行政诉讼和解建立的必要性和可行性探讨

第一篇：行政诉讼和解建立的必要性和可行性探讨

一、行政诉讼和解建立的理性论证

（一）行政权是否可以处分

“公权不可处分”理论的基本逻辑是，由于行政权不可处分，作为被告的行政机关在诉讼中没有可供妥协的空间，而和解是试图在当事人双方相互妥协让步的前提下通过合意的方式解决争议。既然行政机关在诉讼过程中不存在妥协的空间，也就不存在通过合意解决争议的可能性。因此行政诉讼中不适用和解。但司法实践中，很多行政案件虽然被诉的是具体行政行为，但争议的核心却往往是民事纠纷。与将行政活动仅理解为行政权力活动的单一性相一致，我国行政诉讼是以撤销诉讼为典型形态进行的设计。撤销诉讼主要适用于干预行政领域，特别是警察、安全和秩序等方面。随着公共行政改革和行政争议类型的变化，今后我国行政诉讼课予义务诉讼、给付诉讼的数量会越来越多。行政诉讼课予义务诉讼、给付诉讼与民事诉讼中的给付诉讼差别不是很大，适用调解、和解并没有什么问题。行政复议与听证程序中行政机关对不当具体行政行为的改变，实际上也是处分了“公权”。既然行政机关能够在行政程序中改变其行政行为，当然也就能够在行政诉讼程序中改变，且在行政诉讼程序中改变还能够接受司法的监督，更能保证其合法性。因此，“公权不可处分”的真正内涵应该是“公权不可任意处分”。行政机关在诉讼程序外放弃、变更公权力的行为的大量存在，更是足以说明与其放任行政机关在诉讼程序外对公权的处分，倒不如设立和解制度，名正言顺地对其予以司法监督，这样才能从根本上保证公权不受任意处分。

（二）行政诉讼和解是否影响到公共利益

在行政诉讼被告与原告的和解中要顾虑公共利益的维护，尤其行政主体在与原告和解之前必须对其进行是否有违公共利益的估量。可以说，不违反公益是和解得以成立的基础，但行政诉讼中行政机关达成的和解协议未必会影响到公共利益。这是因为，利益本身就存在着多个评价标准，并且即使同为公益利益之间，也会发生孰轻孰重的争执。随着法治行政和人权保障理念乃至民主主义原理的不断发展，作为现代行政法的特殊性质，公共利益优先论受到了来自各个方面的质疑。日本学者南博方等即认为，“即使以案件的公益性为理由而限制和解，但由于行政案件的公益性具有不同的程度，故不能一概否定、取消诉讼上的和解。”①在行政诉讼和解中，

法院可以通过衡量多方面的利益，达到公共利益与个体利益的统一。法院既是原告与被告和解的主持者，又是对某一具体案件是否进行和解的决定者。法院有权根据具体案件中的权利义务作出是否和解的决定。“本项案件审查的目的，在于控制行政诉讼上和解，除符合当事人之利益外，对于公益亦应有所裨益，或至少不造成损害。和解契约之内容，如因违反公序良俗，或违反法律强制或禁止规定等”，②法院可以作出不予和解的决定。公共利益与私人利益并非决然对立，“公益在现代国家，系以维持和平之社会秩序，保障个人利益、财产、自由及权利等项内容”，“保障私益亦是维护公共之一部分”③，不能不加区分的一概以公共利益由反对行政诉讼和解。

（三）行政诉讼和解是否导致司法监督权的丧失

行政诉讼是一项重要的法律监督制度，通过司法审查监督行政主体行使职权。监督的方式就是就是对被诉具体行政行为的合法性进行审查。因而法院判决不仅有判解纠纷的功效，更重要的价值在于实现行政法治，而和解会削弱行政诉讼制度为追求该目标所作的努力。行政审判权本身是一种权力对权力进行制约的法治架构，因而多数国家采取“司法自我克制”的态度，在司法实践中以合法性审查为原则，而不过多干涉行政机关在自由裁量权限内的行为。司法权是一种被动权力，“不告不理”是其行为的法律基础。另外，行政相对人逾期起诉的，法院不能受理。这与民法中的时效制度不同，在民法中，当事人超过法定时效的，只丧失胜诉权，而保留起诉权；但是，行政诉讼的起诉时效一旦超过，相对人就不仅丧失胜诉权，也同时丧失起诉权。由此可见，行政审判权本身就是一种有限的权力。在和解制度下，原告与被告行政机关之间达成互谅互让的协议，本身并不会消弱行政审判权。从严格意义上说，行政诉讼中司法权的运作并非追求权力运行的完整流程，而是通过案件的裁断来使双方当事人平复心中的怨愤，因而保证社会秩序的稳定以及行政活动的正常进行。坚持行政诉讼不适用和解，实际上是假定和解脱离了法律的规制，现实中也不能排除和解协议违法的情况，但这种情况完全可以通过后续的制度安排——对瑕疵和解的补救措施来加以解决。如果和解客观上是违法的，那么就可能导致无效。之所以认为它不属当然无效，主要因为和解协议在实体效果上是一个新的行政行为，其违法后果应完全按照相应的实体法和程序法规定加以判断。④

二、行政诉讼和解制度建立的必要性

（一）行政诉权保障的需要

行政诉权是请求法院做出公正裁判的权利，其内容包括起诉权、获得行政裁判权和得到公正裁判权。它是对公民独立人格的肯定、是对公民与政府新型平等关系的确认、是对公民“行政权益”的保障。行政诉权应当是人权的一个组成部分，是人类自然权利的延伸，和其它诉权一样是一种反抗压迫和专制强权的权利，它已经成为现代国家公民的一项基本权利并为宪法所保障。现代行政法中，民主、宪政理论

不断发展，“个人权利”逐渐成为公众话语的趋势，公民有权在行政诉讼过程中与政府平等对话，通过和解的方式解决纠纷。“在行政诉讼过程中，原告和被告在法律框架内充分行使诉权，从某种意义上讲是双方在行政过程中行使自主的权利或权力的一种延续。”⑤行政诉讼当事人的和解如果排除其诉讼法上的特殊性，则与诉讼前一般的行政活动并无本质差别。从它们都受到行政法治原则支配的角度看都是一致的。为根本上解决纷争，当事人可能不限于对被诉行政行为本身进行商谈，其他相关的因素和事项可能一并考虑。最终的和解方案中被诉行为只是一个环节，协议为双方设定了新的权利义务和行政活动内容，相对人诉权在和解中得以最大展现。

（二）行政诉讼经济的需要

“在现代社会中，由于国家任务的膨胀以及由此产生的法律调整领域的扩大，人民权利保护范围的扩大，公民意识的增强等原因导致诉讼爆炸，其直接的后果就是法院与当事人负担日益加重，程序进行严重停滞，如何追求以最少之人力、物力、时间，达成最佳及最终之解决纠纷，已成为诉讼制度创设时非常值得关注的问题。”⑥显然，行政诉讼和解制度是解决这一问题的重要手段之一。它不仅有利于相对人及时解决其与行政机关的纠纷，减少不必要的诉讼成本支出；而且还不会导致相对人与行政机关之间的敌视、对抗情绪，从而有利于提高行政效率，减少整个社会的成本支出。“诉讼对当事人是昂贵的，除了直接的法院成本和精力

，因此人们可以预计理性的诉讼当事人可能会发现和解符合他们的利益。”⑦在行政诉讼过程中，行政相对人是否选择诉讼、选择在何时进行诉讼以及是否继续进行诉讼都是以其自我利益的最大限度追求为唯一目的的。如果某一项制度的选择符合其利益的最大限度的追求，那么毫无疑问，他就会理性地选择它

。任何诉讼都必须花费一定的成本，而判决的成本要比和解的成本大得多。诉讼权利包括实体权力和程序权利。诉讼的目的最终是实体权利的实现。但程序权利的正当行使却可以对实体权力的实现以最大的优化。和解可以钝化矛盾，尽快结束行政诉讼程序，以实现自己诉讼利益的最大化。对行政相对人、行政机关乃至法院都应是理性的追求。

（三）行政诉讼效能的需要

行政诉讼制度乃至于整个诉讼制度的基本目的都在于判解纠纷，行政诉讼中所有的制度设计、规范构成、诉讼行为都必然要围绕这一目标而展开。关于判解纠纷与维护权益、促使依法行政，前者是最为直接、具体的价值，后者则是间接价值、抽象价值，只有当具体的、直接的价值实现后才可以进一步探讨间接价值和抽象价值问题。同时，后者是一个无法用具体标准予以证明的价值，而解决纠纷是最为现实的价值。行政诉讼中原告与被告的和解是以非常现实的方法解决了二者的纠纷，提高了行政诉讼的效能。在私法上，作为纠纷的解决方式，和解与调解已经获得普遍认同和广泛应用。可以说，在倡导意思自治的私法领域，和解与调解已经成为解决民事纠纷的重要方式。和解与调解是由当事人自主协商、互谅互让、真正合意的结果，从而能够最大程度地满足当事人的意愿。与司法裁判相比较，和解与调解具有迅速、彻底解决纠纷，稳定法律秩序的社会功能。行政诉讼判决与和解具有相同的目标，即合法性的实现，更多外在表现为对合法权益的保护。裁判具有宣示的功能，它可以体现国家对违法行政行为的否定性评价和对合法行为的肯定评价。虽然当事人行为对裁判结果有制约和影响，但法官的判断居主导地位。和解依赖于当事人的能动性，追求对抗的完全消除。两者都有各自适宜的案件范围。有的案件不允许以和解方式解决，而有的案件和解能收到更好的效果。

三、行政诉讼和解建立的现实可行性

（一）现代公共行政已从单纯管理型向服务型转变

行政诉讼中能否实现和解的最大理论障碍，乃在于认为被告一方为国家行政机关，行政行为是一种公权力性质的行为方式，行政诉讼所解决的争议都是以行政权为核心而发生的，允许进行和解就有可能涉及公共利益问题，因此，它并非如民事诉讼中的当事人那样，可以自由地处分“自己”的利益，故显然不存在和解的基础。传统行政法以行政权为核心展开其理论体系，凸现国家对个人的干预行政。行政机关与相对人，行政权力与公

民权利具有明显的对立性，两者存在着内在的紧张关系，显然在这种背景下建立行政诉讼和解制度是完全不可能的。

到20世纪中期，尤其是70年代以来，这种强制——服从的行政关系受到了外部越来越严峻的挑战，一些西方国家展开了“新公共管理”运动并成为了一种不可逆转的时代潮流。新公共管理关注政府实施的各项计划、项目的有效性，表现出一种目标导向的趋势。政府不再是唯一的公共管理组织和部门，公共权力随着公共管理的社会化而社会化，众多的非政府的公共管理组织成为公共权力的执掌者。特别是第三部门的兴起，填补了政府公共管理和服务上的很多缺失，同时也为行政目标的实现提供了多样化的手段和路径。现在比较时髦的民营化、公私合作以及外包等，都与第三部门有着千丝万缕的联系，也成为一种新型的实现行政目标手段，被政府越来越多地倚重。⑧与此同时，行政法的任务也发生了重大变化，“行政法之任务不再限于消极保障人民不受国家过度侵害之自由，而在于要求国家必须以公平、均富、和谐、克服困境为新的行政理念，积极提供各阶层人民生活工作上之照顾，国家从而不再是夜警，而是各项给付之主体。” ⑨

以行政指导、行政契约等行政活动的新型方法应运而生满足了现代行政法任务的需求。现代行政法在保留行政行为理论体系的前提下，发展出了行政指导、行政契约等行政活动，旨在解决现代行政中遇到的新问题。笔者认为，既然行政过程中行政活动能够以契约、协商的方式开展，为何行政诉讼中行政主体与相对人和解被严厉禁止呢？在此背景下，行政主体与相对人在行政过程中表现为服务和合作的关系，一旦发生纠纷，两者在解决行政争议的行政诉讼中就存在相互妥协的余地，于是建立行政诉讼和解制度就具有可行性。

（二）行政自由裁量权的大量存在

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“广泛的裁量权与法治原则不相容，这曾经是一条古老的宪法原则，但是这一信条今天已不再被严肃对待，实际上人们也从未把它当真。”⑩由于现代行政管理面临的事务具有多元性、复杂性、可变性，使行政自由裁量权广泛存在并且渗透于行政过程的各个环节。由于行政本身具有执法的性质，行政主体作出行政行为的过程类似于法官形成判决的过程，即包含认定事实、适用法律、作出决定的过程，其中必然渗透着执法者自由裁量的因素。既然在行政执行中，行政机关具有通过和解方式了结行政争议的权能，那么在法院主持下，行政诉讼的和解更加具合法性

和合理性。行政裁量尤其有助于实现个别案件的正义，行政机关可以一方面斟酌法律的目标计，另一方面考虑具体的情况下，针对该个别案件寻求一个适当的、合理的解决。因为行政程序中行政自由裁量权的大量存在，才使得行政主体能够在合理的范围内“处分”权力，可以在考虑合适社会成本的条件下作出一定的让步和妥协，为行政诉讼中行政主体与相对人之间达成和解留有空间。

笔者以为，自由裁量权与诉讼中和解在本质上是相通的，诉讼中和解是程序法上的一种制度，它是因为行政机关职权违法的行政行为侵害了公民个人利益，行政机关在法定权限内在不损害公共利益或为维护公共利益的基础上，通过变更或撤销一个畸重或违法的行政行为与原告达成合意，而终止讼诉的行为。因此说诉讼中的和解是在自由裁量的范围内实现的，两者各有其独特的内涵，并不可以互相替代。在行政诉讼中，被告对于争议事项具有裁量权。行政诉讼和解中被告行使处分权并非是对法定职权或职责的放弃，而是权力的具体行使，根据情况作出相应的灵活反应，可以看作是诉讼前已有的裁量权在诉讼阶段的重新启动和作用。在行政行为严格受法律约束的方面，被告没有裁量的空间，所以和解也被禁止。鉴于现代行政活动载量权的广泛存在，诉讼上的和解就有可能也有必要建立起来。

（三）我国审判实践中行政诉讼和解的实效性

从立法本意上分析，我国《行政诉讼法》第50条关于“人民法院审理行政案件不适用调解”的规定，主要是指人民法院不能以制作调解书的方式结案，实际并没有禁止人民法院通过和解的手段，在审理的过程中对双方当事人进行一些说服教育工作，促成当事人各方达成和解协议，解决行政争议。该法第51条关于人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，人民法院可以裁定准许的规定，从另一个方面也说明了人民法院可以通过和解等方式达到原告撤诉或者行政机关主动纠错等行政争议得到妥善解决的效果。《行政诉讼法》第54条第4项规定，人民法院经过审理，认为行政处罚显失

公正的，可以判决变更。这里所说的“行政处罚显失公正的”，应该是执法阶段的结果。既然法院能够变更执法阶段行政机关所作出的决定，当然也能够矫正争讼阶段的和解。据相关资料反映，行政诉讼

法施行15年，原告撤诉始终占全部案件三分之一以上，最高达60％撤诉案件中，被告没有改变、撤销或者另行作出行政行为的情况下原告撤诉的，占一半以上。应当说这些撤诉案中，原告并非都是完全自愿的。但我们看到的是，法院对撤诉申请几乎一律“绿灯放行”，面对几十万撤诉申请，极少有不准的。行政诉讼不允许调解的规定被悄然规避名存实亡。行政诉讼建立和解制度确实可以解决行政诉讼裁判所无法解决的问题，对于发挥其解决争议的功能有着积极的作用，这些作用也是裁判难以替代的。行政诉讼裁判与诉讼和解皆有独特的价值，永远不会出现裁判完全被和解所取代或者相反的情况。两者不是对立关系，只要法院注意发挥判决与和解各自的优势，行政诉讼就能发挥更大效能。一方面，如果诉讼过程中当事人能动性最大限度地受到保护，那么即便最后双方当事人达不成和解协议，建立在充分对话辩论基础上的判决也更容易被接受；另一方面，如果和解失败法院将作出裁判，这种预期会给当事人以心理压力，迫使他们尽可能地考虑对方的合理要求，促成和解的实现。

第二篇：行政诉讼和解建立的必要性和可行性探讨

一、行政诉讼和解建立的理性论证

（一）行政权是否可以处分

“公权不可处分”理论的基本逻辑是，由于行政权不可处分，作为被告的行政机关在诉讼中没有可供妥协的空间，而和解是试图在当事人双方相互妥协让步的前提下通过合意的方式解决争议。既然行政机关在诉讼过程中不存在妥协的空间，也就不存在通过合意解决争议的可能性。因此行政诉讼中不适用和解。但司法实践中，很多行政案件虽然被诉的是具体行政行为，但争议的核心却往往是民事纠纷。与将行政活动仅理解为行政权力活动的单一性相一致，我国行政诉讼是以撤销诉讼为典型形态进行的设计。撤销诉讼主要适用于干预行政领域，特别是警察、安全和秩序等方面。随着公共行政改革和行政争议类型的变化，今后我国行政诉讼课予义务诉讼、给付诉讼的数量会越来越多。行政诉讼课予义务诉讼、给付诉讼与民事诉讼中的给付诉讼差别不是很大，适用调解、和解并没有什么问题。行政复议与听证程序中行政机关对不当具体行政行为的改变，实际上也是处分了“公权”。既然行政机关能够在行政程序中改变其行政行为，当然也就能够在行政诉讼程序中改变，且在行政诉讼程序中改变还能够接受司法的监督，更能保证其合法性。因此，“公权不可处分”的真正内涵应该是“公权不可任意处分”。行政机关在诉讼程序外放弃、变更公权力的行为的大量存在，更是足以说明与其放任行政机关在诉讼程序外对公权的处分，倒不如设立和解制度，名正言顺地对其予以司法监督，这样才能从根本上保证公权不受任意处分。

（二）行政诉讼和解是否影响到公共利益

在行政诉讼被告与原告的和解中要顾虑公共利益的维护，尤其行政主体在与原告和解之前必须对其进行是否有违公共利益的估量。可以说，不违反公益是和解得以成立的基础，但行政诉讼中行政机关达成的和解协议未必会影响到公共利益。这是因为，利益本身就存在着多个评价标准，并且即使同为公益利益之间，也会发生孰轻孰重的争执。随着法治行政和人权保障理念乃至民主主义原理的不断发展，作为现代行政法的特殊性质，公共利益优先论受到了来自各个方面的质疑。日本学者南博方等即认为，“即使以案件的公益性为理由而限制和解，但由于行政案件的公益性具有不同的程度，故不能一概否定、取

消诉讼上的和解。”①在行政诉讼和解中，法院可以通过衡量多方面的利益，达到公共利益与个体利益的统一。法院既是原告与被告和解的主持者，又是对某一具体案件是否进行和解的决定者。法院有权根据具体案件中的权利义务作出是否和解的决定。“本项案件审查的目的，在于控制行政诉讼上和解，除符合当事人之利益外，对于公益亦应有所裨益，或至少不造成损害。和解契约之内容，如因违反公序良俗，或违反法律强制或禁止规定等”，②法院可以作出不予和解的决定。公共利益与私人利益并非决然对立，“公益在现代国家，系以维持和平之社会秩序，保障个人利益、财产、自由及权利等项内容”，“保障私益亦是维护公共之一部分”③，不能不加区分的一概以公共利益由反对行政诉讼和解。

（三）行政诉讼和解是否导致司法监督权的丧失

行政诉讼是一项重要的法律监督制度，通过司法审查监督行政主体行使职权。监督的方式就是就是对被诉具体行政行为的合法性进行审查。因而法院判决不仅有判解纠纷的功效，更重要的价值在于实现行政法治，而和解会削弱行政诉讼制度为追求该目标所作的努力。行政审判权本身是一种权力对权力进行制约的法治架构，因而多数国家采取“司法自我克制”的态度，在司法实践中以合法性审查为原则，而不过多干涉行政机关在自由裁量权限内的行为。司法权是一种被动权力，“不告不理”是其行为的法律基础。另外，行政相对人逾期起诉的，法院不能受理。这与民法中的时效制度不同，在民法中，当事人超过法定时效的，只丧失胜诉权，而保留起诉权；但是，行政诉讼的起诉时效一旦超过，相对人就不仅丧失胜诉权，也同时丧失起诉权。由此可见，行政审判权本身就是一种有限的权力。在和解制度下，原告与被告行政机关之间达成互谅互让的协议，本身并不会消弱行政审判权。从严格意义上说，行政诉讼中司法权的运作并非追求权力运行的完整流程，而是通过案件的裁断来使双方当事人平复心中的怨愤，因而保证社会秩序的稳定以及行政活动的正常进行。坚持行政诉讼不适用和解，实际上是假定和解脱离了法律的规制，现实中也不能排除和解协议违法的情况，但这种情况完全可以通过后续的制度安排——对瑕疵和解的补救措施来加以解决。如果和解客观上是违法的，那么就可能导致无效。之所以认为它不属当然无效，主要因为和解协议在实体效果上是一个新的行政行为，其违法后果应完全按照相应的实体法和程序法规定加以判断。④>

二、行政诉讼和解制度建立的必要性

（一）行政诉权保障的需要

行政诉权是请求法院做出公正裁判的权利，其内容包括起诉权、获得行政裁判权和得到公正裁判权。它是对公民独立人格的肯定、是对公民与政府新型平等关系的确认、是对公民“行政权益”的保障。行政诉权应当是人权的一个组成部分，是人类自然权利的延伸，和其它诉权一样是一种反抗压迫和专制强权的权利，它已经成为现代国家公民的一项基本权利并为宪法所保障。现代行政法中，民主、宪政理论不断发展，“个人权利”逐渐成为公众话语的趋势，公民有权在行政诉讼过程中与政府平等对话，通过和解的方式解决纠纷。“在行政诉讼过程中，原告和被告在法律框架内充分行使诉权，从某种意义上讲是双方在行政过程中行使自主的权利或权力的一种延续。”⑤行政诉讼当事人的和解如果排除其诉讼法上的特殊性，则与诉讼前一般的行政活动并无本质差别。从它们都受到行政法治原则支配的角度看都是一致的。为根本上解决纷争，当事人可能不限于对被诉行政行为本身进行商谈，其他相关的因素和事项可能一并考虑。最终的和解方案中被诉行为只是一个环节，协议为双方设定了新的权利义务和行政活动内容，相对人诉权在和解中得以最大展现。

（二）行政诉讼经济的需要

“在现代社会中，由于国家任务的膨胀以及由此产生的法律调整领域的扩大，人民权利保护范围的扩大，公民意识的增强等原因导致诉讼爆炸，其直接的后果就是法院与当事人负担日益加重，程序进行严重停滞，如何追求以最少之人力、物力、时间，达成最佳及最终之解决纠纷，已成为诉讼制度创设时非常值得关注的问题。”⑥显然，行政诉讼和解制度是解决这一问题的重要手段之一。它不仅有利于相对人及时解决其与行政机关的纠纷，减少不必要的诉讼成本支出；而且还不会导致相对人与行政机关之间的敌视、对抗情绪，从而有利于提高行政效率，减少整个社会的成本支出。“诉讼对当事人是昂贵的，除了直接的法院成本和精力，因此人们可以预计理性的诉讼当事人可能会发现和解符合他们的利益。”⑦在行政诉讼过程中，行政相对人是否选择诉讼、选择在何时进行诉讼以及是否继续进行诉讼都是以其自我利益的最大限度追求为唯一目的的。如果某一项制度的选择符合其利益的最大限度的追求，那么毫无疑问，他就会理性地选择它。任何诉讼都必须花费一定的成本，而判决的成本要

比和解的成本大得多。诉讼权利包括实体权力和程序权利。诉讼的目的最终是实体权利的实现。但程序权利的正当行使却可以对实体权力的实现以最大的优化。和解可以钝化矛盾，尽快结束行政诉讼程序，以实现自己诉讼利益的最大化。对行政相对人、行政机关乃至法院都应是理性的追求。

（三）行政诉讼效能的需要

行政诉讼制度乃至于整个诉讼制度的基本目的都在于判解纠纷，行政诉讼中所有的制度设计、规范构成、诉讼行为都必然要围绕这一目标而展开。关于判解纠纷与维护权益、促使依法行政，前者是最为直接、具体的价值，后者则是间接价值、抽象价值，只有当具体的、直接的价值实现后才可以进一步探讨间接价值和抽象价值问题。同时，后者是一个无法用具体标准予以证明的价值，而解决纠纷是最为现实的价值。行政诉讼中原告与被告的和解是以非常现实的方法解决了二者的纠纷，提高了行政诉讼的效能。在私法上，作为纠纷的解决方式，和解与调解已经获得普遍认同和广泛应用。可以说，在倡导意思自治的私法领域，和解与调解已经成为解决民事纠纷的重要方式。和解与调解是由当事人自主协商、互谅互让、真正合意的结果，从而能够最大程度地满足当事人的意愿。与司法裁判相比较，和解与调解具有迅速、彻底解决纠纷，稳定法律秩序的社会功能。行政诉讼判决与和解具有相同的目标，即合法性的实现，更多外在表现为对合法权益的保护。裁判具有宣示的功能，它可以体现国家对违法行政行为的否定性评价和对合法行为的肯定评价。虽然当事人行为对裁判结果有制约和影响，但法官的判断居主导地位。和解依赖于当事人的能动性，追求对抗的完全消除。两者都有各自适宜的案件范围。有的案件不允许以和解方式解决，而有的案件和解能收到更好的效果。

三、行政诉讼和解建立的现实可行性

（一）现代公共行政已从单纯管理型向服务型转变

行政诉讼中能否实现和解的最大理论障碍，乃在于认为被告一方为国家行政机关，行政行为是一种公权力性质的行为方式，行政诉讼所解决的争议都是以行政权为核心而发生的，允许进行和解就有可能涉及公共利益问题，因此，它并非如民事诉讼中的当事人那样，可以自

由地处分“自己”的利益，故显然不存在和解的基础。传统行政法以行政权为核心展开其理论体系，凸现国家对个人的干预行政。行政机关与相对人，行政权力与公民权利具有明显的对立性，两者存在着内在的紧张关系，显然在这种背景下建立行政诉讼和解制度是完全不可能的。

到20世纪中期，尤其是70年代以来，这种强制——服从的行政关系受到了外部越来越严峻的挑战，一些西方国家展开了“新公共管理”运动并成为了一种不可逆转的时代潮流。新公共管理关注政府实施的各项计划、项目的有效性，表现出一种目标导向的趋势。政府不再是唯一的公共管理组织和部门，公共权力随着公共管理的社会化而社会化，众多的非政府的公共管理组织成为公共权力的执掌者。特别是第三部门的兴起，填补了政府公共管理和服务上的很多缺失，同时也为行政目标的实现提供了多样化的手段和路径。现在比较时髦的民营化、公私合作以及外包等，都与第三部门有着千丝万缕的联系，也成为一种新型的实现行政目标手段，被政府越来越多地倚重。⑧与此同时，行政法的任务也发生了重大变化，“行政法之任务不再限于消极保障人民不受国家过度侵害之自由，而在于要求国家必须以公平、均富、和谐、克服困境为新的行政理念，积极提供各阶层人民生活工作上之照顾，国家从而不再是夜警，而是各项给付之主体。”⑨

以行政指导、行政契约等行政活动的新型方法应运而生满足了现代行政法任务的需求。现代行政法在保留行政行为理论体系的前提下，发展出了行政指导、行政契约等行政活动，旨在解决现代行政中遇到的新问题。笔者认为，既然行政过程中行政活动能够以契约、协商的方式开展，为何行政诉讼中行政主体与相对人和解被严厉禁止呢？在此背景下，行政主体与相对人在行政过程中表现为服务和合作的关系，一旦发生纠纷，两者在解决行政争议的行政诉讼中就存在相互妥协的余地，于是建立行政诉讼和解制度就具有可行性。

（二）行政自由裁量权的大量存在 “广泛的裁量权与法治原则不相容，这曾经是一条古老的宪法原则，但是这一信条今天已不再被严肃对待，实际上人们也从未把它当真。”⑩由于现代行政管理面临的事务具有多元性、复杂性、可变性，使行政自由裁量权广泛存在并且渗透于行政过程的各个环节。由于行政本身具有执法的性质，行政主体作出行政行为的过程类似于法官形成判决的过程，即包含认定事实、适用法律、

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作出决定的过程，其中必然渗透着执法者自由裁量的因素。既然在行政执行中，行政机关具有通过和解方式了结行政争议的权能，那么在法院主持下，行政诉讼的和解更加具合法性和合理性。行政裁量尤其有助于实现个别案件的正义，行政机关可以一方面斟酌法律的目标计，另一方面考虑具体的情况下，针对该个别案件寻求一个适当的、合理的解决。因为行政程序中行政自由裁量权的大量存在，才使得行政主体能够在合理的范围内“处分”权力，可以在考虑合适社会成本的条件下作出一定的让步和妥协，为行政诉讼中行政主体与相对人之间达成和解留有空间。

笔者以为，自由裁量权与诉讼中和解在本质上是相通的，诉讼中和解是程序法上的一种制度，它是因为行政机关职权违法的行政行为侵害了公民个人利益，行政机关在法定权限内在不损害公共利益或为维护公共利益的基础上，通过变更或撤销一个畸重或违法的行政行为与原告达成合意，而终止讼诉的行为。因此说诉讼中的和解是在自由裁量的范围内实现的，两者各有其独特的内涵，并不可以互相替代。在行政诉讼中，被告对于争议事项具有裁量权。行政诉讼和解中被告行使处分权并非是对法定职权或职责的放弃，而是权力的具体行使，根据情况作出相应的灵活反应，可以看作是诉讼前已有的裁量权在诉讼阶段的重新启动和作用。在行政行为严格受法律约束的方面，被告没有裁量的空间，所以和解也被禁止。鉴于现代行政活动载量权的广泛存在，诉讼上的和解就有可能也有必要建立起来。

（三）我国审判实践中行政诉讼和解的实效性

第三篇：探析构建我国行政诉讼调解制度的必要性及可行性

探析构建我国行政诉讼调解制度的必要性及可行性

论文摘要：根据我国《行政诉讼法》第50 条和第67 条第3 款的规定，确立了行政诉讼不适用调解的原则。但在行政诉讼实践中，由法官主持当事人就行政纠纷“案外和解”的情况普遍存在，这种做法实质上就是“调解”。这种现象造成了立法与实践的严重脱节，值得我们深思。《行政诉讼法》的修改已提上日程，行政诉讼调解制度已被纳入修改范围。可见，行政诉讼调解的价值正逐步得到学者和立法机关的认可。但是反对行政诉讼适用调解的传统理论力量仍很强大，加强对行政诉讼调解制度的研究力度，显得十分重要。本文从行政诉讼不适用调解所遭遇的现实困境出发，在分析理论界纷争的基础上提出个人观点，探析我国行政诉讼调解制度建立的必要性及可行性，以求能为我国行政诉讼调解制度的理论研究有所贡献。

一、引言

我国《行政诉讼法》第50条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”但反观我国审判实践，“案外和解”的现象普遍存在。行政诉讼法施以来，行政案件撤诉率长期居高不下已成为不争的事实，大量的行政案件是原被告在法院的默许甚至动员下以“庭前和解”协议解决，以撤诉的合法形式掩盖“案外和解”的过程及内容。随着市场经济体制的建设、我国加入WTO后国际争议解决机制中非诉纠纷解决方式的影响，对我国的行政诉讼禁止调解提出严峻挑战，我国有必要重新审视和反思依赖“公权不可处分”理论设计的行政诉讼禁止调解制度。在本文中，笔者试图从我国理论界关于行政诉讼调解制度纷争入手，用比较和历史分析的方法探析构件建我国行政诉讼调解制度的必要性及可行性，探讨法治和调解之间的连接点，并尝试将调解纳入到行政法治的轨道上，更好的发挥调解在解决纠纷中的作用。

二、我国行政诉讼调解制度的立法现状及理论界纷争

(一)我国行政诉讼调解制度的立法现状

1985年最高人民法院发布了关于《人民法院审理经济行政案件不应进行调解的知》指出：“审查和确认主管行政机关依据职权所作出的行政处罚决定或者其他的行政决定是否合法、正确，不同于解决原被告之间的民事权利、义务关系问题”，“因此，人们法院不应进行调解，而应在查明情况的基础上作出公正判决。”1987 年最高人民法院在《关于审理经济纠纷案件具体适用<民事诉讼法(试行)>的若干问题的解释》中，再次就行政诉讼不适用调解明确作了规定。我国现行《行政诉讼法》第50 条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”《行政诉讼法》第67 条第3 款又规定：“赔偿诉讼可以适用调解。”

这些规定表明我国行政诉讼中除赔偿诉讼适用调解外，其他的以禁止适用调解为原则。我国行政诉讼法如此规定是以传统理论 “行政权的不可处分”作为支撑的,但在理论界，对行政诉讼是否适用调解存在两种截然不同的观点。

(二)理论界纷争

对行政诉讼是否适用调解理论界存在两种不同的观点，一种持肯定的态度，一种持否定的态度,两种观点都有自己充分的理论依据。

反对者认为,公权不可处分,行政管理活动的双方当事人的权利义务是由法律事先规定的，双方当事人都没有选择的权利,[①]行政机关不能采取完全或部分放弃其行政职权的方式来促成与相对人的和解;公共利益不可出让,如果在行政诉讼中允许调解，无疑为行政主体拿公共利益与相对人进行交换，结果导致公共利益受到损害;行政诉讼是审查具体行政行为的合法性,行政职权都是法定的，具体行政行为要么合法，要么违法，不存在第三种可能;行政主体和行政相对人地位不平等,行政案件争议的诉讼标的是一定的行政法律关系，不是平等主体间的民事法律关系，双方当事人在行政法上的地位不平等。[②]

支持者认为,公权力并非不可处分,行政主体可以在其自由裁量的范围内处分公权;行政诉讼中适用调解并不必然损害公共利益,现代行政为服务行政，行政诉讼也并不存在一般性的维护公共利益的需要，人民法院以实现公共利益为重要内容的国家权力也必然体现于人民

法院的行政审判中，只不过他是通过对可能遭受行政权力侵害的公民个体提供公力的救济来实现公共秩序或者更高层次的公共利益，法院不会成为保护公共利益的障碍;行政诉讼适用调解并不违反合法性审查,其调解协议的内容不得违反法律规定，并且要经人民法院审查确认这个过程，这一过程实际上就是人民法院对其合法性进行审查;双方当事人在行政诉讼中的法律地位平等。

从上文可以看出，理论界就行政诉讼能否适用调解存在很大的争议。笔者对上文两种观点仔细甄别后，更加倾向于支持者的观点,笔者支持建立有限行政诉讼调解制度。本文接着将深入探究我国行政诉讼调解制度建立的必要性及可行性。

三、构建我国行政诉讼调解制度的必要性

在理论上不存在足以否定行政诉讼调解建立的障碍,随着我国法制化水平的进一步提高，行政诉讼制度完善和行政审判现实的需要、降低诉讼成本及服务型政府建设的需要，在行政诉讼中引入调解是完全必要的。

（一）完善行政诉讼制度及行政审判现实的需要

行政诉讼制度禁止调解的弊端越来越明显。我国行政诉讼制度自建立以来，在监督行政主体依法行政、保护公民合法权益方面发挥巨大的作用，但是我们也应看到行政诉讼制度存在诸多缺陷。[③]最明显的表现就是人们热衷于通过信访等非诉讼途径来解决纠纷，这从一个侧面说明了行政诉讼制度存在的不足，救济手段单

一、救济成本较高、救济效率低成为受害方通过行政诉讼实现权利救济的主要障碍。当事人在行政诉讼中只能通过法院审理判决来实现权利救济，没有选择其他具体救济途径的余地。在行政诉讼中建立调解制度可以实现行政诉讼具体救济途径的多元化，降低救济成本，提高救济效率，给当事人选择救济途径的权利。

现实生活中大量存在行政主体与相对人之间通过调解而结案的事实，必然要求行政诉讼法对此作出反映，使这些案件的结束建立在“合法”的基础上。行政案件撤诉率居高不下已成为不争事实,这种现象已说明，大量的行政案件是在法院的主持下，通过协商、协调的方式得到解决。为解释这种怪异的现象，有人指出“法院不能调解，但是原、被告可以和解。”[④]也有人说“行政诉讼不适用调解原则并不能排除人民法院在审理的过程中对双方当事人进行一些说服教育工作”，需要强调的是，与其让这些变相的调解处理成为规避法律的工具，不如从制度上加以规范，允许当事人调解、协商，由法院对当事人达成的协议是否合法进行审查，在不违反当事人自愿和法律的强制性规定、不损害公共利益和他人利益的情况下，确认协议的法律效力，使调解成为保护当事人合法权利，促进行政机关依法行政的工作方式，以消弭理论与实践严重脱节所产生的尴尬。因此，设立调解制度，将当事人的协商过程和内容置于司法审查之下，显得尤为紧迫和必要。

（二）降低诉讼成本

完善的行政诉讼制度必然要求诉讼经济化,调解是行政诉讼经济化的一个重要表现形式。任何人都不愿轻易涉诉，理性的人做任何一件事情都会充分考虑其行为的成本，行政诉讼成本的考量成为影响相对人涉诉的主要因素。人们在决定采取何种方式解决纠纷时，其内心中都会进行一番比较，这是每一个理性人都会经历的抉择过程，人们尝试了其他救济手段无效或非诉诸法律不可的时候，会选择走进诉讼程序，但法律规定行政诉讼的低起诉收费，是否就意味着行政诉讼的成本不高呢？我国行政诉讼禁止调解，意味着除非原告撤诉，否则案件都必须经过审理阶段。从行政诉讼程序看，从起诉、受理到立案、开庭审理，有些诉讼还要经过复议、听证等程序，要耗费当事人更多的时间。更为重要的是，在中国的人情社会里，很多的行政诉讼当事人仅仅是为了讨个说法，与政府机关作对，在民众的眼中，历来扮演非良民的角色，而且，不管和行政机关发生何种矛盾，纠纷解决之后，终归要在其范围内生活、工作，因行政诉讼带来的紧张关系导致生活压力加大、人际交往尴尬的窘迫困境是原

告所不想看见的。这些时间成本、经济成本、人情成本都会导致相对人思想负担过重不敢涉诉，另一方面，这也与诉讼经济化背道而驰，诉讼经济化除了简易程序、书面审理外，一个重要的表现形式就是诉讼中的调解。[⑤] 调解可以消除相对人的思想顾虑，用行政诉讼的手段保护自己的合法权益，行政诉讼当事人在法院默许甚至动员下通过协商的方式解决纠纷，比由人民法院强制解决当事人纠纷的判决方式更加柔和，基于平等、自愿的基础达成的协议，结果双方往往更加容易接受。如果能在坚持司法公正的基础上尽可能地节约诉讼成本，减少资源耗费，在法定审限内尽快结案，使争议的法律关系尽早得以确定，最大限度地实现社会经济价值，[⑥]这样的制度设计就是有价值的。

于其他审判方式而言，行政诉讼的调解有诸多优势,这些优点可以节约大量的诉讼成本。调解基于当事人自愿与平等，在此基础上达成的协议，一般情况下当事人都能够履行，这有利于纠纷的彻底解决。从人民法院的角度看，行政诉讼适用调解能够更好的实现司法效率，除快审快判外，社会效果也是司法效率的体现，调解一般不发生上诉，极少出现申诉和上访，不会涉及执行难的问题，其结果是节约司法资源，减少法院压力，减少当事人的诉累。人民法院在调解中担当一定的角色，避免了“案外和解”后行政机关不履行协议义务给当事人带来的不便。当然，调解意味着行政机关对原告在不损害公共利益的情况下作出让步，但也一定程度上缓解了人民群众和行政机关的对立情绪。

（三）政府职能转变的需要

1992年推行市场经济以来，行政体制发生深刻变化，建立服务型政府已经成为中央和地方政府改革的重要目标。在计划经济条件下，政府经济管理和社会管理的手段主要表现为指令性计划和行政手段，政府扮演了生产者、监督者、控制者的角色，政府的服务性不强。但随着社会主义市场经济的发展，政府职能从“全能”向“有所为有所不为”的方向转变，更加注重政府为社会和民众提供公共服务的职能，这种政府职能的转变要求我们的行政管理手段逐渐向柔性、合意、服务转变，这种转变必然影响到作为救济手段的行政诉讼。我国行政诉讼要适应政府职能的转变，引入行政诉讼调解，完善救济途径是一个不错的选择。

过去相当长的时期，英美“控权论”思潮对我国行政法学界影响深远，以至于更多看到行政机关与相对人、公共利益与私人利益明显对立性，行政权力和公民权利存在不可消除的紧张关系，既然如此，两者和解的可能性就不存在。但现代行政法理论更多强调，行政管理已不再仅仅是行政机关单方意志的体现，更多的时候，这种行政管理表现为行政机关与行政相对方的合作，只有合作的行政才能使行政机关节约行政成本，提高行政效率，实现行政目的，行政机关与相对人的这种合作越充分，两者双赢的可能性就越大。实际上这种合作就是指在行政机关和相对人之间发生纠纷的时候，应该选择调解的方式解决纠纷，达到双赢的局面，这既有益于行政机关行使行政职权，也有益于保护相对人合法权利，减少本可以避免的麻烦。

四、析构建我国行政诉讼调解制度的可行性

随着行政诉讼制度完善和行政审判现实的需要、降低诉讼成本及服务型政府建设的需要，在我国建立行政诉讼调解制度已完全必要，但是否可行呢，本文将从理论和实践两个角度进行分析探讨。

（一）国内外学者的研究为我们提供了理论基础

立法时及实施初期，不适用调解有其特定的背景和基础。行政诉讼法立法初期，我国的法制发展水平不高，执法人员的素质有限，当时对调解如何理解和操作存在很大分歧，如果在这种背景下引入行政诉讼调解制度，可能会导致行政审判无法发挥保护公民以及监督行政机关依法行政的作用，将不利于行政审判的开展。但现在，情况发生了很大变化。市场经济体制建立以来，尤其是我国加入WTO以来，行政诉讼调解制度成为行政法学界关注的焦点，一大批学者对行政诉讼调解制度展开研究，形成了丰富的理论成果，为现在我国建立行政诉讼调解制度奠定了强大理论基础。

行政主体具有一定的处分权。有学者认为“在行政诉讼中，当事人只能处分某些诉讼上的权利，不能处分实体上的权利”。[⑦]但从行政法发展的趋势看，传统的行政行为正在发生深刻变化，现代行政已经向服务行政、合意行政的方向发展。合意行政主要表现为非强行行为，如，行政指导、行政调解、行政合同等，非强制行政行为有着自身的优势与特点，其灵活性、应变性等的特点则容易调动行政相对人的积极性。当今，非强制性行政行为在我国的行政管理中处于越来越重要的地位，在以合意为基础的非强制性行政行为中行政主体是拥有一定的实体处分权的，行政主体和相对人存在协商的空间，只是这种“处分权”带有非随意性而已。

在行政诉讼中有限适用调解与维护“公共利益”并不对立。公共利益都是由一个个合法的私人合法利益按照某种方式组合起来的，“公共”泛指一定范围内的多数人的公共合法利益，之所以维护公共利益就是防止一定范围内的多数人的共同合法利益受到侵犯，因此，维护公共利益就是维护一个个私人合法利益的“共性”，当然，我们不能否认公共利益与私人利益之间存在的差别，但可以肯定的是，我们完全可以找到私人利益的“个性”和公共利益的“共性”两者之间的最佳结合点，这个最佳的结合点就是调解存在的空间和余地。在行政诉讼调解中，人民法院居中主持，调解协议必须由其审查认可方可发生法律效力，若该调解真侵犯“公共利益”，完全可以不予确认，既调解无效。

行政诉讼法关于行政诉讼只对具体行政行为合法性审查的规定，并不影响调解在行政诉讼中的适用。行政诉讼法之所以规定只对具体行政行为的合法性进行审查，主要是出于防止司法权对行政权的过度干预，但我国并非“三权分立”的制度模式，历来是“行政权一家独揽”，即使在三权分立的国家，也出现行政权力的膨胀和扩张，在“行政权一家独揽”的中国，司法权干预行政权更是无从谈起，这已经消除了行政诉讼立法时禁止适用调解的立法顾虑。由此可见，在行政诉讼中，审查在行政自由裁量权范围内作出的具体行政行为时，存在适用调解的可能性。

在行政诉讼中，双方当事人的法律地位平等。传统行政管理中，行政机关的服务性不强，行政主体与行政相对人处于管理与被管理、支配与被支配的地位，但随着服务行政、合意行政的发展，加上《行政诉讼法》第5条的规定，在理论上和法律规定上，双方当事人的法律地位都是平等的，这为调解奠定了坚实的基础，另外，地位平等也不是调解的必要条件。[⑧]司法实践已证明，行政诉讼调解是解决行政纠纷一种行之有效的方法。我国已经出现公开尝试“行政案件协调”的典型案例，譬如，1998 年四川省眉山市某区政府将13.1 亩的国有河滩地给一家养殖场作为建设用地而引发的与养殖场业主黄某行政诉讼一案，本案中由于法院居中“协调”双方，不但妥善处理了原有的行政纠纷，而且还成功避免了新的矛盾的产生，收到了良好的法律和社会效果，这也说明司法实践也在呼唤行政诉讼调解制度的建立。

（二）实践上具有可行性

行政诉讼法实施以来，法院审理行政案件虽不适用调解，但实际工作中存在的“协调工作”为我们提供可实践基础。行政审判实践中，大量的行政案件是原被告在法院的默许甚至动员下通过“案外和解”协商解决的，“案外和解”中的这种协商实质上就是调解，只是最后以撤诉的合法形式来掩盖“案外和解”的过程和内容而已，禁止调解的规定在“案外和解”中被悄然规避。可见不适用调解的制度与现实需要之间的巨大反差禁止调解的规定已名存实亡。将这种变相的调解予以规范，从制度上予以保障，可以说是解决目前行政审判出现这方面问题的有效办法。[⑨]立法者当初设立禁止调解制度的本意则是担心调解会损害原告利益或公共利益，事实上，禁止调解不仅未能真正保护原告和社会的公共利益，相反却在诉讼程序以外悄然地进行着侵害。面对行政案件非正常撤诉背后隐藏的为行政诉讼立法所始料不及的突出问题，与其让“案外和解”这种变相的调解成为规避法律的工具，不如从制度上加以规范。因此，设立调解制度，将当人的协商过程和内容置于司法监控之下，显得尤为紧迫和必要。大

量的“案外和解”和“协调处理”的存在为我们建立行政诉讼调解制度提供了实践基础。

（三）域外实行多年的行政诉讼调解制度可供我们借鉴

域外实行多年的行政诉讼调解制度可供我们借鉴。大陆法系国家和英美法系国家在司法审查和行政诉讼中，都不同程度地允许当事人和解或者法院进行调解。我国台湾地区《行政诉讼法》第219 条规定：“当事人就诉讼标的具有处分权并不违反公益者，行政法院不问诉讼程度如可，得随时试行和解。受命法官或受托法官，亦同。第三人经行政法院许可，得参加和解。行政法院认为必要时，得通知第三人参加。”德国行政法院法第87 条规定：“审判长或其指定之法官，为使争诉尽可能一次言词辩论终结，于言词辩论前有权为必要之命令。其有权试行参与人为争讼之善意解决之和解。”日本、瑞士等国虽然未明确规定法院在行政诉讼中可以进行调解，但从有关法律条文中仍可以推知，允许法官进行一定程度的调解，在域外，既有关于行政诉讼调解制度的明确规定，也有法律没有明文禁止的情况。在采取行政诉讼调解的国家，虽然存在着行政处分权有限，调解可能冲击依法行政原则的顾虑，但行政诉讼调解的正面效应决定了行政诉讼中调解制度的建立。域外审判实践已经为我们提供了在行政诉讼中建立调解制度的成功范例，我们应当结合我国具体国情，建立适合中国具体情况的行政诉讼调解制度，尽快修改行政诉讼法，消除理论与实践之间的巨大反差。

（四）ADR 对我国行政诉讼具有借鉴意义

ADR 制度作为解决纠纷的一种新的方法和手段在国际上被广泛而富有成效地运用。ADR 是 Alternative Dispute Resolution 的缩写，意思是非诉讼解决机制，是西方国家解决纠纷的常用方式，更是西方国家由诉讼推崇向自治理念发展的结果。ADR以调解为主要标志，具有简便灵活、成本低廉和高效的特点。在调解程序与诉讼程序的关系上各国普遍采取的是调解优先的原则。美国是ADR的发源地其运用取得了异常惊人的成果，美国的行政案件中，调解是解决纠纷的手段之一，而且发挥着重要作用。英国对 ADR 较之于诉讼则持优先与鼓励的态度，英国的行政案件，大约 4/5 是通过调解解决的，1/5 是判决解决的。除西方国家外，在韩国和我国的台湾地区，ADR 也具有很长的历史，在行政案件中也是经常运用的。

我国加入 WTO 后，行政审判具有了更强的外向性，为适应 WTO 的要求，ADR 这种高效便捷的解决争端的制度对我们在审理涉世行政案件中引入调解机制不无借鉴意义。同时，美英等国家的司法审查制度中调解的有效运用对我国行政诉讼设立调解制度更有直接的参考和借鉴价值。ADR 作为一种纠纷解决机制，更多地强调的是诉讼外的调解，这完全符合我们现在的国情，改革开放进一步深化、公民法律意识进一步提高，在司法资源有限的情况下，ADR对我国行政诉讼极其重要借鉴价值。

我们还需强调的是，我国现行行政诉讼制度允许行政赔偿案件适用调解的规定,经过多年的行政赔偿案件的调解实践，我们积累了一定的经验,比如我国已出现公开尝试“行政案件协调”的典型案例。当然，我们还应该看到，不同的滋生土壤形成了千差万别的法律文化类型和法律心理。自古以来，调解在中国一直有着广泛的适用，西方的法律文化孕育了以诉讼为主的纠纷解决机制和观念，而在中国古代却形成了以调解为主的纠纷解决机制和观念。在文化的沉淀里，调解不仅仅是一种纠纷解决的方式，还在于这种纠纷解决制度的安排体现了一种关于社会秩序的安排，也体现了一种特殊文化价值的趋向。传统文化要求人民得与自然界的和谐，顺应自然的客观规律。但社会生活是交互性的，冲突不可避免。当冲突产生时，人们就会选择既能解决冲突、又能保持和谐的手段来解决冲突。由于调解是在双方平等协商的基础上解决纠纷，因而更适合中国民众的心理。[⑩]

从上文的论述中可以肯定，在我国建立行政诉讼调解制度已经具有必要性和可行性，目前，在行政诉讼法修改中引入调解制度的时机已经成熟。

五、结论

随着我国市场经济的深入发展，利益多元化的格局趋势日益明显，对政府管理提出了更高的要求。政府在履行职能的过程中应当依法行政，通过救济途径及时解决纠纷，行政诉讼在解决官民纠纷中发挥着重大作用。但是，我国行政诉讼制度长期以来存在诸多问题，尤其是未将调解制度纳入其中，结果导致我国大量的行政诉讼案件通过“案外调解”、“协调处理”等违法手段处理，一方面这与行政诉讼禁止调解的初衷背道而驰，另一方面法律被规避，当事人的权益无法切实得到保障。司法实践与立法意图的巨大反差，使我们不得不反思当初的法律规定。本文深入分析理论界对行政诉讼调解制度的纷争，充分说明在我国建立行政诉讼有限调解理由，深入探析了在我国建立行政诉讼调解制度既是必要也是可行的，因此，我国应当而且可以确立有限的行政诉讼调解制度。随着行政诉讼法修改提上日程，希望以立法形式规范调解制度，更好的发挥调解在解决纠纷中的作用。

第四篇：建立别居制度的必要性和可行性

建立别居制度的必要性和可行性

2008-10-10 10:33 【大 中 小】【我要纠错】

［内容摘要］ 别居制度已成为一种维护婚姻关系、保障夫妻权利、保护第三人利益的先进制度，为各国所确立。我国现今的婚姻状况比较复杂，存在离婚率逐年上升、离婚随意、别居事实众多、家庭暴力严重、婚姻维权难等特点。在我国建立别居制度有现实必要性和可行性。别居制度的建立不仅能有效地改善婚姻关系的不良现状而且能为构建和谐社会起到积极作用。

［关键词］ 婚姻关系、别居制度、别居权、离婚

一、别居制度之发展及他山之石

别居［1］，又称分居或分床制，是外国婚姻家庭法中的一项制度，即依法解除夫妻同居义务，但仍保持其婚姻关系的法律制度。别居，在世界婚姻立法史上早已有之。在古罗马的十二铜表法中，就已将其作为一项解除时效婚姻的制度予以确认。该法第6表第4条规定：“妻不愿依一年使用时效而缔结有夫权婚姻的，则应每年连续外宿三夜以中断时效的完成。”［2］别居制度正式确立是在中世纪的欧洲。公元4世纪，罗马帝国将基督教宣布为国教，教会拥有至高无上的权利，教会法也因此而占据着主导的地位。按照教会法的宗旨，婚姻被认为是“上帝的恩赐和安排”，离婚是“对上帝的不忠”而被严格禁止。但有人却不愿接受神的祝福而打算离婚，学者称之为“不得已的害恶”。因此，教会只好寻求一种制度来代替离婚，以达到既维护神的意志，又能解决世俗婚姻男女的矛盾。别居制度正是在此情形下由教会法确认下来的。1804年的《法国民法典》在世界婚姻立法史上第一次以明确的法条建立了别居制度。该法典第296条至309条以14个法律条文对别居作了比较具体的规定。在这之后，众多国家在民法典或婚姻法中，都对别居制度作了明确又详细的规定。在国际私法发展历史看，1902年《海牙离婚及分居法律冲突与管辖冲突公约》、1970年《海牙关于承认离婚与别居的公约》相继承认和确认了别居制度。［3］

目前世界各国法律中关于别居制度有两种的立法体例：一种是大陆法系的立法体例，另一种是英美法系的立法体例。在前者中，别居是近似离婚的一种制度，夫妻双方要求别居的，法律不仅规定了严格的条件和理由，而且程序复杂，但由别居到离婚，程序则较为简单。在后者，别居被视为简易离婚，别居程序简单，但由别居到离婚，则应根据正当理由起诉，由法院判决离婚，其程序复杂，条件要求严格。

在别居与离婚的关系上，国外的立法又有三种类型：一是将别居与离婚并列，由当事人选择。瑞士、比利时等国采此模式。二是将别居作为离婚的必经程序。实行这一立法模式的有挪威、意大利等国。三是实行别居转换制，即在别居满法定期限后，当事人可将别居转换为离婚。如荷兰及美国的部分州。

我国香港和台湾地区均确立了分居制度。由于受英国的影响，香港把分居［4］制度与离婚制度并列，作为离婚制度的补充形式。在香港，分居分为协议分居和申请分居两种形式。协议分居无须经过法院；申请分居则必须由夫妻一方或双方根据法定理由提出申请，并经法定程序批准后，才发生法律效力。申请分居又分为制令分居和颁令分居两种形式。制令分居是以《婚姻诉讼条例》规定的申请理由而申请法院颁布分居令的分居形式，申请该分居形式的当事人必须基于同婚姻破裂而申请离婚的理由相同的理由。颁令分居是指根据《分居令及赡养令条例》规定的申请分居的理由而申请法院颁布分居令的形式，申请这种形式的分居理由，属于女方的有八个方面，即：经简易程序审理裁定丈夫殴打妻子罪名成立，并且性质比较严重；经公诉程序裁定殴打妻子罪名成立，并被判罚款100港元以上或被监禁两个月以上的；遗弃妻子的；经常虐待妻子及其子女的；故意不履行对妻子及子女扶养或抚养义务的；强迫妻子与其同居的；强迫妻子卖淫的；丈夫经常酗酒及吸毒的。丈夫申请分居令的理由包括妻子经常虐待丈夫的子女，以及妻子经常酗酒及吸毒等。分居令一旦颁布，即发生如下效力：（1）夫妻双方不再负有同居的义务。（2）子女的监护权交付丈夫或妻子。（3）丈夫负有向妻子及其监护的子女提供抚养费和抚养教育的责任。丈夫支付妻子的扶养费每周不超过500港元。但妻子在分居中如犯有通奸行为，则不享有申请扶养费的权利。丈夫无论处于何种情况，都不享有要求妻子给付扶养费的权利。（4）法院颁布分居令后，夫妻双方仍继续同居的，或分居中自愿恢复同居的，则视为分居令自然解除。（5）分居五年以上即构成离婚的原因，如一方要求离婚，即使另一方不同意，法院也可判决离婚。［5］

在台湾地区，民法典中并未设立专门的别居制度。民法典第1001条规定“夫妻互负同居之义务，但有不能同居之正当理由者，不在此限”，台湾学者史尚宽对此认为此规定系承认事实上之别居［6］。所谓正当理由包括不堪同居之虐待、妻受姑之虐待、夫之纳妾、他方有过错之离婚原因、夫与人通奸等。别居后，夫妻暂时停止同居义务，但婚姻关系仍然存在，丈夫依然承担对妻子的扶养义务。夫妻别居，不影响夫妻财产制。

新中国成立后，先后颁布了三个《婚姻法》，令人遗憾的均没有规定别居制度。在婚姻法修改过程中，有些学者提出应当在婚姻法中规定夫妻别居制度，但并没有被立法者所采纳。基于我国现今的婚姻状况比较复杂，存在离婚随意，分居事实众多，家庭暴力严重，婚内维权薄弱等特点，在我国建立别居制度有现实必要性和可行性。笔者认为，很有必要对该制度进行研究，在法律上予以确认，以更好的维护我国的婚姻家庭关系，为构建和谐社会创造良好条件。

二、建立别居制度之必要性

（一）理论基础

1.别居权是一项基本人权

婚姻自由表现为婚姻的缔结或者结束婚姻均是个人的自由，它也是一项基本权利。别居是介于完整的婚姻与破裂的婚姻之间的婚姻关系，夫妻一方或双方对有权对其作出选择。别居权是属于婚姻权利中的一项。既然婚姻自由是一项基本人权，别居权自然就是这项基本人权的一个组成部分，即别居权是人权的构成部分。因此，为了更好的保障人权，维护婚姻自由，对别居权法定制度化是必要的。

2.有同居权必有别居权

马克思主义哲学认为，世界上任何事物都有正反的两面性。我国婚姻法确立了夫妻之间的同居权却没有设立别居权，这是不合理的。没有别居权的存在，同居权是不完整的甚至是形同虚设的。现实中夫妻一方要求别居，而事实上法律却没有对这种权利加以保护，这就使得请求别居一方被另一方所主张的同居权所束缚，双方的权利天平不再平衡，而所谓的同居权就等于被判了死刑的囚犯没有了灵魂，只剩下机械式的强迫式的义务。事物在矛盾中发展，法律是权利斗争的结果，别居权与同居权应当是相辅相成的。

（二）现实基础

我国现今的婚姻状况比较复杂，存在离婚案件普遍，别居事实众多，家庭暴力严重，婚内维权难等的特点。正是这种婚姻关系的现状培育了别居制度建立的土壤。该制度的建立不仅能能有利地填补我国婚姻立法的空白而且有效地改善婚姻的不良现状。主要体现在以下几个方面：

1.避免轻率离婚，降低离婚率

近年来，我国的离婚率普遍攀高。这种趋势在心理上容易导致人们对离婚权的滥用，而当事人贸然的解除婚姻关系会给自身、第三人尤其是子女造成伤害，使得社会的稳定性受到影响。从伦理上，人们对于即将要离异的夫妻，都怀有一种期待的心理，希望他们破镜重圆。由此，整个社会是期望离婚率下降的。别居制度既可以有助于夫妻关系的存续，防止和限制当事人对权利的滥用，同时它又符合了人们的心理和社会的期望。

现实生活中很多离异的夫妻，实质上并无不可调和的矛盾，大多是缺乏彼此的情感交流所致。夫妻发生纠纷后，如果双方都能冷静地检讨一下自己的行为，多体谅一下对方，往往就能化解矛盾。然而，由于双方的不冷静，往往使原本琐屑的小事情转化为激烈的争斗，从而赌气走上离婚路。如果法律对夫妻别居制度作有规定，那么一时头脑发热的男女双方就可以选择别居，短暂的别居，使夫妻有机会回首往日的温馨，避免轻率离婚，稳定婚姻家庭关系。

2.节省当事人的诉讼成本

离婚案件中冲动离婚，事后反悔的屡见不鲜。但是离婚案件必须对夫妻共同财产加以分割，由法院分割财产需交纳依标的价值一定比率的诉讼费。而当事人双方仅因一时的冲突产生了解除夫妻关系的想法，可这种想法往往是暂时的不成熟的。于是当他们意识到自己并无真正的离婚之意时却已为此在经济上承担了不必要的损失。别居制度的设立一方面可以暂时缓解夫妻之间的矛盾，满足暂时摆脱夫妻共同生活的目的，另一方面，别居之诉中财产分割可以设定为由当事人自主选择，当事人若只需解除同居状态则不会徒增其不必要的经济负担。

3.有效解决分居事实举证难题

2001年4月28日修订后的《婚姻法》第32条第3款第4项规定：“因感情不和分居满二年的”，如感情确已破裂，调解无效，应准予离婚。根据“谁主张，谁举证”的原则，原告就要对分居的这一自然事实进行举证，举证不能承担败诉结果。但是司法实践中，真正能够通过一方当事人举证证明分居事实少之又少。因此，要求原告方呈堂证供未免过于苛刻。如果将分居这一自然事实的性质转化为法律事实的话，问题自然就解决了。在当事人选择别居之时可以向法院提起别居之诉，要求其确认为法律事实，经法院所认定的别居事实当然具有证据效力。

4、有利于社会的稳定

家庭是社会的细胞，婚姻家庭关系的稳定，关系社会的稳定。实行夫妻别居制度，可以使夫妻关系暂时恶化的男女双方，因暂时的分居，从家庭的矛盾困境中解脱出来，避免双方硬栓在一起产生的厌烦情绪，更可以避免一方一时冲动采取过激举动所带来的不可挽回的恶果，从而有利于社会的稳定。此外，别居也可以使法院从大量的离婚诉讼中摆脱出来，集中人力、物力从事一些疑难案件的审理，节约有限的诉讼成本和司法资源，从而更好的发挥人民法院对社会矛盾纠纷的调节作用。

三、我国建立别居制度的可行性

别居是夫妻双方无法忍受共同生活但尚未达到婚姻破裂程度时，中止同居生活的一种形式。它可以为当事人决定最终的婚姻走向提供一个可以冷静思考和反思的机会。我国现行婚姻法虽然没有规定别居制度，但在现实生活中，夫妻双方因感情不和等原因而别居的现象屡见不鲜。司法实践中，已将达到一定的别居年限作为判决准予离婚的根据［7］。然而，由于现有规定过于简单，很难适应现实需要，不利于调整别居期间的婚姻家庭关系。因此，有必要在婚姻法的修改中增加相关内容。考察国外及我国港台地区的别居立法，结合我国的实际情况，笔者对建立我国的别居制度提出以下立法构想：

（一）别居体例：以采用英美法系的立法体例为宜，即别居程序较离婚程序简单，但由别居到离婚，则条件相对严格。大陆法系国家多认为别居与离婚相似，对夫妻别居要求条件严格，程序复杂，而由别居到离婚则程序简单。笔者认为，别居与离婚毕竟存在本质上的差异。别居只是暂时中止同居义务，但婚姻关系仍然存在，它只不过是婚姻关系的一种特殊形态而已。而离婚则不仅终止同居义务，更重要的是婚姻关系随之消亡。如果对别居设置严格的条件和复杂的程序，无疑会增加夫妻别居的难度，使一些本会选择别居的夫妻，为了避开这一“门槛”而选择离婚或继续忍受同居之苦。而英美法系的别居立法体例，对别居规定了较为简单的条件和程序，使夫妻能在继续维持婚姻关系的情况下，能及时别居，这样，一方面能使夫妻双方摆脱同居之苦，另一方面又能使夫妻双方有一段充分检讨自己、决定婚姻走向的时间，真正体现婚姻自由的原则。

（二）别居与离婚的关系：别居制度与离婚制度并存。如果规定夫妻离婚应先别居，即别居前置，这样虽可以降低离婚率，减少家庭的破裂，但无形地也为当事人离婚设置了障碍，限制了当事人的离婚自由，有违于婚姻自由的原则。而别居制度与离婚制度并列，既能充分保障双方当事人的婚姻自由，又能为当事人慎重对待婚姻家庭提供一个思考和选择的机会。对于当事人不同的诉讼请求，法院可以作出不同的裁决。当事人诉请别居的，法院不得判决离婚；当事人诉请离婚的；如有和好可能，法院可以判决别居；当事人一方要求别居，另一方要求离婚的，法院应按离婚程序审理。

（三）别居理由：法定理由和事实理由相结合。别居的法定理由应与离婚理由相同，但夫妻双方或一方有下列事实之一者，也可申请别居：

1、已持续遗弃配偶至少有两年时间；

2、一方与他人通奸；

3、一方经常虐待、殴打配偶或该配偶的子女；

4、一方有义务但故意不供给配偶合理的生活费用或该配偶未成年子女合理的生活费和教育费；

5、一方明知自己患有传染病、性病而仍坚持与配偶发生性关系；

6、一方有赌博、吸毒、酗酒等恶习，不履行家庭义务；

7、一方有严重生理缺陷；

8、其它致夫妻无法忍受同居的事实。

（四）别居的形式：协议别居与诉讼别居并举。有的学者认为，我国宜“设诉讼别居而不设协议别居”，“当事人别居应到人民法院提起诉讼，只有在取得了许可别居的判决或在人民法院审判人员的主持下达成调解协议后，当事人才能别居。”⑧ 笔者认为，婚姻关系从本质上说是一种契约关系，结婚是一种要式法律行为，一方面要有男女双方同意缔结婚姻关系的协议，另一方面必须经过婚姻登记机关批准，因此，协议是确立婚姻关系的基础。既然婚姻关系建立的基础是双方的合意，那么，决定婚姻关系的走向也应该允许双方当事人协议，就象法律不应禁止合同当事人变更合同内容一样。设立协议别居制度，既能尊重当事人的意思表示，缓和夫妻双方的矛盾，充分体现婚姻自由的原则，也可以方便当事人，使其免去讼累，节约诉讼成本。夫妻采用协议方式别居的，在对子女的临时抚养、夫妻共同财产的处理等问题有妥善解决的前提下，可以达成别居协议，该协议经过公证后，方能产生法律效力。诉讼别居是夫妻一方无法忍受共同生活时，基于别居理由，向配偶所在地人民法院起诉并由人民法院判决别居的制度。只有在人民法院主持下经调解达成别居协议或经判决别居的，才在当事人之间产生别居的效力。

（五）别居的法律效力：夫妻关系及子女关系

1、夫妻别居后，同居义务终止，但婚姻关系、夫妻身份关系仍然存在。对于别居后的夫妻财产关系，国外大多数国家都采用当然分割夫妻共同财产的规定，同时别居期间所得的财产归各自所有。笔者认为，别居不同于离婚，夫妻别居后尚有可能和好并恢复共同生活。因此，在我国，宜采用别居非当然分割夫妻共同财产的立法例，但在别居时，应对共同财产进行估价并确定共同财产的管理人，以作为婚姻关系终止时，分割共同财产的依据。考虑到夫妻别居后双方在生活上、经济上中断联系，财产处于分离状态的实际情况，夫妻双方在别居期间所取得的财产应认定为夫妻个人财产，归各自所有。

2、夫妻别居后，子女直接抚养权的行使应遵循有利于子女健康成长的原则。具体可由夫妻双方协商，经法院认可；协商不成的，由人民法院根据当事人及其子女的实际情况，结合十周岁以上子女的意见确定；对子女行使直接抚养权的一方，有义务保障子女的健康成长，同时承担子女在别居期间的全部或部分生活费、教育费及其他必要开支；另一方则享有探视权。

（六）别居的终止：当事人死亡、和解或离婚 别居可因当事人死亡、和解或离婚而终止，这是世界各国的立方体例。由于别居终止，特别是因夫妻和解结束别居的，往往会涉及到夫妻财产制的回复，有溯及力，并可能影响到第三人，因此，因和解而结束别居的，应以协议形式为之，并应到公证机关办理公证手续，以获得法律效力。夫妻别居达到一定时间仍无和好希望时，任何一方都可以向法院提起离婚之诉。根据我国的实际情况，别居的期限可以确定为两年。当事人别居已满两年而提起离婚的，人民法院应当判决准予离婚。

［注释］

［1］在法律上，别居和分居两概念内涵和外延有交叉。别居是法定分居，是一种法律行为；分居是协议或事实分居，是一种自然事实。本文使用“别居”一词，意为法律意义之分居行为。

［2］参见百度百科http://baike.baidu.com/view/691619.htm

［3］参见李双元等编《国际私法教学参考资料选编》，北京大学出版社，2002年9月1日出版

［4］依据香港地区法律，别居称为分居，故本文在介绍香港相关法律规定是仍称分居，但涵义与别居一致。

［5］香港特别行政区政府网站双语法例资料系统

［6］参见史尚宽《亲属法论》，台湾荣泰印书馆股份有限公司，第470页。

［7］1989年11月29日最高人民法院《关于人民法院审理离婚案件如何认定夫妻感情已破裂的若干具体意见》第七条规定“因感情不和分居满三年，确无和好可能的，或者经人民法院判决不准离婚后又分居满一年，互不履行夫妻义务的，”视为夫妻感情确已破裂。一方坚决要求离婚，经调解无效，可依法判决准予离婚。

［8］参见王丽萍：《别居制度的比较研究》，载《法学家》1998年第5期。

第五篇：儋州市成功和解行政诉讼简易程序第一案

儋州市成功和解行政诉讼简易程序第一案

近日，儋州市法院行政庭适用简易程序成功审结了原告周明诉被告儋州市人民政府、儋州市住房和城乡建设局及第三人周兰荪房屋行政登记行政一案，这是该院适用简易程序审理行政诉讼的第一宗案件。

2010年4月20日，儋州市人民法院受理原告周明诉被告儋州市人民政府、儋州市住房和城乡建设局及第三人周兰荪房屋行政登记行政一案。原告周明以其未经授权权给任何人转让其合法持有房产证，而被告没有实质审查，就注销其《房屋所有权证》，更名为周兰荪，并给周兰荪颁发《房屋所有权证》，侵犯了其合法权益为由，请求法院撤销被告颁发给周兰荪的《房屋所有权证》。

该院受理该案后，承办法官及时与各方当事人联系，了解其诉辩主张、理由、依据。承办法官初步掌握到了被告是依据周明与其弟弟周琦签订的《房产转让协议》里的“现将原有在群英区万福七巷12号持证房主周明改为周兰荪”的内容，才给周兰荪颁发《房屋所有权证》的，实际上周明并没有在《房产转让协议》上签名，而是周琦冒用“周明”的名字去办理了房产过户手续。承办法官了解到这些情况后，立即深入组织各方当事人到儋州市住房和城乡建设局展开协调工作座谈，在倾听各方当事人的陈述、辩解后，承办法官向双方当事人分析案情，辩法析理，释明各种法律关系，讲明利害关系，明确指出被告的颁证行为系违法之举，法院判决时会撤销被告的颁证行为。经过法官的一翻说法说理，儋州市住房和城乡建设局知道自己工作失误，当场表示要进行整改，自行撤销颁发给周兰荪的《房屋所有权证》;周明当场也表示同意撤诉，调解工作取得了成效。2010年5月13日，周明向儋州市法院递交《行政撤诉申请书》。经过办案法官多方协调，该院受理的第一起适用简易程序行政案件，没有经过开庭审理，原告就撤回起诉，从立案到结案仅用了23天，真正达到了提高办案效率、案结事了人和目的。(郭树护)

儋州法院简易程序适用试点行政诉讼撤诉率创新高

坚持改革创新 力促官民和谐

2010-8-2 9:48:34

今年来，儋州法院行政审判庭以开展“人民法官为人民”活动为契机，落实司法为民措施，积极探索新形势下行政案件处理的新机制，认真开展行政诉讼简易程序适用试点工作。1-6月，共受理行政诉讼案件47件，结案35件，其中采取撤诉方式结案的有19件，撤诉率为54.29%，撤诉率创新高，取得了良好的法律效果和社会效果。

一、认真开展行政诉讼简易程序试点工作，强化协调办案理念。今年4月，省高院确定儋州法院为行政诉讼适用简易程序改革试点法院，儋州法院行政庭制定了一系列便于操作的规范性文件，规范了适用简易程序审理行政案件的每个程序。并要求法官从立案、庭前、庭审三个环节找准协调的切入点，用灵活协调的方式方法妥善处理矛盾。首先是立案疏导，在案件受理前及时与市委、相关行政部门沟通，了解争议焦点，提出解决建议，有针对性地开展协调工作；其次是庭前交流，在庭审前，由主审法官召集各方当事人到法院座谈，分别听取诉辩理由，并根据诉争焦点，捕捉协调契机，提出解决方案；最后是“温和审判”，让法官和双方当事人运用“拉家常”的方式交流，利用融洽的审判氛围缓和当事人对立情绪，为协调做好准备。截止目前，共对9件案件适用简易程序进行审理，原告主动撤诉4件，效果明显。

二、积极探索行政案件处理的新机制，努力实现定纷止争，案结事了，化解“官民”矛盾，维护社会和谐发展。一是针对不同案件、不同当事人，灵活运用和解、协调方式处理行政诉讼；二是对原告起诉的被告主体资格不适格及原告起诉的理由或诉讼请求明显不当的案件，办案人员依法明确指出其不当之处，做好细致的法律宣传和说服教育工作，动员其撤诉；三是对存在一定问题但又不宜简单判决维持或撤销的案件，或判决后易造成较大负面影响的案件，努力通过庭外协调促使行政机关自行完善或改变被诉具体行政行为，使行政相对人得以理解，自愿撤诉；四是对一些难以协调、一度进入僵局的案件，邀请庭长、院长出面协调，多元化解决“官民”纠纷，化解行政争议。

三、与行政机关建立良性互动机制，共同妥善解决行政争议。加强与行政机关的沟通、协调，与市政府有关部门建立定期联席会议的长效机制。每月定期召开座谈会，听取其对行政审判工作的意见建议，并对行政执行过程出现的问题及时提出司法建议。同时将行政审判工作置于人大的监督之下，重大案件邀请人大代表旁听庭审，争取市人大的理解和支持行政审判工作。