当代中国村民自治以来的乡村治理模式研究述评

第一篇：当代中国村民自治以来的乡村治理模式研究述评

当代中国村民自治以来的乡村治理模式研究述评

【原文出处】中国农村观察

【原刊地名】京

【原刊期号】20061

【原刊页号】74～79

【分 类 号】D4

【分 类 名】中国政治

【复印期号】200605

【作 者】蔺雪春

【作者简介】作者单位：山东大学政治学与公共管理学院。

【内容提要】对中国20世纪80年代实施村民自治以来的乡村治理模式问题，学术界一是从肯定村民自治的方面，构设出总体上可称作“理想村民自治”的各种乡村治理模式，期望乡村社会治理实现“理想”的飞跃；二是从批判村民自治甚至否定乡镇政权机构的方面，提出了总体上可以概括为“批判村民自治”的乡村治理模式。初步分析来看，这些模式尚存在较大缺陷，一方面容易使民众在自上而下的制度化过程中遭受不应有的损失，另一方面可能不符合中国非均质性的社会历史环境。因此，关于乡村治理模式问题，我们还需要一个更加科学、更加完善的分析框架。

【摘 要 题】地方政府与基层政权

【关 键 词】村民自治/乡村治理/模式研究

【参考文献】

[1]徐勇：《乡村治理与中国政治》，中国社会科学出版社，2003年。

[2]徐增阳、黄辉祥：《财政压力与行政变迁——农村税费改革背景下的乡镇政府改革》，《中国农村经济》2002年第9期。

[3]郑法：《农村改革与公共权力的划分》，《战略与管理》2000年第4期。

[4]綦彦臣：《乡镇政权结束的政治博弈与农村政治新战略》，刊于中国农村研究网(http：//www.xiexiebang.com)，2003年4月8日。

[5]沈延生：《村政的兴衰与重建》，《战略与管理》1998年第6期。

[6]景跃进：《村民自治的空间拓展及其问题》，《教学与研究》2001年第5期。

[7]张厚安：《中国乡镇政权建设》，四川人民出版社，1992年。

[8]于建嵘：《岳村政治—转型期中国乡村政治结构的变迁》，商务印书馆，2001年。

自20世纪80年代推行村民自治以来，中国的乡村治理实际上形成了“乡镇政权与村民自治”的“乡政村治”模式，即国家基层政权设立在乡镇，在乡镇以下的村实行村民自治。理论界曾经认为，在“乡政村治”模式下，政府政务与乡村事务截然分开，互不干涉，应当说是乡村治理的理想状态。但通过20余年的治理实践来看，实际运行中的村治与乡政，主要表现为合流与冲突的关系，并且村治与乡政的合流最终占据主导地位，使村民自治正在逐步丧失其本有的自治意义，在很大程度上衰变为“乡政”的统治。

面对“乡政村治”的无奈困境，理论界不得不深入思考村民自治的道路应该怎样走，乡村治理应当采用什么样的模式。有些学者站在总体上肯定乡镇机构的政权性质、支持村民自治的角度，对现时期乡村治理问题进行了深入思考，进而构设出总体上可称作“理想村民自治”的各种乡村治理模式，期望乡村社会治理实现“理想”的飞跃。有些学者则依据自治理论与国外自治实践，对我国村民自治的实践和理论进行了批判，甚至对乡镇机构的政权性质加以否定，进而提出总体上

可称作“去村民自治”，准确地说应该称作“批判村民自治”的乡村治理模式。

一、“理想村民自治”的乡村治理模式

这里提出“理想村民自治”的概念，主要是说，与村民自治以来“乡政村治”模式下的治理实况相比，学界期望通过改革或重构乡镇层级组织，让村治真正实现四项民主——民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利，达到三个自我，即自我管理、自我教育、自我服务的目的，并像曾经设想的那样，使村民自治与国家政权之间达成良好的互动、合作、双赢。“理想村民自治”的乡村治理模式主要有：

1.县政·乡派·村治模式。徐勇教授认为，“任何孤立或单项的乡政改革很难取得实质性成效”，“必须从国家对乡村社会治理的角度，进行县、乡、村连动性的结构性改革。”据此，徐教授提出应当由“乡政村治”模式向“县政·乡派·村治”模式转换。这一模式大体包括三个方面的内容：①县政：县成为国家在农村的基层政权，独立承担法律责任，直接对本县政务和人民负责。作为独立的财政核算单位，县拥有更多的根据本县实际进行治理的自主权，并主要运用法律等方式管辖县政事务，而不是直接采用行政干预方式。县人大代表和县长都实行直接选举。县人大代表职业化，专司议事和监督；县长则对本县行政事务全面负责。②乡派：乡成为县的派出机构，接受县政府的委派，专门从事县政府委托的任务。在财政方面，乡财政支出由县政府编制预算，由县财政开支。在组织机构方面，乡实行人员精简，不必设立与县政府对口的机构。乡属机构均为办事机构，在县政府领导下行使事权；原来为农民提供服务的机构转变为中介机构。乡长由县长委任，不设副职，可根据需要设乡长助理职位。乡设立乡民代表会议，乡民代表并非专职，其主要职能是反映民意、监督乡政府工作。在职能方面，乡的主要职能一是完成计划生育、社会治安等任务；二是指导村民自治活动。另外，根据城镇化发展趋势，在城镇化程度较高的地方可实行市镇制，与城镇化程度较低的县乡制并行。③村治：村民委员会的主要任务是搞好村民自治，使村委会真正成为群众性自治组织。村内公共事务及支出由村民会议或者村民代表会议决定，村委会直接对本村村民负责。村民委员会只是协助政府工作，应该由政府给予适当补贴。乡镇可根据需要选聘村干事，由乡镇支付报酬，从事乡镇委托的工作，由此将一部分地方选聘“村官”合法化。

推行这一模式的基本理由是：压力型体制造成行政扩张，行政成本过高，“乡政”对“村治”进行强势干预，村民自治组织日益行政化；乡级政府无所不管，无所不能，仍在延续全权全能的管理体制；行政机构日益膨胀且脱离乡村社会，农民负担日益沉重。因此，“乡政”不能适应“村治”的变革，已成为乡村治理的瓶颈环节。“县政乡派村治”模式作为一种结构性的改革，既可以为乡政减轻自上而下的行政压力，又可以减少因机构人员不断膨胀而造成的财政压力，还可以打通乡政与村治的隔绝机制，通过村民委员会的协助和村干事的委派，有效地履行政府必须履行的职责，由此建构起一个高效廉价、国家与社会良性互动的治理体系。

2.乡派镇治模式。这一模式也是由徐勇教授提出的。他认为，“乡级体制改革的基本原则是在工农分业基础上进行乡镇分治”，其基本思路是：“精乡扩镇，乡派镇治，从国家体制上进行结构性改革。”主要内容是，把乡级政权改为县政府的派出机构，如同上述第一种模式中的乡派设计；同时，扩大镇的自主权，将镇改为市以下的基层地方自治单位。把包括地方性事务的决策权和财权在内的许多由县(市)控制的权限下放给镇，使镇成为一级地方法人自治团体，实行依法自治。在此基础上考虑双轨制即县—乡—村、市—镇—社区体制的可行性。

实行“乡派镇治”模式的基本理由是：①乡级机构日益膨胀，但不具备一级完备的政府的功能；而且在上级政府任务型管理的压力体制下，行政的不断扩张使财政捉襟见肘，行政扩张与财政萎缩之间的矛盾日益尖锐，农民负担日益增加，造成乡级政府与乡村社会逐渐疏离。②镇与乡不同。由于乡镇企业的崛起，许多镇的产业主要是非农产业，经济实力雄厚，而乡的产业基础则主要是单一的农业，经济力量薄弱。同时，乡域社会是同质性社会，利益关系简单，而镇域社会则是立体的多样化的异质性社会，利益关系复杂，自主能力较强。因此，由于乡与镇产业基础、社会构成、经济地位不同，应该实行乡“政”与“治”分离、镇“政”与“治”合一即乡镇分治两种不同的治理模式。

3.乡派镇政模式。徐增阳认为，在农村税费改革的背景下，乡镇政府改革路径的现实选择既不是简单的“乡(镇)派”，也不是乡镇自治，而是乡、镇分设，实行“乡派”和“镇政”，即在乡设立县级政府的派出机构，在镇设立一级政府，同时应提高现行的建制镇标准。“乡派”的理由如前面两种模式所述。实行“镇政”的基本理由是：建制镇的数量虽然增长迅速，并于2001年底超过乡的数量，但其平均非农业人口却一直在下降，说明我国建制镇的标准太低；在以第二、三产业为主

要经济基础的镇设立政府，有利于满足辖区内居民和企业对公共产品的需求，同时财政也具备支付能力。而达不到新建制镇标准的仍以农业为主的消费型镇则恢复为乡建制，将原政府改为乡公所或办事处等派出机构。

二、“批判村民自治”的乡村治理模式

之所以不称其为“去村民自治”而是“批判村民自治”的模式，不仅是因为这些模式是在批判村民自治的理论与实践的基础上提出来的，更重要的是，它们尚未全然摈弃自治理念，而是反映了对自治理念的不同认识和理解。“批判村民自治”的乡村治理模式主要有：

1.乡镇自治模式。郑法认为，应当“构筑以农民自治体和农民组织为基本架构的乡村农民组织制度”，“建立农民自治体意味着在目前实行村自治基础上实行乡(镇)民自治”。綦彦臣也认为，政权必须从农村结束，在新政治群众组织充分运作并获得认可的基础上让农村接受“乡镇自治”。基本理由为：①要消除县乡一体化的压力型体制，就必须实行“釜底抽薪”——撤销乡镇政权，而且目前撤销乡镇政权的时机已经成熟。在撤销乡镇政权后，由乡村农民自治体和农民组织填补其权力真空。②“乡镇自治”在中国历史上具有悠久传统，在1949年以前，中国历代统治者只是将国家政权下沉到县一级，县以下实行自治；而且地方自治也曾在中共解放区实行过，例如1946年《苏皖边区乡镇选举条例》规定，乡镇为地方自治基层政权组织。③县乡两级政府同在一个行政区域范围内行使政权职能，使乡镇领域内事实上存在两个政府，机构重叠(主要表现为县派出机构)。由于县乡两级政权的设立原则为“县政权建设取实，乡政权建设取虚”，乡镇这级政权已经有名无实，其政府机构和编制极其有限，根本无法履行一级政权的职能，而县政府为了在其区域范围内履行管理职能，也建立起自己的垂直控制系统，导致“条块分割”问题的出现。④乡镇政权作为中国预算外收入的最大消耗者之一，已变成纯消费性机构，它所提供的东西并不像其他各种公共产品那样具有广泛的外部效应。撤销乡镇政权、实行“乡镇自治”则可以理清县乡之间的非隶属关系，取消原来的乡统筹费，减少农民一大笔负担，同时也能有效地培育农民组织发育，使农民尽快自立，减少对政府的依赖感。

2.乡治·村政·社有模式。沈延生基于对中国现代化与政治发展的总体设想，针对“乡政村治”、“村社合一”(包括“村企合一”)的现行体制，参照日本、台湾的治理模式，借鉴西方的自治理念，提出了“乡治·村政·社有”的农村基层组织改革新模式，其具体设想是：①乡治：即乡镇自治。中国在未来应当实行两级地方自治，以现在的直辖市和地级行政建制为上级地方自治体(简称地方自治体)，以市(非现在的县级市而是新设立的县辖市)、镇、乡、坊为下级地方自治体(简称社区自治体)。乡镇作为社区自治体，由地方自治体依法设立，其财政体制与人事制度也由地方自治体统一规定，其职能以社区服务为主，以行政决策为辅，是地方自治体领导下的次级自治体。乡镇自治体作为公法人，享有法律上的独立人格，拥有自行支配的法人财产，并依法行使各项自治权。乡镇长由选民直接选举产生，并应算作政务官，乡镇干部均纳入地方公务员序列。乡镇自治代表机构亦由选民选举产生，均为无给职，只需在会议期间酌情给予补贴。行政首长和自治代表之间的关系，由地方自治法规加以协调。②村政：将政府组织延伸至行政村，在村一级设立乡镇政府的派出机构——村公所。村公所可由1～3人组成，1000人以下的村只须设村长，1000～2000人的村设村长、副村长，2000人以上的村可加设村干事一名。村公所成员均由乡镇政府委派，由地方公务员担任，村公所经费由乡镇财政负担。在行政村设立议事机关——村民代表会议。其成员可由设在行政村的村民委员会(应改称村社委员会)成员兼任，也可由设在自然村或原生产队的各村民委员会的主任兼任。在有大量的非村社成员居住的村，村民代表会议中还应有与其人口比例相称的非村社村民代表。村民代表会议成员均为无给职，可酌情给予误工补贴。村民代表会议听取村长的村务工作报告，向村长提供咨询意见，议决村内公益事项，可由绝大多数票提出罢免村长的建议，报乡镇政府批准。③社有：是指通过立法，明确规定农村土地属于村社所有。未来的中国村社是社区自治体(市、镇、乡)的一部分，是管理和依法处置其辖区内的农村土地(包括耕地和山林、水面等)及其收益的社区法人，但村社的职能只限于专门的土地管理和收益分配职能。村社设立村社大会和村社委员会(以村社委员会取代现有的村民委员会)；后者是村社的法人代表，其产生方式与现有的村民委员会完全相同；村社委员会成员为无给职，不脱离生产。村社委员会与村民委员会的区别是，它在原则上下沉到自然村、村民小组或原来的生产队，如果现有行政村的村委会早已是承包土地的发包人并且能够继续得到村民认可，也可以直接将村委会改称村社委员会。

这一新模式的基本依据大体如下。①实证政治学表明，选民并不喜欢过多的选举，地方性选举的参选率通常低于全

国性选举，越是基层选举参选率就越低。在小的社区内，自治容易被有钱有势者操纵；而在大的社区当中，穷人和社会弱势群体就能聚集起足够的力量争取自身权益。因此，不如把村委会的“海选”和行政首长直选等有益的民主尝试和经验，用之于乡镇组织，由选民直接选举乡镇长和乡镇自治代表机构。②实行乡治村政后，可以彻底改革农村现行财政税收制度，取消乡统筹村提留，以解决农民负担过重的问题。因为现行农村税费制度极不公平，主要表现在贫富、地区和产业之间，尤其是城乡之间的不公平上。迄今为止的财税改革也都未触及现行税制坚持城乡分立、农村税费单设，将农民置于特殊纳税人和二等公民地位的根本性弊端，也不符合世界大多数国家都不实行单独的农村税制的国际惯例。中国农村税费制度改革的理想模式，应当像对工商户和市民一样，对农户和农民征收增值税、所得税、消费税和资源税，并根据具体情况给予优惠和减免，进而取消村级组织包税制，由农户直接向国家税务机关按期依法纳税；取消对农民的“二税”(乡统筹村提留)、“三税”(各种摊派)以及一切歧视性的区别待遇。③村民委员会现在所具有的农村土地管理和分配功能并没有明确的法律依据。根据法学原理，农村集体经济组织属于私法人(根据私法规定而成立的法人，以私人事业为成立目的)，可由一部分人根据其意愿而成立，也可以根据全体成员的决定而解散。而村社作为地域性组织，是公法人(根据公法规定而成立的法人，以公共事务为成立目的)，由地方政府依法成立，以管理村社土地为目的。村社成员既无权自行成立村社，也无权自行解散村社。村社委员会则对外代表村社，对内承担村社大会委托的具体事项，共同处理好收回承包地或其地租的再分配，部分农地转为非农用地后地租或地价的分配，剩余农地的再分配，非耕地(果园、鱼塘、林地、荒山荒坡等)承包及其承包费的分配等事务。村社在明确其土地所有权后，对村社土地可以坚持“耕者有其田，不耕者不有其田”的基本原则，继续实行双层经营制度，稳定土地承包关系，实行类似于过去的永佃制(田底权归村社，田面权归农户)，取消已取得城市户籍的前农户的村社成员的资格与待遇。同时，把村政和村社分离，在土地管理上由村社自主决策村政依法监督，还有利于限制当前农村方兴未艾的“圈地运动”，保护农民的命根子——稀缺的中国耕地资源。④把村干部改为国家公务员，不会增加国家负担。在现有的70多万个村建立政府机构，以每村3～5名公务人员计算，将增加210～350万政府公务人员。若由国家支付工资，如以每人每年3000～5000元计，共需63～175亿元。这与1995年底全国党政、工团管理人员1年4700亿元的工资和奖金相比，实在是个微不足道的小数。另外，通过精简县级机构，压缩现有村干部数目，也能保持总编制不增加。

三、对以上诸种乡村治理模式构设的初步评析

以上各种治理模式构设，是理论界诸多矢志于乡村治理和建设的优秀学者精心思考的成果，具有很强的科学性和说服力。但本文无意于对其科学合理的一面再加赘述，而是期望更加客观独立地初步表达另一种立场，这种立场及其表达或许对这些治理模式的理解甚至完善更有助益。

1.这些模式(尤其是上文所述前三种模式)无疑是从国家整合乡村社会的角度出发的，需要在县、乡、村之间进行大规模的复杂手术，整体上要循着自上而下的方向形成制度化过程。一般而言，制度化过程有两个阶段。第一个阶段是从“具体”到“一般”的过程，大量的行为惯例会从这个阶段的实践个案中自发形成，大量的个案调查和实验也主要是在这一阶段展开，进而从中抽象出一般的原则或模式。这些实践、惯例、原则或模式成为制度的主要来源。第二个阶段是从“一般”到“具体”的过程，也就是把总结抽象出来的一般原则或模式变成具体操作方式，尽量推广应用到所有的实践个案中去，并期望所有行为个案都照此原则或模式进行，这种原则或模式即形成所谓的制度。因此，在制度化过程的第二阶段，“从某个特定空间区位发展出来的制度，被应用于更为广泛的范围”。但是，第一阶段所调查和实验的部分个案与第二阶段的所有个案之间存在很大差异，从部分个案所形成的原则或模式并不一定就恰当地适用于所有个案。这种制度对那些尚未实践而变成行为惯例的区域来讲是外加的，制度与行为惯例之间也并不是天然一致的，可能会出现以下几种情况：一是对普遍原则或模式进行证伪而将之抛弃；二是可能对其加以证实而全盘接受；三是不得已而接受它，但造成大量的具体利益损失；四是将这种制度在实践中加以变通以适应于具体需求。

各级政府在推进各类改革政策和政治动员过程中，惯于以行政方式强力推行“从某个特定空间区位发展出来的制度”，这就容易造成问题。村民自治首先是一种自发的治理模式创新，是具有共同利益的各方平等协议的产物，而后才被国家政权拿来作为整合及控制乡村社会的制度化工具。这种在特定区域自发协议产生的模式并不一定就非常适合其他乡村地域。村民自治的实践证明，上层政权握有实施、推进变革的权力，倾向于从维护自身利益的角度思考变革方案和

进程；愈是自上而下的推进体制变革，乡村社会的多元化权利诉求与行为方式就愈容易被覆盖淹没。任何制度化过程在其实质上都是求稳而非求变的，总是把有活力的因素凝固下来，框入体制之内；总是易于重视终端目标忽略中间目标，造成大量中间目标利益的丧失，因此贬抑了各类因素的发展活力，某种新生因素就容易坠入制度化的陷阱当中。正因如此，村民自治的运作情况才出现了不同类型的划分，甚至其中行政型村与瘫痪型村占70％以上。

2.实行“乡派”或者“镇政”而未改变本不合理的激励约束机制，并不能解决问题，而这正是处理乡村矛盾的重要之处。中国虽已在形式上建立了乡镇干部选举制度，但对乡镇干部的选拔和评价实质上仍取决于上级党政领导，并实行所谓的“一票否决”。“因此，对上级党政负责，贯彻上级党政的意图还是乡镇干部最主要的行为目标。”乡派机构或镇政府仍然要执行县政府委托的任务，而这些任务仍然是县政府不愿做也无能力做的计划生育、社会治安等工作，且上述模式对征粮、纳税、收款等任务论述模糊，恐怕这些任务最终还要落到乡派机构或镇政府的身上。任务指标还是要一级一级的往下分解指派，而乡派机构以其“精简”的编制更加难以完成“膨胀”的乡政机构才能完成的任务。即使多了几个“合法”的村官，也不过是对村委会“这条腿”的体制内承认而已，但村民对这些“合法”村官的认同尚值得怀疑，假使这些村官不是在村委会基础上或没有村委会的参与而产生，村委会与“合法”村官之间的冲突就不可避免，一个再也不能简单的道理：一山难容二虎，村委会还得卷入这些并不复杂但却十分麻烦棘手的任务之中，乡派机构、村官、村委会、村民之间，“乡派”与“村治”之间的关系会变得更加复杂。再加之机构组织“铁的膨胀率”的作用，县政府也得从完成任务的角度对乡派机构人员组织问题“慎重”考虑，“乡派”或许会变成“乡政”的另一个名词表述。

而且，目前的“乡政”在某种程度上已经变成了县政府的派出机构，主要是执行县政府指派的任务，其公共管理职能尤其是服务职能弱化。乡派机构在执行县政府委托的任务时，可以把“县政”作为盾牌，原有的“村治”与“乡政”的矛盾可能会转化到“县政”与“村治”之间，但“县政”与“村治”之间却缺少了原来乡镇政府在中间的缓冲作用，县政府将要艰难面对大量的村民诉求甚至各种行动，这对乡村社会的稳定乃至最终利益并不一定有利。

3.镇的情况虽然与乡不同，具有一定的二、三产业经济基础，但许多镇并未把农业排除在经济体系之外，其工农分业的界线也并不清楚，效果并不理想，况且中国几十年的工农分业、城乡分治缺陷已给中国农村、农民、农业带来极大损害，试图在工农分业基础上实行乡镇分设的治策并不在整体范围内可行。同时，理论界在分析乡级政权所造成的负担时，同样也包括镇政府在内，据《财经时报》2003年的调查发现，村级财政债务平均50万元左右，乡镇财政的债务平均200万到300万元。也正是在此背景下，第四种模式(乡镇自治模式)才主张撤销乡镇政权。

4.我们还必须考虑中国社会的非均质性特征。由于中国乡村社会的非均质性，我们不能否认上述模式各有其科学合理的一面；但正是因为这种非均质性，又不可避免地使它们存在以一概全的缺陷。试图以一种模式概括中国乡村社会之治策，不仅违背系统权变的基本规律，与中国的实际国情也明显不附。不同的乡村地域，纵向上处于不同的历史发展阶段，横向上处于不同的空间区位，具有天然的优、劣势之别。总体来说，东部、东南部乡村的发展水平远高于并快于中西部地区乡村，城市附近乡村的发展水平又远高于并快于离城市较远的乡村，天然资源丰富的乡村又可能比资源贫瘠的乡村具有更大更强的发展优势。因此，不同的时空可能处于不同的境域，这会影响到治策的选择。

5.单纯推行第四种模式——乡镇自治，而不考虑前面所说中国乡村社会的非均质性特征，恐怕也不适宜。纵向来看，从长期目标考虑，“乡镇自治”是值得追求的目标；从近期目标考虑，非政府组织发育还不完善，司法系统尚难独立发挥公正的救济保障作用，大多数村民对政权还有较强的依赖性，乡镇政权难以从容退出历史舞台，还需要它发挥一定的公共服务和秩序功能。横向来看，东部、东南部二、三产业发达的乡镇虽已具备一定的自主能力，但正因为经济比较发达而导致各方(包括中央、地方、基层政权，以及与经济组织相关的人员比如企业主、职工、周围民众等)利益错综复杂，敏感且难以合理分割，实行乡镇自治的难度可想而知。在广大的中西部、西北部乡镇，由于经济落后，在财政方面要更多地依赖上级政权，离“自治”可能还有很长的一段路要走。问题再说回来，不尊重民间的自主权及其自发创造能力，而是由某一政权机构大规模推行“乡镇自治”，这与大规模推行“村民自治”没有什么区别，自治能力及权利诉求可能还会淹没于制度化陷阱当中。

6.第五种模式——乡治·村政·社有模式明显比第四种模式更进一步也更完善，不仅提出“乡镇自治”，还主张在各村设立乡镇政府派出机构——村公所，其成员由乡镇政府委派的地方公务员担任(这种方式比原地踏步式的村官“合法化”进了

一大步)，且土地属于村社共同所有，实行永佃制以稳定承包关系，就目前土地问题的解决来看也不失为一剂良方。但除了前面所述的一些原因之外，它必须的前提就是立足于两级地方自治。这就需要对整个国家体制进行改革，可能要把现在的省市县乡全部变成自治体，进而再对行政、财政、法律体制进行一番相应的改革。这一系列改革若是能够推行，当然很好。但现实问题是，连“村民自治”尚有那么大的难度，更何况这样一项建国以来最为宏伟的政治工程呢？

7.还有最为关键的一个环节，就是必须认清党组织在管理体制中的核心作用，前面所讲的激励约束机制也与这一问题紧密相关。众所周知，党组织通过思想领导、政治领导、组织领导在整个体制运作中发挥核心作用，自然是解决一切矛盾问题的枢纽。无论“乡政”还是“村治”，“乡治”还是“村政”，抑或其他乡村治理模式，都必须科学合理地规置党组织及其运作体制，以及党组织与其他政权组织或非政权组织的关系，否则任何乡村治理模式都将成为蜃楼虚幻。

总而言之，“乡政村治”模式容易衰变或已经蜕化为“乡政”的统治。而以上各类乡村治理模式构设，无论是“理想村民自治”，还是“批判村民自治”，要么存在较大缺陷，难以避开制度化陷阱；要么就是不太具有可行性，忽略了重要关节。因此，究竟应当采用什么样的治理模式，才能促进乡村社会的良性发展，或者促进“村民自治”的良性运作甚至“理想运作”，才能达到治权与政权的良性互动，我们还需要一个更加科学、更加完善的分析框架。

第二篇：当代中国村民自治

当代中国村民自治

摘 要：时代在不断改革中逐步前进，在我国农村中实行的“村民自治”是我国进行伟大改革的一个重要组成部分，是党领导下亿万农民的伟大创举。我国的村民自治从1987年开始试行推广以来，已经取得举世瞩目的成就。本文主要对何泽中写的《当代中国村民自治》做了简单的介绍，然后重点讲述了何泽中关于村民自治的发展与完善的阐述，最后写我自己的感想启发。

关键词：村民自治简介发展与完善感想启发

目录：

一、引言

二、村民自治的内涵

三、《当代中国村民自治》简介

四、我的感想与启发

五、总结

正文：

一、引言

纵观我国历史长河，不难看出，我国的问题，大多出于农村。正如一位学者所言，“在中国，农村乱则天下乱，农村治则天下治”农村的矛盾，在农民逆来顺受的生活方式下被掩饰着，却不断地累积和深化；历朝历代，都是农村的矛盾暴露出整个社会的矛盾，都是农村的动荡引起整个社会的动荡。

为了更好的发展农村，让农民群众过上好日子，我国政府经过在农村多年的治理，探索出了具有中国特色的“村民自治”这一基本模式，它现在已发展为我国解决基层直接民主的一项基本国策，是一项基层民主制度。人是在不断的思考中成长的，事物亦然，农村村民自治是我国改革开放的新事物，我们只有不断在实践中发挥人得主观能懂行，才能够使新事物朝着更加光明的路上前进。

二、村民自治的内涵

村民自治，是我国农村改革的新生事物，是当代中国民主政治和法制建设的全新概念，因此，对村民自治内涵的解释可谓“仁者见仁智者见智”。村民自治有着丰富的内涵，村民自治“是指在农村基层由群众按照法律规定设立村委会，自己管理自己的基层的事务，它是我国解决基层直接民主的一项基本政策，是一项基层民主制度。”詹成付认为：“村民自治就是依靠农民，实行村民自我管理、自我教育和自我服务的新型社会组织管理制度。”村民自治是一个多层次、多维度的综合性概念、依据何泽中学者的观点来看，它是一种自治理念性概念、一种基层制度概念、一种治理模式概念、一种活动方式概念。

三、《当代中国村民自治》简介

《当代中国村民自治》分六章阐述了有关村民自治的各方面知识。

1、第一章论述了村民自治的基本理论。在概述自治的基础上，对村民自治的概念进行学理辨析，论证村民自治是理念性、制度性、治理模式和活动方式概念。通过对村民自治与其他自治、村民自治与其他组织的比较研究，提出村民自治具有基层性、群众性、自治性等基本属性，并具有参与性、自治性、直接性、时代性等特征，提出了村民自治的基本原则是民主、自治、法治和党的领导。通过考察村民自治的发展历程和发展动因，将村民自治划分为萌芽和产生、兴盛和普及、定型和实施、法制化和制度化四个阶段；其发展动因归结为改革是根本、民主是前提、法制是保障三个方面。提出村民自治的意义在于推动社会主义民主政治建设，促进社会主义市场经济体制的建立，提供社会稳定的制度模式，创新党的领导的实现方式。

2、第二章阐述村民自治权及其实现。通过论述村民自治的涵义和范围，提出村民自治既是权力、权利，也是职权，包括选举权，决策权、管理权、建章立制权、监督权等内容。提出和论证村民自治权具有合法性、正当性、民主性和可行性，其实现载体是个人化权利载体、组织化权利载体、代表化权利载体，其实现方式是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

3、第三章论证村民自治的政策法律基础和制度保障。通过论述政策、法律和制度的概念及其联系和区别，提出政策是法律、制度的保障，法律是实现政策的重要形式，制度是政策和法律实施的保障。论证了村民自治的政策基础、村民自治的法律依据和立法基础、制度对村民自治的保障作用。

4、第四章探讨村民自治的组织框架和运行机制。通过对古代、近代和新中国建立后村的建制和村组织变迁进行考察比较，探讨了人类文明积累与村民自治的演进。从村组织系统构成入手，论证了村民自治组织框架。提出和论证了村民 自治的运行机制模式。

5、第五章比较研究国外村级组织建设对中国村民自治的启示。总结起来，启示有四个方面：扩大村民自治权；完善村民自治法律；理顺党的组织、自治组织、经济组织的关系；改造、培育和发展农民合作经济组织。

6、第六章探讨村民自治的发展与完善。通过探讨农村社会变迁与村民自治的发展，认为农村社区分化、全体分化、组织分化、生活方式嬗变将带来村民自治的发展。通过探讨农村传统宗族制度与村民自治的发展，分析农村传统制度的历史变迁、当前形态和对村民自治的影响，提出充分运用村党组织的政治优势和村民自治机制的力量，分化农村宗族势力。通过探讨农村法制化建设与村民自治的发展，提出和论述建立农村法律体系的基本框架。通过探讨农村可持续发展与村民自治的发展，提出村民自治是实现农村可持续发展的长久之策，为此必须实现村民自治与环境保护的良性互动，村民自治与控制人口增长、提高人口素质的良性互动，村民自治与自然资源永续利用的良性互动。

四、我的感想与启发

通过阅读有关我国村民自治的文章，专著等资料，尤其是对何泽中著的《当代中国村民自治》仔细阅读后，给我带来的感想启示大概有以下几个方面：

（一）村民自治的产生和发展是社会发展的需要和必然要求

村民自治作为我国农村改革发展创新的新事物，它的产生和发展是中国农村经济、政治、文化发展和社会进步的重要标志。首先，村民自治是在我国农村生产力水平达到一定水平的产物，可以说它作为一种生产关系，适应了我国农村生产力的发展。根据一项一位学者2002年的调查研究显示，10年村民自治在农村经济社会发展中已经产生了巨大促进作用：它有力地推动了农村民主政治建设的发展，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的制度创新逐步得到落实；改善了干群关系，从制度上遏制了农村基层干部的“腐败现象”，增强了基层组织的凝聚力、战斗力；增强了干部充分调动了村民的生产建设积极性，促进了农村经济和社会事业的快速发展的民主意识，减少了决策失误，提高了村通过村民自治解决基层社会矛盾，有效地维护了农村社会稳定务管理水平。其次，随着社会的进步，人民的民族、民主意识增强，他们也开始渗入到国家的政治生活中，村民自治这种机制恰到好处的给予了农民群众更多的自主权、民主权、参

与权、监督权等体现权利的形式。最后，随着农村经济改革，特别是市场经济的发展，农村的利益关系重新调整，会产生一系列新的社会矛盾。这些矛盾尽管产生于基层和局部地方，但如果处理不好，则会成为社会的不安定因素，甚至影响现代化建设的大局。在农民成为利益主体的新形势下，解决社会矛盾的根本方法和出路是依靠社会主义民主和法制。而实行村民自治，正是广大农村实行社会主义民主和依法治国原则的具体体现。实践证明在实行村民自治后，由于村委会增强了自主自治意识，民事纠纷调解率达98%以上，基本达到纠纷调解不出村，上访告状不出乡镇。绝大多数村民自治乡镇从1998年以来未出现重大刑事案件和重大责任事故，确保了一方的稳定。

（二）做人，做事要有长远眼光

马克思唯物辩证法告诉我们，世界上的事物都与它周围的事物是相互联系，事物是不断发展变化的，我们应以联系、发展、矛盾的方法论指导我们的行动。村民自治在探索农村治理的制度安排上开了一个令人兴奋激动的开幕式，在中国广大农村上演的这个作品，根据时代，农村的实际变化，做出了更为长远的规划。村民自治在实现了家庭联产承包责任制下村庄范围内的农民再组织，取得一定的民主成就后，从建设社会主义新农村的需要出发，加大村民自治的宣传力度，让人民更加清晰明确这一制度的功能，让人民群众放心；近些年来，我国针对村民自治制度运行中出现的一些问题，给予了很大的重视，在立法上，颁布了诸如《村民自治章程》《村民自治条例》《村民委员会自治法》等有关法律文件，在制度上保障了村民自治的实施。何泽中在论述村民自治的发展和完善的问题上，创造性的比较系统全面的讲述了为什么发展村民自治需要引入可持续发展的理念，充分体现了观时局的长远眼光。

（三）思考、行动方式应多样化—不拘一格

看了这本书后，我最大的感想就是：“多样化”。一方面，有关于村民自治的书籍中，每位作者都有从不同于别人的角度的思考；另一方面，何泽中关于对村民自治的研究，把以往的研究视角单

一、基础理论薄弱、研究路径存在偏向等问题充分考虑进去，以认真的态度、科学的方法与扎实的工作，对村民自治的理论与实践问题进行了有益探索，在一定程度上开创了中国村民自治理论研究的新境界，将村民自治的理论研究推上一个新台阶。在对村民自治内涵的理解中，何泽中提出自己新颖的观点：“认为村民自治是一个多层次、多维度的综合性概念，它是一种自治理念性概念、一种基层制度概念、一种治理模式概念、一种活动方式概念”，较全方位的透析了村民自治这一基本概念。

五、总结

解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须把“三农问题”始终作为全党工作的重中之重。中国的农民是中国现代化建设的生力军，农民问题事关中国的稳定，中国自改革开放以来，广大农村经历了一场伟大的变革，而在这种变革中产生了村民自治，从村民自治的产生，到村民自治法律地位的确立，村民自治在中国农村产生、发展和不断完善，在实践、认识、再实践、再认识的过程中，开辟了一条在党的领导下发展中国特色农村社会主义民主政治的成功之路，要解决现行自治中出现得问题，要实现村民自治的长远发展，实现我国农村的可持续发展，我们必须在村民自治中引入可持续发展的理念，实现村民自治制度与可持续发展的良性互动；以科学的方法、正确的态度、实现方式的多样化指导我国的村民自治。

第三篇：村民自治研究

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村民自治研究

摘要 随着国家政策构建和谐社会主义新农村的不断深入，村民自治制度的实施越发显现出举足轻重的地位。为了将村名自治工作落到实处，很多学者开始探讨关于村民自治的有关问题，想集群策群力发掘出更新的观点，更科学的方法。通过参考文献和查阅资料进行分析总结，认为对村民自治的研究，应该从理解村民自治的理论认识入手，追叙村民自治的历史和近代发展的总结入手，认清村民自治对构建新农村起动的作用。为了能够对实施村民自治工作时有所借鉴，还应该分析村民自治的现状，发现现存的问题，思考对策。同时应该进一步研究村名自治的发展趋势，才能有的放矢的做好村民自治工作。

关键词

村民自制 理论 现状 问题 对策 趋势

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引言

村民自治，简而言之就是广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。发端于20世纪80年代初期，发展于80年代，普遍推行于九十年代，伴随着人民公社体制的解体而迅速普及，成为具有中国特色社会主义的农村基层民主制度和农村治理的一种有效方式。村民自治的主体是全体农村居民，而不是局限于某一阶层或某一行业的成员；自治的区域是村，即与农村居民生活联系十分紧密的社区；自治的内容为本村的公共事务和公益事业，即村务；自治的目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，处理好与村民利益密切相关的公共事务，保证国家对农村基层社会的有效治理。

一、村民自治的理论认识

（一）、村民自治的发展史

村名自治的历史传统在中国十分久远，自秦始皇以来，中央集权的封建专制国家的行政体系仅至于县一级，县以下的地方政治保持着很大的自主性。告老还乡的朝廷官员，没有官职的秀才举人，及地方豪门大户，把持着乡村事务的管理权。科举制和对儒家文化的尊奉成为协调地方自治和政府行政的主要手段。历朝历代，在中央集权和地方自治之间总保持着高度紧张的关系，这是因为中央集权依靠的是小块土地所有制和自耕农，地方自治则以靠兼并土地维系的大土地所有制和上述所谓“乡绅”和豪门大户为基础。朝廷反对土地兼并的斗争和农民的反抗，使中国古代地方自治具有极大的不稳定性。

废除科举制后，乡绅素质大幅度下降，土豪劣绅把持乡村事务情况屡见不鲜。民国时期，国民党政府努力将行政权力触角伸到乡村，建立了所谓的区公所和村公所，但在土地占有高度不均的情况下，区公所和村公所往往成为地方上地主恶霸欺压贫困农民的工具。

新中国成立后，消灭了土地私有制和地主阶级，农民阶级和工人阶级一道成为国家的主人。但随后实行的“一大二公”做法，以及政社合一的管理体制，限制了农民在农村行使当家作主的权利。只是到了改革开放以后，摈弃了“一大二公”的做法和政社合一的管理体制，农民才重新获得了行使当家做主权利的机会，专业定制各类文章，淘宝ID：华中秘书网

村民自治随之获得逐步发展。[1] 注[1]:对于村民自治的总结，主要是参考中国乡村政治文化变迁的主要脉络，总结而来，出自骆正林.中国乡村政治文化变迁的主要脉络[J].探索.2008.(6)

（二）、近代村民自治的发展

改革开放后村民自治的发展可以划分为以下三个阶段：

1、萌芽时期：中国农民自己发明了民主选举产生村民委员会这种群众性自治组织形式，随后得到中央政府的认可从而获得了合法性，但各级地方政府的认识并不统一，因而各地进展差别很大发展很不平衡。这一时期的村民自治实践仅局限于少数农村地区。[2]

2、试验时期：村民自治开始走上制度化的轨道，同时村民自治的内容得到进一步丰富和发展，具体表现为村民委员会选举更加民主，村民代表会议应运而生并在保证民主决策、民主管理、民主监督方面发挥了重要的作用。这一时期村民自治开始在更多的农村地区得到实行。

3、普及时期：村民自治制度进一步推广和完善的时期。总结过去十年来各地村民自治实践经验的基础上，将村民自治的内容概括为“四个民主”即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等。村民代表会议获得了正式的法律地位，该法对村务公开也提出了更为明确的要求。同时，该法还首次明确了村党组织支持和保障村民实行自治的作用，规定党组织在村级组织中所处的领导核心地位。

总之，在这三个阶段的发展，尽管遇到了挫折和挑战，但村民自治的发展始终没有偏离最初的方向，始终没有中断或推倒重来，在渐进积累中取得了重大进展，具有强大的内在生命力。致使村民自治在中国特色社会主义事业中的地位不断提高。已初步形成了层次多样、形式灵活、内容广泛、规范性与多样性相结合的村民自治制度体系。初步构建了以农民为主体，把党的领导、依法办事、人民当家作主相统一的新型治理机制。让村委会换届选举在广大农村划出了一条逐步迈向法治型选举的轨迹。全国农村选举逐步实现了从点到面、从指定到选举、从等额选举到差额选举、从间接选举到直接选举的转变，平均参选率保持在80%左右，“海选”（选民一人一票推荐候选人的直接选举）在全国普遍推广，选举的自由度、公开性、竞争性有所增强，总体进展有序，效果良好。

（三）、实行村民自治的作用

村民自治，为维护社会稳定、促进农村经济发展和推动农村基层民主政治建

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设发挥了积极的作用。表现在以下方面：

注[2]:根据对村民自治的发展史，总结了村民自治的萌芽过程，出自徐勇著.中国农村村民自治[J].华中师范大学出版社.1997.1、村委会选举拓展和完善了农村选人、用人的渠道，使村委会干部的整体素质有了较大的提高。新当选村委会干部普遍出现了“三高一低”的现象。即党员比例高、致富能手比例高、文化程度高、平均年龄低。全国新当选的村委会干部，党员比例约占70％，文化程度大都在初中以上，平均年龄在40岁左右。据19个省（区、市）的统计，具有高中及以上学历村委会成员的比例为41.7％。各地普遍反映，绝大多数民选的村委会干部责任感强，工作干劲大，群众威信高。

2、实行村民自治密切了干群关系，促进了农村社会稳定。村民直接选举的村干部，村干部没有了铁交椅，如果工作中不努力实干，不走群众路线，就会在下次落选。因此，他们比较主动与群众建立互相信任、互相支持的关系。同时，群众也有了监督干部的权利。如果少数村干部当选后工作方法简单、粗暴，或办事不公、以权谋私，广大村民可以通过民主测评对其进行警示；问题严重的，可以在届期内通过召开村民会议依法将其罢免。实践证明，凡是村民自治搞得好的地方，农村社会风气好转，社会矛盾化解得好，人与人之间的关系向着平等、互助、友好、合作的良性互动方向转化，社会自身化解矛盾、调适冲突的机能大大增强，社会比较稳定。

3、实行村民自治调动了农民群众的政治参与热情，增强了他们的民主法制观念。村民自治极大调动了广大村民的政治热情，各地参选率普遍达到90％以上。农民群众在参与活动中、在民主实践中，培养了民主习惯，提高了民主素质。农村形成了学法、知法、懂法、守法和依法办事、依法自治的好风气。

4、村民自治的推行引起了国际社会的广泛关注，树立了我国良好的国际形象。近年来，许多国家的著名政治家、政府官员、驻华使节、世界各大新闻媒介的记者、研究中国问题的学者了解、考察了我国村委会选举工作后，给予了客观评价，认为选举工作组织严密、程序民主、人民群众积极参与，是世界一流水平的民主选举。许多人改变了以前对中国民主政治建设的不正确看法及偏见。[3]

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二、我国实行村民自治的现状分析

（一）、民主选举扎实推进

自1987年11月24日，第六届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中

注[3]: 根据村民自治的意义，总结了村民自治的作用，出自张小劲.中国农村的村民自治再思考[J].中国书评.1998(5).华人民共和国村民委员会组织法》试行草案后，湖北省宜昌市村民委员会的民主选举从1989年开始进行，到2005年已选举了6届村民委员会。村委会干部经历了由乡镇任命到村民代表选举到村民直接选举的过程；村民委员会候选人提名经历了村党支部和上级提名推荐到村民海选提名产生的过程;村民委员会主任、副主任和委员的产生经历了先选举村民委员会再在委员中分工到直接选举主任、副主任和委员的过程;村党支部书记、村委会主任经历了由分设到“一肩挑”的过程。目前，村级民主选举基本走上了正轨。[4]

（二）民主决策、民主管理、民主监督有了进步

村级民主决策机构目前主要是村民代表大会。民主决策的主要内容是涉及村民利益的重大事项，如土地承包经营责任制、集体财产处理、“一事一议”筹资筹劳项目等内容,大部分村能按照民主决策的程序运行。

村级民主管理和民主监督工作，主要是在村级制度、村级财务、村级干部的管理和监督。目前各村普遍建立了村规民约及各项管理制度，建立了财务监督小组，规范了财务管理和监督，实行了村务公开和财务公开，坚持了民主评议村干部制度，乡镇加强了对村级财务的审计监督,民主管理和民主监督也有长足的进步。

（三）、我国实行村民自治存在的问题分析

1、认识不到位，行为不适应

一些党政机关及其工作人员，还没有认识到“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”；对党的十五届三中全会明确提出的村民自治、对《中华人民共和国宪法》、《组织法》的刚性及精神实质缺乏应有的认识；对这一历史性的变革认识不足。因此，对村民自治不重视、不支持，甚至认为“多此一举”，抱抵触情绪。特别是有的乡镇政府的领导同志，对村务由过去的领导地位变成现在的“指导”地位转不过弯来，不习惯、不顺劲。二是部分农村党支部没有认识

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到这是我们党的领导方式、执政方式的重大改善和发展。觉得过去是“一统天下”，现在竟然“一分为二”，会“天下大乱”，抱怨上头乱搞“名堂”，心里很不舒服，行动上很不适应。即使是身兼村委会主任的村支书，对如何搞好村民自治心中也

注[4]:根据对村民选举的发展研究，总结了村民选举的推进过程，参考了席远科.透视现行村民选举资格制度 [N].江淮论坛.2005(4).没章法，领导方式、工作方法还未转变，与民主自治的要求相差甚远。三是村委会成员及村民由于几千年来封建传统思想的束缚和长期处于无自主权的地位，如今被“解放”出来，自己管理自己，一时找不到应有的位置，无所适从。甚至认为这是上头“糊弄人”，“什么不是上头说了算？”，自治不过是“口号”。[5]

2、工作力度不够，进展不平衡

虽然目前全国各地村级换届选举工作已经基本结束，但据调查，目前存在两种情况，一是有的县市还有百分之几的村庄没有建立起村委会；8%左右的村委会的成员还没有选足选全。二是村委会的工作开展不平衡。县市与县市、乡镇与乡镇、村庄与村庄之间差距甚大。就乡镇来讲，至今还有1/4左右的停留在一般号上；就村庄来讲，1/3的流于形式。

3、个别村委会难以胜任

3.3.1、因下列情况而当选为村委会主任的：靠宗族宗派关系；采取贿选手段；许诺不交提留、不搞计划生育；干群关系紧张，村支部班子弱；乡镇不重视，执法不严等。

3.3.2、村委会组成人员特别是主任委员，年老体弱，文化水平低而又不注重学习，工作能力差，“老好人”。以上两种情况都不称职，有待于依法予以调整。

4、规章制度不完备、不落实

《宪法》、《组织法》虽然为村民自治制订了法律法规，但是可操作的细则还待完善：一是作为民主自治重要组织形式的村民代表会议、村民会议制度还未建立或很不规范；与推动民主法制密切相关的自治章程普遍未有制订，“自治”形同虚设；村务公开和上墙的制度及村规民约多数是几年前订立的，未作相应修改。某些规定已过时，个别条文与现代法律法规相抵触。二是还没有制订发展经济、减轻农民负担、壮大集体经济及精神文明建设的规划和计划。三是村级财务制度、村民参与民主监督、村委会加强自身建设等尚无章法，缺乏制约机制，或者制度已经写在纸上，落实乏力。[6]

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5、有的“两委”两股劲，工作难以协调

注[5]:根据对村民自治的思想研究，总结了思想认识上的缺陷，参考了曹利.村民自治的困境与出路[J].广东社会科.2010(4).注[6]:根据对村民自治国家政策的全过的论述，总结村民自治存在存在的规章制度问题，马苹.中国村民自治30年 [J].求实.2010(2).3.5.1、村党支部委员会认为我是“大哥大”，我说了算，情况不沟通，工作下命令，处处刁难村民委员会，不支持其工作。

3.5.2、村委会觉得自治了，“独立了”，村里的事你支部管不着。双方矛盾表面化，严重地影响了工作。

四、村民自治的对策

（一）、要协调好村党支部与村民自治委员会工作

在村民自治的组织建设方面，要统筹兼顾，“两委”适当兼职。德才兼备、政治、经济、科技、民主法制等素质高的又深孚众望的村支书可兼任村委会主任。但这种兼职不可过多；过多，则又回到过去的旧体制，“自治”将成为一纸空文。素质高的又有办事能力的党员村委会主任也可到村支部兼职，但也不可过多。在村委会成员中，要注重培养、发展党员，增加党在农村基层的力量。

（二）、建章立制，纳入制度化、规范化的轨道：

1、建立健全村民自治的系列章法。如村委会、村民会议、村民代表会议制度及程序；干部述职评议、财务、村务公开、民主监督、村规民约等制度。

2、村支部要制订“支持和保障”民主自治的规章制度。

3、两委要统筹制订发展经济、增加农民收入及两个文明建设的规划和计划，要壮大集体经济，做到“有人管事，有钱办事，有章理事”。四是乡镇、县市也要制订相应的制度及实施细则，但不可过多过滥过繁琐，以免束缚农民的手脚。并要抓好督促落实，搞好调查研究，发现问题及时解决。

（三）、村民自治组织要正确处理三个关系

1、与乡镇政府的关系：乡镇政府与村委会是指导与被指导的关系，乡镇政府对村民自治要切实尽到指导、支持和保障的责任与义务，村委会要自觉接受。主动争取乡镇政府的指导，积极完成乡镇政府布置的各项任务，保证法令、政令的畅通。

2、与村支部的关系：村支部和村委会是领导和被领导的关系。村支部是党

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在农村的基层组织，要积极支持和保障村民开展自治活动和按其章程充分行使职权，村委会要自觉接受村支部的领导，坚决执行支部的决定并向支部请示汇报工作，“两委”要明确职责范围，建立约束机制，形成工作合力。

3、与“两会”的关系，村民会议和村民代表会议与村委会是决定与执行、监督与被监督的关系，“两会”拥有决策权、立约权、组织权和监督权，“两会”要从村民整体利益出发，及时正确地作出决定，支持和监督村委会的工作，村委会既要负起召集“两会”的责任，又要对两会作出的决定认真组织实施，并实事求是地报告工作，自觉接受监督。

（四）提高素质，肩负起使命

这一届村委会村支部成员是我国村民自治的领导者、组织者和实践者，因此，提高自身素质，行使好职权，已摆到了议事日程。

1、村委会成员要提高思想、政治、民主法治、道德方面的素质，加强思想修养，增强党的观念，按照党的路线、方针、政策办事，自觉地置于村支部的领导之下，作风民主，依法办事，联系群众，培养民主自治、开拓创新的思维方式和实际工作能力，要严于律已，为政清廉，用高尚的品格作出表率，增强凝聚力和感召力，要提高市场经济、文化、科技方面的素质，三管齐下，努力发展农村经济，提高村民生活水平，壮大集体经济，向农业现代化迈进。

2、提高村支部成员的素质，支部要加强自身建设，迅速适应新形势、新特点，发挥核心领导和先锋模范作用，贯彻《组织法》，支持和保障村民依法自治，与村委会要互相信任、互相支持，齐心协力地将民主自治工作做好。

3、提高村民素质，村民是实行自治的主体，其素质如何，直接涉及到民主自治的成败兴衰，加之历史遗留下来的种种惰性的因素，目前严重的问题仍是教育农民，这是摆在村委会、村支部面前的一项经常的、大量的、长期的工作，要采取多种形式，提高农民方方面面的素质，既要有长远的规划，又要从眼前出发扎扎实实的做好，使这个庞大的群体为自治作出应有的贡献。

五、村民自治的发展趋势

（一）、从制度变迁的路径依赖观点来看

中国村民自治的未来发展将会继续遵照上述特点沿着这条民主治理的道路前进。村级民主选举将进一步得到普及和推广，村民委员会和村民代表会议等村民自治组织在民主决策、民主管理、民主监督方面作用将得到进一步加强，村民

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自治的规范化程度将会进一步提高。尽管中国走向民主治理之路仍将是漫长的，但村民自治已经开启了民主治理的进程。

（二）、由村民自治向居民自治过渡

随着我国经济社会的发展，特别是城市化进程的有力推进，一些原来的村庄被纳入城市区域，演变为城市的一部分；另有一部分村庄在自身经济社会发展过程中实现社区形式的创造性转换，即由过去的乡村成长为现代农村小城镇。相应地，社区内的居民也将随着户籍制度等的配套改革逐步由原来的村民变成为城镇居民。一旦条件成熟，这些社区将逐渐与城市一样实行居民自治。

（三）、由村民自治体制向社区和公司相对独立的治理体制转变 在改革以来的农村发展过程中，一些村通过村办集体企业的迅速发展实现了社区经济和村民的工业化、再集体化。随着村办集体企业的发展，村社区的经济结构由家庭承包农业为主逐渐转向以集体非农产业为主，相应地，原来的家庭承包农民也通过身份转换变成为集体企业工人；以传统农业为主的农村社区变为以现代工业或第三产业为主的社区。村民实现了非农化和再集体化，并与村集体经济组织联系紧密。这些村虽然也按有关国家法律规定建立了村民自治组织，但其功能和作用微弱。按法律规定本应由村民自治组织承担的社区公共决策和管理功能，相当一部分已由村集体经济组织所取代。在这一背景下，一方面，这些村已难以像其他大多数农村那样实行完全意义上的村民自治；另一方面，它又不能像城市那样实行居民自治，造成了经济社会结构与政治结构的错位。这种错位现象势必影响村庄的管理和发展，迫切要求实现村级治理模式的突破，对治理结构和运行机制进行适应性调整。比如：实行村、企财务分开。企业有独立的经营权和财权，向村庄交纳一定费用，由村委会统一兴办社区公共福利事业和管理公共事务。村党组织按企业和社区分别设置，分别以企业和社区为载体开展活动，行使领导权，等等。可以预见，随着村办集体企业的进一步发展，社区与企业将进一步分开，各自成为相对独立的农村公共权力组织。

（四）、由封闭型的村民自治向开放型的村民自治转换

在现有的农村基层政治体制下，村民自治具有一定的封闭性，村民自治是由本村村民按照法律规定在农村基层社会事务中实行自我管理、自我教育和自我服务。然而，改革以来，随着限制农民流动的制度闸门的打开，农民的社会流动日益增多，传统封闭的农村社区开始出现了村民的流出或外来人员的流入，对村民

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自治的现行治理方式形成了冲击。

结论

在村民自治发展历程中出现这样那样的问题，甚至倒退和反复都是可能的，也是正常的。但是，这些问题，甚至倒退和反复并没有从根本上改变村民自治的上述发展趋势。这些发展趋势表明村民自治正在由形式民主迈向实质民主，民主政治正在内化为亿万农民的心理结构和生活习惯，村民自治已经成为亿万农民政治生活中的一项基本权利和自己创造幸福生活的制度平台。

参考文献

[1] 骆正林.中国乡村政治文化变迁的主要脉络[J].探索，2008，(6).[2]徐勇著.中国农村村民自治[J].华中师范大学出版社.1997.[3]张小劲.中国农村的村民自治再思考[J].中国书评.1998(5).[4]席远科.透视现行村民选举资格制度 [N].江淮论坛.2005(4).[5]曹利.村民自治的困境与出路[J].广东社会科.2010(4).[6]马苹.中国村民自治30年 [J].求实.2010(2).

第四篇：村民自治论文：村民自治视角下的乡村治理问题研究

村民自治论文：村民自治视角下的乡村治理问题研究

【中文摘要】村民自治是村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务,实现村民的自我管理、自我教育和自我服务。村民自治视角下的乡村治理是国家治理的基础,能否找到切合乡村社会实际的治村模式,直接关系到农村乃至整个中国社会的稳定和发展。本文从村民自治与乡村治理的基本理论出发,重点分析了村民自治运作中乡村治理中存在的问题,并对村民自治视角下的乡村治理的发展趋势及启示进行了分析。作为一种民主制度,村民自治下的乡村治理将会在乡村社会生长出一个全新的自主空间。随着乡村社会自主力量的成长和乡村治理的民主化转型,村民自治下的乡村治理将在历史的实践中产生重要的影响与深远的意义。

【英文摘要】Villagers self-governance is through

self-governance among villagers in the organization with the interests of the villagers affairs, the villagers of

self-management, self-education and services.The perspective of the villagers Self-governance, you can find a country’s social practice for village and is directly linked to rural and the whole of china’s social stability and development.From the autonomy to govern the country’s basic theory, on the analysis of the villagers’ autonomy in the country to govern the country.We analysis of villagers of the perspective of the

administration considers the development trend and analyzed.As a democratic system, the autonomy of the administration will be in a rural community to grow a new independent space, as the forces of rural community development and the democratization of the administration unfortunately, the autonomy of the administration will be in the history of an important and far-reaching significance.【关键词】村民自治 乡村治理 民主

【英文关键词】Villager Self-governanceRural GovernanceDemocracy 【备注】索购全文在线加好友

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【目录】村民自治视角下的乡村治理问题研究8-9

ABSTRACT9

18-23

绪论10-18

中文摘要

第一章 村民自治与

乡村治理的理论阐释18-21

1.1 村民自治的理论解读

1.1.2 村

1.1.1 村民自治的涵义与特点18-19

19-21

1.2 乡村治理的理论解读

民自治的主要内容21-23涵义21-23

1.2.1 治理的提出与内涵211.2.2 乡村治理的第二章 村民自治下乡村治理的存在的主要问题

23-352.1 行政与政治的混合问题23-25

2.3 乡村两级干部网络问题

2.2 基层人

事更替问题25-2727-28

2.4 争取内部支持的竞争方式问题28-292.5

乡村选举中的干部利益问题29-31自治问题31-35势与启示35-3935-36

2.6 代表性自治和权威性

第三章 村民自治视角下的乡村治理的发展趋3.1 村民自治视角下乡村治理的发展趋势

3.1.2

3.1.1 由村民自治向居民自治过渡35-36

村民自治形式向开放性转换36对民主化的启示36-39匹配3737-3838-39

3.2 村民自治视角下乡村治理

3.2.1 民主化必须与法律化、制度化相

3.2.2 民主化必须循序渐进地进行

3.2.3 民主化必须与经济发展和社会进步紧密联系结语

39-40

参考文献

40-43

发表文章目

个人

录(在读期间取得的研究成果)43-44简况及联系方式45-47

致谢44-45

第五篇：村民自治问题研究大纲

《村民“自治”问题研究》提纲

摘要

自村民自治全面实施以来，各地农村基本实现了村民的自我管理，自我教育和自我服务，最重要的是在十七大报告中将“基层群众自治制度”首次纳入中国特色政治制度范畴，从而为村民自治的发展奠定了更好的发展条件。同时我们也应当看到村民自治，在实践中还存在一些值得思考的问题需认真研究，有待进一步的完善和规范。本文阐述我国村民自治的创建、发展进程,具体实践，分析制约村民自治有效运行的若干问题，以及民主自治良性发展的主要决策等四个方面。

关键词：村民自治,问题,对策

正文

一、引言

村民自治是中国农民符合探索民主发展之路的创造性实践，它有利于广大村民参与和自己利益密切联系的政治过程，有利于在中国农村形成良好的政治氛围，并塑造具有积极政治参与意识和认同感的现代公民。村民自治在甸农村的全面推行，树立了村民团结、祥和、民主、文明的村风，达到了自我发展、自我教育、自我服务的目的，意味着农村自主性得到进一步发展。实行村民自治，既是我们党历史经验的总结，也是顺应形势的重大决策，同时我们又必须看到，村民自治的实践中并不因为有了法律的规定就会完全进入正轨，而且随着市场经济体制的不断完善，村民政治文化素质的不断提高和村民自治的进一步推进，其实施过程中出现的各种问题需要我们不断地进行认真的思考。

二、村民自治的创建、发展进程和内涵

2.1 创建及发展进程

1980广西宜山，罗城两县的农村，为了应对混乱的治安局面，农民自发的创建了一种全新的基础性权力组织一一村民委员会，以取代处于瘫痪状态的生产

大队和生产队组织，以维持社会治安为初旨的村民委员会逐渐演变为对诸多事务的自我管理，变成了农民自治性组织。

2.2内涵

就是在党的领导和乡镇人民政府的指导下，村民群众按照党的方针政策和国家的法律法规，通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督活动实现村民的自我管理，自我教育和自我服务。

三、村民自治的生动实践

3.1 助推社会主义市场经济的建立和发展

3.2 村民的民主理念升级转型

3.3 基层民主实现了跨越式的发展

3.4 理顺了乡村社会关系,促进了农村的和谐稳定

四、村民自治在实践中面临的困境

4.1 地方经济发展落后的制约因素

一定的集体经济，是村民自治组织的各项功能得以充分发挥的基础。村委会管理下的村集体组织只有通过履行其职能,为村民提供一定的物质利益，才能获得村民认同和支持。村集体经济薄弱，致使农民对村民自治兴趣不大。

4.2 行政体系的梗阻因素

法律将乡镇政府的行为规定为“指导”，其寓意是要求乡镇政府转变职能，但该法并法没有规定乡镇政府指导的内容、方式、更没有规定乡镇政府的责任乡镇政府将村行政上的上下级关系即服人与命令的关系，因党委会视为自已的下级机关，随意对其发号施令，在事实上构成了，此二者之间依然保持着一种行政领导关系，4.3 文化素质的制约因素

4.4 自身发展的局限性因素

4.5 法制建设的不健全因素

五、促进村民自治良性发展的相关对策

5.1 大力发展农村经济,奠定村民参与自治的物质基础

发达的商品经济能够导致人的领带关系的解体，造就出具有自主性的，独立性的人格主体而主体意识和相对独立的人格的形成。是现代民主政治得以产生，发展的先决条件。是任何性质的民主政府得以产生、发展和巩固的重要条件。

5.2 规范自治组织与乡镇政权的关系,营造良好的外部行政环境

5.3 加强自治组织的自身建设,不断强化内在服务品质

5.4 提高农村干群的文化素质,打造农村先进文化主阵地

目前在农村实行的免费九年制义务教育，将对农村文化教育产生深远的影响。可以结合农村免费义务教育，以学校为依托，建立政府补贴型的分区式的文化活动室，既为学生也为村民提供学习和交流的文化活动场所。其次是要加大对国家有关村民自治政策及党的各项惠民利民的方针政策的宣传。

5.5 健全法制建设,提供规范运行的制度环境

必须抓好制度落实，依法实践，使村民自治活动在制度化、规范化、程序化上取得新突破。

5.6 不断创新体制机制,实现自治的生态发展

5.6.1建立健全组织，优化村级治理结构。

5.6.2制定完善制度，规范运转程序。

5.6.3培训考核并举，系统深入推进。

六、结束语

村民自治是中国农民符合探索民主发展之路的创造性实践，它有利于广大村民参与和自已利益密切联系的政治过程，有利于在中国农村形成良好的政治环境，并塑造具有积极政治参与意识和认同感的现代化民主自治。当前，在深化农村改革、完善农村经济体制、增加农民收入和全面建设小康社会的历史进程中，加强农村村民自治问题研究，有利于加快建设社会主义新农村步伐，强化党的领导和促进基层民主建设，参考文献