城郊街新型城市化目标问题对策汇报材料

第一篇：城郊街新型城市化目标问题对策汇报材料

城郊街新型城市化目标问题对策汇报材料

为深入贯彻落实市委市政府关于推进新型城市化发展的工作部署，我街按照“目标、问题、对策”的要求，迅速认真组织“大学习、大调研、大讨论”等活动，对我街走新型城市化道路面临的困难和问题进行了深入的思考，并初步确定了我街推进新型城市化发展的目标和对策。

一、发展目标

根据市委市政府推进新型城市化的工作要求，结合目前查摆出来的问题，初步确定我街新型城市化发展三年的目标为：完成和完善新型城市化发展的专项规划及各领域的发展规划，初步形成推进新型城市化发展的制度框架；在优化结构、提高效益和降低消耗的基础上，实现经济社会跨越式发展，综合经济实力迈上新台阶；城乡居民收入持续增长，收入差距逐步缩小；基本完善村、社交通、通讯网络建设及农村医疗、饮水、文化等硬件建设，加紧完善社会保障体系，城乡基本公共服务能力及均等化程度高于全市平均水平；全面加快美都化妆品基地、万花园区和城北新区建设，增强发展创新动力，优化城乡发展形态和产业功能区布局，初步建立现代产业体系，夯实新型城市化的发展基础；环境保护和生态建设取得积极进展，可持续发展能力进一步增强。

二、存在问题

我街在推进新型城市化发展的思想观念、体制机制、经济基础等方面与广州“树立新理念，拿出新举措，探索新路径，成功走出一条具有广州特色的新型城市化发展道路”的要求还有一段距离，主要表现在以下方面：

（一）经济基础薄弱，城市化率低。目前我街存在经济总量发展不足、经济基础薄弱以及经济发展新的增长点不多等问题。2011年我街工业总产值和农业总产值21.86亿元和5.82亿元，上缴税收19938万元（含总部经济税收），农村居民人均纯收入10568元。同时，我街辖24个村民委员会和6个居民委员会，农业人口占全街人口的67.3%，6个居委都是城乡结合部，属典型的城郊地带，城市化率低。

（二）产业结构不优，资源利用不充分。目前，我街产业结构不合理，一二产业比重较大，第三产业不发达。工业方面，我街初级产品多，深度加工和终端产品少；劳动密集型产业多，资金和技术密集型产业少；高消耗、低科技含量的企业比重高，低碳环保高技术的企业比重低。旅游业方面，我街旅游景点空间布局零散，配套的餐饮、交通、住宿等相关配套设施有待进一步完善，同时旅游资源缺乏深度的挖掘开发及包装宣传，未能形成较强的经济效应。农业方面，我街农业结构单一，龙头企业较少，“一村一品”数量及名声仍有待提升，土地流转的力度仍有待加强。种种问题使得我街的产业结构未能在短期内完成升级改造，发展后劲乏力等问题较为显着。

（三）道路交通等基础设施落后，群众出行不便。目前只有新村路进出我街，其他道路建设水平也比较低，遇上上落班高峰时期更是通行困难，成为制约我街经济发展、缩减城乡差距的重要瓶颈；同时，连通各村的村道已建成十年了，当初规划建设的两车道已超负荷运行，时不时有堵塞现象；公共交通发展滞后，全街只得两路公交车，并且班次间隔时间长。此外，辖区内只有一间镇级医院，村级卫生站未能实现全面普及；村内缺乏运动器材的体育资源配备、缺乏书籍网络等文化资源配备。

（四）“两违”屡禁不止，城乡面貌有待改善。尽管我街认真按照市委市政府关于查控“两违”的工作要求全力“两违”的整治工作，但由于我街多条村属城市控规范围，并且控规长达十多年，农民的住房需求与城市控规的矛盾非常大，同时查控“两违”的长效机制仍未完善，导致城乡“两违”现象不断发生。此外，违法建设不按村庄规划建设，杂乱无章，严重影响道路、给排水的畅顺。部分自然村村容村貌陈旧，个别村社“脏、乱、差”现象未能有效整治，农村污水治理及垃圾分类工作有待加强。

（五）管理机制不灵活，社会服务功能弱化。我街辖区面积大，但只有6个社区居委会，管辖范围过大，相应的工作人员、办公场所、硬件配套场所配套不足，未能有效为群众提供服务；社区家庭综合服务中心仍在建设，相应的运转机制有待建立完善；社会组织严重不足，缺乏广大的志愿者、义工及专家队伍；基础组织管理机制仍需完善，基层干部的责权利仍不相一致。

（六）基层组织战斗力有待提升。我街面积以农村居多，人口以农民为主，影响社会和谐稳定的问题多数出现在农村基层，村“两委”的战斗力和作风问题日益成为影响农村发展和社会稳定的重要问题。目前，我街部分村干部干事创业的欲望不强，带领群众共同致富的能力不够，工作缺乏激情和热情，影响了社会的和谐，制约了村社的发展。

（七）以工促农、以城带乡的长效机制尚未建立，相关政策和体制有待进一步完善。我市总体上进入了以工促农、以城带乡的发展阶段，但统筹城乡发展的能力还有待于进一步提高。一些涉及统筹城乡发展的深层次改革，如推进户籍制度改革、建立覆盖城乡的统一的社会保障体系，以及形成促进农村土地依法流转的机制等方面，也需要进一步加大改革力度。

三、对策措施

（一）加强以交通建设为重点的基础设施建设。在基础设施建设方面，重点是道路交通方面，尽快打通进出城郊的瓶颈。一是配合做好大广高速城郊段、北星路和向阳一横路的征地拆迁和建设工作；二是加快花卉大道及万花园区内道路扩建和连接工程建设，重点抓好三期工程建设和二期征地工作；三是加快乌石村至龙星村道路连接线工程的建设，年内要完成工程的立项等有关工作；四是借扶贫“双到”东风，年内全部完成自然村道路建设，尽早形成“外通、内畅、内外转接”的交通网络。

（二）加强社会管理建设。在城区方面，重点是进一步完善公园、停车场等硬件配套设施的建设，加快3个家庭综合服务中心的建设及警务室的升级改造，力争视频监控设备全覆盖，全面提升群众的安全感。在农村方面，大力支持发展农村教育、卫生、文化等社会事业，认真做好农村社保、医保购买工作，积极拓展农村富余劳动力就业渠道，加大社会救助和优抚安置工作力度。同时，继续做好查处整治“两违”工作，重点要加强控违体制建设，规范城乡建设，科学推进我街美丽乡村建设。

（三）加强大产业建设。

1、以美都化妆品基地建设为龙头，做强做大我街经济总量。美都基地是我街近年来一直重点打造的制造产业项目，目前入驻25家企业中已全面动工建设，三年内全面建成投产，预计可完成工业产值5.5亿元，年创税收550万元。

2、以城北新区建设为龙头，大力发展第三产业。紧抓我市建设广州北部城市副中心的有力时机，加快城北新区商住旅游等第三产业的发展，提升产业发展水平，做大经济总量，三年内有一点规模，并藉此加快城镇化进程，变农民为居民，变农村为城区。

3、以万花园建设为龙头，大力发展现代农业。以万花园这一重要战略平台建设为中心，优化农业区域布局，推动我街农业生产向规模化、集约化、现代化发展，带动我街北部农村的发展，缩减城乡差距。目前，万花园落户企业达31家，共完成土地流转约1.2万亩。万花园的发展不但使农业集聚发展，促进我街整体农业产业水平的提高，提升乡村旅游业的发展，而且能很好地带动辖区农民的增收，增加村集体收入，同时很好的改善生产生活环境，提升生活质量。

（四）结合扶贫“双到”工作，夯实农村发展基础。狠抓扶贫“双到”历史机遇，采取“固本与强基并重，输血与造血并举”的方式，继续实行物质帮扶、转移就业以及教育帮扶等一系列措施，使贫困户稳定脱贫，同时要加强与各帮扶单位的沟通联系，加快重点扶贫公建项目的建设，做好自然村道等基础设施的建设，夯实农村发展基础，增强农村发展后劲。

（五）加强基层组织建设力度。深入实施“三个创新”（创新村机共建模式，创新科级村官培育的激励机制，创新赋予村党支部书记“一支笔”审批等动力机制）创建一批“五好村”，提高基层党组织战斗力；加强大学生村官及村“两委”后备干部的培养力度；加快建立村、社合一的经济制度。

第二篇：中国城郊农村新型城市化模式探析

中国城郊农村新型城市化模式探析

郭晓鸣 廖祖君

中国传统城市化模式不断地暴露出与经济社会发展的不适应性，创新中国城市化模式迫在眉睫。本文选择成都市温江区“幸福田园”项目为个案进行研究。该项目突出的特色在于以土地管理和利用制度调整为基点，在不变动农地产权关系的基础上充分发挥农民的主体作用，运用统筹城乡的思路和方法，以基层治理民主化为支撑，最终实现以“持地”城市化、“就地”城市化、“主动”城市化和“田园”城市化为特征的新型城市化模式创新。在城市近郊地区以农民为主体、以土地资源资本化为手段、以建设田园城市为目标的“幸福田园”模式对于中国探索新型城市化模式、平稳推进城市近郊农村城市化进程具有一定的参考意义。

一、引言

城市化是拉动经济增长的重要引擎，是每个国家在工业化、现代化进程中的必经阶段，也是人类社会进步的重要标志。新中国成立以来，中国城市化曾经严重滞后于工业化，改革开放后，中国城市化进程迅速加快，城市化率由建国初期的10.6%上升到2011年的51.3%（中国市长协会，2012）。然而，中国的城市化总体上仍然是一种低效率、粗放型和不彻底的发展过程，快速城市化背后隐藏着不可忽视的矛盾与风险，例如环境污染、就业困难、交通拥堵、房价暴涨、征地拆迁矛盾、农民工摩擦等。上述问题引发了人们对传统城市化模式的深刻反思，尤其是在当前全面推进统筹城乡经济社会发展和实施“三化同步”战略①的背景下，中国这种政府主导式的、低效率的传统城市化模式不断暴露出其与经济社会发展的不适应性。当前，创新中国城市化模式已经成为一个重要的理论和现实问题，而城郊农村由于紧紧靠近中心城区，较易承接中心城区的扩散功能，土地增值潜力巨大，对此类区域的城市化模式进行探索和创新，条件相对成熟，需求更加强烈，并对统筹城乡经济社会发展背景下创新中国城市化模式、积极推进中国城市化进程具有重要的理论和现实意义。

二、文献回顾

城市化模式揭示了某一区域在实现城市化过程中所展现的动力、机制和方式，是城市化理论研究中的一个重要内容。简新华、刘传江（1998）从城市化与工业化、经济发展的关系入手，通过考察国外代表性国家的城市化进程及其特点，提出了同步城市化、过度城市化、滞后城市化和逆城市化四种城市化模式，并对其特征、成因及影响进行了分析。郝世绵、胡月英（2002）根据城市化的空间规模和形态，总结出聚集型城市化和扩散型城市化两种城市化模式。仇保兴（2005）根据政府与市场在城市化进程中的作用、城市化进程与经济发展的关系，将国外城市化模式分为三种类型：以西欧为代表的政府调控下的市场主导型城市化模式、以美国为代表的自由放任式城市化模式、以拉美和非洲部分国家为代表的受殖民地经济制约的发展中国家城市化模式。已有文献在国外城市化模式问题上得出了一些具有启发性的重要结论，从而为研究中国城市化过程中的城市发展规模、城市化与工业化互动、政府调控等问题提供了重要借鉴。

目前，学术界关于中国城市化模式的研究主要包括如下几个方面：在城市化与工业化的关系方面，白永秀、王颂吉（2011）将中国城市化分为“被动城市化”和“主动城市化”，并认为中国将依次经历这两个阶段。在城市发展规模方面，邹农俭（1990）认为，立足中国的基本国情，应当重点发展小城市；李迎生（1988），饶会林、曲炳全（1990），王小鲁（2010）则认为，应遵循大城市优先发展的阶段性规律，充分发挥城市的聚集效益。在城市化与农民关系方面，刘守英（2011）认为，不同的土地资本化方式，决定了不同的城市化模式，并提出政府主导、农民被动的城市化，农民以集体土地自主参与的城市化和政府主导、农民为主体的城市化三种模式。在城市化动力机制方面，崔援民、刘金霞（1999）将城市化模式分为政府主导型和市场主导型，认为政府主导型城市化模式优于市场主导型城市化模式；而徐琴（2004）、曾宪明（2006）则对政府主导型城市化模式进行了批判，认为这种城市化模式造成了较高的社会总成本。在城市化与土地制度创新方面，北京大学中国经济研究中心课题组（2011）强调城市化模式创新的关键之处在于土地制度改革，其实质就集中在改革征地制度、确立“农地转用”的市场转让权；刘守英（2011）主张在城市化进程中必须进行土地制度和政策创新，其核心是实现农村集体土地和城市国有土地在规划和用途管制下的“同地、同价、同权”，让农民分享城市化进程中的土地级差收益。

从总体上看，学术界对中国城市化模式的类型、特征、弊端及其创新等方面进行了大量的研究，其中的一些研究洞悉到中国城市化问题的本质，具有较强的理论价值和现实针对性。但是，关于中国城市化的推动主体、动力机制以及城市化进程中政府与农民的关系等内容还缺乏系统性的研究；虽然已有部分文献在探讨新型城市化模式时主张对土地管理及土地征用制度进行改革，但在探讨此类问题时，这些文献主要考虑的是城市化效率的问题，对农村土地制度改革所涉及的农村社会和政治问题考虑不足。本文认为，中国城市化模式创新的关键之处在于实现其推动主体和动力机制的根本性变化，即推进“政府主导和垄断”的传统城市化模式向“市场主导、农民主体”的新型城市化模式转变。由此，本文将力求较为系统地探讨城郊农村在统筹城乡经济社会发展和实施“三化同步”战略的背景下，如何平稳有序地实现城市化。

三、政府主导型的中国传统城市化模式特征及其弊端

在政府主导的中国传统城市化模式下，城乡之间泾渭分明、各成一体，城市化实质上就是城市不断向农村单向延伸和扩张的过程。农村长期处于城市发展的附属地位，为城市发展提供土地、劳动力、资金等资源要素。

（一）政府垄断的城市化：城市政府垄断了建设用地一级市场

传统城市化模式下，城市扩张所需的国有建设用地的一级市场完全由政府所垄断和控制。当产业发展和人口集聚带来城镇扩张需求时，政府根据国家下达的城镇建设用地指标，或者通过城乡建设用地“增减挂钩”获得的城镇建设用地指标，利用土地征收的方式将城郊农村集体土地变性为城镇国有建设用地。变性后的土地则被政府用于修建城市基础设施和公共服务设施，或者以“招拍挂”的方式将土地开发权出让给其他经营主体用于产业开发。整个土地开发过程中，政府是土地交易的控制者和实施者，并以此推进城市化进程。更为重要的是，政府正是通过垄断土地征收和土地出让两个关键环节来获得巨额的土地级差收益。在以改变集体土地性质为基本前提的传统城市化模式下，政府通过土地价格“剪刀差”获得了城市化的大部分土地增值收益，而农民不仅没有充分分享城市化带来的好处，相反还可能在该过程中被强制性地剥夺其合法的土地权益。

（二）农民失地的城市化：放弃土地是获取城镇户口的必要条件

根据现行《农村土地承包法》和传统户籍制度，农民要获得城市非农户口、真正转变为市民，就不得不放弃农村承包土地、宅基地等财产权利，以此为代价实现的城市化给农民带来很大风险。农民要进入城市，必须以承包地和宅基地为交换条件，土地换社保、换就业、换新居等方式成为传统城市化的主要实现形式。失地农民成为人口数量众多的特殊群体，他们比市民承担更大压力和更多风险，同时少了土地这一道最后生活保障。因此，让农民失去土地的传统城市化模式难以让失地农民获得后续利益保障，存在很多风险和不确定因素，使得土地对农民的长期收益转变成不可持续的一次性收益。如果失地农民的就业问题解决不好，他们的未来收入将受到严重影响。

（三）农民转移的城市化：二次社会融入是城市化的必然后果

在传统的城市化模式下，农民被迫由乡村转移到城市，他们不仅面临居住空间的变化，而且面临原有社会环境的改变。为了适应城市的新的社会环境，农民不得不调整以往的生产生活方式，但原有的传统习俗与新的环境格格不入，而原有的社会关系也可能随之丧失，传统乡村文化的流失在所难免。对于农民搬迁并散居于不同城市社区的情况，其原有社会环境的改变则将更加严重，农民与城市居民之间的融合更加困难，而且农民本身之间的交流也会大大减少。在这种情况下，农民的物质条件可能达到或接近城市居民的水平，然而，其精神层面的需求难以满足，导致其对城市新社会环境缺乏归属感。

（四）农民被动的城市化：农民缺失城市化的主动权和选择权

传统城市化模式对农民而言具有强制性，郊区是否被纳入城市总体规划，取决于城市扩张的需求，农民本身并没有参与和决策的权利，只是被动地被牵扯进来，在征地拆迁补偿的谈判中处于弱势地位，在整个征地拆迁过程中话语权缺失。除城市化选择权的缺失外，农民被动城市化会带来很多负面效应，从而影响社会和谐与稳定。值得关注的是，在一些地方，政府为了获取更多的建设用地来扩大城市规模，过度推动农民集中居住，造成了农民“被上楼”的现象。这些行为没有充分考虑农民“上楼”集中居住之后生产生活可能发生的复杂变化，从而可能引发严重的社会问题。

简言之，传统城市化模式给中国经济社会发展带来了三大问题：一是加速城乡要素非均衡转移。城市为了自身扩张而强行征占土地，吸引大量土地、资本和劳动力向城市单向流动和集聚。二是侵夺农民土地增值收益。农村集体土地转化为城镇建设用地所产生的收益被政府垄断，失地农民只能获得较低水平的补偿性收入，被迫成为处于城市社会底层的低收入者。三是激发社会矛盾。征地拆迁、“半城市化”①等矛盾使得城市化进程很难平稳有序推进，农民完全融入城市难度较大，可能成为城市的边缘群体。因此，一种有效的新型城市化模式必须能够较好地解决传统城市化模式带来的这些问题。

四、城郊农村新型城市化模式的成都探索

由于国家土地管理制度的限制，一方面，地方政府不可能超出新增国有建设用地指标而任意征用郊区土地；另一方面，农民或农村集体经济组织也不能私自利用土地包括建设用地发展非农产业。在这种情况，无论政府还是农民都迫切希望通过创新城市化模式来破除土地制度制约。与此同时，城市化模式创新涉及对土地管理制度等一系列敏感政策的突破，这要求进行创新的区域有一定的试错权。因此，本文选择2007年被国务院批准建设全国统筹城乡综合配套改革试验区的成都市为研究对象，以其下属的温江区作为个案开展分析②。温江区位于成都市中心区正西16公里处，是成都市中心城区的重要组成部分。2010年，温江区在万春镇幸福村实施了农村土地综合整治项目③

（简称为“幸福田园”项目），并以此为载体大胆创新，在不变动农地产权关系的基础上探索城市近郊农村的新型城市化道路。

（一）“幸福田园”项目的主要做法

成都市温江区“幸福田园”项目涉及万春镇幸福村236户农民共707人，总占地面积1390亩，该项目涉及宅基地面积共142.1亩。在土地综合整治中，新修建的农民集中居住区占用建设用地58.5亩；通过整理节约出来的建设用地中，有41.1亩用于就地发展乡村度假旅游产业，另有42.5亩④以每亩35万元的价格将其建设用地指标流转给温江区土地储备中心用于城镇和工业规划区使用。“幸福田园”项目的核心内容是以自主自愿和公开透明为基本原则，以农民为主体进行土地综合整治和房屋拆建，通过公开招商的方式引进社会资金投入，有效整合财政专项资金，依托优势产业集群，对当地社区进行统一规划和打造，全程由农民集体参与协商和决策，从而使农民在不失去土地资源、不改变社区原有社会关系的前提下，实现居住地点由分散向集中转变、主导产业由第一产业向第三产业转变。从项目实施的整个过程来看，它主要采取了以下做法：

1.在充分尊重农民主体地位的基础上实行农民全程参与。“幸福田园”项目充分尊重农民群众的意愿，让他们在自愿的基础上自主申请参加“幸福田园”项目，有效避免了强迫农民集中和上楼。项目实施时，农民群众自发以土地、资产等生产资料入股，组建农民股份合作社，并通过民主选举的方式产生了项目议事会、项目监事会，由其全面、全程地负责项目实施工作。项目议事会制定包括建设用地指标流转收益分配办法、建房标准、土地权属调整及实施流程等操作方案。项目议事会下设测绘组和搬迁组，按照公平、公正、公开的原则对项目所涉及居民的地面附着物、建（构）筑物进行测量并公示结果、确定搬迁补贴金额和实施搬迁。而项目监事会代表则负责监督项目实施过程中的各项具体工作。

2.以农村产权制度改革成果为基点实施要素优化配置。温江区于2008年全面启动了农村产权制度改革，并于2010年底完成了“确权颁证”的改革目标。农村产权制度改革的最终目的是实现承包地、宅基地、房屋等农村财产权利的流动并在流动中实现资产增值，从而赋予农民自我发展的能力。

因而，农村产权制度改革的重点必将由初期确定产权的初始配置向确保产权的二次配置转变。“幸福田园”项目充分利用农村产权制度改革的成果，由农民股份合作社代表农民委托温江区农村产权流转服务中心发布土地综合整治和房屋建设项目招商信息，通过市场公开、竞争定价确定社会投资者，直接与市场对接，获得集体建设用地指标流转收益。

3.以建设田园城市为目标提升社区生态环境。按照“城在园中，园在城中，城乡交融，浑然一体”的现代田园城市理念，项目区建成横向贯通的游览轴线和四个院落构成的生态居住区，新居以独立三层川西民居建筑风格为主，房前屋后设置花木田园，力求保留其原风俗、原风貌、原生态。根据群众意愿，由政府提供小区路网、绿地、停车位、休闲健身场地、商店、卫生站等公共配套设施，实现水、电、气、讯、路、排等基础设施与主城区系统的并网。

4.依托优势产业集群实现产业转型升级。农民股份合作社与参与项目的平台公司①共同引进社会资金参与项目区建设用地开发，打造观光农业和休闲产业。在项目区建立起“公司+合作社+基地”的花木产业发展机制，引进从事特色花木展示、园林设计、工程绿化、高档盆景制作等行业的高端花木产业企业，打造花木企业总部经济园。最终，在项目区形成一个集休闲观光、高端花木展示和销售于一体的以高端服务业和商贸业为核心的产业集群，彻底完成由第一产业向第三产业转型升级的主导产业转变过程。

5.以民生工程建设为重点促进公共服务均等化。按照统筹城乡发展和公共服务均衡化的要求，在项目区规划建设超市、卫生室、幼儿园、农家书屋和文体活动场所以及银行、邮政、快递网点等配套生活设施，建立健全城乡一体的包括教育、卫生、社会保障等内容的公共服务共享体系。按照社会管理民主化的要求，建立并完善基层民主自治机制，探索充分发挥群众主体作用的公共管理机制，构建共建、共创、共享的社会管理新格局。

（二）“幸福田园”模式的基本特征

温江区幸福村探索的城市化模式与政府主导型的传统城市化模式明显不同，它的一些创新性做法涉及土地管理、基层民主决策、公共品供给等制度的改革，对全国其他地区尤其是城郊农村的城市化发展具有很强的借鉴意义，因而，本文将其称为中国新型城市化的“幸福田园”模式。“幸福田园”模式的内涵可以概括为：在城市近郊农村，以还权赋能为手段，以尊重民愿、发挥民智为基础，当地农民和集体组织依托独特的区位优势，立足产业转型升级，以土地管理制度创新为主线，由农民主动推动的新型城市化模式。“幸福田园”模式的实质在于变“政府主导和垄断”的传统城市化模式为“市场主导、农民主体”的新型城市化模式，让农民充分分享城市化的成果；其要义在于实现

农民生活方式和农村产业形态的转变，赋予农民与市民均等的发展权和公共物品享有权，而不仅仅是改变农民的户籍身份、就业方式和农村土地的产权性质；其突出的特色在于充分发挥农民的主体作用，以基层治理民主化为支撑，最终实现“持地”城市化、“就地”城市化、“主动”城市化和“田园”城市化。

1.通过还权赋能实现“持地”城市化。幸福村居民在整个城市化过程中不以失去土地为代价，而是通过土地综合整治，将从原宅基地中节约出来的建设用地或建设用地指标上市交易，从而充分享有城市化带来的土地增值收益。而在农村产权制度改革的基础上，农民长久地获得了宅基地使用权和土地承包经营权，并可将其交由子女继承或在村集体组织内部转让。项目区还进一步对土地进行股权量化，让农民成为股东并按股权享受集体经济组织平等的收益分配权利，有效地实现了“持地”城市化。“持地”城市化从根本上解决了传统城市化模式中尖锐的征地矛盾，让农民手握土地等财产权利完成生产、生活方式的转变，平稳地完成由农民向市民的过渡。

2.通过产业再造实现“就地”城市化。幸福村居民抓住中心城区功能向郊区扩散和转移的机遇，在当地社区发展第三产业，承接主城区的城市功能，“就地”实现城市化，避免了传统城市化模式中征地拆迁和城市融入方面的诸多风险与矛盾。由此，农民由分散居住转变为适度集中居住，配套完善的、与城镇接轨和一体化的生活和商业设施，享受到与城镇一体化的社会保障等公共服务①。幸福村产业结构由花木种植转向花木总部经济，承担花木的研发、展销、电子商务等第三产业的功能。虽然农民还住在当地社区，但是，他们的生活方式、就业方式和社会保障已经发生了根本转变，实现了“就地”市民化。

3.通过基层组织创建实现“主动”城市化。“幸福田园”城市化是由当地农民主动发起的，并以农民为主体推动，城市化的整体成果也主要由农民分享，体现了新型城市化“以人为本”的重要思想。为了确保农民充分享受城市化的收益，幸福村通过民主选举的方式产生了独立于村“两委”②之外的项目议事会、项目监事会，由其承担社区规划、原有宅基地和房屋的测量、拆迁补偿、招商引资等具体事务，充分发挥了农民的主体作用。因此，“幸福田园”模式通过基层组织创建，在充分体

现农民需求的前提下，有效激发了他们参与城市化的主动性和创造力。

4.通过人与自然相融实现“田园”城市化。“幸福田园”模式从项目建设开始就注重结合田园城市的概念，将居住和产业在空间层面融为一体，进行“产城一体化”打造，把城市的基础设施和公共服务延伸至农村，将花木产业的生态景观特征融入城市建设之中。在人居环境质量得到极大提升的同时，当地居民既可以方便地从事其主导产业，又可以在美丽的田园风光中生活。

（三）“幸福田园”模式的创新价值

1.对城市化动力机制的创新。对于农民群众而言，在不放弃农村财产权利的前提下，他们就能享有城市化带来的土地级差收益，并且具有较为稳定的土地租金收入、本地务工收入和自营产业收入。据测算，“幸福田园”项目让农民人均新增资产13.6万元，年人均固定收益1.58万元。对于社会投资者而言，他们既可通过实施土地综合整治项目，将节约出来的建设用地指标通过市场交易获取收益；也可利用节约的建设用地指标发展城市近郊休闲旅游业等第三产业，从而获取投资回报。其实质是打破了政府在传统城市化进程中对土地的垄断，使政府让渡出来的土地增值收益主要在农民和社会投资者之间分配，从而形成以市场为主导的城市化动力机制，因而该模式具有较强的内在驱动力。

2.对城乡土地管理制度的创新。首先，农民与建设用地市场实现了直接对接，没有经过土地征收环节就将土地交给社会投资者开发，简化了土地交易环节，节省了中间成本。其次，初步实现了城乡建设用地市场一体化，农村集体作为农村土地所有者在土地市场上公开招标，承担起土地经营管理的责任和义务。最后，在透明的市场机制运作下，农村集体建设用地能够以城乡均等的价格交易，由此提高了农村土地的市场价值，使农民分享了城市化带来的收益，有利于消除城乡差别。

3.对基层民主管理制度的创新。通过成立农民股份合作社，按照民主投票的方式设立项目议事会、项目监事会，由其全程负责组织管理土地综合整治、土地指标上市交易和社区规划建设及其监督工作。项目议事会、项目监事会的作用贯穿于“幸福田园”城市化模式的整个过程，充分保障了农民参与城市化建设的基本权利，提高了基层民主管理水平。

4.对形成城乡一体化新格局的创新。在“幸福田园”模式下，农村和城市之间不再泾渭分明，项目区虽然保留着集体土地的产权性质和部分第一产业等农村特征，然而，农民所从事的职业从以前的单纯务农变为农业工人或者第三产业从业者，他们享受的基础设施、公共服务、商业服务等生活条件已经达到或接近城市水平。项目区农民与城镇居民并没有本质区别，甚至在经济收入、人居环境等方面还超过了一般城镇居民的水平，这对城郊地区实现城乡一体化具有重要的创新价值。

5.对田园城市发展模式的创新。“幸福田园”模式是一种与传统不同的田园城市发展路径。最初的田园城市建设理念是结合城市环境建设需要，把田园景观“搬到”城市当中，因而投入规模较大，维护成本较高。“幸福田园”模式突破了田园城市建设的传统思维，选择的建设方式是把城市“搬到”田园之中，这种和以往不同的发展路径成本更低，既防止了农民难以融入城市生活的问题，又避免了城市交通堵塞、环境污染、社会犯罪等“城市病”的大规模出现，探寻出了一条全新的田园城市发展道路。

五、结论

成都市温江区“幸福田园”项目在统筹城乡发展的背景下，通过对城市化基本理念、城乡土地管理制度、公共品供给体制等内容的创新，有效地缓解了当前城市化进程中资金不足、动力不强、拆迁矛盾大、失地农民就业困难等诸多问题，未来可能将作为城市近郊地区以农民为主体、以土地资源资本化为手段、以田园城市为目标的一种新型城市化模式得到推广。但是，必须看到，“幸福田园”模式并非“放之四海而皆准”的城市化模式，实施这种新型城市化模式的区域应当具备一些基本条件：一是能够建立有效的土地产权制度，确保农民不因城市化而失去土地权利；二是能够奠定承接主城区城市功能转移的产业基础，加快休闲旅游、高端服务业等第三产业发展；三是能够构建城乡一体化的基础设施和公共服务供给体制，提供城乡同质化的公共产品。基于此，一般而言，大城市郊区农村更容易满足这三个基本条件，因而也更有可能推行本文所述的新型城市化模式。

此外，除了上文重点讨论的土地管理制度变革之外，在实施新型城市化模式中还需要继续研究探索的关键问题包括：城郊农村的配套性基础设施和公共服务的运营机制如何真正理顺，基础设施和公共服务运营所产生的资金缺口如何有效弥补。就“幸福田园”模式而言，虽然其基础设施和公共服务水平达到了城市标准，居民生活和就业方式也基本实现了城乡一体化，但是，由于配套性基础设施运营和公共服务供给缺乏有效的资金保障，其可持续性还有待未来进一步检验。上述问题仍然需要给予持续关注和深入探讨。

【参考文献】

1.中国市长协会：《中国城市发展报告（2011）》，中国城市出版社，2012年。

2.简新华、刘传江：《世界城市化的发展模式》，《世界经济》1998年第4期。

3.郝世绵、胡月英：《国际城镇化发展模式对我国城镇化发展的启示》，《安徽技术师范学院学报》2002年第3期。

4.仇保兴：《国外模式与中国城镇化道路选择》，《人民论坛》2005年第6期。

5.白永秀、王颂吉：《由“被动城市化”到“主动城市化”——兼论城乡经济社会一体化的演进》，《江西社会科学》2011年第2期。

6.邹农俭：《关于城市化研究中的几个问题》，《农业经济问题》1990年第7期。

7.李迎生：《关于现阶段我国城市化模式的探讨》，《社会学研究》1988年第2期。

8.饶会林、曲炳全：《集中型与集约化：中国城市化道路的最佳选择》，《财经问题研究》1990年第4期。

9.王小鲁：《中国城市化路径与城市规模的经济学分析》，《经济研究》2010年第10期。

10.刘守英：《土地资本化与农村城市化道路——北京三模式调查》，《开放导报》2011年第2期。

11.崔援民、刘金霞：《中外城市化模式比较与我国城市化道路选择》，《河北学刊》1999年第4期。

12.徐琴：《政府主导型城市化的绩效与成本》，《学海》2004年第3期。

13.曾宪明：《从政府主导型到市场主导型：中国城市化的战略转换》，《广东农工商职业技术学院学报》2006年第3期。

14.北京大学中国经济研究中心课题组：《城市化、土地制度与宏观调控》，《经济观察报》，2011年4月15日。

第三篇：黔江区城市化发展问题及对策研究

黔江区城市化发展问题及对策研究 [复制链接]

摘要：

改革开放以来我国进入城市化的高速发展时期，短短30年间总体城市化就有1978年的19.5%提升到2008年的40%以上，这是一个旷古未有的现象。但是，在城市化的高速进程中也暴露出很多问题，那就是各城市的发展在滚滚的投资热潮中或彷徨不知所终或好高骛远不切实际。本是谋求城市发展的良好初衷，却在城市间你追我赶的过程中演变为无休止的过度竞争。城市发展缺乏一种理性的成长机制，城市间缺乏合作机制。在这种背景下城市外延极易出现无序的蔓延与粗放扩张，城市化问题日益突出。城市的治理与发展直接关系到整个城市的发展前途。

重庆市黔江区作为渝东南经济中心，其城市化总体水平偏低，且城市化发展不平衡，对城市化进行相关研究具有较强的现实意义和指导作用。本论文主要以黔江区为例，试图探究重庆市黔江区城市化历史演变、发展现状、特点及存在问题并提出有助于本区城市化发展的措施。关键词： 黔江区

城市化

统筹发展

1黔江区基本情况介绍

黔江区位于重庆市的东南边缘，地处武陵山腹地，东临湖北省的咸丰县，西界彭水，南连酉阳，北接湖北利川市，是渝、鄂、湘、黔四省市的结合部，素有“渝鄂咽喉”之称，是重庆市主要的少数民族聚居地之一，东西宽45公里，南北长90公里。全区幅员面积为2398.7平方公里。全区共3个街道办事处，12个乡、15个镇、489个村民委员会,2005年末，全区户籍总人口50.72万人。区内交通便捷、信息灵通，国道319线和黔咸公路在此交汇，渝怀铁路横穿黔江境内，黔江舟白机场已经完工，并计划在2010年国庆期间实现通航。近年来,全区大力实施“城镇带农村,工业带农业,城乡一体共繁荣”的发展战略,狠抓城市建设、管理和经营,城市面貌发生了翻天覆地的变化,黔江作为渝东南经济中心的地位日益凸显。2城市化的相关概念

2.1城市化的涵义。城市化是由传统的农业社会向现代城市社会发展的自然历史过程。它表现为人口向城市的集中、城市规模的扩大、城市数量的增加以及城市化水平的提高。城市化是城市人口不断提高的过程，是产业结构转变的过程，是城市文明不断发展并向农村传播和渗透的过程。

2.2城市化的相关概念。城市化，也有的学者称之为城镇化、都市化。不同的学科从不同的角度对之有不同的解释，就目前来说，国内外学者对城市化的概念分别从人口学、地理学、社会学、经济学等角度予以了阐述。另外，随着城市化进程的不断加快，有延伸出了一些与城市化相关的概念，如郊区城市化、半城市化等。

3黔江区城市化发展动力机制分析

3.1黔江区城市化发展的内在推动力

3.1.1工业化的推进

工业化是城市化的基本动力，是城市化的经济内涵。工业化促成了资本、人力、资源和技术等生产要素在有限的空间内的高度集合，对城市化产生了强大的推动力。黔江区正阳镇在区委区政府的大力支持下，依靠其宽松的土地资源使用环境及人力资源的优势，吸引了大批企业的迁入，建立了正阳工业园区，从而极大地促进了黔江工业化的进程。而工业化水平的提高城市化的发展提供了一定的经济基础，有力的推动着城市化的进程。

3.1.2产业结构的转变

随着黔江区工业化的加深，工业的崛起和发展改变了过去农村以第一产业为主的生产结构，而二、三产业得到较快发展。以正阳镇为例，随着工业园区的建设，工业的大量迁入，很多原来从事第一产业的人员变成工人，从事第三产业的人员也不断增多。产业结构的优化与否决定着城市化的进程和其经济社会的发展水平。因此，不断推进产业结构的转化和优化，既是经济增长的重要的推动力量，也是城市化进程的重要途径。

3.1.3政策的促进

坚持“城镇带农村，工业带农业，城乡一体共繁荣”的发展思路，科学规划，合理布局。抓住市委、市政府把黔江定位为地区性中心城市的机遇，加大力度实施以“一枢纽六中心”为载体，构建渝东南经济中心，增强全区各级的信心和决心，在各项工作中充分体现区委、区政府的战略思路。城镇建设应按照“规划科学化、建设最优化、机制市场化、管理法制化”的要求，按照“一次规划、分步实施”的思路，以发展的眼光和创新的意识，科学地地编制城镇发展总体规划，提高城市规划的前瞻性、科学性，以适应经济的发展、生活方式的变化和环境质量的提高。要完善城市功能，尽快完成城区组团式布局的骨架建设，并对各组团功能进行合理定位，要着眼于完善功能、改善环境、提高质量，加快正阳、张家坝组团建设，特别是加快工业园区建设，发挥城市的辐射带动作用。要制订黔江农村城镇化的总体规划，建立科学合理的城镇规划体系，在小城镇建设中，要进一步提高认识，实施产业带动战略，以一种主导产业如工业、商业、旅游等的发展带动城镇人口的集聚和城镇规模的扩大，要把生态移民、扶贫移民与调整生产力布局结合起来，促进生产要素向城镇集中。

3.2黔江区城市化的外在动力机制

影响城市化的外在动力机制主要指来自于区域以外，加速或延缓城市化发展进程并影响城市化的性质、方向和特征以及城市规模、功能等的各种自然和人文要素相互作用而构成的一个机理系统，主要有境外投入、政策的引导与调控、开发区的建设、管理因素的变动等。

3.2.1境外投入

境外投入是指源自区域之外的资金、技术、信息、人才、劳动力等生产要素的投入乃至企业的迁入。黔江区处于重庆市经济欠发达的东南地区，经济欠发达，但在土地资源，劳动力成本方面拥有较为明显的优势，并且因为拥有较完善的公路、铁路、航空立体交通网络，相较于周边城市有非常明显的优势，因此吸引了重庆甚至东部大城市的企业迁入和外资的注入，极大促进了黔江区工业化的进程，对本区城市化的发展提供了强大的经济支持。

3.2.2国家的宏观调控政策支持

自80年代起实施的东部倾斜政策加快了东部社会经济发展和农村城市化进程；以三峡工程建设为起点的西部大开发，也必将带动中西部社会经济和农村城市化的大发展。中西部要紧紧抓住西部开发这一历史机遇，用足、用活国家所给予的优惠政策，努力改善自身条件，积极主动地变资源优势为经济优势，推进区域城市化发展。党的十七大确立重庆市为我国城乡统筹改革的两个试点地区之一，另外，黔江区作为渝东南经济中心，将吸引更多的国家和重庆市的扶持，黔江区要用发展的眼光，抓住西部大开发和城乡统筹改革的历史机遇，大力推进城市化的进程。

4黔江区城市化发展现状、特点及问题研究

4.1黔江区城市化发展现状及特点

4.1.1改革开放以来，黔江城镇化发展很快。

黔江地区成立以前，城镇化水平很低，1978年黔江区仅有城镇人口0.9万人，城镇化率为

2.4%，1987年城镇人口2.3万人，城镇化率为5.5%。黔江地区成立以后，城镇化水平提高很快，城区人口(户籍人口)1992年达到3.86万人，1996年达到5.55万人，2000年达到6.29万人，城区面积由2平方公里扩大到近9平方公里。区县合并建立黔江区后，2001年调整乡镇体制，成立了3个街道办事处和15个镇，城镇人口达到10.79万人，城镇化率为21.9%，2002年又对村(居)组建制进行了调整，全区居委会达到了54个，城镇人口达到16.99万人，占总人口的34%。

4.1.2城镇化总体水平较低。

据第五次人口普查资料显示，2000年10月31日，黔江的城镇人口(常住人口)为8.74万人，占总人口的19.8%，比全国平均水平35.4%低15.6个百分点，比全市平均水平33.1%低13.3个百分点，在全市40个区县中排名第21位，远远低于47%的世界平均水平。黔江非农业人口仅有6.87万人，占总人口的13.7%，改革开放以来平均每年仅增加0.23万人。

4.1.3城镇化滞后于工业化。

按照城镇化、工业化发展规律，城镇化要与工业化发展相适应，但实际上黔江区城镇化发展水平一直落后于工业化发展。1978年，城镇化落后工业化5.7个百分点，而后随着工业化水平的提高，两者差距不断扩大，1987年差距达到9.9个百分点，2002年二者差距扩大到10个百分点以上。

4.1.4城镇规模小，基础设施建设水平不高。

2002年末，全区城区3个街道办事处总人口为8.77万人，非农业人口为5.33万人，城南街道非农业人口不足1万人，城南和城西非农业人口比重分别为39.8%和49.2%；农村15个建制镇平均人口为1.77万人，总人口最多的两河镇2.76万人，总人口最少的小南海镇仅为0.91万人，平均非农业人口为786人，40%的镇非农业人口少于400人，非农业人口最多的冯家镇为3147人，非农业人口最少的鹅池镇仅有132人，在全区所有镇乡中列最后一位。过小的规模使小城镇建设成本较高，辐射和吸纳能力较弱。很多小城镇基础设施建设薄弱，用水不便、交通不畅、通讯落后、教学条件艰苦、环境卫生与镇容镇貌较差等，对附近的农民缺乏足够的吸引力，有的甚至不能称为“城镇”。

4.2黔江区城市化发展中存在的问题

4.2.1城乡经济发展差距大。

农村人口比重过大，大量的劳动力滞留在劳动生产率相对较低的农村和农业，城乡二元经济结构没有得到明显改善，城乡居民收入水平、消费水平、生活质量等各方面差距大。据调查，2008年黔江区农民人均纯收入与城镇居民人均可支配收入之比为1：3.8，占总人口80%以上的农村人口在全区消费品市场中所占的份额仅为37.8%，在全区储蓄存款中所占的份额仅为28.5%，而占总人口不到30%的城区人口在全区消费品市场中所占的份额为62.2%，在全区储蓄存款中所占的份额为71.5%。代表生活现代化程度的家用电器普及率，农村居民要远远低于城镇居民，如彩电只有城镇的30.5%，冰箱为5%，洗衣机为6.1%，移动电话仅为4.8%。广大农村生产生活条件差，电力、交通、通信、文化等基础设施落后，推行城镇化建设任务十分艰巨。

4.2.2农村劳动力素质偏低。

城镇化并不仅仅是农村人口的简单集中，而是从生产方式到生活方式一系列制度的变革。长期以来采取的严格城乡户籍管理制度，城镇、农村基本上是独立发展的。尽管经过改革开放20多年的发展，农村居民的生产生活方式发生了很大变化，但农民的市场意识、经济意识、法律意识等观念还非常淡薄。从整体上说，农村居民的受教育程度比较低，根据抽样调查资料，目前黔江区农村劳动力中初中及以上文化程度的仅占56.2%，小学文化程度的占38.3%，文盲和半文盲比例高达5.5%。在这种情况下，一个农村居民，即使户籍制度上成为城镇居民，如果没有一定的生产、生活技能，在城镇生存下去也比较困难。

4.2.3在黔江区城市化发展中,由于受经济条件和交通条件所限,中心城区存在向四周无序蔓延的趋势,造成了城郊土地利用功能混乱、环境质量下降、设施建设重复无序、交通压力加大等问题。缺乏有效的政府引导,造成了一些无视规划胡乱开发的现象和行为不断出现。黔江城区处于河谷地带，城市发展空间较小，近几年，城市周边无视政府规划自建房的现象比较严重，严重破坏城市形象，也不利于城市规模的扩大，对集约城建用地是一个严峻的挑战。

4.2.4乡镇工业发展缓慢，农村工业化水平落后。

乡镇工业长期徘徊在小型化、分散化的低层次上，难以进入现代化工业层次，致使“聚集效应”十分低下，农村的工业化水平相当落后。2002年黔江区农村劳动力中从事工业生产的只有3.3%，直接从事农业的劳动力比重高达80%以上，农民非农收入占家庭经营收入的比重仅为6.2%。城镇化的一个重要内容就是农村的工业化，没有农村的工业化发展，农村的城镇化是不可能实现的。在农村劳动力向城镇转移过程中，不但要考虑转移劳动力的生活生存成本和管理成本，更重要的还要承担转移劳动力工业化所必需的技术装备成本和发展成本。面对不到5%的农村工业就业，城镇化发展任务十分艰巨。

5． 黔江区城市化发展对策研究

黔江地处山区，由于长期的历史发展和经济、社会、地理条件的限制，城镇化建设较为落后，我们应坚定城镇带动的战略思路，加快城镇化进程，建设渝东南经济中心，促进经济社会协调发展。

5.1加快推进工业化进程。从各地成功的经验看，推进工业化进程是城镇化建设坚实的基础。依托丰富的资源优势和正在升级的区位优势，努力把黔江建设成为区域加工基地。大力发展以烟草、食品、林产、制药为主的特色加工工业，加快传统工业的改组改造和结构优化升级步伐，壮大卷烟、电矿、建材、林产、食品、医药六大骨干产业。大力发展乡镇工业和劳动密集型产业，推动现有分散布局的企业向小城镇逐步集中，逐步改变乡镇工业规模小、机械化程度低的家庭手工业现状，提高乡镇工业的竞争能力。依托正阳工业园区，通过工业规模的迅速扩大，加速第三产业的发展，加速人口向城镇聚集，用工业化带动城镇化。

5.2坚持“城镇带农村，工业带农业，城乡一体共繁荣”的发展思路，科学规划，合理布局。抓住市委、市政府把黔江定位为地区性中心城市的机遇，加大力度实施以“一枢纽六中心”为载体，构建渝东南经济中心，增强全区各级的信心和决心，在各项工作中充分体现区委、区政府的战略思路。城镇建设应按照“规划科学化、建设最优化、机制市场化、管理法制化”的要求，按照“一次规划、分步实施”的思路，以发展的眼光和创新的意识，科学地地编制城镇发展总体规划，提高城市规划的前瞻性、科学性，以适应经济的发展、生活方式的变化和环境质量的提高。要完善城市功能，尽快完成城区组团式布局的骨架建设，并对各组团功能进行合理定位，要着眼于完善功能、改善环境、提高质量，加快正阳、张家坝组团建设，特别是加快工业园区建设，发挥城市的辐射带动作用。要制订黔江农村城镇化的总体规划，建立科学合理的城镇规划体系，在小城镇建设中，要进一步提高认识，实施产业带动战略，以一种主导产业如工业、商业、旅游等的发展带动城镇人口的集聚和城镇规模的扩大，要把生态移民、扶贫移民与调整生产力布局结合起来，促进生产要素向城镇集中。

5.3调整功能，优化产业结构，推进城市化发展。积极调整中心城区的产业结构,实现中心城区用地“退二进三”的调整,继续发挥中心城区在城市经济中的核心作用,提高其现代化功能。按照城市化的客观要求,推进三大产业之间、各产业内部及产业布局空间3 个方面结构的调整。根据区委、区政府规划，黔江老城区主要规划为商业区和生活区，正阳依托正阳火车站、正阳工业园区发展第二产业，舟白依托舟白机场大力发展二、三产业，冯家主要发展第三产业。以产业为依托,加快人口和产业的集聚,承接中心城区的功能转移,在空间、经济、人口、社会、生态等方面加速实行城乡一体化,实现城区与郊区的协调发展[3] ,避免走国外城市郊区化过程中中心城区“空心化”和经济衰退的弯路。

5.4加快制度创新步伐。关于户籍制度，根据区情，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件，调整城镇户口迁移政策。关于用工制度，取消各种针对农民和外地人口制定的限制性就业政策，坚持城乡统筹就业的改革方向，建立统一开放、竞争有序、城乡一体的劳动力市场。关于土地使用制度，加强土地利用规划管理，通过完善供给制约和需求引导相结合的供地机制，优化土地利用结构，逐步健全土地市场机制，提高耕地占用成本，保护耕地。

第四篇：中国城市化进程的问题及对策

中国城市化进程的问题及对策

一、总述 城市化也有的学者称之为城镇化、都市化，是由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程，具体包括人口职业的转变、产业结构的转变、土地及地域空间的变化。改革开放以后，中国逐步放开了原有对人口流动的控制大量农民工流向了城市，同时加快了城市化的进程。2011年12月，中国社会蓝皮书发布，我国城镇人口占总人口的比重将首次超过50%，标志着我国城市化率首次突破50%。我国正处于社会主义初级阶段，坚持以经济建设为中心。但是中国城市化的滞后给中国的经济、社会的持续、快速、健康发展带来了一系列的矛盾。就目前而言，刻意引导城市化，并不适宜中国国情。

二、城市化所引发的问题

刻意引导城市化在环境、社会、经济、粮食等方面都会产生不利影响。农民大量离开原耕种地，使得人口大众中国的粮食安全问题存在隐患，这不利于中国国家发展和证据稳定。同时会倒是交通拥挤，住房紧张，就业困难，社会秩序混乱，社会保障压力大等社会问题。在我国城市化进程中主要存在以下问题：

1、外来人口难以进入

在中国现有的制度下，要素市场在城乡间和地区间都是呈分割状态，这种分割的局面直接导致了地区间要素流动的不充分。劳动力要素的流动不充分主要体现在当前的户籍制度制约上，户籍制度阻碍了农民进城的自由，限制着人口向大城市迁移和农村人口向城市迁移。进入城市就业的外地农村居民不能公平地得到城市户口。由户籍制度引发的歧视性制度障碍。城市在就业、就学等方面对外来户口的歧视，使得外来务工人员无法拥有与当地居民平等的机会和待遇。土地制度为土地资源要素的有效利用设置了壁垒，在城市化进程中，农民市民化最重要的是摆脱长期以来农民对土地的人身依附关系，实现身份上真正的转变，我国的农村土地制度限制了农村剩余劳动力的转移，农民土地使用权转让困难，限制了农村剩余劳动力的自由流动。

2、进入以后难以生存发展

能源和自然资源的超常规利用对中国城市化的压力；资源短缺是我国城市化发展的“瓶颈”，我国660多个城市不同程度面临水资源问题。由于工业的粗放型发展和人口的高度聚集，污染物的排放量激增，造成了大气污染、垃圾满城、土地资源短缺、噪音不绝和光磁污染等各种难以解决的环境问题，城市的生态安全受到了极大的威胁。基础设施建设速度与质量跟不上城市化进程。食品质量降低，众多人口的健康安全和心理安全受到威胁；社会治安状况恶化，危机预警和监控机制欠缺，行政执法监控出现漏洞，以及危机处理操作不当而导致人为社会安全危机等。

3、发展不均衡

贫富分化加剧和城市贫困问题，由于各种原因，城市贫困者在短期内很难依靠自身力量摆脱贫困，导致温饱难以维持。全国不同地区的城市化水平差距过大。我国城市分布相对集中在东部地带，尤其是在沿海地区的珠三角、宁沪杭、京津唐等大城市群区域，工业化、信息化、城市化的迅速发展，集聚了中国大量的财富、劳动力与高新技术，使沿海许多城市经济繁荣，市场活跃，生活水平提高，环境逐步改善，已经进入城市化发展的中期阶段，中部

地区正处于初期向中期的过渡阶段，西部地区仍处于城市化发展的初期阶段。

三、对策

1、改革户籍制度，打破以户籍制度为核心的传统城乡分割制度，建立符合我国国情的适应经济发展的现代城乡户籍管理制度。降低农民进入城市的门槛，放宽大中城市对农民户口迁入的管制，允许具备一定条件的农民自由选择进入城市就业和生活。

2、土地制度革新。建立土地使用权市场化流转机制。通过土地使用权的流转提高土地经济效率。使农民从对土地的人身依附关系中解脱出来，使那些想脱离土地的农民通过土地使用权转让，获得相应利益，解除其进入城市并长期生活的后顾之忧。

3、对资源和环境问题，坚持“可持续发展”战略，树立科学发展观，实现和谐发展。加强环境保护和污染防治。实施污染物排放总量控制，开展流域水质污染防治，强化重点城市大气污染防治工作。加强环境保护法规的建设和监督执法。合理使用、节约和保护资源，提高资源利用率和综合利用水平。建立重要的资源安全供应体系和战略资源储备制度，高度重视水资源的保护和节约使用。建立能源节约型社会。开拓新的清洁能源，如核能、风能、太阳能以及其他方面的能源。坚持开源与节流并重。节流优先，治污为本，科学开源，综合利用。对于土地资源，要重视土地利用总体规划和城市建设规划。加强建设用地调控，严格控制土地供应总量，改进土地总体规则；实现土地配置方式的配套与协调。

4、加强平起各部门联动、信息和资源共享机制。时对安全系统的管理、维护和建设，在解决社会公共安全问题上，要建立健全政府对重大危机的应对机制。建构起覆盖面广阔的社会安全网；加强危机应对方面的立法建设(如食品安全问题和环境安全问题)；建立完善公共安全监督检查机制。坚持边检查边整改的原则，以检查促整改。针对查出的问题，采取有效措施消除隐患。对所有的涉及公共安全的事件，特别是重点部位，进行全面的、不间断的安全技术检查，坚决杜绝安全事故的发生。对公共安全事故多发点段和隐患点段进行专项治理，并检查验收。加强综合治理检验工作。营造人人有责的公共安全管理文化环境。普通市民应该强化风险意识，对自己的行为进行必要的约束，并积极参与和支持风险防范和管理工作，努力营造一个人人有责的公共安全管理文化环境。

5、广开就业门路，大力提高社会就业率。政府应通过宏观政策的调整增加就业机会；同时，就业扶持要向贫困倾斜，政府要提高劳动者的素质，以培训促进就业。建立完善的社会保障体系，调整社会福利政策向贫困者倾斜。继续提高低收入者的收入水平。逐步调整现有社会福利政策，在住房补贴、退休金、医疗保险、义务教育等方面向低收入者倾斜，通过社会保障的再分配，起到缩小贫富差距的作用。要加快社会保障的立法进程，尽快出台有关社会保障的法律法规，明确国家、企业和职工的权利和义务，使社会保障制度有法可依。

6、东部与中西部地区区域经济社会发展条件和现行城市化特征的不同，应在总的城市化发展战略方针的指导下，按照因地制宜的原则，分别确定这些地区城市化的目标、重点及实施途径，实行多种模式，切忌一刀切。东部地区应以现代化和国际化为目标，重点加强“中心城市”。同时以大城市为托走扩展型城市化道依路。加强中心城市的改造与扩展，建立以大城市为核心的城市群。中部地区应从完善城市体系的角度出发，逐步形成一个以特大城市为依托，大、中、小城市并举的，功能完善、结构合理的城市体系。建立“城市区域经济联合体”。以大力发展中等城市为目标，走集中与分散并举型的城市化道路。西部地区地域辽阔，人口密度小，城市化水平低，大、中、小城市发展都不足，在资金、人才、技术、资源有限的情况下，应走集中型城市化发展道路，选择一些基础好、交通便利的城市，集中投资，集中建设，先实现规模化，再实现内涵化的城市化道路。

第五篇：中国城市化进程中的问题及其对策

中国城市化进程中的问题及其对策

【内容提要】在中国城市化进程中，出现了一些问题如贫困化问题、公共安全管理问题、资源问题等等。要解决这些问题，一是实现“三集中”，解决农村农民贫困问题，广开就业门路，大力提高社会就业率，建立完善的社会保障体系；二是加强对城市的安全管理；三是对资源性问题坚持“可持续发展”战略。【摘 要 题】城市化

【关 键 词】城市化/贫困问题/安全问题/资源问题

城市化是乡村变为城市的复杂过程，是社会发展中重要的世界性现象。城市化进程是城市人口比重快速提高和城市的生产不断扩大的过程，也是社会经济变化的地域空间过程。随着城市化进程的加快，在我国出现了一些亟待解决的问题，本文就城市化进程中出现的一些问题进行探讨，以此找出相应的对策来加快城市化进程的健康发展。

一、中国城市化进程现状

中国的城市化进程开始于十一届三中全会的改革开放。从我国的城市化发展来看，我国1978年的城镇化水平为17.92％，1982年的城镇化水平为20.8％，1990年为26.2％，2001年为37.7％，2003年已达到40.53％，至2003年底，我国共有设市城市600个，建制镇20600个，城镇总人口5.03亿。从目前来看，已经有几亿农民转移到城市。这是改革开放20多年来全国城镇化发展的结果。我国城市化进程是逐渐加速的，从1978年至1995年这17年，城市化率平均每年提高0.65个百分点，1995年至2003年这8年平均每年提高1.44个百分点。这个时期的城市化还是在严格的迁徙限制的状况下实现的。也就是说，过去25年城市化水平的提高是在户籍制度的阻遏下实现的。2003年改革户籍制度，今后没有了制度因素的限制，中国的城市化进程势必要加速，即比现在每年提高1.44个百分点更快。假设2010年以前我国的城市化率平均每年提高1.5个百分点，那么2020年的城市化率将达到67％，很可能更高。若依据最乐观的预测，2020年时我国人口只有13.26亿，按67％—70％的城镇人口比例，城镇人口为8.9亿—9.3亿，17年内将增加3.6亿—4.0亿城镇人口[1]。

二、城市化进程中出现的问题

在中国的城市化加速发展中，不可避免地存在一些问题，这些问题主要表现在如下方面。

1.城市化进程中出现的贫困问题

在社会经济发展过程中，尤其是市场经济条件下，贫困似乎已经成为一个难以避免的伴随现象。考察城市化进程可以发现，贫困不仅是城市化进程中的“果”，在一定意义上更是推动城市化的“因”。工业化、城市化和现代化是现代社会历史发展过程中三个相互影响、相互作用的重要因素。城市发展应该是一个由量变到质变的过程，但目前中国的城市化还只是停留在量变的过程中，在这种状态下的城市发展，自然会形成贫困的问题。

一是城市化难以形成对农村社会的积极渗透和正面影响。在农村人口增长、农业比较效益递减、土地资源约束以及技术替代等多种因素作用下，大量农村劳动力向城市、向非农产业转移已成为不可逆转之势。农村剩余劳动力的大量存在为城市加快发展提供了条件。大量的资料表明，我国现有农村剩余劳动力在1.5亿人左右，加上农村每个劳动力负担1.5人(2002年)计算，估计短期内至少有2.25亿人不得不流动到城市。

贫困压迫下的农村劳动力的流动表现出的是一种为求生计而萌发的主动性。这种主动性推动了城市的发展。另一方面，城市的发展又反作用于农村的贫困。农村高文化素质劳动力向城市流动使文化素质本来就低的农业劳动力整体素质进一步下降。农村高素质劳动力的严重流失，影响农业科技的推广和应用，也极不利于农村产业结构的调整，最终导致农业生产的停滞甚至下降。这样，使农村更落后，城市更现代。

二是现阶段出现的城市贫困问题。城市贫困问题的最基本表现，就是在一定时期内，由于各种原因，在城市逐渐出现一部分人和一部分家庭的基本生活处于入不敷出的窘困状态，这些贫困者在短期内很难依靠自身力量摆脱贫困，导致温饱难以维持。城市贫困问题如处置不当，易于激化一系列社会问题，甚至政治问题，应该引起政府和社会的广泛关注。

在21世纪头30年里，我国城市化水平将进一步提高，由此而来的城市贫困人口的增加将是一个必然的趋势，也就是新生的城市贫困村将呈规模化发展，流动中的绝对贫困队伍逐渐多元化、组织化，而后备的相对贫困队伍正在形成，老年人口贫困发生率将因为储蓄准备不够和社会养老保障制度不健全而越来越高，在城市贫困人口中，男性比女性贫困发生率更高[2]。

2.城市化进程中公共安全管理的问题

目前我国正处于城市化加速时期，城市社会内部发展、失衡和社会分裂，以及城乡差距的持续扩大，使得城市发展面临整体性的风险。

有专家列举了城市化过程中最突出的六大社会安全问题：贫富分化加剧，众多人口的生命安全和社会尊严安全受到威胁；社会治安状况恶化；食品质量降低，众多人口的健康安全和心理安全受到威胁；SARS、艾滋病、性病等高强度传染病暴发和流行；生态恶化及灾害应对机制落后；危机预警和监控机制欠缺，行政执法监控出现漏洞，以及危机处理操作不当而导致人为社会安全危机等。在这六大问题中，危机预警和监控机制欠缺，行政执法监控出现漏洞，以及危机处理操作不当而导致的人为社会安全危机，成为国人最焦心的问题。

我国社会正处于转型期，转型期的中国社会面临诸多安全隐患，但确保社会安全的准备并不充分，从而加大了风险威胁；同时，负责危机处理的机构分割严重，配合生疏，很难协同作战、信息共享，更增添了应对城市公共安全问题的难度；尤其是不负责任的心理和城市建设中的急功近利心态，使城市风险经常防范失灵，加上我国预警机制还相当落后，而且政府的协调能力也不尽如人意，这样，必然使中国城市化付出比其他国家更大的成本，包括社会资本、社会正义和社会进步方面的巨大损失。

3.城市发展中的城市资源短缺问题

资源短缺是我国城市化发展的“瓶颈”。按照年均增长1个百分点预测，至2020年全国将新增3.3亿城镇人口(现在5.03亿)，对资源的需求是非常巨大的。城市化对能源，包括电、煤、石油、燃气等需求都将有很大的增长，对生态环境必将产生巨大的压力。虽然目前我国城镇的人均能源消费水平还不高，但是8.3亿城镇人口的总量却是世界最大的。从水源来看，过去的城市供水问题主要是给排水设施的不足，而不是水资源的匮乏。今天，随着城市大生产的发展和城市人口的剧增，生产用水和生活用水大大增量，加之生态环境的破坏影响了江河表面水的丰盈，超量和无度的开采又造成地下水的枯竭，同时，禁而不止的工业污染和污水的超标排放，致使江河湖泊和水源地以及地下水水质遭受严重污染，使得我国660多个城市不同程度面临水资源问题，200多个城市严重水资源不足，有的城市被迫限量供水。从土地资源来看，如按现行规划标准计算，每年均需要增加180km[2]的土地。过去总是说我国地大物博，城市发展用地不成问题。如今，城市用地问题越来越引起国家的重视，三令五申要严格控制城市用地审批的闸门，并将6000多个开发区撤销了一半，以避免开发区土地晒太阳，同时对城市兴建宽马路、大广场、会展中心、大学城、高尔夫球场等，以及盲目的房地产开发和城市用地规模的扩大进行严格的用地控制，敲响了警钟。

三、加速推进城市化进程中的对策

1.解决城市化进程中的贫困问题

一是实现“三集中”，解决农村农民贫困问题。我国实现城市化的最终焦点、重点、难点均在农村。农民进程推动了城市化的发展，但是，也是贫困化的主要因素，要解决这一问题，正如有的专家指出的那样，制定并坚持“三集中”的长期战略方针，即人口向城镇集中、工业向园区集中、土地向规模经营集中，是实现城市化的社会基础[3]。尤其是只有实现了农村人口向城镇集中，才可能实现农民身份的战略转型，这种战略转型是中国迈向工业化、现代化和全面建设小康社会的必由之路，也是解决“三农问题”的根本出路。农民转移到城市，也可实现亦工亦农，做“人人有工作，家家有产业，个个有技能”的新型农民或农业工人，为全面小康打下技能基础。

二是广开就业门路，大力提高社会就业率。政府应把再就业问题列为国家宏观调控的战略目标之一，通过宏观政策的调整增加就业机会；同时，就业扶持要向贫困倾斜，政府要提高劳动者的素质，以培训促进就业。

三是建立完善的社会保障体系，调整社会福利政策向贫困者倾斜。今后应加大“三条保障线”的扶持力度，继续提高低收入者的收入水平。同时应逐步调整现有社会福利政策，在住房补贴、退休金、医疗保险、义务教育等方面向低收入者倾斜，通过社会保障的再分配，起到缩小贫富差距的作用。要建立和健全覆盖全社会劳动者的社会保障体系，使各种经济类型的劳动者都覆盖在社会安全网内，这不仅能增强劳动者的安全感，也有利于劳动者的合理流动。要解决社会保障资金严重不足的问题，如养老金，由于过去老职工的隐性缴款未能得到补偿，使企业不堪重负，致使企业欠缴和拒缴保险金。为解决此项难题，政府应从国有资产中划出一部分用作养老金。要加快社会保障的立法进程，尽快出台有关社会保障的法律法规，明确国家、企业和职工的权利和义务，使社会保障制度有法可依[4]。

2.对于城市安全管理的问题要加强预警机制

城市社会安全问题虽然具有突发性特点，不容易预测，却容易引起伤害。但只要做好公共安全应急机制，城市的安全风险是可以降低的。为此应该采取相应的对策。

一是加强平时对安全系统的管理、维护和建设。

在城市化进程中，投资者对于城市公共安全管理状况是非常看重的，如果城市生活和秩序舒适、安全，能够更快地进行人、财、物的流通，就会吸引更多的客户和商家的青睐。公共安全是城市各项管理工作的重中之重，是城市各项制度赖以存在的基础。在解决社会公共安全问题上，要建立健全政府对重大危机的应对机制[5]。首先，要建构起覆盖面广阔的社会安全网；其次，要加强危机应对方面的立法建设(如食品安全问题和环境安全问题)，2003年，国务院颁布的《突发公共卫生事件应急条例》是一个重要的条例，标志着我们国家把应对突发公共卫生事件进一步纳入了法制化轨道，也标志着我国处理突发公共卫生事件应急机制进一步完善；第三，政府的危机管理的主观愿望和客观能力都应该有较大的提高；第四，要建立起各部门联动、信息和资源共享机制，重视专业知识在控制危机方面所起的重要作用。

二是完善公共安全监督检查机制。

对于城市公共安全监督检查工作，绝不能走走转转看看走过场，要坚持边检查边整改的原则，以检查促整改。要针对查出的问题，采取有效措施消除隐患，不能不了了之。对所有的涉及公共安全的事件，特别是重点部位，进行全面的、不间断的安全技术检查，坚决杜绝安全事故的发生。安全部门要做好预防措施和加大打击力度，加强对社会的公共安全控制，严格查处危及城市安全的不安定因素，对公共安全事故多发点段和隐患点段进行专项治理，并检查验收。加强综合治理检验工作。遇有社会治安和公共安全事件的发生，要有警情预报，确保安全稳定的社会环境。

三是营造人人有责的公共安全管理文化环境。

城市公共安全事务绝不是政府单方面的事情，政府与民众都有责任。公共安全作为一项全民受益的事业，虽然是完全政府行为，但作为公共安全的承担者的政府要提供公共安全以保障全体社会成员的利益，必然通过社会成员支付税赋来实现筹资，而税赋又影响着人们对公共安全的期望程度。公民的公共安全期望值越高，政府投资越大，承担的税负就越重。这种由于政府完全独立承担公共安全保障任务的结果，最终必将导致全民对公共安全期望值降低。因此，生活在充满风险的中国现代城市，普通市民应该强化风险意识，对自己的行为进行必要的约束，并积极参与和支持风险防范和管理工作，努力营造一个人人有责的公共安全管理文化环境。城市开发商应该分担基础设施建设，整个社会必须有一个很好的、畅通的网络。在危机预警发出后，市民一定要理性。要使相助与自助结合起来，比如，市民参加自助、他助、社区志愿者队伍等等，只有渐渐形成一个有凝聚力的社会，大家才会觉得更加安全。

3.对资源问题，坚持“可持续发展”战略，树立科学发展观，实行“和谐发展”

在城市化进程中，资源是有限的，有不少资源是不能再生的，尤其是那些与人们的生产、生活和精神文化休戚相关的资源利用问题，不能只顾眼前，一定要坚持可持续发展的战略。

一是对土地实行可持续利用。土地可持续利用具有区域性和利用方式的特定性、时间动态性、系统开放性以及尺度多维性。对土地可持续利用动态过程的认识，在于着重提高预测土地利用变化的能力[6]，更重要的是，区域土地可持续利用研究的基本目标，不仅是提高对全球土地利用驱动力的分析，而且也是实现可持续利用的战备对策的选择。目前国际上土地可持续利用研究主要是从合理利用系统分析、评价和综合研究模型三个方面展开的。综合研究模型综合了土地利用的自然、经济和社会等方面的土地持续利用研究，而遥感、地理信息系统的广泛应用为其定量化和多种方法的综合提供了可能。

具体地还要重视土地利用总体规划和城市建设规划。加强建设用地调控，严格控制土地供应总量，改进土地总体规则；集中土地供应权，把分散在各个部门的用地审批权集中在城市政府手中；实现土地配置方式的配套与协调；进一步完善土地储备制度，以进一步提高国家对于土地市场的垄断能力；建立顺畅的信息渠道，加大土地市场地位变化情况监测力度，以充分发挥国家对地价的调控作用[7]。

二是对电力、水等实行可持续利用，建立能源节约型社会。1978—2002年这24年中，我国的电力弹性系数平均0.81，即GDP每增长10％，需要发电增长8.1％。但从2000年以后，这个弹性系数开始大于1，2003年已高达1.65。根据上述分析，估计在今后较长时期内，我国的电力弹性系数大于1的可能性非常高，即要求发电能力的增长等于或快于GDP的增长。因此电力建设的投资应加强。我国的发电只能主要依靠燃煤，故大型煤炭生产基地的建设必须加强。同时，必须尽早考虑能源的多元化问题和开拓新的清洁能源，如核能、风能、太阳能以及其他方面的能源[8]，做到电力的可持续发展。在城市化进程中，还要注意节约用水，解决城市水资源平衡(地表水和地下水)、污水处理回用等等。

三是对城市生态环境实行可持续发展。科学发展观和持续发展的一个核心概念是对环境和生态的保护。高投资强度发展阶段对环境和生态的保护提出了非常强的挑战，面对挑战，唯一的选择是更加重视环境和生态问题，在恢复并保护生态平衡、增加环保设施方面做更多的工作。