山东新型农村社会养老保险发展的现状、问题与对策研究

第一篇：山东新型农村社会养老保险发展的现状、问题与对策研究

山东新型农村社会养老保险发展的现状、问题与对策研究

[摘要]近年来，山东青岛、烟台等地在建立新型农村社会养老保险制度方面进行了有益的探索。从试点情况看，新农保制度与上世纪90年代初推行的农保制度相比，有很大的优越性，但仍存在一些问题。今后要从加强对新农保的组织领导、建立公共财政对新农保制度的支持机制、进一步创新新农保制度的实施方式、建立新农保基金的有效管理与保值增值机制等方面完善新农保制度。

[关键词]山东；新型农村社会养老保险制度；财政补贴

背景

我国于1999年开始步入老龄化社会，进人21世纪后，我国60岁以上老年人口已达1.32亿，并且以每年3.2%的速度急剧增长，2030年到2050年中国即将面对人口老龄化最严峻的时期。如何保障老年人的基本生活，并为他们提供健康、娱乐和照顾服务等成为社会必须关注的问题。

在山东省委、省府印发的《山东省建设社会主义新农村总体规划(2006-2020)》中，我省提出了“2010年农村社会保障体系初步建立，全省适龄农民养老保险参保率达到70％，2011年到2020年城乡一体的社会保障体系基本建立，适龄农民养老保险参保率达到95％”的任务目标。要完成省委省府提出的目标任务，必须加快新型农村社会养老保险制度建设的速度。

一、山东省新型农村社会养老保险发展的现状

2003年以来，青岛、烟台等地对上世纪90年代以来实行的农保制度进行创新，开始建立财政补贴为主要改革内容的新农保制度。青岛市经过2003年在城阳区的试点后，目前在全市基本建立以“大账户、小统筹”为基本模式的新农保制度。烟台市2005年在招远、福山、莱山组织新农保制度试点，在总结试点经验的基础上，以107号政府令发布了《烟台市新型农村社会养老保险暂行办法》，决定从2007年10月1日开始在全市开展新农保工作。日照东港区和菏泽牡丹区也在部分乡镇和村组织了新农保制度试点。东营、淄博、泰安、潍坊、临沂、威海等市的部分市县也相继形成了新型农保操作办法并进行试点准备工作。目前全省参加新农保制度的农民达到84万人④。

内容

综合各地试点情况，我省新农保基本可分为两大类型：

一是青岛、淄博实行的社会统筹与个人账户相结合的模式。在具体的政策设计上，两市又有较大的差别。在农村社会养老保险费用筹集上，青岛市实行区(市)、街(乡镇)、村(居)、个人四级负担机制，即按照上年度农民人均纯收入或社会平均工资为缴费基数，划分若干缴费档次，并确定上限和下限，参保个人自行选择，区(市)、街(乡镇)财政和集体按照个人确定的缴费比例实行定额补贴的办法。并规定“农村基本养老保险待遇水平的调整，由各区(市)人民政府根据当地经济社会发展水平和基金支付能力确定，报青岛市人民政府批准后实施”(2)。淄博市坚持以个人缴费为主、集体补助和政府补贴为辅的原则；区分不同的年龄段，采取缴费补贴、领取补贴、养老补贴和计划生育养老补助相结合的办法。个人缴费、集体补助和政府补贴中的缴费补贴全部记人个人账户；领取补贴、养老补贴、计划生育养老补助记人统筹基金。政府补贴资金列入财政预算，由区县、乡镇两级政府承担，根据实际情况确定分担比例。单从政策内容看，淄博市是最完善的，但因刚刚启动，具体实施效果还有待实践检验。

二是烟台实行的个人账户完全积累制。农村社会养老保险费用按照个人缴费为主、集体补助为辅、政府给予适当补助的原则筹集。设个人最低和最高缴费标准，缴费标准的设定与农村最低生活保障线直接挂钩。有条件的村集体对参保人员给予适当补助，市区财政拿出一定数额资金，按照不同的缴费档次进行相应的不定额补助。个人缴费、集体补助、政府补助全部计人个人账户。比如，2008年烟台市年内财政预算共安排补贴资金4000余万元，预计财政补贴将达到年度投保额的6％以上，其中芝罘区、福山区、莱山区财政补贴将达到年度投保额的lo％以上。此外，还有些区、市进行了新型农保试点。如《东营市农村社会基本养老保险暂行办法》规定：市、区政府按照不同缴费档次给予参保人员相应补贴，个人缴费和政府补贴全部计入个人账户。个人领取的养老金全部由个人账户支取，政府不兜底；被征地农民养老保险和农村基本养老保险同步实施。该办法虽早在2006年就向社会公布，但至今尚未实施。日照东港区先确定每月60一100元的领取标准，财政出资200万元，在部分行政村按照参保率对不同年龄段参保农民进行不同标准的补贴等等。因这些试点都在小范嗣内进行，尚不具备大面积推广的典型意义。

从试点情况看，与老农保相比，新农保具有以下优点：一是新农保是农民投保政府补贴，体现了政府责任。二是新农保设计了激励农民参保和缴费的机制，因为政府补贴的多少与参保人选择的缴费档次的高低呈正相关关系。三是新农保确定了最低缴费标准，建立了领取标准调整机制，解决了老农保保障水平过低的问题。四是新农保的覆盖面更广，比老农保更具有社会保险性和福利性。五是新农保将基金纳入财政专户，实行收支两条线管理，在一定程度上解决了基金的安全运营问题。六是新农保注意到与其他养老保险制度的衔接。正因为新农保有诸多优越性，故实施后取得了非常明显的成效。比如青岛市开展新型农保前的2002年年保费收缴是1552万元，2007年11月底全市收缴保费己达6．1亿元。招远市财政补贴前的保费收缴是2000多万元，财政补贴200万元后保费收缴是6000多万元。菏泽市牡丹区作为经济欠发达地区，区财政拿出30多万元资金对参保农民进行补贴，保费收缴比上年度翻了一翻@。

二、山东新型农村社会养老保险发展中存在的主要问题

(一)各地出台的新农保政策差别很大，为以后制度衔接和提高统筹层次增加了难度。劳动和社会保障部起草的《关于推进新型农村社会养老保险试点工作的指导意见》，因认识不一致，该文件一直没能出台。新农保在我省尚处于试点阶段，省里缺乏明确的政策导向，各地实施的新农保制度从政策框架到制度模式，差别都很大。有的地市有详细的实施意见，有的只是勾画了一个制度框架，任由下面县市各搞一套。这就为以后制度衔接和提高统筹层次增加了难度。

(二)新农保的筹资机制决定了其存在很大的政策风险。在筹资机制上，新农保坚持个人缴费、集体补助和地方财政补贴三方分担的原则，与老农保个人缴费为主、集体补助为辅、围家政策扶持相比，体现了作为社会保障主体的政府的责任。但同时我们也看到，即便在少数试点地区，财政对农村社会养老保险的投入，主要放在县、乡政府，中央、省、市三级基本没有投入。从目前的体制看，县、乡两级政府，普遍存在财政困难，很多地方都是吃饭财政，不仅对新农保的补贴力度小，且资金来源不稳定，因没有国家和省级财政的支持，今后地方经济发展的不确定性使新农保无论在基金筹集还是待遇支付方面都存在不言而喻的风险。

(三)新农保的覆盖面仍然较低。目前，全省新农保的参保人员总计84万，其中相当一部分是被征地农民，特别是人均占有土地少于O．3亩以下的农民，农村人口中占主体的从事农业生产的农民基本没有被覆盖。与老农保以乡镇企业职工、村干部、民办教师等为主体相比，参保对象客观上仍具有选择性。

(四)新农保投资管理政策不完善，基金保值增值难。长期以来，农村社会养老保险以县(市、区)为单位进行统筹管理在体制上是政事不分，农保经办机构实际上既是管理者，又是投资者；目前，新农保仍以县(市、区)为统筹单位，县(市、区)级对农保基金的管理，普遍存在着管理手段落后、管理人才缺乏、规模不经济、易受当地领导行政干预等问题。在基金保值增值方面，由于缺乏统一规范的投资运营办法，基金投资无章可循。按规定基金主要存银行和买困债，在银行利率和围债收益率持续走低时，基金难以实现保值增值。

四、进一步健全完善新农保制度的对策建议

(一)加强省政府及主管部门对全省新型农保工作的指导。从国外经验看，社会保障制度的推进需要立法先行。从2003年算起，我省进行新农保试点已经快5年，对实践中一些好的做法、经验和制度安排，应及时总结，争取尽早以省政府文件的形式下发《关于推进新型农村社会养老保险试点工作的指导意见》，以加强对全省新农保工作的指导。指导意见要对新农保的参保对象、范围及参保人应有的权利，各级政府的责任，各级财政拨款支持的初始比例以及逐年增长的比例，农村社会养老保险机构的设置，基金的筹集、管理、发放，农民享受养老保障的程序，侵害农民社会养老金权利行为的处置等问题，作出详细规定，以使我省的新农保工作有章可循，改变目前农村社会养老保险各自为政的局面。

(二)建立公共财政对新农保制度的支持机制。农村基本养老保障基金主要依靠政府公共财政支持，这是发达国家建立农村社会养老保险制度的基本经验。目前，由于城镇社会养老保险已使中央财政困难重重，省级财政主要对落后地区和欠发达地区的社会保障进行转移支付，因此，对新农保的财政补贴主要来自县乡政府。但从城乡经济社会协调发展的角度来看，社会保障投入在财政支出方面应放在优先地位，新农保制度建设要逐步体现中央和省、市各级财政的责任，这是该制度可持续发展的重要条件。具体来说，首先，市、县二级政府可每年从土地出让和拍卖收入中提取一块、财政预算安排一块、预算外收入切出一块，用于建立农村社会养老保险专项基金；其次，中央和省级政府也应从每年的财政收入和土地出让收人中提取一部分，除用于建立中央支持新农保制度建设的专项资金，其余通过转移支付充实地方农保专项基金；农保专项基金可由省级农村养老基金管理机构进行集中管理，以降低管理风险。

(三)进一步创新瓤农保制度的具体实施方式。由于我省经济社会发展的不平衡，要按照分类指导原则，对各地新农保T作实施不同的推进政策：一方面，有条件的地区，以缴费补贴的方式建立公共财政投入与农民参保补贴制度，建立覆盖全体农民的新农保制度。另一方面，针对有些欠发达县尤其是西部地区的部分县目前还不具备财政支持建立新型农保制度的条件，必须对新农保制度的实施方式进行进一步创新。借鉴其他省的相关经验，可以考虑实行以下做法：一是中央及省级财政直接建立用于支持新型农保制度建设的专项资金，重点用于支持粮食主产区和中西部地区新农保制度建设。二是研究制定龙头企业资助农民参加新农保缴费免税的鼓励政策和实施办法。三是研究制定与银行合作开展保险证质押小额贷款管理试行办法和个人账户基金借支办法等。通过上述办法，建立起引导、扶持和激励农民参保的机制，探索在经济欠发达地区建立新农保制度的现实可行的办法，以扩大新农保的覆盖面。

(四)实现农保经办工作的规范化、信息化和专业化。农保经办工作是面对每一个参保个人的，这种特点要求经办工作必须做到规范化、信息化，专业化。在城乡统筹的大背景下，实现城乡社会保障一体化是必然趋势，农保经办工作的规范化、信息化和专业化必须与该趋势相结合。这就需要在新农保制度推进初期，就考虑其与其他社会保险制度在各个层面上的衔接，使新农保和城保的经办机构和人员是融通的，技术手段是共用的，信息资源是共享的。比如，在新农保信息系统和组织机构方面，要力争使农保工作建筑在城保的公共网络和管理系统之上。新农保计算机网络可以和城保共用一个平台，一个主机，农保占其中一个模块。人员方面，村里面应设劳动保障协管员，由县里直接管理，这部分人不只承担农保工作，还管医保，管就业。这些措施不仅使社会共有资源的功能发挥到最大化，还能推动农保经办工作的规范化、信息化和专业化。

(五)建立农保基金有效管理与保值增值机制。新农保制度主要是以个人账户为主，随着覆盖面的扩大，基金结余额会越来越大，必须建立基金的有效管理和保值增值机制。从长远看，对农保基金的管理，可遵循以下思路：一是建立省、市(县)两级政事分开的管理体制，行政单位负责制定政策，事业单位负责基金管理。农村养老基金由省、市(县)共管，省级负责基金管理，县(市)负责基金的收缴和发放；二是尽快出台基金运营政策并拓宽运营渠道，确保基金保值增值。中央政府可每年发行农村社会养老保险基金专项优惠债券或制定农村社会养老保险基金银行储蓄优惠利率；也可确定一定比例，投资一些风险小、收益高的基础设施建设项目。这样既保证基金有较高的回报率，叉可解决建设资金不足的问题。三是加大基金监管力度，建立开放式的监督机制，完善审计、监察、财政等有关部门联合组成的外部监督制度。同时，建立基金管理部门定期向同级人民代表大会或其常务委员会报告基金运营情况的制度㈤。

第二篇：中国新型农村养老保险问题与对策研究

中国新型农村养老保险问题与对策研究

摘 要：农村养老是我国当前亟待解决的重大难题。探索农村养老问题，对农村可持续发展和构建社会主义和谐社会具有很强的理论及现实意义。本文分析了我国新型农村养老保险中存在的问题，并针对问题提出了相应的对策。

关键词：中国农村 新型养老保险 问题 对策

随着计划生育政策的严格执行，中国人口老龄化的速度也越来越快。2010年，第六次全国人口普查数据显示：60岁以上老年人口已达13.26%。预计在未来5年，老年人口比重将超过15%。养老已成为我国亟需解决的社会问题，尤其是在农村。中国农村还处在传统的“储蓄养老”、养儿防老”的阶段，显然这些模式已不能解决农民的养老问题。2009年国务院出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发[2009]32号，以下简称《指导意见》），提出要按照“保基本、一覆盖、有弹性、可持续”基本原则，探索建立个人缴费、酥体补州、政府补贴和结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。新型农村养老保险制度具有重要的意义。本文从中国新型农村养老保险相关研究综述出发，探讨了当前我国新型农村养老保险存在的问题，并提出了相应的对策。

1中国新型农村养老保险相关研究综述

20世纪80年代，我国开始在一些地区探索农村社会养老保险，1992年国务院下发了《农村社会养老保险基本方案》，并组织了较大规模的试点。此后，各地方政府结合当地实际情况纷纷开展农村社会养老保险工作。并且随着农村养老保险工作的进行，许多学者对农村养老保险进行了深入研究。许海燕（2005）认为尊重和保护农村居民人权的具体体现是建

[1]立农村社会养老保险制度。李逸波、胡灵红、李一鸣认为我国农村养老保险体制存在筹集

[2]与基金管理方面的问题。唐自政（2010）指出我国农村养老保险法律制度存在较多问题。

[3][4]。宋艳(2010)指出应统一制定城乡社会保险关系转移衔接办法。朱政旭（2011）认为新

[5] 型养老保险基金统筹管理层次低，运营方式单一，保值增值压力大。

2009年国务院出台的《指导意见》明确了新农保的基本制度框架和政策取向，标志着我国农村社会养老保险制度建设进入了一个新时期。新型农村社会养老保险与 “老农保”的区别是：“新农保”采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的模式，支付上分为基础养老金和个人账户养老金两部分。新型农村社会养老保险制度是我国社会保障体系的重要组成部分，对确保农村居民基本生活，实现农民基本权利，推动农村减贫和逐步缩小城乡差距，维护农村社会稳定，推动社会和谐，改善心理预期，促进消费，拉动内需都具有重要意义。2中国新型农村养老保险存在的问题

2.1覆盖面窄，保障水平低，农民参保积极性不高

虽然我国新型农村养老保险制度已出台，但是覆盖面仍然不足，尽管我国在农村养老保险上做了大量工作，但是受时间、观念等因素的影响，新型养老保险制度的推广难度很大。2011人力资源和社会保障事业发展统计公报显示：全国有27个省、自治区的1914个县（市、区、旗）和4个直辖市部分区县开展国家新型农村社会养老保险试点。国家新型农村社会养老保险试点地区参保人数32643万人。其中实际领取待遇人数8525万人。基金支出588亿元。领取人数占参保人数的26.12%，平均每人每年689.74元，平均每月57.48元。

再加上目前物价上涨的影响，这种水平并不能起到保障作用，只能算是一种生活补贴。

而在当前经济水平下，农民日常家庭支出中，最紧迫的需要是发展生产、教育子女等，养老保险并不排在前列。目前，新农保制度规定的收益回收期为15年，农民领取年龄为60周岁，根据2010年第六次全国人口普查，我国60岁及以上人口为177648705人，占13.26%，而目前我国公民平均寿命为73.5岁，领取养老保险金的年限仅为13.5年，农民还存在顾虑心理。许多农民处于观望态度。政策中的集体补助很难落到实处，多数乡村集体经济、集体企业已经转为私有，只有集体经济发展情况较好的乡村，才能提供一些补助，这样就导致集体补助部分由地方政府提供，压力增大。

2.2基金保障及管理制度不足

现行的养老保险基金筹资模式为“个人缴费为主，集体补助、国家补贴相结合”。这种筹资模式主体为农民，这就导致部分贫困农民由于财力不足，不愿参保。而集体补助和国家补贴往往落实不到位，更是大大降低了农民参保的积极性。另外，我国缺乏农村养老保险基金管理的专业型人才。管理混乱，工作中还存在较多漏洞，大多数基金由当地民政部门单独管理，管理制度的不完善，缺乏有效的监督机制，导致养老保险基金的安全无法保证，许多老年人无法享受社会发展的成果，甚至有的老人生活水平处在贫困线一下。

我国还没有真正建立起养老基金保值增值的机构，养老保险基金数额是非常巨大的，2011年，新型农村养老保险基金累计结存1199亿元，对于这一巨额资金，其保值工作尤为重要，特别是当前世界经济正处于经济危机时期。因为新农保基金的是农民养老的保障，其保值增值工作也会直接影响新农保制度的信誉，如果无法保值增值将严重影响新农保工作的进行。

2.3缺乏相关法律保护，稳定性、持续性差

我国农村养老保险制度自建国以来经历了萌芽期、探索建构期、探索创新期三个阶段。各阶段政策法律有一定差距。目前我国新型农村养老保险仍然处在试点阶段，缺乏统一的社会保障立法。主要还是依据《指导意见》，各地根据此制定的实施细则差异很大，缺少规范性、稳定性、持续性。致使我国新型养老保险制度推行过程中出现一些问题，无法根据法律予以解决，农民的权益无法得到保障。在目前情况下，推行新农保试点的地区，纷纷出现案件纠纷，而法律并没有明确规定，在处理这类案件时无法可依，纠纷无法解决，只能靠调解手段，但是农村普遍文化水平低，觉悟性低，调解往往不奏效。这些纠纷的发生产生了极大的负面影响。

2.4我国农村发展的特殊性限制

我国农民的收入与城市居民相比差距较大，且增长速度缓慢。我国大多数农民并不富有，尤其是农民的收入受客观自然条件的影响很大。当前环境污染带来的全球气候变化越来越严重，常常导致农民入不敷出。许多农村仍然没有实现机械化，导致农民的生产效率低下，严重制约了农村经济的发展。农村不同地区之间发展不平衡，个人收入存在较大差距，总体来说大多数收入水平偏低，根据国家统计局抽样调查显示，2011年我国农村居民人均收入为6977元，人均支出为5545元，农民仅能维持日常生活，当前新型农村养老保险制度下，农民缴费占的比重最大，没有相应的经济实力就无法缴费参保。

3完善新型养老保险制度的对策

3.1加大宣传力度，吸引农民参保

政府有关部门应采取多种多样的形式向农民广泛宣传，并对政策予以充分讲解。如针对农村以看电视为主要娱乐工具的特点，做一些大型公益广告；地方政府举行宣传活动，帮助农民解读政策，宣传新政策的优惠；发挥农村基层组织的作用，调动农民的积极性。同时要为农民树立新的养老观念，充分调动农民参保的积极性，鼓励农民自愿参保。宣传对象要

扩大范围，不仅要包括60周岁以上的老人，也要包括中青一代，改变农民“储蓄养老”、“养儿防老”的旧观念，提高政策吸引力。

3.2扩大新型农村养老保险制度的试用范围，完善管理制度

诸多学者及实践证明，建立全面的新型农村养老保险制度是必要的。农村中的年轻人有很大一部分在外面打工，常年不回家，这类家庭更希望尽早建立全面的新型农村养老保险制度。另外，我国实行新型农村养老保险制度已有七八年的试点，中央及各地政府已经积累了一定的经验，基础已经比较牢固。我国已经具备了扩大甚至全面实行新型农村养老保险制度的条件。因此应从我国国情出发，因地制宜，推进新型农村养老保险制度的实施。

新型农村养老保险制度中政府给予一定补贴是一大亮点。关键在于政府财政支持要到位。中央政府应根据各地方农民生活水平的不同实行不同的补贴，加大贫困地区的补贴份额。一方面在资金管理上应该建立完善的监督机制，基金金由财政部门和民政部门共同管理，并且定期向社会公布资金收缴及利用情况。另一方面要大力培养养老资金管理人才，充实到基金管理中去，建立完善的基金保值增值机构。

3.3建立完善的新型农村养老保险法律保障制度

完善的法律制度是政策能否实施的重要保证。在当前我国试点进行的情况下，政府可以根据目前的情况及出现的一些纠纷制定一部专门的法律，在以后进一步完善。这部法律应该明确规定新型农村养老保险应遵循的原则、主要内容、各利益主体的权利和义务、资金的来源、运营、使用和监督等等。同时各地方政府应依据这部法律出台相应条例作为补充，以此将制度进行完善，保证其稳定性、持续性及发展性。

3.4大力发展农村经济，提高农民收入水平

“三农”问题是我国的一个重要问题。只有大力发展农村经济，农民的自我保障能力才能够提高，保障问题才能根本解决。政府应继续高度重视农村经济的发展，加大对农村经济的投入，提高农业技术含量，改善生产条件。本文认为政府在对待农村经济的问题上应该具有延续性。制定正确长远的发展战略并且坚定不移的进行下去。在发展经济的同时还应该大力提高农民的文化水平，改善医疗条件，切实改变农民的思想观念、改善身体素质。

综上所述，建立完善的新型农村养老保险制度不仅需要政府、社会的鼓励与支持，也需要农民自身的努力。我国在改革开放以来试行养老保险制度下，推出的新型农村养老保险仍然处在初级阶段，在覆盖面、管理及保障制度、法律制度等方面仍然存在很多问题，我们应该立足中国农村的国情，在继续大力发展农村经济，改善农民收入水平的基础上，加大宣传力度拓宽覆盖面，尽快完善养老基金的管理制度、法律制度，全面推进新型农村养老保险制度的进行。

参考文献

[1]许海燕.构建农村社会养老保险制度的基本思路[J].农村经济，2005，(11):76-77.[2]李逸波、胡灵红、李一鸣.我国农村养老保险体制存在的问题及改革思路，安徽农业科学，2007,35（36）：12022-12045

[3]唐自政.对我国农村养老保险法律制度完善的思考[J].法学杂志,2010,（3）:139-141.[4]宋艳.我国农村养老保险制度改革研究[J].农业经济，2010，（6）：34-36

[5]朱政旭.我国新型养老保险制度存在的问题及完善对策——以山东省临沂市为例[J].科技与管理，2011，（5）：47-50

第三篇：银川市基本养老保险发展现状与问题研究

银川市基本养老保险发展现状与问题研究

马 鹏

2013-05-15 15:23:20来源：《科学时代·下半月》2013年第2期

摘 要：银川市加快了基本养老保险制度建设的力度，覆盖全体城乡居民的保障体系初步建立，要实现党的十八大提出了建成全面小康社会的宏伟目标，必须不断扩大参保覆盖面，逐步实现全覆盖，逐步提高基本养老保险待遇，使参保群众分享济社会发展的成果。

关键词：基本养老保险发展现状，存在的问题，解决的思路

近五年来，银川市加快了基本养老保险制度建设的力度，覆盖全体城乡居民的社会养老保障体系初步建立，基本实现了人人享有社会养老保障的目标。社会保障制度的完善为银川市稳定、和谐、持续的社会经济发展、两个最适宜城市和两区建设提供了制度保障。党的十八大提出了2020年建成全面小康社会的宏伟目标，对社保体系建设首次使用了“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的十二字表述，这也就银川市基本养老保险今后的发展指明了方向，即

一、银川市基本养老保险工作现状

2009年以来，银川市加大社会基本养老保险制度改革，目前基本养老保险已覆盖城镇职工、征地农转非人员、城乡居民。已初步实现养老社会保险制度全覆盖，统筹城乡共发展的新格局。

一是参保人数逐年增长。截止2012年12月底，全市城镇职工基本养老保险参保人数达到53.5万人。城乡居民养老保险参保人数达到27.7万人。征地农民养老保险参保人数达到1万人。

二是首府城市示范带动作用明显。银川市社会保险工作在全区发挥了首府城市示范带动作用。各项社会保险参保人数占全区一半以上。率先在全区建立了村干部、征地农民社会养老保险制度。率先在全区实现城乡居民社会养老保险制度全覆盖。率先在全区开展生态移民养老保险关系转移和接续工作。率先将征地农民纳入解决企业职工养老保险历史遗留问题的参保范围。率先提高城乡居民养老金。

三是保障能力逐年提高。基本养老保险实现了保障范围不断扩大，保障水平不断提高。2010年以来，银川市下大力气妥善解决了养老历史遗留问题，化解了社会矛盾，维护了社会公平。按照政策规定，连续8年为企业离退休人员增加了养老金待遇，平均养老金由2005年的每人每月668元提高到现在的1602元。城乡居民基础养老金在自治区规定每人每月70元的基础上，增加到每人每月95元，当时在全区属于较高水平。为征地农转非人员增加了城乡居民基础养老金95元，征地农转非人员养老金由最低每人每月300元增加到395元。养老金支付率和社会化发放率连续14年保持100%。

四是基金抗风险能力增强。基金保障能力逐步增强。企业职工养老保险基金收入从2008年的9.5亿元增加到2011年25.5亿元，增加了2.7倍。支出从2008年的9.4亿元增加到2011年18.5亿元，增加了2倍。目前，每月支付养老金达到1.7亿元。基金结余预支付月数从2008年的4.4个月增加到2011年8.7个月，增加了2倍。

五是社保管理和服务不断提升。养老金支付率和社会化发放率连续14年均保持100%，确保了企业离退休人员、城乡居民、征地农民养老金按时足额发放。

二、基本养老保险面临的主要问题

目前，银川市基本养老保险虽然几年来快速发展，逐步建立了覆盖城乡各类人群的制度体系，但是距离十八大提出的人人享有基本社会保障的全覆盖目标仍有一定的差距，存在的主要问题有：非公经济组织参保率低、企业职工双方的参保法律意识不高、城乡居民基本养老保险待遇低缴费意愿不强等，是今后一段时期亟待解决的主要问题

（一）用人单位逃避社保责任现象较为普遍。《劳动法》、《劳动合同法》、《社会保险法》都明确规定了用人单位为职工办理社会保险和承担缴费的义务，但一些用人单位不愿意承担缴费义务，逃避社保责任现象较为普遍。主要表现在：一是不能为新招职工及时办理社会保险参保手续。二是在申报缴费人数、缴费基数时漏报、瞒报、低报现象较为普遍。如：在银川市参加养老保险的8700多户企业，80%的企业按最低工资申报养老保险缴费基数，职工缴费基数和本人实际工资差距较大。在一些民营、私营企业，中小企业这种现象较为普遍。个体工商户、灵活就业者等个人缴费的参保人员，按最低缴费档次缴纳养老保险费的占90%。

（二）雇佣双方参保意识差。用人单位参加社会保险是法定的义务和责任，可在当前市场经济条件下，不少私营企业主认为社会保险是国有企业的事，与非公经济无关。也有的认为工商执照、税务登记证是企业经营的硬件，而办理社保

为无关紧要的软件，以至拖而不办。还有的认为参加社保是“买保险”，把社会保险等同于自愿参加的商业保险，形成可“买”可“不买”的观念。更有的私营企业主对社保法律法规置若罔闻，一味追求自身利润，以经济效益差、员工流动性大为借口拒不参保。而从业人员也普遍对社保政策缺乏必要的了解，对参加社保的必要性认识不足，部分从业人员认为自己年轻，对企业是否参加社保抱无所谓态度。有的员工要求将缴纳养老保险的钱发给个人，还有部分员工认为参加基本养老保险不可靠，缴纳的是现钱，收益则是十几年甚至几十年以后的事，有损眼前利益。许多私企从业人员迫于就业压力不敢向雇主提出参加社会保险的要求，不敢争取自身权益，只能“听天由命”。由此丧失了参保的一部分群体。

（三）社保费征缴难度大。城乡居民养老、医疗保险费用由社保部门征收，由于村居、乡镇经办力量薄弱，无专职经办人员。代办银行网点布局限制，保险费用征缴难度较大。特别是养老保险费征收难度较大。银川市城乡居民养老保险参保率达到94%，位列全区第一，但缴费率三年来一直徘徊在70%左右，在全区处于中下水平。16岁-40岁的参保人缴费不积极，认为缴费周期长，待遇低而中断缴费。这一部分人员既享受不到国家补贴优惠政策，也降低了本人养老金待遇，使养老保险基金收支也不可持续。银川市在《统筹城乡居民养老保险实施方案》、《加强城乡居民养老保险的意见》等文件中对建立保险费征缴奖励机制，吊装移民乡镇聘请社保协理员等都做了明确规定，但一些县区存在执行不到位的问题。

（四）社保稽核力量薄弱。《社会保险法》、《社会保险稽核办法》都提出了社保经办机构要加大社保稽核力度，但社保经办机构受到人员编制限制，无力组织大规模的实地稽核，不能及时发现用人单位不参保，漏报、瞒报、低报缴费人数、缴费基数问题，不能及时督促整改。目前市社保局仅有66名编制，人均管理参保人员和离退休人员为1：1.23万人，超过全国社保经办机构人均管理服

务对象人数的4倍多，市社保局稽核科仅有6名工作人员，一年仅能实地稽核100多户用人单位，仅占参保单位总数的1%左右，社保稽核力量薄弱，没有发挥对参保单位督促约束纠错的作用。

（五）部门未形成联动机制。2007年城镇职工社保费征收移交地税部门，目前仅仅实现社保结算核定，地税侧重征缴费用，参保扩面成为薄弱环节。人社、工商、税务、工信等部门，在促进社保扩面等方面未形成联动机制，未形成相关信息资源共享，也未形成合力共推共促局面。全社会及各部门齐抓共管的工作机制还未真正形成，部门联动还未真正“动”起来。由于管理措施不到位、工作力度不到位，缺乏部门之间的配合，扩面难度较大。

三、破解养老保险参保扩面难题的思路

针对以上问题，必须下大力气采取以下措施予以解决，最终实现党的十八大提出了2020年建成全面小康社会、人人享有基本社会保障的宏伟目标

（一）加强社保稽核。建议市政府适当增加社保局编制，增加社保稽核工作力量，使社保实地稽核常态化，通过加大稽核力度的手段，及时督促纠正用人单位在社保方面的违规行为，维护社会保险法的严肃性，维护职工的合法权益，实现社保全覆盖、可持续的目标。

（二）形成部门联动机制。近期，市人社、地税部门已联合发文，就社保扩面征缴稽核等工作建立了联席会议制度。人社、地税定期互通新设立单位、新增纳税单位信息，在用人单位评先评优方面将社保纳入征询意见内容等。要进一步加强各部门的协调配合，在各自业务范围内发挥优势，就社保扩面征缴稽核等工

作形成合力联动机制。只要各部门联动起来，形成强力的社保参保扩面执法环境，做到人人有责，个个出力，良好的社会参保氛围才能营造出来。

（三）加强基层社保服务平台建设。一是各县市区政府要切实贯彻执行市政府关于加强社保扩面征缴等工作的奖励扶持政策，加大财政经费保障，切实解决村居、乡镇、县市区社保经办机构的实际困难。二是加快社会保障平台建设，强化基层社保经办人员的培训，提高业务素质。加强网络建设，提高信息化水平和办事效率。三是切实提高社保经办机构的服务质量，创新服务方式，逐步建立网上办公，网上申报核定社保缴费基数，网上视频认证等现代化服务模式，优化参保环境，方便参保单位及群众办理缴费业务。

（四）适当调整城乡居民基础养老金。今年银川市率先在全自治区提高了城乡居民基础养老金，在自治区规定每人每月70元的基础上，增加到每人每月95元，在全区属于最高水平。今年银川市社会经济发展势头良好，我们正在测算分析的基础上，提出适当提高城乡居民基础养老金的意见，以解决续保缴费积极性不高的问题。

（五）加强宣传教育，营造良好的舆论氛围。要发挥好工商联、工会、共青团、妇联、残联、老龄委等社会团体的桥梁和纽带作用。充分利用广播、电视、网络等媒体，多渠道、多形式地宣传社会保险方面的政策和法律法规，宣传参加社保对国家、企业及职工的重要意义，提高用人单位和职工对社会保险的认知度和参保积极性。要进一步加强对企业法人及劳资人员的宣传和培训，使其不但了解和掌握社保方面的政策法规，而且充分认识到非法用工的危害性，消除其对社会保险存在的误解，避免逃避参保侵害职工合法权益现象的发生。

第四篇：农民工养老保险现状、问题与对策

农民工养老保险现状、问题与对策

党的十九大强调，按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。这要求社会保障体系公平覆盖各个社会群体。农民工群体如何跨越“半城镇化”，如何更多更公平地分享改革发展成果，日益成为一个亟待破解的重大问题。本文集中探讨如何健全和发展农民工养老保险。

一、农民工养老保险参保现状

总的来看，目前农民工参加城镇基本养老保险的比例很低。国家统计局抽样调查表明，2008―2014年外出农民工参加城镇基本养老保险的比例从9.8%上升至16.4%，上升了6.6个百分点，平均每年上升1.1个百分点，仍然处于很低的水平。据人力资源和社会保障部统计，2008―2016年，全国农民工中参加城镇职工基本养老保险的人数从2416万人上升至5940万人，参保率从10.7%上升至21.1%（见图1）。尽管这一统计数据与国家统计局抽样调查数据存在一定差异，但两项数据都表明目前农民工参加城镇基本养老保险的比例很低。

分行业看，制造业农民工参保率相对较高，建筑业农民工参保率最低。基于国家卫生计生委2014年流动人口动态监测调查数据分析显示，制造业农民工中参加了城镇职工养老保险的占44.6%，服务业农民工中参加此项保险的占21.5%，建筑业农民工参保比例最低，仅13.5%。

分代际看，高龄农民工参保率明显低于全部农民工的平均水平。新生代农民工（1980年及以后出生）中参加了城镇职工养老保险的占27.4%，老一代农民工的参保比例为24.8%，前者稍高于后者。50岁及以上高龄农民工中参加了城镇职工养老保险的占13.5%，明显低于新生代农民工、老一代农民工的参保率，也低于全部农民工的平均水平（26.4%）。

分收入水平看，低收入农民工参保率明显更低。月收入1500元及以下人群参加城镇职工养老保险的人数比例仅为15.7%，1501―2500元人群为23.6%，而2501―3500元人群、3501―5000元人群、5001元及以上人群分别为30.6%、31.7%、28.0%，后三个人群明显更高。

分单位性质看，灵活就业农民工、个体工商户、私营企业农民工参保率特别低。欧美企业、港澳台企业、国有及国有控股企业农民工参加城镇职工养老保险的人数比例属于最高行列，分别达到79.2%、75.8%、74.4%，而无单位的灵活就业农民工、个体工商户（雇员、雇主、自营劳动者）的参保比例属于最低行列，分别仅为3.8%、10.7%，成为非常明显的“短板”，私营企业农民工的参保率也较低，为35.5%。

二、农民工养老保险发展面临的问题

（一）农民工整体收入偏低造成其缴费能力不足

低收入农民工参加城镇职工养老保险的人数比例明显更低，这说明收入水平相对低下制约了农民工的社保缴费能力，降低了其参保的可能性。

例如，根据广东省2016年政策，城镇职工养老保险缴费基数上限为16575元，下限为2906元。2016年全国农民工平均月收入为3275元，若以此为缴费基数，按8%的个人缴费比例计算，个人应缴262元/月;若是低收入农民工，如月工资2400元（2016年广州最低工资标准为1895元），个人应缴232.5元/月，占月工资的9.7%。而据国家统计局2015年监测调查，外出农民工每月仅生活消费支出就占月收入的30.1%。对于收入相对低下，而吃、住、日常消费、子女教育等刚性支出占比较大的农民工来说，如果再增加一笔占月工资约10%的养老保险缴费，确实是一个不小的负担。

（二）目前养老保险制度难以适应农民工的高流动性

建筑业农民工的低参保率与其高流动性、就业不稳定性密切相关，目前城镇职工养老保险在缴费、转移接续等方面的机制设计和运行效率很难适应这种高流动性。由于建筑行业普遍采取层层分包的劳动体制，建筑业农民工的劳动合同签订率很低，2013年，全国农民工劳动合同签订率为41.3%，其中建筑业比制造业的签订率低25.8个百分点。缺乏较稳定、正式的劳动关系直接造成用人单位或雇主逃避为建筑业农民工缴纳养老保险。而且，建筑行业的工作地点本身很不固定，一个工程周期长不过一两年，短的只有几个月，甚至只有几十天，这造成建筑业农民工流动性极强。

在高流动性情况下，如果要保证养老保险连续性，就要频繁办理转移接续手续。由于目前养老保险统筹层次低、各地缴费比例不完全一致等原因，他们还面临复杂的转移资金计算、待遇确定方法及地区经办机构之间的推诿。如果出现阶段性失业、半失业，其养老保险延续会面临更多麻烦。最终造成建筑业农民工自身也很难有积极性参保。

（三）灵活就业农民工参加职工养老保险面临制度障碍

数据表明，在农民工参加职工养老保险方面，灵活就业农民工、个体工商户是非常明显的“短板”。根据《中华人民共和国社会保险法》，无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险。这表明，现行法律对灵活就业人员参加职工养老保险作出了选择性规定。但在实际操作中，部分地区政策规定，农民工不能以灵活就业人员身份参保和接续养老保险关系;有些地方虽然允许本地进城农民工以灵活就业人员身份参保，却不允许外来农民工如此。

根据2009年底出台的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，未达到待遇领取年龄前，不得终止基本养老保险关系并办理退保手续。这就造成一些?`活就业农民工的职工养老保险关系既不能接续，也无法退出。虽然根据2014年2月出台的《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，城镇职工养老保险缴费年限不足15年的，可以申请从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险，但后者的待遇水平明显低于前者，农民工在城镇就业及为社会统筹账户所作贡献也得不到应有回报。

在缴费方面，城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费比例为20%，其中8%记入个人账户。在缺乏缴费激励机制和政府补贴的情况下，由灵活就业农民工自身负担全部20%缴费，压力可谓巨大，较大程度上限制了灵活就业农民工参加职工养老保险的积极性。

（四）养老保险关系转移接续依然存在体制机制问题

虽然近年养老保险关系转移接续的制度框架日趋完善，但现实表明，其实践操作仍然面临不少问题。目前我国基本养老保险在大部分地区只是地市级统筹，《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》规定，参保人员跨省流动就业转移基本养老保险关系时，除了转移个人账户储存额外，还要转移12%的统筹基金，但在实际操作中，转移的统筹基金仍不足以填补养老金支付带来的基金缺口，给转入地养老保险基金带来巨大的支付压力。因此，地方社保机构接受养老保险关系转入的积极性不高。

我国目前养老保险制度体现出一定的碎片化特征，职工养老保险、城乡居民养老保险在缴费方式、待遇计发等方面存在差异，各个地区实际执行的养老保险政策也并不一致，从根本上造成了制度衔接障碍。一些地方社保经办机构反映，在跨省转移中，由于各地转移接续操作流程不统一，有些个人账户记录方式不规范，很容易造成转入地经办机构无法接收。而且省级社保机构之间是同级，在缺乏上级主管部门监督的情况，对不统一、不规范的问题难以协调妥协，从而影响养老保险关系转移接续。

（五）高龄农民工养老保险问题亟待解决

国家统计局监测数据表明，农民工群体正逐步高龄化，2010―2016年，50岁及以上的高龄农民工比例由12.9%上升为19.2%，40―49岁的比例由21.2%上升至26.9%。老一代农民工越来越接近或者已经超过退休年龄，对养老保险的需求较为强烈，然而由于执法监管不到位、制度不完善等原因，许多人面临过去用人单位未为其参保，目前又补缴困难的问题，养老保险权益无法落实。前文数据分析表明，50岁及以上高龄农民工参加职工养老保险的比例明显低于全部农民工的平均水平。

（六）农民工养老保险征缴的监管机制有待完善

由于农民工的农村户籍身份和弱势群体特征，加上地方政府部门监管常常缺位，一些用人单位或雇主往往能成功逃避为农民工缴纳养老保险费用。前文数据分析表明，私营企业农民工参加职工养老保险的比例比较低。其中原因主要在于对大量私营企业的职工养老保险征缴的监管不到位。

企业作为经营主体，内在具有减少成本的冲动，在企业各项社保缴费超过工资总额的30%、而政府监管无力的情况下，其经营管理者更是会能省则省、能逃则逃。从地方政府的角度来看，长期以来，不少地方出于投资环境的考虑，总是对一些私营企业的社保缴费监管乏力。

三、健全农民工养老保险的对策建议

（一）加快推进养老保险全国统筹，划转国有资本充实社会保障基金

目前基本养老保险统筹层次低造成各地制度不统一、养老负担畸轻畸重、基金互济性差、养老保险关系地区间转移接续难等突出问题。为此，应加快推进基本养老保险全国统筹。目前应先实现和巩固省级统筹，并从建立城镇企业职工基本养老保险基金中央调剂制度开始，通过中央调剂基金在全国范围内进行调剂，在此基础上走向真正意义上的全国统筹。建立中央调剂制度的具体办法可以为，从部分缴费低、基金结余多的地区每年提取一定比例到中央，再调剂给缴费高、基金收不抵支的地区。

为确保基本养老保险基金收支平衡，并为降低养老保险费率和缴费负担创造条件，应实行划转部分国有资本充实社会保障基金的政策。2017年11月，国务院已经印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》。应尽快选择部分中央企业和部分省份开展试点，加快建立国有资本划转和企业职工基本养老保险基金缺口逐步弥补相结合的运行机制。

（二）分类分层解决好不同类型农民工的养老保险问题

对于就业和收入较为稳定的农民工，应将其统一、全面纳入城镇企业职工基本养老保险。对于灵活就业农民工、城镇个体工商户，应鼓励其参与基本养老保险，对其个人缴费进行适当的财政补贴，减轻其缴费负担。对于低收入农民工，应让其“低门槛准入、低标准享受”城镇企业职工基本养老保险，对于收入低于社会平均工资60%的农民工，可以直接以实际工资收入作为缴费基数，或者缴费基数按照统一政策，但降低缴费比例，将职工个人缴费定为4%―8%之间，企业缴费比例不低于12%;为保证农民工养老金待遇水平，可以在低缴费的基础上对个人账户进行一定财政补贴。对于在城乡间频繁流动的季节性农民工或非从业的农民工家属等，应鼓励他们参加城乡居民养老保险。

（三）完善灵活就业农民工、建筑业农民工等参保困难群体的参保办法

允许非本地户籍的灵活就业农民工、城镇个体工商户在就业地参加或接续城镇企业职工基本养老保险。就业管理部门应针对灵活就业农民工、个体工商户的情况，完善相应的就业登记办法，为其提供就业状况证明。社保管理部门应完善相应的登记缴费办法，提供更为便利的经办服务。

维护建筑业农民工劳动权益，清理建设领域违法发包分包行为，推动总包施工企业直接与农民工签订劳动合同;在建设领域严格推行工资保证金制度和“月薪制”。通过提高建筑业农民工劳动合同签订率、保障薪资发放，来提高其养老保险参保率。加强对劳务派遣公司的监督管理，防止以劳务派遣为名逃避为农民工参保。对不依法参保的劳务派遣公司，坚决取缔其派遣资质。

（四）健全农民工养老保险转移接续体制机制

国家应从宏观上平衡养老保险转出地与转入地之间的利益关系，为养老保险关系跨地区转移接续创造更充分的条件。进一步完善养老保险权益累计、分段计算、量化折算、合并享受的政策办法。

人力资源和社会保障部应指定或成立专门机构，负责养老保险跨地区转移接续的协调和监管，对转移的个人账户进行统一要求，对转移接续程序进行统一规范，对跨省转移过程中出现的争议和问题进行协调。通过“金保工程二期”建设，提高社会保险跨业务协同、跨省区合作、跨层级监管的全国一体化服务水平。充分发挥“金保工程”“一卡通”等信息化手段的作用，加快优化养老保险跨地区转移接续流程、环节和手续，丰富服务渠道，创新服务方式，不断提高经办管理服务水平。

（五）推进和落实高龄农民工养老保险依法补缴

抓紧解决好50岁及以上高龄农民工的养老问题，对于参加城镇职工基本养老保险、但存在用人单位过去欠缴情况的，应完善和细化补缴措施，加大监察执法力度，落实补缴。应依据国家和地方相关法律法规，合理确定补缴起始时间。申请补缴的个人或用人单位应当提交证明其补缴时段在当地用人单位就业的劳动关系、工资发放等材料，经社保机构审核材料真实、齐全的，予以补缴。用人单位不主动承担的，由社保征收部门责令其承担补缴费用。允许非本地户籍农民工在当地延缴延退。

（六）加大对农民工养老保险扩面征缴的监察执法力度

大力加强重点行业（如建筑业）、重点企业（私营企业、中小企业等）、重点人群（如灵活就业农民工）的养老保险扩面征缴工作。进一步加强养老保险法律政策宣传力度，严格按照《中华人民共和国社会保险法》等法律法规，督促各相关主体参保缴费。加大劳动保障监察执法力度，严格查处侵犯农民工养老保险权益的各类行为，依法处罚不为农民工参保，少报、瞒报缴费人数，擅自更改缴费基数、费率，少缴、欠缴保险费用的用人单位。

注：

本部分以下数据均来源于此。国家卫生计生委流动人口司从2010年开始，每年进行全国范围的流动人口动态监测调查。本报告采用其中的2014年流动人口社会融合与心理健康专题调查数据进行分析，其中流动人口指在流入地居住一个月以上，非本?^（县、市）户口的15-59周岁流入人口;调查地点为在北京市朝阳区、浙江省嘉兴市、福建省厦门市、山东省青岛市、河南省郑州市、广东省深圳市和中山市、四川省成都市等八城市（区），有效样本15999个，其中农民工样本13927个。数据用SPSS19进行分析。基于这一抽样调查数据的分析侧重于比较不同人群参保率差异，而不在于精确衡量参保率绝对水平。

（胡杰成，国家发展改革委体管所副研究员）

第五篇：我国新型农村合作医疗改革现状、问题与对策研究

我国新型农村合作医疗改革现状、问题与对策研究 袁肖肖公共事业管理公管1011班2010133139

[摘要]农村合作医疗改革虽然对农村人口占总人口的70%的中国来说具有重要的积极意义，但实际上目前农民“看病难, 看病贵”问题仍没有完全解决，目前我国农民参保率低, 医药费报销比例过低, 村卫生所医疗设备差等问题仍然存在。本文就襄阳市新型农村合作医疗改革现状、问题与解决对策作初步探讨。

[关键词] 新型农村合作医疗 现状问题对策参保率 医疗保障

健康，作为成就一切事业之根本，是人们关注的重要内容之一。近些年来，国家对城镇居民医疗以及农村合作医疗给予了极大的关注，出台了相应的政策，使人民受惠不少。新型农村合作医疗就是在这样的背景下建立的。新农合自2003年试点以来，已取得了巨大成效，为农村卫生工作带来了希望。但作为一种新型的医疗保障制度，新农合在制度执行中仍存在一些缺陷，影响着农村医疗保险工作的健康、持续发展。本文就我国目前农村合作医疗的含义、现状、存在的问题以及解决的方法做理论性分析。

一、新型农村合作医疗改革的意义

(一)新型农村合作医疗的含义

新型农村合作医疗是指由政府组织、引导、支持, 农民自愿参加, 个人、集体和政府多方筹资, 以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金。农村合作医疗制度是中国农村社会通过集体和个人集资, 由合作医疗基金组织和个人按一定比例共同负担医疗费用的一种互助互济制度。

(二)我国新型农村合作医疗改革的意义

1.新型农村合作医疗有利于促进我国农民群众健康水平的提高。目前, 农村医疗卫生机构的收入主要来源于医疗服务, 患病人数越多、患病越严重, 医疗机构的收入就越高。通过支付方式改革, 采取总额预付可以促使基层医疗机构由医疗经营向健康管理转化, 从注重治疗向注重预防转化, 切实转变服务方式, 使”预防为主”方针落到实处, 从根本上降低卫生费用。这不仅可促进农民群众健康水平的提高, 而且也可使农民群众的健康意识普遍增强,医疗保健需求不断增长。在合作医疗的宣传发动过程中, 应注重健康消费观念的宣传, 引导农民主动自觉地增加健康投入, 让广大农民群众的健康意识普遍得到增强。

2.新型农村合作医疗有利于构建社会主义和谐社会，是检验我国和谐社会程度的重要标准。虽然建立覆盖全民的基本医疗保障体系可能会在一定时期增加财政支出, 但通过强化公共卫生和基本医疗服务, 整个社会的医疗负担会大幅度降低。当绝大多数居民的基本医疗得到保障时, 势必能够带动居民的消费预期, 并带动整个经济的进一步发展及财政收入的进一步提高。同时构建覆盖全民的基本医疗保障体系有利于提高农民的整体生活质量, 有利于实现全社会的共同富裕, 让广大人民共享改革成果, 从而促进社会和谐。

二、我国新型农村合作医疗的现状及存在的问题

我国新型农村合作医疗改革成效显著,到2012年底, 全国2566个县（市、区）开展了新型农村合作医疗工作，新型农村合作医疗参合率98.1%；1—9月新型农村合作医疗基金支出总额为1717亿元，受益11.5亿人次。参加城镇基本医疗保险的人数为53589万人，其中，参加城镇职工基本医疗保险人数26467万人，参

加城镇居民医疗保险人数27122万人。参加城镇基本医疗保险农民工4996万人。但是仍存在农民参合积极性不高、受益面窄，保障力度不够、医药费报销比例过低等问题。

1.农民参合积极性不高，参合率低。自2003年试点以来，参合的人数已从 2004年的 0．8亿人上升到了2008年的8.15亿人，参合率也达到了91.53％，取得了巨大成效。尽管如此，我国部分地区农民参合的积极性并不高，甚至有的农民在参合后由于种种原因又选择了退出翻。尤其是在经济条件较为落后的地区农民对新农合始终抱着观望的态度。作为农业大国，我国的农民人数约为 9亿人，占全国总人数的60％以上。按91.53％的参合率计算，未参加新农合的农民人数仍不容忽视。

2.存在受益面窄，保障力度不够的问题。虽然新农合在运行以来取得了巨大成绩，其覆盖面不断扩大，但同时也应该看到，部分农民在得病后仍然得不到应有的保障，而这些疾病常是一些非大病却危害不轻的慢性疾病、常见病或多发病。农民长期受这些疾病的困扰既得不到有效医治，也得不到有效保障，便不会去参加新农合，致使新农合受益面窄，无法保障大多数农民的看病需求。除了受益的疾病有限制外，农民的补偿水平也是非常有限的。目前，新农合对住院患者进行补偿的受益面窄，对门诊和慢性疾病病人考虑较少，这样就不利于疾病的早发现、早诊断、早治疗，也不利于新农合的可持续发展。

3.医药费报销比例过低，报销范围小，报销手续烦琐，报销时间较长，不及时，缺少吸引力。对目前实行的住院医药费用报销比例, 群众普遍反映过低。在农村中, 因病致贫、因病返贫的一般都是家庭主要劳动力患急病和慢性病, 需要经常服药治疗, 开销大, 而在医疗费用日益上涨的今天, 农民抗大病的风险能力明显不足, 按现行的较低的起付线和报销比例, 患者得到的补偿数额不大, 体现不出新型农村合作医疗的“大病救助为主”精神, 也解决不了农民、特别是困难家庭农民因病致贫、因病返贫的问题。同时我国的新型农村合作医疗是要农民先垫付, 这样, 如果一些农民借不到钱还是看不起病, 然后持着有关手续到合作医疗报账中心申报, 最后又要去信用社领钱。有的村庄离报账中心和信用社很远, 来回的车费都比较贵。烦琐的登记、理赔程序增加了农民许多不必要的麻烦, 降低了农民的满意度。

4.政府在提供医疗公共产品方面存在着严重的缺位。在医疗卫生领域中,一些本应由政府承担的具有公共产品性质的服务和产品(如防疫等公共卫生服务)却转由市场提供,由于这些产品本身存在的非竞争性、非排它性及外部性等特征,仅靠市场无法有效提供,致使占人口多数的农村居民个人和家庭几乎全部承担医疗保健支出，从而加剧了医疗保健的不公平性,导致城乡健康差距快速增大。

5.政策执行偏差。因为参与了新农合，农民去医疗机构就医，甚至出现有些医生提高医疗费用，本是几十块钱就可以看好的病花下来有几百块，虽然报销了一部分，但是，所花费用远远超过理应花的钱数。也不乏某些医生因为农民参与新农合，提高要价、多开药、开贵药的行为。有些无需住院的病让农民住院，耗时耗资，也不可避免会出现“以药补医”等现象的发生。

6.政策标准不够完善。据了解，享受新农合医疗报销的基数对于农民标准有些偏高，既然是基本医疗，应落实“基本”二字，对于农民常出现的一些花钱费用较高的常见病也应采取部分报销，避免出现以多数人的参保基金来补贴少数人的就医金额等情况，让农村医疗惠及广大农民，另外，在制定的政策中，明确指出是在指定医院的住院费用超过几百元以上才可享受部分报销。这里的“指定

医院”以及“住院基数在几百元以上”是否合理？这里可能会出现某些农民为了达到报销标准，不用住院的去住院，花不到报销基础的，多买药、买贵药的情况出现。这是违背医改初衷的。相反，农民有时候得到的反而不是实惠，是一种负担。指定医院也可因此获利，做出一些违背职业道德的事情。

7.监管组织建设有待加强，监管职能履行需要规范。新型农村合作医疗管委会和基金监督管委会责权不是十分明确, 各地虽已成立了相应组织, 但应承担哪些义务和权利没有明确规定, 缺乏规范化运作, 大都仍由政府部门直接承担, 缺乏民主管理制度。新型农村合作医疗基金收支和管理的审计监督, 还没有形成规范的程序, 对委托商业保险公司运作的资金如何加强监督更缺乏依据, 所有这些因素也在一定程度上影响了基金监管的规范性和权威性。

三、完善我国新型农村合作医疗制度的对策

1.对农村合作医疗政策进行大力宣传引导。要有针对性地开展宣传教育, 采取多种形式向农民宣传实行新型农村合作医疗制度的重要意义和具体做法, 使其家喻户晓, 人人明白, 从而引导农民不断增强自我保障和互助共济意识, 并最终形成广大农民的自觉行动。要利用广播、电视、报纸、传单等形式宣传合作医疗对解决因病致贫、因病返贫的重大意义。同时, 宣传各级政府对开展合作医疗的支持和承诺, 宣传合作医疗的相关规定, 宣传国家对农村卫生事业和提高农民健康水平的重视, 通过宣传让广大农民认识到参加合作医疗是农村社会保障的重要内容, 是提高农民对医疗服务有效需求和互相共济的重要举措, 以此改变农民的医疗消费观念, 消除农民参保的疑虑和困惑, 充分调动广大农民参保的积极性, 使全社会支持农村合作医疗, 使农民人人参加合作医疗, 人人享受合作医疗。

2.逐渐变“自愿参合”原则为“强制参合”原则。“自愿”式的保障，没有“强制型”的保障更加有力。唯有“强制”保障资金、管理体制才是健全的，才能有效防止新农合运行中的“逆向选择”困境，真正解决农民看病难、看病贵的问题。当前，可考虑从两个方面入手，达到“强制参合”的目的。①可通过立法来实现，要提高我国医疗保险的立法层次，实现人大立法，制定全国统一的“社会保障法”或“新型农村医疗保险法”，将各级政府和农民在新农合中的权利和义务以法律条款的形式明确下来，尤其要强调农民“人人参合”，杜绝“逆向选择”现象的出现。②在当前立法还没有实现的情况下，应该根据各地实际情况，特别是在中西部经济发展水平较低的农村地区，政府可考虑逐渐采取政策上的“强制参合”原则，保证每个农村居民都能够参合，提高新农合的覆盖率，真正解决农民看病难、看病贵问题，防止贫困农民因病致贫、因病返贫现象的发生。

3.根据各地经济发展水平，探索不同标准的医疗保险模式应因地制宜、区别对待，建立科学合理的医疗保险系统和筹资机制，可从 3个方面实施。①经济发达的东部沿海地区，农民经济条件较好，可采取自愿原则，探索其他医疗保险模式，鼓励农民参加商业保险，提高其赔付率，减轻财政负担。②中部地区的农民经济水平高于西部地区，可适度采取强制原则，严格贯彻执行卫生部《关于巩固和发展新型农村合作医疗制度的意见》中关于“农民个人缴费由每人每年20元增加到 30元”的缴费标准，提高新农合筹资水平。③西部地区农民普遍比较贫穷，也是因病致贫、因病返贫现象最为突出的地区，必须采取强制原则，但需要加大财政补贴，尤其是中央财政的支持和帮助，做好特困家庭、“五保”家庭的参合工作；进一步发展农村医疗救助制度，可以尝试在新型农村合作医疗定点医疗机构中选择设立专门的医疗救助定点机构，对于符合标准的贫困家庭，免

费资助其参加新农合，减轻农民负担。

4.逐渐扩大新农合的保障范围。新型农村合作医疗制度更加突出对大病医疗费用的补偿，能够有效帮助农民抵抗大病风险。但大病发病频率低，这就造成新农合的报销范围过窄，影响农民的参合积极性。当前，应逐渐扩大新农合的保障范围，不但要“保大”，而且要“保小”，兼顾对小病医疗费用的补偿，可以从两个方面着手实施。①各地要严格按照卫生部的要求，积极开展大病统筹与门诊统筹相结合的试点，探索门诊补偿的有效方式，提高门诊补偿水平。②要把影响农民健康的常见病、多发病和慢性病纳人保障范围。普通小病的医疗费用，如感冒、发烧等，农民完全有能力支付，但一些慢性病无需住院却危害不轻，需要患者长期花钱医治，时间一长就会形成巨大的经济负担，因此必须纳入保障范围。只有解决了大多数农民小病医疗补偿问题，才能扩大新农合的受益面，从而有效预防部分农民在患小病后因无钱医治而扛成大病的现象，降低大病发生的频率。

5.整体简化报销手续。繁琐的报销手续会使农民对新农合产生不满情绪，影响农民参合的积极性，必须对补偿设计和程序进行简化，具体可从 3个方面着手。①各地农村合作医疗管理机构应经过科学而合理地研究，制定简单、可操作性强的报销程序，提高工作效率，减少农民在办理报销手续过程中不必要的奔波，让农民真正感受到新农合所带来的方便。如小额补助可凭合作医疗证、身份证和交费单据直接得到补贴，大额补助应减少农民申请的次数，简化审批程序，提高合作医疗机构的办事效率。②各级政府要充分认识到政策宣传工作对巩固和完善新农合的意义，切实承担起宣传、组织、引导农民参加新型农村合作医疗的责任，要组织专门人员向农民讲解新农合知识，宣传中央有关建立新型农村合作医疗制度的政策和当地合作医疗的实施办法，让广大群众充分了解实施新农合的目的、意义和具体补偿措施。农民对合作医疗制度了解得越多，他们对这项制度的满意度、支持度就越高。③针对区县以外就医的外出务工人员，要组织专门人员制定科学、合理、方便快捷的审核程序和补偿办法，取消一些不合理的限制。可以考虑在原有的报销办法外建立网上报销系统，充分利用网络平台提高工作效率，简化报销流程。

6.加强公共卫生保健工作。大家都知道“预防“相比“治疗”所具有的优势，应把农村医疗保健当成一项比较重要的工作来抓，医疗保健具有投资少，效益高的优点，这样，既可以提高全民身体素质，也可以减少政府的人力、财力等方面的投入。树立医疗保健意识，是政府部门应长期坚持的一项主要职责，从而从根本上减少农民患病的机率，完备医疗保障政策。

7.加强监管组织建设,规范监管职能履行。相关立法应注意在新型农村合作医疗制度改革中管理者职能的归位。现阶段合作的参加者、组织者、服务提供者、政府四个方面的关系还远没有理顺, 而地方政府和乡镇卫生院成为矛盾焦点。乡镇卫生院是新型农村合作医疗的主要服务提供者, 但它可能同时受卫生行政主管部门的委托, 行使部分行政管理权, 这时作为农村医疗卫生市场的具体管理者与作为农村医疗卫生市场的平等竞争者的角色极有可能发生冲突。乡镇卫生院并非不能对村卫生所进行一体化管理, 关键是应当遵循自愿、引导的原则, 特别是不能利用自己代行部分行政管理职能的地位排斥农村医疗卫生市场中的其他医疗服务主体, 干涉其他农村医疗服务主体的独立执业, 否则也极易使自己陷入有关纠纷之中。