保障司法独立：人大监督的应有之义

第一篇：保障司法独立：人大监督的应有之义

蒋俊峰

摘要：司法独立是法治社会的内在要求，对保证司法裁判的公正、维护社会秩序、满足社会成员对效益的需求具有重要意义，而对司法进行监督的目的也在于维护裁判的公平、正义，防止司法腐败和不公，因而，司法监督和司法独立归根结底是统一的。基于人大作为国家权力机关的特殊地位，人大监督应该能够矫正妨碍司法独立的违法行为，为司法独立提供有力的保障。

关键词：人大监督 保障 司法独立

前段时间，关于人大监督司法的争论沸沸扬扬，有观点认为司法独立本身排斥任何形式的监督；也有观点认为为了防止司法腐败，保证司法公正，必须进行司法监督；还有观点认为某些监督特别是人大的个案监督实质上损害了司法独立。然而遗憾的是，几乎没有形成人大监督应该发挥保障司法独立作用的相关讨论，而本文以为：从应然意义上讲，人大监督本身包含了保障司法独立的内容，而且在诸多监督形式之中，也只有人大监督才有能力保障司法独立。

一 司法独立的重要意义

在当今法治社会，司法独立的价值得到了绝大多数国家宪法形式的肯定，据对世界142部成文宪法的统计，有105部宪法规定了司法独立和法官独立。(((我国宪法规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”世界各国之所以以根本大法的高度，将司法独立原则确定下来，正由于司法独立对司法活动的运行、对社会发展的要求具有极为重要的价值和意义。

第一： 司法独立是司法公正的必要条件。司法独立作为司法活动的一项原则，其本身又是由司法活动的本质所决定和要求的。所谓本质，指一事物区别于其他事物的内在规律。而事物总是在一定范畴之内才能进行区别。按照现代政治学的划分，国家的职能大致分为立法、行政、司法三大块。立法以议事、决策和立制为特征；行政以命令、统筹和执行为特征；司法以中立裁判为特征。这些不同的特点既是不同事物的本质特点，又使这一事物不同于其他事物而成为这一事物，而司法活动不同于立法、行政活动的本质就在于裁判。耶林说：“法律的立场，就如一位公正的调解人，是要评判所有互相竞争的需要及主张。”(2(公正对于司法裁判具有极其重要的价值，“法哲学家们通常认为公正在解决冲突这一特殊过程中具有更高的价值”，(3(而不公正的司法对一个法治社会的损害无比严重，“一次不公正的（司法）判决比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的判断则把水源弄坏了。”(1(为保证具有如此重要价值的司法裁判的公正性，要求行使该权力的机关和个人必须中立于争执双方，与争执双方及所争执的问题没有感情和利益的纠葛，更不能从属于或受制于其中的任何一方。美国学者福布森指出：“不论成败，也不论好坏，裁判总是法官的使命。不过裁判的正义总是与中立者联系在一起。”(2(确实,中立并不必然通向裁判正义,但裁判正义必然要求中立,中立是实现裁判正义的必要条件,没有裁判的中立性,就不存在公正的判决。虽然中立与独立不是同一含义,但实现中立要求司法独立。司法不独立，却从属于或受制于他人,法官不得不服从权势者施加的种种压力,司法岂能保持中立?裁判者的居中立场一旦被动摇,公正的判决从何而来?我们知道,公正的裁判以裁判者中立为必要条件,裁判者中立又以裁判者独立为必要条件，换言之,公正的裁判以裁判者独立为必要条件,无法保障裁判者的独立地位就不能保证裁判的公正。

第二：司法独立有利于定分止争,化解矛盾，维护社会秩序和稳定。法院和法官不仅是私人之间所生争执的公断人,而且还是行政权力乃至立法权力的“宪法裁决人”。司法真正独立能够缓解诸多矛盾，维持社会稳定；司法不独立，导致的结果必然与我们希望和追求的效果背道而驰,南辕北辙。在司法不独立的情况下,当事人只要不服法院的裁判,就可以不断地通过上访改变对其不利的裁判;允许当事人向司法机关以外的机关和部门申诉,其结果可能是使一方当事人暂时获得他原来的期望的满足,但是另外一方当事人也可以通过同样的手段获得自己愿望的满足,于是纠纷就这样永无止境地进行下去,最后获胜的绝不是掌握真理或代表正义的一方,而是在诉讼方面更有耐心和更有毅力的一方。(((这样不仅无法解决矛盾，反而促使矛盾的激化,长期恶化下去，法律在广大群众的心中,只会一纸空文,“三级法院 四个判决 八年官司 一张白纸” 的事例也将比比皆是,法律的终极权威性将不复存在,法律不再是社会控制的有效手段，人们将寄希望于非法律途径解决本应按法律程序解决的问题，社会的动荡不安可想而知。只有司法能够独立，才能在公民心目中形成权威，法院才能成为任何团体和个人在受到他人或政府的不公正待遇时的最后选择，独立公正的审判，使败诉方承认失败并接受最后的结果，这就缓和社会的矛盾和冲突，维护社会的稳定。

第三：司法独立能够使社会或人们以较少的投入获得较大的产出，以满足人们对效益的需要。“在资源有限的世界中，效益是一个公认的价值。表明一种行为比另一种行为更有效当然是制定公共政策的一个重要因素。”(((在司法过程中，法院、当事人都要投入一定的人力、财力、物力和时间，它们构成了审判成本，而通过独立公正的审判，迅速有效地解决社会纠纷的数量和质量就是审判效果，以尽量少的时间消耗和物质的投入，实现更大意义上的公正已成为现代司法一个综合的理想要求。司法独立，避免了不必要的人力投入，消除了许多不合法的影响裁判的因素，节约了自然资源和社会资源，降低了诉讼成本，并能够在更大程度上保证裁判的公正和高效。显然，愈接近于独立的司法愈有利于公平、效率的优化配置；反之，如果司法独立还只是一个遥远的理想，司法效益的实现必将受到很大影响。

鉴于司法独立的重要意义和作用,我们有必要建立各种制度来保障司法独立,人大监督应该为其提供有力的保障.二 监

督和司法独立的统一

从司法独立的运行要求来看，它排斥任何形式的监督，但司法不公的现象较大范围地客观存在，在没有建立比较完备的制度来最大程度地预防，抵制司法腐败的前提下，让司法处于没有任何合理监督的状态下，人们将有可能处于更为严重的不安全之中。况且，就我国司法发展的现状来看，其仍处于逐渐完善的不发达阶段，要使司法处于没有任何监督的绝对独立状态之中，一段时间内也无法实现。

更为重要的是，司法独立和司法监督并不仅仅是互相对立，互相排斥的，两者有其统一的地方。在现代社会，司法应当以公正作为价值取向，不与公正相联系的司法就丧失了现代司法的应有之义。公正与现代司法有着内在的联系。司法活动之所以启动，就在于当事人之间的法律关系发生了争议，这一争议表明法律的公正原则发生了扭曲。这就要求通过司法手段矫正并消除这种法律关系的争议，使争议的法律关系恢复到争议前的状态，即恢复公正。很显然，司法的功能意义在本质上要求司法本身具有公正性。如果司法是不公正的，那么它就不能发挥这一矫正功能。不仅如此，我们还应看到，司法公正是社会公正的基本保障。司法是实现社会公正的最后的、最有效的手段。再者，司法公正有助于培养公民对法律的信仰，从而为法治的实现提供了基本条件。对广大公民来说，对法律公正最直观的认识来源于对司法的公正性的认识，相当多的公众甚至把司法公正理解为法律公正的全部。司法不公正，必然使人们对法律失去信仰，而“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”(((实现司法公正是一项复杂的系统工程，需要建立一系列原则和制度来保障，而司法独立正是这些原则和制度当中具有举足轻重意义的关键一环。独立是司法的形式要求,公正才是司法的价值体现,独立的目的在于公正,公正需要独立来维护。总而言之,司法独立既是司法公正的内在要求，又为司法公正创造了必要条件。

司法监督同样如此，其目的归根结底也在于保障司法活动按照正常的轨道运行，防止司法腐败和不公。权力不受限制便会被滥加使用，法国资产阶级启蒙思想家孟德斯鸠在《论法的精神》一书中对权力作了透彻研究后指出“一切有权利的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。权力易被滥用，由权力自身的两个因素所决定：其一是国家权力的特点，即脱离社会的独立性和普遍的强制力。前者使其不受其他力量的支配，后者使其具有威慑一切的效果。两者结合，使其获得迫使全社会服从的权威。其二是国家权力不能自行运转，必须通过具体的，生动的人来行使。尽管这些掌权者是统治者精心培养和选拔出来的优秀分子，但作为人是有私心杂念的，遇上相应的气候，私欲就会膨胀，从而将手中的为大众谋利益的公权，变成谋私的工具，这就是所谓的“反仆为主”现象。(((权利的这两个因素的合力作用，就能造成国家权力脱轨运行，致使权利的滥用具有不可避免性，但滥用权力是可以而且能够抵制的。为了防止和抵制权力的滥用，对权力进行制约就成为一种绝对必要的手段。特别是在我国现阶段，司法人员总体素质不高，司法工作行政化等一系列阻碍司法公正的因素还比较多，司法腐败和司法不公的现象也没有杜绝，加强和完善对司法的监督就尤为重要。

综上所述，在我国现阶段对司法进行监督完全有必要，监督的目的在于保证司法的公平正义，而我们追求的司法独立其要旨也在于此，因而，司法独立和对司法进行监督能够做到并行不悖，合法合理的司法监督应当为司法独立提供可靠保障，而不是干扰、阻碍、破坏司法独立。

需要着重指出的是，依法治国要求立法、行政、司法活动都要依法进行，特别是国家机关的一切活动更应该于法有据，按章行事。对司法活动的监督也应该合理合法，监督也有合法与非法之分，或者说冠名为监督的非法的东西实际上并不能称之为监督，而是破坏。这是思考问题的两个不同角度。但不管从哪个角度出发，任何一种合法权力的行使以不损害另外一种合法权力为前提，根据某一法律规定来办事也不能违反其他的法律规定。对司法的监督有法律依据，司法独立同样如此，不能为了行使监督权就可以违反司法独立的原则，这样行使监督权不仅于法无据而且违法了法律规定，成为法所不容的非法监督。从这意义上讲，对推行司法独立原则有任何损害的所谓的“监督”其实并不是监督，只是戴着“监督”的帽子罢了，是披着监督这种合法外衣的对司法进行破坏的阻碍依法治国进程的绊脚石。所以，应该对各种监督进行规范，使监督依法进行，这既是依法治国的内在要求，也是司法监督和司法独立统一性的内在要求，对维护这种统一性也会大有裨益。

三 人大监督的特殊性

就我国而言，对司法的监督形式大致有：人民法院内部的审判监督，党对司法工作的领导和监督，人大的法律监督，政协的民主监督，监察的行政监督，纪委的纪律监督，检查的法纪监督，新闻的舆论监督和社会公众的监督等。在这些监督当中，人大监督具有十分特殊的性质，这是由人大的特殊地位所决定的。

众所周知，人民代表大会是我国的权力机关，它处于所有国家机构的核心地位，行使统一的国家权力，国家行政机关、审判机关、检查机关都由它产生，对它负责并受它监督。因此行政机关、审判机关、检查机关不具有与国家权力机关相等的地位，而是处于低于它的派生地位，是国家权力机关按照宪法设立的特殊机构，从而必然要受到国家权力机关的领导和监督。监督权是人大的重要职权之一，其主要内容是对“一府两院”实施宪法和法律、履行职责的情况进行监督。根据我国宪法的有关规定，人大监督的内容包括三个方面，习惯上称为法律监督、工作监督和人事监督。法律监督是指人大及其常委会对宪法、法律实施的具体情况进行监督，主要针对行政、审判和检查机关作出的规范性文件是否符合国家宪法和法律进行审查和处理；工作监督指人大及其常委会对政府、法院、检察院的制定规范性文件以外的所有职权进行监督；人事监督指国家权力机关对政府、法院、检察院的负责人员进行选举和任免。可见人大的特殊地位决定了人大监督的特殊性，其崇高的地位、丰富的内容、宽泛的对象都是其他类型的监督所无法比拟的，而且，其他类型的监督本身也处于

第二篇：人大监督与司法独立

冲突与平横：人大监督与人民法院独立行使审判权

人大监督与人民法院独立行使审判权的冲突已久，这既是一个久远的话题，又是一对永恒的矛盾。如何解决它们之间的矛盾，实现二者之间的平衡与契合，可以说是一个世界性的难题，随着我国改革开放、民主法治建设的不断深化，二者之间的冲突也日渐凸现出来，如果搞清各自的运行规律，探索它们之间的最佳平衡点，处理好二者的关系，使人大监督与人民法院独立行使审判权既相互促进，又互不侵犯，是我国当前急须解决的一个重大理论和实践问题。

一、人民法院独立行使审判权的含义及其功能

（一）审判独立的含义

渊源于孟德斯鸠三权分立学说的司法独立原则首先在西方资本主义国家的宪法中做出规定，近20年来，随着《关于司法独立的基本原则》、《司法独立最低标准法》和《世界司法独立宣言》等一系列国际文件的通过以及司法独立原则在各国宪法的相继确立，司法独立已经成为现代法治国家奉行的一项基本法律原则。如德国宪法规定：“设立联邦法院和各邦法院，共同行使审判权。法官独立，只服从法律。”日本宪法规定：“所有法官依良心独立行使职权，只受本宪法及法律的约束。”审判独立是法治社会基本司法原则之一，这是因为：

1、司法的本质是裁判，只有中立，不受任何一方左右的司法才能做出公正的裁判，否则司法将堕落为有权者达到私利的工具。

2、维护法律权威的需要，法治社会里法律的代表是司法，只有独立的司法才能使法律取得起码的客观、中立形象，才能取得双方的认同，确立法律的权威。

3、控制权力的需要，只有独立的司法才能以超脱的中立态度对权力行为做出评价，如司法不独立，司法必然成为行政权力及其他社会权力的工具。

所谓审判独立，大体包括以下两层含义：一是法院独立，即审判权只能由作为国家审判机关的法院行使，行使以的法院独立于国家立法机关、行政机关、社会团体和个人，下级法院独立于上级法院；二是法官独立，即在法院内部，审理具体案件的法官具有独立性，法官与法官之间在审判案件方面不存在依附关系，法官审判案件只服从法律，不受来自任何方面的非法限制、压力、威胁和干扰，法院独立是由审判权和审判活动的性质决定的，法院所追求的价值目标是公正，公正的前提是审判人员在审判活动中必须保持中立，没有中立就没有公正可言，这既要求法官自身摈弃一切私心杂念，更要求堵塞一切干涉或影响审判独立的渠道，创建一个保证独立办案的外部环境。根据我国宪法第126条规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这是我国宪法确认的一项非常重要的宪法原则，但是由于政治的、经济的、文化的、历史的等方面的原因，建国以来这一宪法原则一直没有得到较好的落实，干预干涉、影响审判独立的皆是，而且越演越烈之势，使司法公正受到了很大的冲击。更为严重的是人们对这一问题并没有真正引起应有的重视，或者说只注意到了司法不公的问题，而没有重视司法不能独立的问题。正因为如此，党的十五大决定，“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立、公正行使审判权”。可见，法院独立与法官独立共同构成了审判独立这一有机统一体，其中法院独立是法官独立的前提和保障，法官独立是法院独立存在的真正价值所在，是法院独立在审判过程中的具体化。在国外立法中，往往更强调法官独立，他们通常认为“法院完全独立于政府机关，这在法律上是无需强调的，这种独立性是不言而喻的，这必须包括每个法官的独立性从而也包括了全体法官的独立性。因此，各个审判机构的独立决策也就不需法律做出特别规定，只要每个法官作为个人是独立的，则审判机构中也就是独立的。”1关于法官独立，美国西北大学史蒂文〃鲁贝教授将其归纳为公平、无偏私、善意。也就是说，一个独立的法官应给予每一方当事人以充分的、公平的听审机会而不考虑其身份或在社会上的地位；一个独立的法官应善意地进行裁判，坚决遵守其所理解的法律而不在意可能产生的人身上、政治上或经济上的影响。“可见，完整意义的审判独立不仅指法院整体应享有对于其他国家机关、社会团体、个人的集体独立，更包括法官依据法律自由而公正地做出裁判的职务独立以及给予法官以适当的职位保障以确保其不受不当威胁、压力的身份独立。”2

（二）审判独立的功能

审判独立之所以成为现代法治国确认家普遍遵循的一项基本原则，是因为其适应政治体制动作和审判活动自身的要求。

其一，从政治的角度来看，审判独立能够有效制约立法机关、行政机关过分集中的权力，避免权力的专制和腐败。正如约翰〃亚当斯指出的那样“司法权应当从立法和行政两部门中分离，并独立于它们，使得它能对这两个部门形成制约。”3孟德斯鸠也曾指出“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在。如果司法权和立法权合二为一，则将对公民的自由施行专断的权力，因为法官就是立法者，如果司法权同行政权合二为一，法官便将握有压迫者的力量。”4 其二，从司法的角度来看，审判独立符合审判活动自身的要求，是审判公正实现的前提。审判作为公民权利行使及社会公正实现的最后保障，公正始终是其孜孜追求的最高价值目标。这就要求“司法机关应不偏不倚，以事实为依据并依法律规定来裁决其所受理的案件，而不应有任何约束，也不应为任何直接或间接不当的影响、怂恿、压力、威胁或干涉所左右，不论来自何方或出自何种理由。”5正如马克思所言“法官除了法律就没有别的上司。”6唯有如此，才能保证程序公正、体现法官形象公正，并最终实现实体公正。

根据我国宪法第126条规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这是宪法审判独立原则的确认，它包括两层含义：一方面指法院依法独立行使审判权仅服从法律，“法官除了法律就没有别的上司。”当然审判独立也是相对的，依法受权力机关、检察机关和社会的监督。另一方面审判独立是指人民法院在依法行使审判权的过程中，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，这就要求人民法院不仅在机构设臵上应当与行政和立法部门独立，而且在依法行使审判权方面不受其他部门的干涉，尽管我国实行议行合一的体制，法院由权力机关产生并向权力机关负责，但是按照宪法关于国家机关应分工合作的原则，权力机关应当加强对司法的监督，但不应当代替法院行使审判权，也不应当干预司法机关的正常运作。

但是我国的审判独立原则与西方国家的司法独立存在着明确的区别。西方的司法独立是建立在立法、行政、司法三权分立的基础之上的，而我国的审判独立不是按照三权分立的模式建立的，而是在国家权力机关的监督之下的审判独立，法院在行使审判权时应在权力机关的监督之下，同时宪法在确认审判独立的原则时，并未明确提出法院独立于权力机关。

二、人大监督与审判独立的关系

（一）、人大监督的基础

尽管为了使审判机关有效制约其他国家权力的行使以及保证审判机关做出公正裁决，审判独立是十分必要的。但正如杰弗逊所言，绝对的权力导致绝对的腐败。审判权的行使如果不受任何制约，难免出现专断和滥用。而且审判独立原则的确立是以理性的法院，即理性的法官这一假设为前提的，也就是说相信每一位法官都能够做到“忠实于基本法，忠实于法律履行职务，用最好的知识和良心，不依当事人的身份与地位去判决，只服从事实与正义。”7这一假设能否在现实中充分实现不无疑问。因为尽管各国对法官的资格、甄选都规定了严格的条件且规定法官享有丰厚的职位保障，但法官毕竟是“凡人”，也生活在现实社会生活之中，受各种因素的利诱与干扰，难免出现个别法官或个别情况下徇私枉法、专横擅断的情形。而且由于人类认识的局限性，法官裁判也可能出现考虑欠周、有失公平的情况。因此，就需要设立一种监督与制约机制，保证审判权的合理运行，最终实现审判独立的双重目标，对其他国家权力制约和裁判公正。

可见，人大监督与审判独立之间是一种相互矛盾，同时又相互依存的关系。人大监督在某种意义上是对审判独立的限制，两者的范围界定除受各国政治体制、司法制度等因素影响外，还与法官的理性化程度相关，但另一方面人大监督与审判独立又是互相依存的。审判独立是人大监督存在的前提，人大监督的存在是审判独立目标实现的保障，不要任何监督的绝对的审判独立和毫无独立可言的全方位、全过程的监督都不可能达到审判公正的目的。问题的关键在于，理清人大监督与审判独立的关系，为二者划定合理的边界，以达到二者的协调。

（二）、我国权力机关与人民法院的相互关系

那么，如何处理好人大对法院的监督与审判独立的关系呢？在分析该问题之前，首先简要探讨一下人大同法院的关系。我国是人民当家作主的社会主义国家。根据宪法的规定，我国一切权力属于人民，而代表人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会是最高的国家权力机构，对国家的一切重大事务享有最高的决定权，而地方各级人民代表大会是地方的权力机关。人民代表大会的代表来自于人民，代表人民行使国家权力，对人民负责并应接受人民的监督。人民代表大会制度就是以人民代表大会为主体，由人民代表大会行使人民所赋予的国家权力的制度。

根据宪法的规定，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，需对人大负责，并受其监督。同时，人大制定的法律和所决定的大政方针，都必须为其他国家机关所遵循。可见我国人大与国家行政机关和司法机关之间不是平行的、相互牵制的关系，而是组织者与被组织者、监督者与被监督者之间的关系。司法机关必须在权力机关的监督下行使职权。权力机关的监督是我国宪法规定的最高形式的法律监督，而司法机关必须自觉地服从此种监督。即使司法机关享有充分的独立审判的权力，这种独立也必须是以接受权力机关的监督为前提的。这一直可以说是我国社会主义宪法的特点所在。

然而，尽管我国人民代表大会制在原则上摒弃了“三权分立”体制，但并不意味着我们对国家权力和制衡的机制是完全否定的。相反，为保障国家权力的分工负责，防止权力因过于集中而被滥用和产生腐败，国家权力应根据人民的意志和利益在各个国家机关之间进行科学的分工。我国国家机关实行民主集中制原则与国家权力的分工负责是完全不矛盾的。

在我国政治、经济、文化和社会生活中，有各种形式的监督，包括党组织的纪检监督、政府的行政监督、政协的民主监督，有了这些监督，为什么还必须有国家人大的监督呢？其

一、人大监督属于国家监督，是国家生活的有机组成部分，直接体现了国家权力；其

二、同其他监督相比，人大的监督处于最高层次，其他国家机关、社会组织以及它们的监督机构，都必须臵于人大及其常委会的监督之下；其

三、人大的监督是以国家强制力为后盾的，它所做出的决定，任何国家机关和公民都必须遵守，否则就要受到法律的惩罚，这就是说人大的监督在整个国家监督体系中处于主导地位，是最高层次的具有法律效力的监督。就各级人大来说，虽然为权力机关，但并不意味着人大可以集立法、行政、司法权于一身。这样做不仅不能保证权力的正确行使，而且也于人大的地位和性质是完全违背的。我国宪法不仅区分了立法、行政和司法权，并将这三种权力交给不同的国家机关行使，而且宪法规定人民法院独立行使审判权，这表明人大作为权力机关不仅不能代替人民法院行使审判权，而且应当充分尊重和保障人民法院的独立审判权。当然人民法院独立行使以，前提是必须依法接受人大的监督。

当然，我国的权力机关是立法者与司法者的关系，但与西方国家的立法者与司法机关的相互制衡的关系是不同的。尽管依据宪法，权力机关可以对司法机关进行制衡，但我国法律并没有赋予法院审查法律、法规的合宪性的权力，因此法院不能通过司法审查的方式，以司法权制约权力机关。

首先，人大与法院之间是组织者与执行者之间的关系。

根据宪法第3条规定，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。从该条可以看出，一方面各级人民法院的审判人员都是由各级人民代表大会及其常委会通过选举和任命产生的，即最高人民法院院长由全国人民代表大会选举产生，副院长、庭长、副庭长和审判员则由全国人民代表大会常务委员会选举产生；地方各级人民法院院长则是由地方各级人民代表大会选举产生，而副院长、庭长、副庭长和审判员则由地方各级人大常委会任命产生，可见审判机关实际上是由权力机关产生的。另一方面，审判机关应对其组织或产生者即权力机关负责。由于审判人员是由权力机关通过选举或任命的方式产生的，因此权力机关对违法或失职的审判人员有权予以罢免、撤职或接受其辞职。

有人认为，根据宪法所规定的审判机关应对人大负责的规定，因此两者之间是一种上下级之间的隶属关系。这种观点无疑是不正确的，宪法所规定的“负责”的含义，是指人民法院在严格履行宪法和法律的职责方面对权力机关负责。由于司法的任务在于正确适用法律，因此法院严格执行人大制定的法律和地方性法规，就是对权力机关最完全的负责。这种将负责的含义理解为上下级关系，则将使人大成为集立法权和司法权于一身，不仅违反了宪法关于立法和司法应分开的精神，也与人大作为国家权力机关和监督机关的性质不相符，更为严重的是，如果人大成为法院的领导机关，则意味着法院所从事的具体审判活动都应受人大的领导，对案件的裁判都要得到人大的同意，那么法院的独立审判权将不复存在，法院也失去了应有的存在价值。

当然审判独立并不意味着司法机构的产生，应与权力机关完全分离。因为人大作为权力机关，也是民意代表机关，审判人员由人大选举或任命产生，表明其获得了人民的支持，是真正代表人民行使审判权。一方面，经人大产生的法院，才能使法院享有的司法权具有合法性；另一方面，只有通过人大选举法官，才能使人大按民主程序对这些人进行监督，审判独立绝不意味着法院可以完全摆脱人民的意志的制约而独立。正如学者蔡定钊指出的，“我国人大对司法人员的选举任命，已经是保障司法机关和司法人员独立行使司法权的最起码要求。即使人大任免司法人员是形式上的，这种任免也是必要的，它是一种民主形式。”

（二）人大与法院之间是监督者与被监督者的关系

根据我国宪法和法律规定，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，其他国家机关都由人大产生，对它负责，受它监督。这就是说，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会作为国家的权力机关，有权对“一府两院”及其工作人员实施监督，人大的监督实质上是代表广大人民群众对“一府两院”的工作实行监督。因为人民主要是通过选举自己的代表组成人民代表大会这种组织形式来管理国家的，因此，此种监督体现了社会主义民主原则，是人民参加国家管理和当家作主的重要途径。权力机关对法院的监督，是一项重要的宪法原则，此种监督也是最高形式的法律监督。因为，一方面，司法机关是由人大产生的并应当对人大负责，尤其是权力机关处于所有国家机关的中心地位，行使统一的国家权力，因此各个国家机关包括司法机关理所当然对人大负责并受其监督；另一方面，各级人大作为民意机关，其代表人民统一行使对各国家机关的监督权，这是我国一项重要的宪法原则，权力机关是真正代表广大民众对司法机关进行监督。就审判机关而言，依法应接受人大监督，审判机关受人大监督实际上是受人民监督，同时还应当看到人大对法院的监督具有最高的权威性和效力，因为宪法赋予了权力机关具有此种最高权力，人大在监督过程中所做出的任何决定、意见等都具有强制性，作为被监督者的法院必须接受，且人大的监督意见与其他机关的监督意见发生冲突时，法院必须接受人大的监督意见。不承认或不尊重人大的监督，就是不承认或不尊重人民的政治权力；动摇了人大的监督权，就是动摇了人民当家作主的地位。

我国是社会主义国家，全体人民的根本利益是一致的，这就决定了人大同法院的根本目标、根本任务是一致的，只是分工与职责不同，人大及其常委会行使监督权的目的是，保证国家机关按照人民的意志而进行活动，所以人大及其常委会行使监督权，既是对法院的有力支持也是对法院行使人民委托的权力进行合理、必要的制约。因此，人大对法院的监督与审判独立之间的相互统一、相互依存、并行不悖的，对任何一种权力的忽视和损害都是与宪法规定不符的，也不利于我国的民主法治建设，在讨论两者之间的关系时，必须确定人大对法院的监督，必须要充分尊重法院独立行使审判权。

只有尊重审判独立，才符合宪法关于国家权力的合理分工。我国宪法明确规定了国家权力的科学合理分工，立法权由权力机关行使，行政权由行政机关行使，司法权由司法机关行使，一个机关不能代替另一个机关行使权力。权力机关和司法机关分别在宪法规定的范围内行使立法权和司法权，决不能相互代替行使职权，更不能将两者混为一体，所以在加强人大对法院监督的同时，必须要明确的是：人大对法院的监督是在宪法所确认的权力分工的基础上进行的，人大监督不得妨碍法院依据宪法所规定的独立行使审判权。同时，审判独立更是一项法治原则，任何一个法治国家，都必须采纳这一原则。

同时法院应当受到监督，1、一切有权力的人都容易滥用权力，要防止滥用权力，就必须对加以制约，审判活动是公共权力的重要组成部分，理所当然应被纳入人大监督的视野之中。

2、在审判活动中，法官代表国家对各种纠纷进行判断和裁判，其判断和裁判的结果，不仅事关当事人在权利义务方面是否各得其所，更与能否有效地维护社会秩序，实现全社会的公平和正义休戚相关，而人大监督是防止司法腐败，保证司法公正的必然要求。

二、现行人大监督存在的缺陷

人大监督作为人大行使权力的一种最直接、最明了的监督方式，它对于遏制司法专横及司法腐败的滋生与发展有着非常重要的作用，但是由于我国目前尚未制定监督法，对人大监督缺少专门的规定，因此人大监督的方式、方法及程序尚不规范，因此还存在一些弊端。１、过分偏重个案监督 目前人大对法院的监督将个案监督作为主要的监督方式，过多的予以应用，其结果是使人大把大量的时间、精力耗费在个案上，不仅影响了权力机关正常的工作，也影响了法院依法独立行使审判权，损害司法权威。

首先，人大对个案进行监督，缺乏必要的法律专业人员，在中国，人大代表中熟悉法律的人微乎其微，可想而知，由不懂法律的人对具体案件进行裁判，其结果会是怎样。

其次，实行个案监督还可能导致程序上的不公正，对个案提出的监督往往是各级人大的代表，但毋庸讳言，有一部分人大代表的法律素质比较欠缺，当他们对法院监督时通常是根据个人的喜好或者是个人的直觉来进行评判，甚至部分代表和案件当事人有特殊的关系，或者是听信了他们的主张和理由，由持一方观点的人大代表参与对个案进行监督，显然违反了“任何人不能当自己的法官”的基本原则。由此带来的结果是监督的目的不仅没有得到，而且会使法院对这类监督产生逆反心理，从而使人大监督失去了真正的意义。

２、缺乏专门的监督机关

首先，人大毕竟是一个会议性质的组织，通过定期召开会议的方式来行使宪法赋予的权力，然而违法的事件的发生，是不分时间的，在有限的时间内能否保证用于进行监督，都是有疑问的。

因此，人大的工作制度不利于违法行为的及时纠正和处理。

其次，对法院的监督，需要有专门的知识和丰富的经验，在这一方面，人大并不擅长。人大常委会的组成人员虽然整体素质比较高，有比较充足的时间和精力，但并不意味着都能将其用在监督上；其会期间隔比较短，也不意味着其能经常地开展监督工作。

最后，就人大的专门委员会来看，其作为国家最高权力机关的内部工作机构，主要任务是接受人大及其常委会的委托，起草相应的法律草案，审查相关的议案，提出审查意见或建议，以供人大及常委会作为行使权力的参考，但并不是一个行使实体权力的机构，其工作机构的性质和地位决定了其只能接受人大及其常委会的委托，行使监督权，其提出的审查结论或意见不具有终局裁决的性质，还要取决于人大及其常委会是否接受和认可，从而使其无法成为监督权的直接承担者，自然也就无法很好地完成监督的任务。

３、监督的内容缺乏具体性

监督法院的工作是人大及其常委会的一项重要职权，但监督什么？如何监督？都还有一些难点问题未解决。对人大常委会听取和审议法院的专题工作报告，同样是监督的基本形式之一。实践中遇到的问题是：哪些重大问题必须向人大常委会报告？听取工作报告的议题由谁提出？ 等等。由于监督的内容缺乏具体性规定，实践中，人大监督范围非常广泛，几乎涵盖了法院工作的全部范围，如对审判机关正在审理的案件指出具体的意见和建议，将监督的范围扩大到案件的实体处理上，这样极易形成个人对司法的态度，实际上是对于司法监督的嬗变，甚至将其变成人大代表个人的特权。

４、目前法院系统已经有了一套监督体系，如果再建立一套监督体系，两者在衔接上会有很大的问题。例如，某基层法院对一个案件作出生效裁判后，同级人大通过个案监督对原判决作了改判，另一方当事人则向上一级法院提出申诉，上级法院通过审判监督程序对该案件作了实体内容和前两个判决不同的判决，那么究竟哪一个判决才是有效的呢？因此，人大对法院的监督是个很复杂的宪法和法理学问题。当前一些地方发生的人大常委会将法院未审结的案件调来直接审理，这种监督实际上是对审判独立的干涉，应该是违反宪法的。

５、监督乏力，这是很多人从腐败现象不能得到有效遏制的客观现实找出的一个重要原因，但为什么总是监督不力呢？有人认为这是由于领导干部接受监督的自觉性不够，也有人认为，是监督者不敢碰硬，不能很好地履行监督职责，真是这些原因吗？再进行深入分析，就会发现，领导干部不能自觉接受监督，往往就可以逃避监督，监督者不能实施有效监督，并非主观上不想监督，而是客观上无法对被监督者进行监督，这背后肯定有深层次原因。

如各级人大及其常委会的监督，它是我国权力机关的监督，其权威性在于它与任免权相结合，并以任免权为基础，然而实际上人大及其常委会的选举、任免权的行使存在十分严重的形式化现象。对此，无论是参加投票选举或任免的人大代表与人大常委会委员，还是被选举、任命人员，以及社会各界都有深刻感受，这种情况必然导致由人大及其常委会选举、任命的人员并不真正向人大及其常委会负责，人大及其常委会也无法对其进行监督，使得人大及其常委会法定的各项职权都不能得到真正落实。

三、人大监督制度的完善

人大监督与法院独立行使审判权的冲突具有一定的必然性和普遍性，随着人大监督力度的进一步加强和司法独立的逐步落实，这一冲突将会日益严重和复杂任何试图回避这种冲突的想法是不现实的，也是有害的。我们唯一要做的是，如何在这种冲突中寻找出可以使二者共处的平衡点，使二者处于一种健康合理的关系中。笔者认为，人大监督与司法独立之间虽有冲突，但从根本上说，二者都是为实现公民权利服务的，不存在不可调和的矛盾。在以司法活动作为各自共同的工作命题时，人大监督与司法独立的价值趋向和目标是一致的，都是为了促进司法公正，这是实现二者可以平衡的基，但必须明确，要实现司法公正，在于司法自身，人大的监督只是外在的因素。

（一）、人大监督的原则

从上述人大监督与审判独立的关系出发，各国立法、司法及理论界都在积极探索以调和这一矛盾，尽管由于政治体制、司法体制、法官的理性化程度等具体情况不同，做法各异，但有一基本点是共同的，那就是人大监督无论如何都不能侵犯审判独立。如德国法官法第26条第1款明确规定：“法官只在不影响其独立性的范围内接受职务监督。”审判独立是审判公正实现的前提，人大监督是在不损害审判独立这一大前提下对审判权行使的合理制约，是审判公正实现的保障，无论如何都不应成为审判独立、审判公正的绊脚石。通观现代法治国家的审判监督机制，均坚持以下原则。

１、监督对象有限原则。人大监督一般都仅限于对法官个人遵守法纪、道德品行等情况以监督，而不涉及法官对案件的裁判。史蒂文〃鲁贝特教授在《司法制约与司法独立》一文中指出：在法官滥用职权、行为有损尊严、存在偏见或不审而判、玩忽职守、无视法律（包括违法）等情况下，要求其承担责任很明显几乎不会对其独立性造成任何威胁，即使在对法官施加竞选演说限制等不合理、不必要限制的情况下，也不会危害审判独立，因为言论自由并非独立审判的根本要素。但在有些情况下，对法官进行惩罚可能会危及审判独立，其中最重要的威胁就是根据法官判决的内容对其进行制裁。尤其是在法官善意地将法律适用于疑难案件，但做出的裁判具有争议或不合公众口味，甚至错误时，对法官施加制裁或可能施加制裁，必然导致法官变得胆小谨慎，因为担忧和疑虑使得他们宁愿选择安全的方式而不是裁判的正确。审判独立的目的旨在保护法官的意识自由，而不是保证合公众口味的、甚至公认恰当的判决结果。但在法官适用残暴的陈规作为裁判基础、根本不懂法律或完全无视法律的情况下，即使属“裁判性的行为”，法官也必须接受惩罚。当然，在渎职与仅仅裁判错误之间划一条明晰的界线相当困难，单单凭借法官的善意这一标准并不充分，因为其可能妨碍对经常错误地适用法律而损害诉讼当事人权利的善意但无能的法官的惩戒。但上诉的可能性、法官行为的性质、法官管辖的范围、法官的动机、法官所犯的错误的大小及频率等可能作为判断法官渎职应予惩戒与仅仅裁判错误的重要标准。

可见，明确界定人大监督与审判独立的具体范围并非易事。基本的指导思想是：人大监督的对象原则上不包括法官所做出的裁判。这是因为，审判独立的根本就是保证法官在不受外界限制、影响、压力的情况下，根据庭审认定的事实和其对法律的理解自由做出裁判，如果允许乃至对法院裁判是否正确进行产生法律效果的评判，必然导致法官产生担忧、畏惧乃至顺从、依附心强，危及审判独立。如果允许人大以监督名义否定法院生效裁判，法院裁判的确定性、权威性将无从谈起，当事人的权利义务关系、社会生活将一直处于一种不安定状态，法院和法律在公众心目中的地位和权威也将日益下降。

２、对法官裁判的监督采用事后监督原则。人大监督的时间必须是事后的。所谓事后监督是指人大在法院审理具体案件的过程中，不能发表任何有倾向性的意见影响法院的裁判，只有当司法机关对案件做出裁决之后，人大才能根据相关的法律条文及社会效果来判断裁决的正确与否，从而决定是否监督司法机关启动再审程序提起再审。因此，从这个意义上说，司法评议只能是对法院已经做出裁决且裁决已生效的案件进行监督，不能对法院正在审理的案件发表具体指导意见。其主要工作方法是：听取法院的工作汇报或专题汇报，并对此提出意见和建议。人大也可以通过执法检查，针对生效裁判中存在的问题，向法院提出改进意见，以利于法院正确执法。对于诉讼当事人反映的冤假错案，以及涉嫌法官徇私舞弊、贪赃枉法案件，人大有权责令法院依法定程序提起审判监督程序。当然，事后监督并不是说人大可以对法官在办案过程中的徇私枉法、腐败堕落行为不闻不问。因为审判员是经人大选举或任命的，人大对其当然应负有监督之责。如果人大发现有关审判人员涉嫌受贿或其他严重违法行为，也可以组织特别调查委员会进行调查，对严重违法行为的审判人员可通过法定程序予以罢免或撤职。这种监督并不是对法院正在审理的案件进行监督，而只是对贪赃枉法等违法行为的监督。即使法院在办案过程中严重违反了法定程序，如诉讼保全错误、管辖错误、立案错误等，人大也不能直接予以纠正，因为严重违反法定程序的行为，应由有关诉讼当事人提起上诉等途径予以纠正，而不能有用程序法以外的途径解决。由于法律并没有规定人大有权纠正法院违反程序法的行为，人大不能通过采取直接纠正违反程序法的行为进行监督。

３、依法监督原则。对审判机关的监督权力是一种权力或权利，任何权力或权利的行使如果不加以规范，都可能导致滥用。因此，现代法治国家都尽可能地通过立法对监督的内容、方式、程序等做出规定。以防止以监督之名行侵犯审判独立之实。

从宪法的角度看，人大对法院行使监督权与法院独立行使审判权都是我国宪法所确认的原则，在讨论两者之间的相互关系时，有必要对两种观点予以澄清。

一种观点认为，人大对法院监督与审判独立是相互矛盾的，因为司法对人大负责，就意味着司法的政治使命，审判独立便不可能存在。这种观点值得商榷，审判独立绝不是说完全不受政治的影响，不受政治影响的司法独立在国际上是不存在的，而人大对法院的监督，也不是政治干预，只要监督适当，对保证严格执法仍是十分需要的，不能说因为有人大监督的存在，审判独立便不可能实现。相反，人大对法院的监督，不仅不会损害司法的独立性和中立性，不妨碍司法公正的实现，反而是为了通过对法院的监督更进一步保证审判独立和公正的实现。所以从这个意义上说，人大的监督与审判独立之间具有共同的价值取向，其目标是一致的，当然，如果人大对法院监督的过度甚至代替法院行使审判权，则将对司法的独立和公正形成妨害。

另一种观点认为，现行宪法第126条规定的不受行政机关、社会团体和个人的干涉，并未规定不受人大的干涉，可见人大的监督权应超越于司法权之上，司法权是受制于国家权力机关监督权的，而审判独立则是受制人大监督权的相对独立。这种观点同样值得商榷。尽管宪法未规定法院独立行使审判权不受权力机关的干涉，但并非意味着人大对法院行使监督权则可以不考虑审判独立，加强人大对司法的监督，绝不能认为这种监督是无所不包、无所不容，更不能认为人大有权干涉个案的审判。

（二）、人大对法院监督的内容

人大应监督什么？根据宪法和有关法律规定，概括起来就是两句话：监督宪法和法律的实施，监督一府两院的工作。具体按照其内容和范围来进行划分，人大对法院监督可以分为法律的监督和行为的监督。

1、人大对法院监督的内容。

根据宪法和有关法律规定，人大对法院监督的内容主要应包括：对本级法院的工作报告进行审议或者要求本级法院就某一方面工作作专题汇报，检查、督促法院严格执行法律，公正审理各类案件，维护公民、法人和其他组织的合法权益。必要时也可要求法院就人大认为重要的、事关社会稳定的某一类案件的处理情况或者某个重要法律的执行情况向人大汇报，人大在听取汇报后，应对法院的有关工作做出总体评价，提出要求；如果发现法院在执行中存在某些问题，应督促法院及时改正。人大还可以组织代表对本级法院的审判及工作和执法情况进行认真的评议，法院应认真地听取评议，并及时纠正错误。人大的监督是保障司法机关正当行使审判权，严肃执法，公正裁判所必需的手段。加强人大监督是完善社会主义法治的重要步骤，监督与被监督的关系可以说是人大与法院的实质性关系，而绝不能把监督理解为司法机关在行使职权过程中，应当服从人大的具体领导。

2、人大根据人大代表及人民群众的来信来访中，发现法院工作人员涉嫌违法犯罪活动，发现案件的裁判违反实体法和程序法的，可以建议或督促法院进行再审。

对人大是否应当实行个案监督，理论界和实务界争议都比较大，一种观点认为，人大对法院的监督不是抽象的，而应当是具体的，只有对个案实行监督，才能使这种监督权得以落实，强化人大对法院的个案监督，有利于保证法院严格执法和公正司法，特别是在目前地方保护地方和裁判不公的问题较为严重，社会上要求加强人大对司法审判活动的监督的呼声也较为强烈，如果人大对一些处理不当、久拖不处、错处错判、程序严重违法的错案不予监督，则人大便失职于法律，有负于人民的希望。因此，人大不仅应当实行个案监督，而且还要强化。另一种观点认为，“个案监督”不符合法律规定的诉讼程序，在实践中也容易混淆监督权与审判权，且把国家权力机关机关推向办案第一线，将会在不同程度上妨碍法院的独立办案，并有可能使人大代替法院行使审判权，不利于维护权力机关和法院的威信，建议取消目前一些地方正在实行的个案监督制度。

笔者认为这两种观点都不无道理，但亦有不足之处，首先，认为人大进行个案监督无法律依据的说法是错误的。（1）从宪法对有关条款进行修改的原意，可以看出人大常委会对重大典型违法案件可以进行监督。从我国宪法第一百二十六条规定的精神看，法院工作要接受党的领导，接受国家权力机关的制约、干涉和监督，其中包括对重大问题、重大案件的监督。（2）地方组织法第四十四条在列举县级以上地方各级人大常委会的职权时，也规定其职权之一是“监督本级人民法院和人民检察院的工作，联系本级人民代表大会代表，受理群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见。”受理申诉、控告和检举，不可能不涉及对具体案件的监督。（3）全国人大常委会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定第十条规定：“对执法检查中发现的重大典型违法案件，委员长会议可以交由专门委员会或常委会办事机构进行调查。调查结果应向委员长会议报告，委员会会议可根据情况，要求有关机关及时报告处理结果，必要时，委员长会议可提请常委会审议，对特别重大的典型违法案件，常委会可依法组织特定问题的调查委员会。”这可以视为人大常委会对重大典型案件能够实施监督的直接法律依据。

其次，人大在行使监督权时，必须遵循宪法规定的国家机关职权分工的原则，宪法在保证人大统一行使国家权力的前提下，明确划分了国家的行政权、审判权和检察权，这既可以避免过分集中，又能使国家机关各项工作有效进行，因此人大在行使监督权时，不允许代替审判机关的独立审判权，即不能越俎代疱，代替法院去从事审判工作。

最后，必须遵循按照法定程序严格依法办事的原则，对法院工作有意见，可以听取其工作汇报，可以提出询问和质询，对特别重大的案件也可以依法组织调查，即使纠正错案也应由法院严格按照法律程序去办，正如李鹏同志曾说过：“人大进行个案监督的目的，并不仅仅是为了纠正某个案件，而是通过个案监督，督促和支持司法机关公正司法。”事实上，多年来各级人大常委会已开展了对具体案件的监督，取得了比较好的效果。

当然为了避免对“个案监督”在理解上可能产生的歧义，可以把“个案监督”规范为“对重大典型违法案件的监督”。这里被认为是重大典型违法案件可以限定在以下三类案件而又未得纠正需要进行监督的案件：（1）公民、法人和其他组织对人大产生的国家机关（法院）和人大及其常委会选举或任命的审判人员严重违法失职行为提出申诉、控告、检举的案件；（2）社会影响较大、人民群众反映强烈的典型案件；（3）上级人大转办的重大典型案件。

第三篇：城乡一体化：城镇化的应有之义

城乡一体化：城镇化的应有之义

2011-10-10 15:11:26 来源：人民论坛学术前沿（总第340期）作者：袁崇法

城镇化的一路凯歌让人振奋鼓舞，但同时，其引发的“三农”问题也令人十分担忧。如何总揽城镇化与“三农”关系的全局，把握历史的发展趋势，针对国情统筹城乡、促进城乡一体化发展，走出一条中国特色城镇化的道路，避免落实工作无从下手或者只治标不治本，必须首先在认识层面廓清一些最基本的理念。

上世纪70年代末期，以人口为标志的城镇化率不足20%;而截至2010年全国城镇实际人口已经达到49.68%。也就是说，80年代以来城镇化的速度大约为年均推进1%。尽管世界各国的城镇化快速推进阶段都相对集中，一般都在30年左右的时间，但人口众多的中国城镇化的巨大成果，仍然让世人瞠目结舌。城镇化的一路凯歌让人振奋鼓舞，同时引发“三农”问题的此起彼伏也叫人十分担忧。耕地大量圈占直接威胁着粮食安全保障;农村大批年轻人外出使农业生产的劳动队伍后继无人，农村资金、人才外流、农业经营效益低下等使农业现代化缺乏足够的社会动力;以土地为核心的农民财产权益的被侵犯严重影响着社会的稳定;城乡居民于公共服务和社会保障领域的差别严重阻碍着城乡协调发展目标的实现。只有总揽城镇化与“三农”关系的全局，把握历史的发展趋势，针对国情统筹城乡、促进城乡一体化发展，走出一条中国特色城镇化的道路，才能避免落实工作无从下手或者只是治标不知治本。当然，这其中首先必须在认识层面廓清一些最基本的理念。

城乡一体化发展是城镇化的应有之义，城镇化的根本目的是促进城乡转入现代化的社会生产方式和生活方式，使城乡居民共同进入现代化社会

城镇化要求城乡一体化发展，不是主观愿望，而是历史发展尤其是人类文明的进步和社会生产方式变革的必然。在工业化前以及工业化的早期，城市和农村是相对分割的两个独自发展单元。工业发展方式的不断变革，使工业生产组织方式渗透到人类各个劳动生产和服务领域。农业也不例外，在不断引入机械、化肥等工业发展成果的同时，也在不断推动着农业生产组织方式的变革。

现代工业发展的重要特征是不断深化并拓宽着社会的分工体系，通过分工将人类的劳动日益片面化，同时又将各个行业、各个领域、各个区域紧紧联系在一起。劳动分工越细，社会联系越紧。无论是行业、领域还是区域，其独立性都在不断地减弱，而其联系性、依存度都在不断地增强;城乡之间无论经济联系还是社会联系，都不再有明确的界限，而是互相依存、交错在一起。由此形成的劳动和居住场所的空间格局，也在越来越模糊着城市和农村的边界。总之，城乡一体化发展是城镇化的必然结果，是不由人意志转移的发展趋势，是现代生产方式决定的城乡无边界整体发展的客观要求。

与此同时，生产领域的工业化还渗透到社会的生活领域，现代人类的生活方式、生活节奏、生活质量，都在随着工业化的要求和条件迅速变化。人们获得满足的方式与以往相比截然不同。取代过去以农村为代表的以我为主、自给自足、自娱自乐的，是高度依赖社会服务的现代生活方式。在现代社会中，能够得到社会的各种服务越多，生活质量就越高，幸福感就越强。而社会服务越多，意味着对他人的依赖也越来越多，意味着人口越来越需要集聚在一起，意味着过于分散、联系不便的农村居住状态就会越来越丧失吸引力。这就是农村人口尤其年轻人大量外出的根本原因。目前全国每年有1.5~1.7亿农民工常年进城打工，这支庞大的队伍通过约30年的更新换代，几乎涉及农村每一个家庭，他们不仅仅从城镇就业中增加了收入，更重要的是不断地将城市为代表的现代生活理念和生活方式传递到农村。他们希望进城，是因为城市处处体现着进步，能够实现他们的梦想，满足他们对现代生活方式的追求;他们离开农村，是因为在农村无法挣脱传统的生存方式，日复一日、年复一年、一代又一代，没有追梦的机会。农村的新生代不仅在塑造紧跟社会步伐的人生，而且在影响着他们的前辈，从根子上动摇着以往城乡关系和传统农村生活方式的基础。

城乡一体化的提出，是因为我国当前存在着城乡差别。收入差别等只是具体表象，根本性的差别是农业生产还没有完全纳入到以工业为核心的现代化生产分工体系，是广大的农村居民还没有完全进入到以城市为代表的现代化生活方式，人类进步、社会发展形成的现代文明还没有融入农村。城镇数量的增加，规模的扩大，只是城镇化、社会进步的有形载体，甚至城乡人口的比例，也不能是衡量城镇化的根本标准。城镇化的真正内涵，应是全社会的生产领域是否构成完整的工业化体系，全社会的人口是否全部进入现代化的生活方式。城镇发展只要限于一部分人受惠，即便这部分人比例为大多数，城镇化也不能说是健康的、成功的。

因此，城乡一体化是城镇化的规律和必然要求，是一项长期战略和社会变革，它要求政府顺应历史潮流，将引导、支持农业的生产方式和农民的生活方式转向现代化、使农村和城市社会融为一体，作为推进城镇化的核心内容。

城乡一体化的实现路径，是建立城乡统一的发展机制而不应该仅仅限于分配机制促进城乡一体化发展，不仅需要政府落实相关的发展措施，更需要构建城乡统一的发展机制。以往的城乡二元发展结构，是以工业尚不发达和计划经济体制为基础的。改革开放30多年以来，我国的工业化水平迅速提高，已进入中期阶段;经济发展体制已逐步由行政计划逐步转向市场调节。市场机制正在按照自身的规律渗透着资源配置的各个领域，不断打破着分割城乡市场的壁垒。可以说，二元发展结构的基础，事实上已经开始瓦解了。然而，由惯性沿习下来的城乡二元结构造就的利益结构仍然顽固存在，相应的二元管理体制和理念仍然具有很大的市场。

建立城乡一体化的长效发展机制，就是要彻底清除陈旧的二元管理理念和继续维护城乡发展不平等的体制障碍。实现城乡产品市场一体化，城乡要素市场一体化，城乡公共资源分配一体化，城乡公共服务均等化。

我国的主要农产品至今也没有完全实行市场定价制。国家核定的粮食等主产品的劳动成本远低于市场，土地消耗成本在产品中没有任何反映。按照市场规律，稀缺产品大多以成本定价，比如能源、新产品等，但我国的农产品价格中根本不反映土地的稀缺性，市场传递给农民的是农产品的廉价信号，越是粮食等主要产品越是如此，这样既导致农业投资效益的低下，又造成农产品消费的大量浪费。改革开放以来，城镇建设用地开发引入市场机制，造成城镇土地全面商品化、资本化，由此使得周边土地级差地租甚至绝对地租的土地价值观念迅速形成，在事实上又造成了农村土地的商品化和资本化。但目前城乡土地属于两个绝然分割的要素市场，由行政法规严格看守。城镇土地属于国家，却可以将使用权作为商品通过市场买卖;农村土地无论所有权还是使用权按宪法规定都属于农民，却否认商品属性，不允许农民按照市场规则处理，只能允许在集体内部转让;而城乡之间土地要素的流动，绝对不允许有任何市场交易行为。

劳动力流动在城乡之间已经被允许，是因为农民进城能够为城镇创造财富;人口流动、农民进城定居受到阻挡，是因为将影响到城里人口的福利分配。这充分说明我们的再分配体制还没有按照以人为本的科学发展观要求实现转型。大批农民工为城镇创造了巨大的财富，却没有能够与城镇居民一视同仁地分享发展的成果。阻止农民工分享应该属于他们的社会保障，不管理由有多充分，维护的是“二元结构”城市对农村的剥夺，维护的是社会的不公正。特别是新生代的农村户籍人口，他(她)们大部分从小脱离农业甚至农村，有的跟着打工的父母在城镇环境中长大，更多的是通过各种新闻媒介和社会渠道不断积累着对城市的了解。可以说，他(她)还没有进入社会，就已经把自己的未来同城市联系在一起。有调查发现，新生代的农村户籍青年，对社会公平的诉求，更为注重人格与地位的平等，每个人发展机会的平等，他(她)们把在城市发展机会的平等甚至看得远比拥有农村承包地的权利要重要得多。现代城镇是区域发展中心，首先是各种生产活动的中心，需要依托尽可能大的要素市场、产品市场和劳动力市场;其次才是消费中心、福利中心。生产型城镇建立于开放系统，消费型城镇则需要城墙封闭，这是现代城镇与以往城堡的根本区别，也是当前我国城乡发展体制面临的基本矛盾。遵循城乡一体化发展要求，不仅是农业现代化和农村发展的必然，也是城镇发展的需要。沿习这一发展轨迹，城镇将不会是原来意义的城镇，农村也不再是原来意义的农村，城镇将不断被赋予新的发展内涵，而农村将不会再是与城镇相提并论的发展单元。

“以工补农”、“以城补乡”、“少取多予”等政策都属于政府的再分配机制，存在的前提是城镇、农村依然是两个独自发展并具有独自利益的经济社会单元，政策本身依然认可工农之间、城乡之间的不平等，但在当前城乡二元利益结构尚未破除的阶段，作为促进城乡一体化

发展的辅助手段，具有积极意义。从根子上破除二元结构，形成全新的城乡协调发展机制，必须全方位建立城乡一体化的市场机制。

城乡一体化的实现形式，要靠实践探索、靠群众创造

目前我国正处于快速城镇化进程中，各种可流动性的发展要素都在迅速向城镇集聚，相应地各种就业和创业的机会也在城镇集聚产生，农村劳动力及人口的进城、迁徙，正面临空前的历史机遇。应当及时抓住机遇清除障碍、理顺体制，在统筹城乡发展、积极稳妥推进城镇化的同时，加快农业和农村的现代化进程，加快城乡一体化发展新体制的建立。

国家层面应当明确提出城乡一体化发展的基本要求，强调城乡统筹发展的原则，要求各地首先做到城乡建设、人口布局、基础设施、公共服务、环境生态等统一规划，统一部署落实。中央政府应重点运用再分配手段，在公共服务、社会保障领域缩小城乡居民的生活待遇差别;通过直接与间接收入补贴，弥补政府干预或市场缺失造成的城乡居民收入差距。要鼓励、支持地方政府积极地、多方面多角度地，首先在一定区域探索城乡一体化的新型发展机制，特别是探索形成城乡统一的土地和房产交易体系、城乡统一的公共服务体系、城乡统一的社会保障体系、城乡统一的人口管理体系等制度。鼓励通过试点先行突破;宽容试点中的失误和反复;指导总结试点的成败得失;允许推广试点的成功经验。借鉴试点的经验适时推进城乡一体化新机制的建立。

城乡一体化发展机制，说到底是属于城乡人民群众生产、生活和生存的基本社会环境，中央和地方政府要积极筹划、规划和指导，但最终要靠群众自己去摸索、去创造。不能随意地将城乡居民按照市场规律追逐经济利益视为盲目、无序，动则强行规范甚至暴力驱赶。必须尊重群众的意愿，无论中央还是各级地方政府，对城乡居民的创业和各种解决生计、渴望社会公平的诉求，都只能是引领、引导，积极帮助实现，绝不能颐使气指，大包大揽，将自己的意志强加于群众。我们一直习惯于从人口比例、收入水平、公共设施配备水平等统计指标衡量城镇化的程度和质量，但发展实践表明，群众越来越注重的是发展过程中对待每个人的尊重程度和发展机会的公平，这恰恰是社会进步和成熟的表现。应当在此基础上逐步建立贯穿经济社会发展全过程的公众参与机制，真正依靠全体城乡居民的主动性和积极性，实现城乡社会的和谐发展，促进城镇化的健康发展。

尊重群众实践、鼓励实践创新，必须首先从法律制度上明确什么是城乡居民拥有的权益，法律和政府规章如何保护群众应有的权力和权益。目前要加快城乡居民财产确权登记颁证进度，特别是农村承包地、宅基地和村庄集体建设用地的确权颁证，在法律上保障城乡居民的财产权益尤其农民的土地用益物权，在法律上允许和保障城乡居民的财产交换、处置权和自由迁徙权等。

城乡一体化的评价指标，要区别制度性差别和社会性差别

城乡产品的定价权利、发展要素的使用处置权利、社会公共服务和社会发展成果的分享权利等差别，是发展阶段的产物，来自我国特定时期形成的二元体制。而来自城乡人群个体或群体素质的差别，无论社会制度如何，社会如何进步，都将存在。前类差别反映的是城乡不同人群发展机会的不平等，靠市场机制通过发展要素无障碍流动与组合体制才能消除，后类差别反映的是人类先天或后天形成的能力差别，靠再分配机制通过社会福利和共济体制来弥补。两者在当前的发展与改革的要求和政策部署中纠结在一起，很容易混淆，需要在评价指标上加以区别，否则在城乡一体化发展机制创建中，就会失去方向和评价标准。

如何使已经在城镇稳定就业的农民工尽快进城安居，已经成为当前统筹城乡发展面临的最紧迫的问题。按照原来的农转非办法，地方政府根本无法承受;宣布取消城乡户籍管理制度，丝毫不会改变城乡居民在各个领域存在的任何现实差别。如果仅以每年安置多少农民工在城镇定居作为指标，各地完全可以通过财政收入的增量解决，不需要触动原来的城乡二元体制，考核反映的，只能是城镇人口扩张的规模，并不能证明城乡一体化发展机制的任何进展。

构建城乡土地要素统一市场必然涉及农业主要是种植业的生产结构，由于粮食等主要农产品的自给率关系国家的安全，国家明确提出严守18亿亩耕地红线、确保95%以上粮食自给率的目标要求，促进城乡一化发展必须坚决落实这一目标要求，但也不能将此作为障碍。世界各国的发展实践证明，二元结构同粮食安全并不存在必然的联系。与土地类似，石油对我国来说同样稀缺，同样属于战略物资，涉及发展前景和国家安全，但石油以成本定价，由消费者买单，实行的是市场机制。粮食等主要农产品目前还不具条件完全以成本定价，因为城镇人口习惯了食品的低价供给;因为农产品价格一旦反映真实的投入成本和土地稀缺性，其水平一定会大大高于国际市场，影响到所有产品的价格和国内外贸易结构。粮食等农产品目前还只能由消费需求和购买能力定价，问题是怎样让农业经营者获得利润空间，谁来承受过高的成本?目前国家和地方给农民发放直接补贴、机械补贴、种子补贴，实际是在为农产品生产消化部分成本，但这些补贴针对的是直接投入部分，还没有涉及农民劳动投入的机会成本和越来越清晰的土地成本，离农业经营者的效益预期还很远。国家安全是全民利益，保证粮食安全的成本应该由全民共同承担。保持粮食等产品价格每年一定的增长幅度，由消费者逐步增加支付消化成本，并逐年增加政府的农业补贴以冲减成本，是农产品生产通过综合措施基本实现市场调节的现实途径，也是世界各国处理粮食保障和市场机制关系的基本做法。总之，虽然粮食安全是所有国家、任何体制下、任何发展阶段都需要慎重对待的战略目标，但它不应该是城乡一体化的障碍，更不应该成为考核城乡一体化发展机制成功与否的衡量标准。(作者为中国城市发展研究院副院长、研究员)

第四篇：研究生就业观内涵的应有之义论文

摘要：就业观对研究生择业目标的实现具有导向作用，对研究生的择业实践具有推动作用。正确的就业观应该是自我价值与社会价值相统一，理性分析与现实结合，自主择业与自主创业相结合，实体平台与虚拟网络相结合，积极主动实事求是。

关键词：研究生就业观内涵

当前由于日益严峻的就业压力和日趋多元化的人生观、价值观的交替影响，研究生的就业观正不断走向复杂化和多元化。探讨研究生就业观内涵无论在理论上还是在实践上都具有十分重要的意义。

1、自我价值与社会价值相统一的就业目标观

关于自我价值，“它的最高表现是自我实现和人的全面发展。理想社会应该促进每一个人潜能的充分发挥，并使人人都在各方面得到全面的发展，这是马克思主义早已提出的目标。”

（1）马斯洛认为“所有人都向往自我实现。或者说，都有自我实现的倾向”。

（2）社会价值就是个人对社会的作用和贡献。

实践活动本质上是社会的，因而在自我价值的现实化过程中，看起来似乎是自我的东西，实际上是属于社会的。人的自我价值和社会价值在本质上是统一的，它们不可分离的联系在一起。研究生就业目标的选择应该是自我价值和社会价值的统一。现在由于我们的社会处在一个急剧变化的特殊时期，一些金钱至上、享乐主义等腐朽的思想侵蚀着人们的心灵。部分人在选择工作时候，只注重报仇、待遇、工作环境等等。任何人的就业目标都可以包含着自身个人价值的诉求，这是符合人的发展的规律的。但是个人价值能否实现，就要看这个目标是否符合社会价值。不能一味地追求自身价值，只看重名誉、金钱、地位，这些评价个人成功与否的表面因素，更应该在自身价值和社会价值中寻求平衡。只有具备社会价值的自身价值，才会被社会认可，才可能被实现。

2、理性分析与现实结合的就业标准观

理性分析是指科学地、理性地对自身分析判断，主要是对自身所学习的专业的掌握程度，自身的爱好兴趣和长处，自身的家庭状况，自己的理想等等进行客观的评价和分析。然后再现实的就业市场中，寻求与自身情况最适合的结合点，从而找到具有个性特征的工作。一个理想的工作是要以自身的实际情况为基础，思考“我想做什么”和“我能做什么”，以及“如何能做成”这三个基本问题来实现的。“我想做什么”，这是一个理想层面的东西，是一个人的价值诉求。这个问题可能从小就已经慢慢形成，并且每一部的选择都为了接近这个目标。也可能在上大学选择专业和学校的时候才有具体的认识，也有可能在上大学以后会有新的理想，也有可能有的学生在要毕业找工作的事还不是很清楚自己想要做什么，事实上这样的人是不乏存在的。总之，就是要再找工作之前就要清楚自己想要做什么，明确自己的职业理想和奋斗目标，清楚你自己想要的是什么。有了清晰具体的目标之后，行动才有目的性，才有可能成功。“我能做什么”是指作为毕业生，要清楚自己的兴趣、爱好，自己对所学专业知识和技能的掌握情况，同时要考虑自身的家庭状况，这里是指有的毕业生家庭情况经济情况、社会关系等对毕业生就业产生的影响。综合考虑了各种因素，总结出自己适合做什么样的工作。“如何能做成”是指毕业生的职业规划。事实上，职业规划应该贯穿在人的一生之中，尤其是在大学阶段更应该重视起来。在这里所谈到的职业规划更侧重的是在毕业生选择工作的时候，对于影响实现自己的职业理想的就业的性质、地区、报酬等等因素的考量。“如何能做成”更侧重考量的是影响实现自身职业理想的外界因素，例如就业市场的现实情况，国家的就业政策等。

比如，有的毕业生想留在东南沿海的发达城市就业，事实上这样的地方人才济济，竞争十分激烈，对于实现职业理想有一定的困难；但是如果响应国家的号召，到国家急需人才的中西部地区，基层工作单位，会有较大的发展空间。

3、自主择业与自主创业相结合的就业形式观

我国自新中国成立至今，就业政策的演变经历了三个阶段：统包统分阶段；由供需见面到双向选择的过渡阶段；以市场为导向的自主择业阶段。“1999年，经国务院批准，教育部颁布了《面向21世纪教育振兴行动计划》。按照这一文件规定，从2000年起，我国要建立比较完善的毕业生就业制度，并同时取消了向毕业生发放‘派遣证’的做法，改为向毕业生发放‘就业报到证’。同年6月召开的全国教育工作会议也指出，我们建立的毕业生就业制度应当是一个不包分配、竞争上岗、择优录取的用人制度。这标志着我国大学生就业制度结束了‘计划、分配、派遣’的历史，转向了以市场为其导向。”

（3）鼓励大学毕业生自主创业又是我国实行以市场为导向的自主择业政策的又一显著特征。在高等教育大众化的背景下，自主创业无疑是实现人力资源有效配置的有效方式。另外，在知识经济的时代下，大学生文化程度高，接受新事物的能力强，思维活跃，年富力强，鼓励他们自主创业、科技创业、艰苦创业，必然会对社会经济发展产生重要贡献。国家也出台了多项政策鼓励大学生自主创业。江苏省教育厅副厅长朱卫国在“中国江苏”在线访谈直播室，向社会公众和广大网友介绍今年我省高校毕业生就业工作，解读国家和省有关促进高校毕业生的相关政策时说：“积极推进创业教育。大力加强省级大学生创业教育示范校的建设，组织开展各类创业竞赛比赛，积极构建高校毕业生自主创业“绿色通道”，实行创业培训、项目开发、创业孵化以及项目融资等一体化运作和服务。”在未来我国毕业生就业形式中，自主择业和自主创业必然会成为主流。

4、实体平台与虚拟网络相结合的就业渠道观

以往的就业渠道通常是用人单位进入校园，进行校园招聘，另外就是高校毕业生走出校园，去大型的人才市场的大型招聘会，去寻找合适的岗位。这是最主要的两种就业信息渠道，充分地体现了就业政策供需见面的特征。其他的一些辅助的就业信息渠道，包括报纸、杂志、期刊，校内的海报或宣传单等等，也起到了一定的就业信息的传播的作用，为用人单位和毕业生提供了桥梁。以上所说的就业信息渠道是以现实的实物为基础的，例如招聘会、报纸、海报等等，在这些实体平台上，用人单位和毕业生进行沟通，供需见面，双向选择。我们把以上所说的就业信息渠道称之为就业渠道的实体平台。现在的社会是一个信息化社会，最求效率已经成为这个社会的主要特征，这体现在这个社会的方方面面，包括用人单位和毕业生的就业信息渠道的获得上。以往的较为单一的就业信息渠道已经不能满足就业市场和高校毕业生的需求了。于是就出现了与以往的就业渠道的实体平台相对应的虚拟平台。虚拟平台主要是指与以往的传统的就业信息渠道不同，它是以网络为基础，分为“用人单位主导”和“毕业生主导”两种模式。“用人单位主导”是指用人单位将用人信息发布到网络上，毕业生在一些求职网站上选择适合自己的工作，然后给用人单位发电子简历，用人单位筛选简历，进而再与满意的求职者联系，进行下一步的面试。“毕业生主导”是指毕业生将自己的简历以及对工作的相关要求发布到网络上，等待用人单位进一步联系面试。此外，还有一些电话面试、视频面试等等，都可以算作是就业渠道的虚拟平台。在信息化社会里，网络技术的出现，必将会对就业渠道产生重大影响，只有这种实体平台和虚拟平台有机结合起来，才能实现就业信息渠道的立体化、高效化，用人单位和毕业生各取所需，实现共赢。

注释：

1袁贵仁．人的哲学．第一版．北京：工人出版社,1988．473

2（美）马斯洛.存在心理学探索．昆明：云南人民出版社,1987．142

3刘常云.我国高校毕业生就业问题研究.长沙：中南大学出版社，2008.53

第五篇：司法独立的制度要素与保障

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司法独立的制度要素与保障

米 健

无论是从思维逻辑和实际操作来看，还是从历史、现实和所有法治国家的经验来看，建设一个法治国家的前提条件当然是首先要有一个健全的法律制度。这不仅意味着要有健全的立法，而且还要有法律实现的制度保障，即要有公正的司法和相应的司法制度。这也是为什么随着建设法治国家目标的提出，司法公正就越来越成为一个讨论热烈的社会主题。随着社会范围内讨论的日益深入，越来越多的人认识到，司法公正未能在现阶段中国得到真正实现，其原因并不仅仅在于现今司法人员整体素质的欠缺，而且还有更深层的社会原因。一言以蔽之，就是在现阶段中国还没有真正的司法独立。在任何法治国家或追求法治的国家中，没有司法独立就不可能最终实现司法公正。因此，探讨司法独立的可能性及其在现实社会条件下的实现途径，应是现今法律者们必须认真思考的课题。特别是中国加入世贸组织后，司法机构显然首当其冲地面对着严峻急迫的挑战。而我国是否能够成功地把握加入世贸组织后的机遇，战胜挑战并使之转化为有利的条件，最关键、最直接的任务和指标就是：我国司法机构今后是否能够以公正高效的司法审判工作证明我国政府对世界贸易组织承诺的义务，证明我国维护发展市场经济及保障市场经济秩序的法制条件与环境。因此，我国司法机构能否在涉外和涉世案件中实现公正与效率，乃是直接实现和体现我国加入世界贸易组织目的的基本问题。

一、司法的前提条件

司法是法律实现的根本途径。进一步说，它凭借国家和社会的力量将立法所确立的规则转化为不可违背的社会秩序。概括地讲，立法是要创立规则，并设定一种秩序;而司法则是实现规则，并确立和保障一种秩序。所以，为了达到法律制度所设定的目的，为了建设和实现法制国家，法律实现——司法就是必然和无条件的。因此，我们说法律实现或司法的前提条件就是法律实现或司法的必然性和无条件性。

应该指出，一个以立法体现的实体正义和立法设定的程序正义一旦确立，那么，完成实体正义和程序正义的有机结合，并且实现两者之间的一致性，最终实现法律秩序正义的社会职责就必然要由法官来担当。于是，在此又必然提

出一个新的问题，即法官如何才能顺利完成他所担当的社会职责和使命呢?显然，法官首先必须获得无条件实现其社会职责的社会地位、权威和尊严，而这些只能由体现社会和人民意志的法律赋予，而且不应受任何团体、党派和行政机关的制约。换言之，法官只对法律负责，对法律所体现的社会和人民意志负责，完全独立于其他国家管理机关和任何政治团体。只有如此，才可能谈得上司法权威，才可能去追求司法公正和法治国家。对于法官而言，法律就是目的本身;而且只有在仅仅服从法律的法院中，才能真正实现司法独立。

二、司法独立的基本要素与保障

实现司法独立有两个最基本的要素，其实同时也是其保障，即：司法系统独立(外部独立)和法官独立(内部独立)。

(一)司法系统独立

司法制度是整体法律制度的一个必然组成部分，是实现法律正义的一个必然环节。所以，我们必须给予司法制度的载体——司法系统以充分的社会信赖和权威，使之真正能够独立地实现法律追求的正义目的。如果不能保障司法系统的独立存在，司法独立也就不可能，其结果，很难获得真正意义上的司法公正。虽然从国家机构设置上看，我国的司法系统是相对独立的，但实践中，由于历史和现实社会条件以及观念的制约，我国的司法系统并不能够真正独立。考察近些年来在司法方面发生和存在的种种问题，包括司法腐败、司法效率不高乃至司法不公正现象频繁发生，其最主要的原因就是司法体制上的问题。具体说，在现实工作中的许多方面，行政系统与司法系统的关联密切，而且这种关联并非是对等的，后者实际是处在前者制约之下的。从实际情况来讲，现今的司法系统还是党政系统的一个延伸部分。正是在此意义上，我们甚至可以说，现今的所谓司法腐败，只不过是行政管理腐败在司法系统的延续，是行政管理腐败的一个组成部分。因此，只要还存在着行政管理的腐败，司法腐败就是一种必然。因此，现今我们建设法治国家的当务之急就是要努力实现司法体制的改革，逐步实现司法系统的真正独立。

司法系统独立的首要保障或前提条件在于司法系统与行政系统的分立。当然，我们在此所谈的司法与行政分立，不是对西方资本主义国家三权分立国家理论的简单照搬，而是依法治国，建设法治国家的必然要求;是法治国家建设的历史经验给予我们的启示。司法行政分立不仅仅是指形式上的分立，更重要的是实质上的分立。鉴于我国社会政治的现实条件，司法系统独立应该具备以下的实质内容：

第一，机构设置和级层管理上的完全独立。实现司法系统自身的统一机构设置和管理，即自下而上的建制和自上而下的管理。更进一步说，法院系统的建制和管理应完全不受同级行政机关或地方政府的干预或制约;下级法院的建制和管理完全取决于上级法院的决定，而不是取决于地方政府，如人员编制、机构设置等等。现今正在考虑建设的地方海事法院或国际贸易法院以及隶属于司法系统的法官学院都应该以此为出发点设计实施。

第二，组织人事上的完全独立。实际上，这是直接关系法官队伍素质、司法人员作风和形象、法官司法工作水平乃至实现“公正与效率”这个世纪主题的关键。可以说，现今司法队伍中存在的许多问题都是由于司法队伍来源或构成不严格、不规范、不自主造成的。例如，许多地方政府时至今日仍然经常向同级地方法院派遣非法律专业的人担任院长、副院长和一般司法工作人员，这个问题在基层尤其严重。虽然已经实行的国家司法考试制度会对此有所限制，但如果不从根本制度上想办法，这个问题就不会得到真正解决。我国的法官法早已经颁行实施，而且有些规定还很现代化。但是，培植一个现代化的法官队伍，还需要一些国家管理层面上的相应制度。其中最关键的是：法院司法及管理工作人员的进出，必须要由法院本身依照法官法独立决定，不应受政府或其他团体的强制干预和影响。今后，我国法院的人事决定权应该逐渐过渡给完全独立的各级司法委员会。至于委员会人员组成，虽然不排除来自行政权力机关或由其指定，但主席和大多数成员必须是职业法官。

第三，经费财政上的独立。法院人事和财政不独立，受制于地方财政和组织人事部门，是长期困扰法院系统的两大问题。它迫使法院不得不考虑甚至屈从于司法系统外的各种意见和压力，从而使法院服从于法律大打折扣。在财政经费方面，由于我国幅员广大，各地经济发展水平很不平衡，以至于各地法院的财政来源也差距甚大。其结果，虽然最高人民法院对于法院建设发展和司法工作有因应时代和社会发展的统一要求，但实际上，地方各级人民法院根本无法获得统一同步的发展建设。事实上，各地各级法院长久以来不得不为自身的生存发展而八仙过海、各显其能。其结

果，必然又使作为国家司法机关本应独立的法院进一步依附于政府和其他团体。这实际上造成了国家法治过程中的一个恶性循环。从今年开始，诉讼费作为法院经费来源之一的制度被废除，今后法院诉讼费和财政来源将彻底实行“收支两条线”。在法治国家的意义上，这种举措当然是一种进步。如果它能够在司法独立的大前提下操作和实现，那么无疑会对今后法院系统的财政独立起到极大推动作用;但是，如果失去上述前提，这个措施倒反而会使司法独立及各地司法系统的财政状况更加恶化。所以，我们必须借实行“收支两条线”之机，争取司法系统的财政独立。这的确是关系到司法“公正与效率”的一个大问题。

(二)法官独立

在司法系统获得基本的独立之后，法官的独立就成为司法独立的实质性保障。

其实，没有司法系统的独立，就不可能有法官的独立;而没有法官的独立，司法系统的独立就是空谈。两者相互依赖，彼此补充。法官的独立实际上构成司法系统独立的实质和核心。所以，如果说司法系统独立是司法公正的必要条件，那么，司法系统的独立又必然以法官独立为前提条件，这是司法公正，从而也是法治国家的逻辑。因此，在我们追求法治国家建设的过程中，当然不能不重视法官独立。根据我国现行法官法，法官享有充分的权利，以至于我们完全可以认为，现今中国的法官在法律上已经具有了相当独立的地位。例如，法官法第八条所列举的法官权利类型，其内容甚至比西方国家的有关规定更为广泛。但是事实上，由于我国的吏治传统源远流长，法治国家建设刚刚起步，相应的法治国家观念既未普遍也未成熟，法院系统的独立性还多受限制，故法官独立远远未能被人们认识和接受概念，况且传统惯性和社会现实条件还无时不在限制着这一观念迅速成为社会实践活动的一个重要组成部分。可是，无论如何，如果我们要建设一个法治国家，那么就不可回避地要面对这一挑战。

根据我国法官法规定，并从历史经验和现实条件来看，我们可以继续尝试从以下几个方面争取实现法官独立：

第一，法官选任的独立。法官的选任由专门的司法委员会进行。这个司法委员会应以法官为主，同时也可以包括党委和政府委派的官员，甚至律师界知名人士。但它的设置和实际操作原则应该是能够保证作为法官的委员会成员发挥绝对的主导作用。

第二，法官的终身任命。具有必要的法律专业知识和学历、经过考核获得司法人员从业资格并具备足够司法实践经验的人，一旦经过司法委员会任命为法官，除非其触犯法律或严重违背法官职业操守，即应享有终身的法官资格。在这方面，应该考虑使某些高级的资深法官享有和教授一样的从业权利，即可以适当地延长任职的年龄限制，而不是受同行政官员一样的限制。法律应该明确规定各级法官得以从事司法工作的最高年限或退休年龄。

第三，法官不可任意移调，不可撤职、免职。法官不可以轻易地被调离其既定职位，更不可以轻易地被调换职位。如法官通常情况下不应该转换为检察官，同样，通常情况下检察官也不可以转换为法官。应该指出的是：从司法活动的基本准则上讲，每个法官都必须以其司法活动独立地对法律负责。换句话说，一个法官的失职或违法行为，并不构成其他法官，包括其所在司法机构上级法官的失职或辞职的依据。当然，这个原则的实现必须以司法的完全独立，包括司法的内部独立和外部独立为前提。

第四，法官的稳定的、有法律予以保障的薪俸。法官的薪水由法律加以确认，任何情况下，法官的薪水都应该予以保障。否则，法官可以诉诸法律程序请求其应该获得的薪水。此外，任何级别的法官退休之后，其薪金待遇应原则上不变。

第五，法官依法审判不受任何行政、社会团体和个人的干涉。这是宪法规定的基本原则(宪法第一百二十六条)，我国法官法第八条也作出了相应的规定。其实，这一宪定原则的实质或核心思想就是审判的独立。可以说，司法独立的核心内容或基点是法官的独立，而法官独立的直接效果就是审判独立，后者则是实现司法公正的根本前提。没有法官的独立，审判独立就无从谈起，而如果审判独立不能独立，司法独立就失去了其根本内容和基本价值。正因如此，《法官职业道德基本准则》才明确要求法官强化审判独立的意识，即能够积极主动地创造条件，争取条件来实现审判独立。