化为国有，才可以进入土地市场，用于非农业用途。因此，集体所有和国有土地的法律权利不同。从法律上讲，公有产权与私有产权、集体产权与国有产权应该是平等的，不能用公权侵犯私权，也不能用国有产权侵犯集体产权。就现行的法律而言，农村集体土地所有权是不完全的。集体经济组织只有土地占有权、使用权、收益权，而没有处分权，不能通过买卖、转让、馈赠等方式改变所有权主体和所有权性质。由集体土地变为国家土地的过程，不应是一个简单的行政过程，而应是一个平等的财产权利交易过程。必须完善有关法律，确保农村集体土地所有权的完整性和与国有土地产权的平等性。

我国现行法律中所说的“集体所有”，就是以村为单元的所有农民共同所有，其代表是村民委员会或村集体经济组织。农民作为集体组织的成员，都平等地拥有对集体土地的成员权，但并不能按份分割农地的所有权。“集体产权”的这一特征，使集体与农民的权益关系变得模糊：谁真正拥有土地，实际上并不明晰。在这种情况下，土地在农民不知情时被村干部出卖。要推进农村集体经济股份合作制改革，将包括土地在内的集体资产核资折股，量化到农民个人，组建村级股份合作社，让每一个村民拥有一份相应的股权。

二是保证国家为了公共利益的需要才动用征地权。在多数国家和地区，工商业等营利性用地只能通过购买获得。土地出售的价格和相关赔偿条款也必须经由双方当事人之间协商达成，政府不能利用国家或政府的强制力专门为一般营利企业去取得土地。政府只有为“公共目的”才动用强制性的征地权。由于对“公共目的”的解释的不确定性，在我国存在对土地征用权的滥用。为了防止滥用公共目的征地，对政府强制性取得土地要有严格限制，对征地目的和范围要有严格的界定。

三是对农民给予公平的补偿。国外土地征用补偿的内容，包括地价补偿、地上物(土地改良物)补偿及其他补偿。各国土地征用补偿的标准并不一致，有的是按市场价格补偿，即以被征用土地征用时在公开市场上能得到的出售价格为补偿标准；有的是按裁定价格补偿，即按法定征用裁判所或土地估价机构裁定或估定的价格补偿；有的则是按法定价格补偿，指按法律规定的基准地价或法律条文直接规定的标准补偿。为保证被征地者原有的生活水准不至于降低，在很多国家，法律都要求政府必须给予被征地者公平合理的赔偿。我国并不是按土地的实际价格对失地农民进行补偿，而是按征用土地的原用途进行补偿，以征地前耕地若干年的产值为标准，征地补偿费明显偏低，这不仅损害了农民的利益，也不利于保护耕地。为了切实保护农民利益，征地补偿必须以土地的市场价值为依据，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。给被征地农民的补偿，应当包括对生产资料的补偿和对生活保障的补偿。

四是完善征地程序，保证在征用农民土地过程中土地权利人有充分的知情权和参与权。政府在提出用地申请时，先要进行公告，让土地权利人对其合理性和合法性提出质疑；在批准用地后，要再次公告，并就赔偿等问题与土地权利人进行协商，若有争议可以申诉和申请仲裁。为此，必须建立专门的土地法庭或土地法院，公正仲裁征地纠纷。征地必须规范透明，让被征地农民参与征地过程，以保证他们对土地的使用权、处置权等得到充分尊重，利益得到有效保障。

(三)允许农村集体非农建设用地直接进入市场流转

根据现行法规，农村集体非农建设用地不能出租、转让和抵押等。目前法律的规定已大大滞后于经济发展的现实。要修改相应的法律法规，只要符合土地利用规划，只要在严格的土地用途管制控制之上，应该通过开发商和土地所有者进行平等的谈判，让土地所有者——农民集体经济组织与用地方直接谈判和交易。在明晰产权、强化用途管制、严格控制总量的前提下，允许农村集体土地进入土地市场进行交易，做到“两种产权、一个市场”，统一管理，实现集体土地与国有土地同样用途、同等价格、同等收益的目标。允许和鼓励农民以租赁、参股等办法、参与土地收益的二次分配，获得长期稳定的收益。

(四)广开渠道促进失地农民就业

一是建立健全失地农民再就业培训机制。各级政府拿出一部分土地出让金专门用于失地农民的定期再就业培训。政府在贷款、税收、场地等方面对自谋职业和自主创业的失地农民应提供优惠政策。金融部门应适当放宽信贷条件，降低贷款门槛，鼓励和扶持失地农民发展生产。失地农民申请个体工商经营，在一定年限内享受城镇下岗工人的税费待遇等。

二是建立留地安置制度。由村民组织自主开发和经营，对土地征用面积超过一定数量的村，可以在征地以后给农民留下一定面积的居住地、经营地，由村集体按照统一规划，鼓励农民用留下的土地建设自有厂房或开发其他经营项目，使农民有长期稳定的收入。对于城郊的农民而言，出租房屋已经成为他们一个稳定的收入来源，这是他们维持生计的重要途径。在香港，对“原住民”有特别的给予宅基地的政策，出租房屋也是他们的主要收入之一。在国内，也有这一类的政策。南京、成都的标准是给每人无偿提供35平方米，银川是每户100平方米。除此之外还允许被安置农民按建筑成本多购买一定面积的房屋。杭州在制定对失地农民的政策中规定，除了考虑住房，还特别给予失地农民与住房面积同样大小或更大的出租房，以解决他们的生计问题。有条件的可建设一户两套(人均40—50平方米建筑面积)的新农村公寓，既解决农民的住房问题，又能为其提供出租房，增加生活来源。“撤村建居”的，应明确农民自建房享有城市居民自购房的同等权利，获得相应房屋产权证，允许进入市场交易。

(五)建立失地农民社会安全网

为失地农民建立社会保障是保障失地农民权益的根本途径。在保障资金筹集方面，应坚持政府、集体、个人共同出资的原则。要改变一次性货币安置为主的做法。征地地价一部分发放给失地农民，保障其当前的生活需要，一部分要作为失地农民的社会保障基金。土地非农转用后增值收益巨大。政府从土地出让收益中按一定比例注入失地农民社会保障基金，这是建立农民社会保障基金的主要来源。被征地的集体经济组织也应从本集体的积累资金或土地补偿费用中抽调一定的资金注入失地农民社会保障基金。

建立失地农民社会安全网，应允许各地因地制宜，制定具体实施方案。对完全失地的农民，应鼓励加入城镇居民社会养老保险体系。对部分征地的农民，应加快建立包括最低生活保障、养老保障和医疗保障在内的失地农民的社会保障，也可以鼓励失地农民参加商业保险。“好范文”版权所有