90年代以来中国村民自治发展困境的反思（大全5篇）

第一篇：90年代以来中国村民自治发展困境的反思

90年代以来中国村民自治发展困境的反思

作者: 更新时间:2005-8-31 20:33:28 来源: 点击率:1100

本文通过对1990年代以来村民自治发展困境的反思，认为中国村民自治的成长从上看需要体制性的行政放权，从下看则需要现代社会组织的发育。村民自治是现代民主－国家建构中产生的，其制度设计中蕴含着现代民主理念。但中国的村民自治具有国家赋权的特点，民主自治的立法精神能否落实取决于行政放权所提供的体制空间。村民委员会为村民自治提供了制度性的自治平台，需要农民组织化参与。传统的家族组织不可能为村民自治提供所需要的组织资源，反而会扭曲村民自治的精神。只有市场化过程中形成的理性化社会和农民的自我组织，才能为村民自治的成长提供必要的社会条件。而民主自治社会将是一个长期发育的过程。

1990年代以来，中国农村村民自治发展迅速，一度引起世人注目。但随着村民自治的深化，它与现有的政治体制的结构性矛盾日益突出，村民自治进程中出现的问题远远超出人们的预料。一个基本事实是：1990年代后期，正在村民自治制度广泛推行的同时，中国的“三农问题”日益严重。村民自治也因此再度引起学术界的质疑和否定。本文试图以1990年代以来中国村民自治的进程为例，从理论、制度安排和实际运作的角度对村民自治进行反思和梳理，以探讨村民自治的成长空间和社会基础。

一、村民自治的成长空间：行政放权

1990年代以来，中国农村村民自治的发展出现了一个十分奇特的现象。一方面，国家立法长足进步。继1987年全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，1988年全国人大常委会对其进行了重要修订，并正式实施。由于其修订后的法律蕴含有强烈的现代民主理念和严格的民主程序，使村民自治一时间成为世人关注的公共话题，包括笔者在内的相当一部分人甚至认为，村民自治是中国民主政治发展的新的突破点。⑴另一方面，村民自治的发展实践并不令人乐观，在一些地方甚至相当令人沮丧。伴随村民自治制度进入乡村的是，“三农问题”日益突出，特别是农民负担加重。村民自治不仅难以维护农民的利益，而且其自身的成长空间也愈来愈小。地方党政在难以公开干预村委会选举之后，便利用行政权力控制村的领导人和村的公共治理。如对村干部实行“诫免制”，对村级财务实行“村财乡管”，代替村委会出让农民土地等等。人、财、物均由县乡地方政府所控制，村民自治有自治形式而无自治的内容，因此沦为空壳化。

那么，如何解释村民自治实际运作中的这一悖论现象呢？透过这一现象，其背后事实上存在着国家立法理念与地方行政运作的冲突，而这一冲突又是从何产生的呢？

对村民自治持质疑态度的人往往运用的是西方的国家政权建设理论。这一理论认为，现代化将乡村社会卷入其中，与此相应的是国家政权将愈来愈深地渗透到乡村社会。乡村治理的行政化、官僚化在所难免。根据这一理论，村民自治作为一种地方草根性的民主，本身就是与国家政权建设相悖的，因此也是不合适宜的。村民自治作为一种体现现代民主理念的制度安排，仅仅具有的只是供人观赏的价值。这一理论看起来有其道理，但如果深入分析，则大有商榷之处。

村民自治是在现代国家建设的过程中生长的。现代国家建设包含着双重含义，一是民族－国家建设，一是民主－国家建设。前者表现为国家行政权力渗透到国家主权内的所有地域，通过行政权力将各个地方整合为一体，即国家化过程。后者表现为国家主权及相应的国家意志是建立在人民主权和民众意志基础上的，国家的产生和存在的前提就是确认和保护人民权利，通过人民参与保障国家的人民性。这一过程即民主化过程。在西方，特别是英美等典型的西方国家，民族－国家与民主－国家的建构基本上是同步的。因此，在英美，民族－国家的建立并不否定人民在基层地方的自治权利，反而是建立在地方自治基础上的。国家和地方政府权力不过是地方自治无法容纳更多的公共事务而让渡出去的。国家以立法的方式确认人民治理地方的权利，并保障地方自治与国家统治的一体化。

与西方不同，中国有着长期专制官僚统治的传统。20世纪以来，随着现代民族－国家的建构，国家行政权力愈来愈深地渗透到乡村社会，最为极端的是政社合一的人民公社体制。与此相比，中国的民主－国家建构却严重滞后。而没有民主－国家的建构，民族－国家也缺乏持续巩固的基础，如“文化大革命”的社会**。正因为如此，“文化大革命”结束后，中国的领导人关注并思考民主－国家的建构问题，提出“没有民主，就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”的命题，并提出“民主化和现代化一样，也要一步一步地前进”。⑵村民自治的产生便与这一理念相关。倡导村民自治最为积极的彭真在推动全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》时表示：“有了村民委员会，农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民主，要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定，这是最广泛的民主实践。他们把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情，把一个乡的事情管好了，逐步就会管一个县的事情，逐步锻炼、提高议政能力。八亿农民实行自治，自我管理，自我教育，自我服务，真正当家作主，是一件很了不起的事情，历史上从来没有过。”这“是国家政治体制的一项重大改革，对于扫除封建残余的影响，改变旧的传统习惯，实现人民当家作主，具有重大的、深远的意义。”⑶

从村委会组织法的立法理念看，实行村民自治，确实有通过基层民主的建设进而逐级上推以民主建构国家体制的思路。与此同时，由这一思路，我们也可以看出，与西方地方自治是经过长期自然生成而得到国家法律认可的路径不同，中国的农村村民自治一开始就有国家立法以授权的性质，即村民自治是基于国家难以通过单一的行政管理有效治理社会而将部分治理权下放给基层，并在这一层次实行直接民主的方式治理。村民自治产生于人民公社体制废除之际。人民公社组织废除后，国家面对的是亿万分户经营的农民，交易和治理成本甚高。通过设立自治性的村民委员会，将分散的农民组织成一个共同体，将一部分治理权授予村民委员会，既有助于国家的治理，又可借此推进中国的民主－国家的建构。所以，中国的村民自治权不是自然生成的，而是国家赋予的。

同时，中国的政权系统又是由于多级政府构成的。中国的政治体制以行政为主导，国家治理权更主要的是为行政政府（党组织处于中心地位）所执掌。换言之，国家法律精神的落实在相当程度取得于各级政府系统的作用。村民自治的成长空间，村民自治权利的实现与政府下放权力直接相关。而政府是否下放权力，下放那些权力，又与政府的多重目标及其选择相关。政府要遵循国家法律，担负指导和推进民主自治的功能，由此在民政部门专门设置了主管机构。同时，政府还担负着发展经济，维护社会治安等多项目标。要实现这一目标并不一定依靠民主的方式实现，甚至与民主方式相冲突。正是这种政府目标的多重性所造成的内在紧张关系使作为国家赋权的村民自治一进入实际运作过程，很快就显现其矛盾。

英美国家的的基层地方自治组织，一般不承担自上而下的行政功能，国家行政功能与基层地方自治功能的边界非常清楚。而中国农村的村民委员会并不是完全意义的群众自治组织，它具有一定的基层地方行政功能，即政府的目标和任务要通过村民委员会这一基层组织来实现。1982年第一次将村民委员会组织载入宪法时，就是将村民委员会列在地方各级人民代表大会和地方各级人民政府这一节内。特别是村民委员会是作为人民公社组织的替代组织产生的，事实上是一级包含经济、政治、社会、文化等各种功能在内的基层组织。村民委员会建设是基层政权建设的重要内容和基石。在这一体制下，地方政府在完成其目标时，势必将村民委员会作为自己的“一条腿”。

本来，国家立法目的之一是农民通过村民委员会实行直接民主，“要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定”。但是，政府也希望村民委员会贯彻自己的意志和任务。而大量目标和任务并不是村民愿意接受的，如果由农民决定“要办什么，不办什么，先办什么，后办什么”，可能就办不成。由此就会出现政府与村民意志的角力。作为拥有强制力的政府在实现其目标时具有天然的优势，更希望由自己决定“要办什么，不办什么，先办什么，后办什么”，即将决定权集中于自己手中。由此使政府陷入在放权和集权的矛盾之中。促使政府作出选择的则是政府目标的民意基础。

自1990年代以来，村民自治经历了试点、示范进而向全国推广的阶段。特别是1998年修改并正式实施的《中华人民共和国村民委员会组织法》更强调现代民主自治理念，在民主自治运作程序方面作出了比较严格的制度安排，从而引起了社会的广泛关注。与此同时，进入1990年代以来，中国的改革重心转向城市，现代化进程加快。1980年代初的农村改革使农村得到一个休养生息的宏观环境发生重大变化，这就是各级政府运用行政力量试图迅速改造农村，如各种达标升级活动急剧增加，自上而下层层下达各种经济社会发展任务。而这些政府任务有相当一部分需要农民出资出力，为完成政府任务所需要的人力财力成本需要农民分担，为完成政府任务所欠的债务得由农民承受。其最终成果就是农民负担的不断加重，并激起农民的强烈不满。这种现象从1990年代初便开始出现。1993年6月20日，国务院专门召开“全国减轻农民负担工作电话会议”，宣布取消中央国家机关各有关部门涉及农民负担的37个集资、基金、收费项目，纠正强制性、摊派性和“搭车”收费。1994年10月底，中央召开“全国农民负担监督管理工作会议”，再次强调减轻农民负担。但这一问题在短时间内并没有得到解决。在各种经济社会发展指标下的压力下，地方政府为完成可能增加农民负担并不为农民所接受的政府任务，必然采取各种行政措施控制村民委员会，将村民委员会行政化，村干部成为主要完成政府任务的“准行政干部”。由此就出现了本文开头所描述的情形：一方面，国家立法在不断扩大村民自治的空间，另一方面，各级政府为完成更为紧迫的经济社会发展任务又力图将“要办什么，不办什么，先办什么，后办什么”的决定权集中于自己手中，从而不断地压缩村民自治的空间。2001年，笔者在河南农村调查时发现一个乡一年给村民委员会下达的任务竟高达120多项，平均每三天就要完成一项政府任务，其中相当一部分需要农民出资出力。村干部根本没有时间和精力考虑本村的公共事务和公益事业。这正如彭真在1987年通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》所预见的：“给村民委员会头上压的任务太多’上面千条线，底下一根针’，这样就会把它压垮。”⑷

由此可见，在中国，依靠国家赋权的村民自治是很难抵御政府权力的无边界渗透的，更不通过村民自治来解决“三农问题”，相反，村民自治的成长必须依赖于政府的行政放权，而政府是否放权又取决于整个国家治理体制和政策选择。

进入新世纪以后，村民自治面临的宏观环境发生了一些重大变化。一是由于农民负担日益沉重并激起农民的不满，中央政府决定推行税费改革，减轻农民负担，将城乡统筹作为新的国策，强调对农村和农民实行“多予少取”的政策。各级政府的行政压力相应减小，加重农民负担更成为一根不敢随意碰撞的“高压线”。为此，地方政府对村委会的控制放松，村民自治权逐步回归村民。二是由于行政权的渗透所造成的村干部行政化，使村民更难以对村干部实施监督，引起农民强烈不满，中央试图以进一步推动村民自治来解决村级干部的民意基础和对村干部的民主监督问题。为此，2001年，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，强调加强选举的民主性、程序性，并提出“村支部书记人选，先参加村委会选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部人选；如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选。”⑸2004年，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，提出保障农民的知情权、决策权、参与权和监督权。这两个决定不仅将1998年颁布实施的《中华人民共和国村民委员会组织法》的精神更加具体化了，而且根据农村新的情况，提出了一些进一步增强村民自治的措施，要求地方党委和政府切实贯彻实施。一些地方在增强村级权力的民意基础方面也进行了一些制度创新。如湖北省随州市实行“两票制”，即村支部选举要经过两次投票，先是全体村民的“信任票”，只有获得足够的“信任票”，才能作为支部候选人；后是全体党员的选票，只有获得多数党员的选票才能当选村支部成员。在这一过程中，村民自治的权利得到了较为充分的体现。⑹

随着宏观体制环境的变化，村民自治开始走出行政压力体制的困境，有了更广阔的成长空间。

二、村民自治的成长基础：社会发育

在中国，作为国家赋权的村民自治的成长，需要自上而下的行政放权，提供体制性成长空间。与此同时，我们也注意到，仅仅是行政放权是远远不够的。在1990年代，由于地方经济发展不均衡，各地的村民自治面临的体制性环境也不相同。行政压力较大，农民负担较重的主要是中部农业地区。东部沿海发达地区的农村村民自治成长的体制性空间相对较宽松。但是，在这些地区，村民自治的成长也不尽如人意。进入新世纪以来，随着税费改革，中部地区农村村民自治的体制性环境大为改善，但村民自治的成长也遇到了新的问题。这就是原来为乡和村委会承担的乡村公共事务和公益事业，无钱办理了，也无人管理了。村民希望借助村民委员会实行直接民主，以满足日益增长的社会服务需求，也因为无人管事，无钱办事而再次陷入困境，村民自治因此陷入另一种空壳化的境遇。这就需要进一步分析村民自治的成长基础。

中国的农村村民自治具有地方自治的特点，即在行政村的地域，实行自治。行政村有公共事务和公共权力。谁能够担任村的领导人谁就执掌着村域公共权力。根据逐级上推渐进民主的理念，国家首先在村一级实行村民自治的直接民主，并引入现代民主的制度安排，设计了严密的民主程序，如村委会选举“双过半”制、选举委员会制、差额选举制等。这些制度都是为了更好根据现代民主自治理念配置村级公共权力资源。因此，村民自治从制度设计看，有着很高的起点。这正是许多人所不可理解的，在中国，竟然是落后的农村先享受着最先进的现代政治文明成果。但要使农村接受和消化这一先进的政治文明成果，将村民自治的制度设计转换为现实却需要相应的现代社会基础。这就是通过高度理性化的社会组织，从而将分散化的单个人组织起来，通过集体行动，参与公共事务，影响公共权力，并在这一过程中使村民自治权得以体现。

然而，中国农村社会普遍存在的一个问题是社会组织化程度低，体现现代民主理念的村民自治所需要的现代社会发育严重不足。分散的村民难以组织起来以集体行动参与公共事务，影响公共权力，满足个人的社会需求，由此使村民不得不流于一种不得不走的仪式，出现了所谓的“选举疲劳”。这也是许多学者对村民自治进程表示失望的重要原因之一。

正是基于村民自治需要相应的社会组织基础的考虑，一些学者将目光转向乡村本土，提出了发掘村治的本土资源，重视传统的家族组织，将其作为村民自治的自组织资源。这种愿望可能是美好的，但也是不切实际的。这不仅在于经过经历近代以来的政治经济大变革，这种传统组织已不再具有完整的组织形态，更在于家族组织本身与村民自治体现的现代民主理念是难以兼容的。

首先，传统家族组织是血缘关系为纽带的。在家族组织内部，由于天然的亲缘关系，可以形成一个相互信任的“自家人”社会。但这一“自家人”社会则是以将“非自家人”排斥在外为条件的，具有天然的排他性。如果将家族组织作为村民自治的组织资源，可以减少现代政治所需要的动员资本，但带来的必然结果就是家族派系及派系之间的争斗。这种争斗强调的不是现代政治的第一要义――是非，而是带有强烈情感性的善恶，因此很难达成以明辨是非为基础上的政治共识和妥协。在村民自治运作过程中出现的家族派系争斗，使村委会选举沦为家族获得权力的工具，村民自治体现的现代民主理性精神受到严重扭曲。由此也为本来就不信任村民能够自治的人提供了事实依据。

其次，传统家族组织强调内部的整体性和差序格局，子必事父，妻必事夫，由此建构起家长权威。这种家长制权威是以他人的权利让渡为条件的，从而也将他人排斥在公共生活和公共权力之外。如果将这一权威体制引入村域公共权力，势必进一步强化历史上固已有之的公权私有的倾向。近些年的村民自治实施过程中，一些即使通过民选的村委会主任也仍然高度垄断公共权力，凡事个人说了算，使村民自治沦后村主任自治。2004年中央颁布《村务公开》正是通过加强民主决策、民主管理和民主监督来保障村民的自治主体地位，使村的公权不至于异化为私权。

所以，传统的家族组织是不可能成为村民自治的社会组织基础的，而且传统家族组织经过政治经济冲击早已面目全非。所谓纯正的家族本土资源只是学者们的一种想象。那么，当今村民自治所依靠的社会基础和组织资源究竟在那里呢？

体现现代民主理念的村民自治所依托的社会是一个现代理性化社会。理性化社会来自于个人经营活动中的合理算计。这种算计不是传统家庭经营中的内部算计，而是不断扩大的经济社会交往中对个人收益的权衡。这种理念使个人在参与公共事务中，保持着足够的经济理性，而不是盲目的服从和冲动。他们对公共权力寄予期望，并参与影响公共权力的活动，以满足其社会需求，同时又对公共权力保持一份警惕，随时防范公共权力对个人权益可能的侵犯。这种理性化社会正是村民自治蕴含的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督精神的社会起源。

传统农业社会的封闭性限制其理性化，只有现代开放的市场经济才为理性化社会的建构提供了相应的机制，也为村民自治的成长提供了必要的经济基础。1990年代以来，随着市场经济发展，在一些市场经济程度较高的乡村，普遍出现了“能人治村”和“富人治村”的现象。一些有致富能力的人纷纷当选为村干部。村民们选他们的理由是“自己都不能富，怎么可能带领我们富？”正是出于致富的算计，他们选“富人”、“能人”为村干部。他们将权力让渡于“富人”和“能人”的有条件的，这就是带领大家共同致富。一些“富人”和“能人”为了使自己得以当选，也要作出相应的承诺，甚至以自己的钱兴办公益事业以博取村民的信任。当然在这一过程，可能出现“贿选”的情况。村民出于短期功利的冲动而自愿让渡其权力。但利益的算计最终会使他们作出更为理性的考虑而不会轻易让渡其权力并要求制度创新。在浙江省，一些地方的村民为防范少数“富人”、“能人”在当选时轻易承诺，当选后不认账的现象，实行当选时财产抵押公证制，以保障当选人履行承诺。

理性化社会的组织建构是自组织过程，即个人基于共同需要和利益而自我形成的组织。这是个人参与公共事务必要组织基础。中国的村委会实际上包含两重含义。一是由村委会干部组成的村委会组织，一是村委会管辖的村委会地域。农民通过村民委员会实行自治，实际上也包含两重含义，一是参与影响执掌村域公共权力的村委会活动，如村委会选举、村务决策、杜务监督，二是将村民委员会作为一个不同于县乡等地方行政区域的的地域性自治平台，农民通过各种自组织开展自治活动。以往我们对村民自治的理解只限于前一方面，村民自治主要是围绕村委会组织展开，如村委会选举等。事实上，村民自治的最主要方面和有强大生命力的是后一方面。只是这一方面要依托各种自组织的产生。正是基于自组织资源的匮乏，有人提出要利用乡村社会的本土资源，即家族组织。这一设想既缺乏现实依据，也不可能解决村民自治运作的自组织资源问题。

那么，随着经济社会发展，中国农村开始出现各种农民基于共同需要和利益而自我形成的社区组织，如经济合作组织、社区民间组织等。这些组织在村民委员会这一群众自治制度平台上开展各种自治活动，实行自我管、自我教育、自我服务、自我保护，其内在治理机制实行完全的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。湖北省姊归县杨林桥社区组织的产生具有代表性。

改革开放以来，中国农村社会正在发生重大变化，一是以家庭为经营单位，二是生产的社会化程度愈来愈高，农民对产前、产中、产后的社会化服务的要求和依存度愈来愈大，可以说是社会化的小生产。要满足农民的社会化服务的要求，必须建立农民自己的组织。但现有的乡政府、村委会、村民小组的组织系统难以满足日益增多的农民社会化服务要求。特别是随着税费改革，为减轻农民负担，乡、村、组合并，机构和人员大量减少，村组干部能维持一般的村务管理，完成政府委托的任务也很不容易，根本无暇考虑为农民提供社会化的服务。在这一背景下，湖北省姊归县杨林桥的农民自发地组织社区组织，并得以推广。农村社区按“地域接近、产业趋同、利益共享、规模适度”的原则设立。社区成立理事会，由本社区居民直接选举产生，不拿任何报酬，每届任期一年。社区理事会根据村民的需求开展社区服务活动，如民事调解、举办科技培训活动、提供经济信息等。这一社区组织是完全意义的群众自治组织，不承担行政功能；社区活动是完全意义的群众自治活动，“要办什么，不办什么，先办什么，后办什么”，完全由社区成员自己决定。自组织的自治活动大大丰富了村民自治的内容，开拓出村民自治的新天地。

自组织的产生必然推动村委会组织向村民自治精神回归。尽管村民参与村委会组织选举，但村民个体的分散性使选举后村民难以参与公共事务的管理，从而导致村民自治变为村委会干部自治。随着各种农民自组织的生长，不仅能够培育农民在自组织内的参与意识和自治能力，而且使农民得以借助自我组织参与村务管理，影响村域公共权力的运作。2004年10月初，笔者到《中国农民调查》一书涉及的地方――安徽省北部农村调查。有一个村的农民自发组织起养鸡协会。协会成立后可以购买较便宜的饲料，可以统一防治鸡病，方便农民出售鸡产品，使农民得到很大收益。协会很受农民欢迎，获得极高声誉。由此也使当地的村委会干部产生很大压力，促使他们只有更多地为村民提供服务才能获得相应的支持，村委会的行政化势必向群众性回归。到2004年，我国各类农民专业合作经济组织已超过15万个，⑺它们将在村委会这一自治制度平台上发挥积极作用，构成村民自治运行的组织基础。

当然，理性化社会的建构和自组织发育是一个长期的过程。这也决定了村民自治的成长必然会经历一个漫长的成长过程。对这一点必须有足够的思想认识准备。否则就会再次陷入历史上的民主幼稚、急躁病和因为急躁而带来的失望，以致抛弃民主的窠臼。

⑴ 参见徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版。

⑵邓小平：《邓小平文选》，人民出版社，1994年第2版，第168页。

⑶彭真：《彭真文选》，人民出版社，1991年版，608页。

⑷彭真：《彭真文选》，人民出版社，1991年版，611页。

⑸ 《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，全国村务公开协调小组办公室编著：《健全和完善村务公开和民主管理制度学习读本》，中国青年出版社，2004年版，第211页。

⑹参见包俊洪、吴治平：《乡村选举中的“两票制”》，红旗出版社，2004年版。

⑺汪辑《我国各类农民专业合作经济组织已超过15万个》，《光明日报》2004年10月18日B1版。

第二篇：论文：村民自治理想制度与现实困境

--对叶阿金“选民资格”案件的思考

内容提要：本文试图从发生在浙江省瑞安市的一起村委会选举中“选民资格”案件的评论着手，对村委会选举中面临的困境之一--村民资格问题作出分析，提出解决的办法。村民自治是我国基层民主建设的重要组成部分，也是宪法规定的重要制度之一。现实情况的发展往往超过法律产品的供给范围，这就要求我们在依法治国的进程中，不断完善法律制度。

关键词：村委会选举 选民资格 村民资格 司法救济

2002年6月以来，一些媒体对发生在浙江省瑞安市的一起村民“选民资格”案件纷纷进行报道，称之为浙江省首例村民选举中的选民资格案件，是村民为维护自身政治权利的首创之举。一些法律界人士评述此案是农村政治民主意识的觉醒。那么，让我们先来回顾一下此案的基本情况。

叶阿金一直居住于莘滕镇星火村，于1998年4月将原农业户口转为非农业户口，并将户口从星火村迁出，迁至该镇农场村。户藉迁出后，叶阿金仍一直居住在星火村，其家庭财产与土地承包权均在该村，并按有关文件规定仍享有该村集体资产所有权。2002年5月，星火村进行换届选举时，公布选民名单中没有叶阿金。叶阿金向村选举委员会提出书面异议，要求给予选民资格。村选举委员会成员经讨论后，明确告知叶阿金户籍已迁出，在本村不享有选民资格。叶阿金不服村选举委员会的决定，因此向瑞安市人民法院提起诉讼。法院认为，根据《浙江省村民委员会选举办法》第十一条规定：“选民应当在户籍所在地的村进行登记。有特殊情况的，户籍不在本村的人员，是否在本村进行选民登记，由本村具体选举办法按有关规定确定。”由此可见，户籍不在本村的人员，并非一概不具有本村选民资格。叶阿金虽然不具有星火村的户籍，但享有的财产权益、政治权利与星火村紧密联系。叶阿金属于特殊情况。为保证叶阿金在户籍所在地和住所地的一处享有选举权，在星火村选举办法没有明确叶阿金选民资格的情况下，法院依法予以确定。因此判决叶阿金在2002年星火村换届选举中具有选民资格。从本案中我们应当考虑的是，法院受理案件的依据是什么？村民的选举权如何得到保障？村民选举能否寻求司法救济？这些问题的提出，关系到村民自治能否沿着民主设计的原则向前发展，草根民主能否演进到推进政治民主发展的原动力。列宁曾经指出，“政治是经济的集中表现”。这句话为我们透视这桩不平常的案子提供了一把锋利的解剖刀。

一、什么是选民资格

法律意义上的选民资格，是由宪法赋予公民的行使选举权和被选举权的身份的资格，也就是由选举法中明确的保障公民有直接选举县级以下人民代表大会代表的资格。因此，选民资格是指在选举组成国家权力机关中的代表的资格，是一项宪法赋予的政治权利。

相应的，选民资格案件，根据选举法和民事诉讼法的规定，是指在县、乡两级人大代表的直接选举中，选民对于选举委员会所公布的选民名单有异议的，可以向选举委员会提出申诉，选举委员会应在三日内作出处理决定，申请人仍不服的，可以在选举日的五日前向法院起诉，法院由审判员组成合议庭，适用特别程序在选举日前作出终审判决的案件。

什么是村民委员会选举中的选民资格？《村委会组织法》并未出现“选民”这个概念，其中第十二条规定，“年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。”另外根据《浙江省村民委员会选举办法》第三条的规定，是将“有选举权的村民”简称为“选民”。因而可以认为村委会选举中的“选民”是一种约定俗成的称呼，与直接选举县、乡两级人大代表时的选民是两个不同的概念。叶阿金要求确认所谓的选民资格问题，事实上是要求确认具有本村“村民”资格的问题。

由此看出，在村委会选举中，如果村民对村选举委员会公布的“选民名单”有异议的，向法院提起要求确认其选民资格的诉讼，并不是民事诉讼法所规定的选民资格案件。对村委会选举中的“选民”资格案件，《村委会组织法》中没有规定。现行的村民选举中，村民对公布的选名单不服的，仅得向村民选举委员会提出申诉，由村民选举委员会作出最后的决定。事实上，同在温州市的鹿城区人民法院，对今年同一时期姚某等人要求确认其在村委会选举中具有选民资格的诉讼作出的民事裁定，就认为村民选举资格案件不属于人民法院的受案范围①。而温州市瓯海区人民法院同样受理了一起与叶阿金的情形极为类似的案件，却驳回了当事人的请求②。这三起案件均发生在温州市，三个基层法院却分别作出了不同的判决和裁定。这也说明基层法院对此问题的看法是不一致的，存在着误解或者误读。笔者认为，鹿城区人民法院作出的民事裁定，从结果而言是正确的。如前面所述，村委会选举中的“选民”资格异议不同于民事诉讼法中规定的选民资格案件，因此从目前来说，法院没有法定依据来受理村民选举中的“选民资格”案件。

二、什么是村民

现在我们可以将讨论的重心转移到“什么是村民资格”这个真问题中来。

村民这一概念，就其本意而言，是指生活于特定村落的居民。但是，在我国现实生活中，大多数地方的村民身份并没有这么单纯，而是指自人民公社时期以来一直生产生活在某一村庄，属于农村集体经济成员并享有相应权益即具有本村农业户口的居民，当然也包括这些居民同样具有本村农业户口的子女③。

因而村民的概念已不是简单的自然地域的概念，它是附加了复杂经济条件并带有城乡分割特征的身份概念（相对应的是居民身份）。所以村民自治的内涵中，也就有了由村民选举产生村民委员会，由村民委员会管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产的职能。因此，村民资格，不是生活在某一村落就自然具备的，同时必须考虑到它的经济权利身份。

由于《村委会组织法》并没有明确界定什么是村民，加上各地农村的情况比较复杂，致使在对以下几类人的“村民资格”认定问题上存在较大分歧。

——原是本村村民，现居住在本村，只是因为土地被征用后成了农转非人员，这些人还能否参加村委会选举？ ——原是本村人员，农转非后离开村子，但离退休后又回到村里居住，这些人能否参加村委会选举？

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——原是本村村民，因婚姻嫁娶原因人已居住在城市，但由于户籍政策限制，户口仍未迁出的人员，能否在本村选举？

——挂靠户口的人能否参加村委会选举？

——小城镇综合体制改革中篮印户口人员能否参加村委会选举？

——长期居住在本村的外来经商、打工人员能否参加村委会选举？

诸如此类问题，在经济比较发达的沿海地区，以及城市化进程较快的地方如城乡结合部、小城镇等地，是在村委会选举中不得不面对的。不管《村委会组织法》的立法者当初是如何设计理想的村民自治制度，在村委会选举中暴露出来的村民资格认定问题，已日益成为干扰村民自治制度顺利实施的重大障碍之一。其弊有三：

一是长期生产经营并居住在本村的外来人员难以取得村民身份，不利于生产要素的合理流动与优化组合，阻碍着农村经济发展与社会进步。

二是按政策应该或可以转为城市居民户口的村民，由于产权利益上的考虑不愿转为城市居民户口，延缓着我国的城市化进程。

三是村民在生息繁衍的过程中，社区集体经济内部产权利益关系不清晰所产生的矛盾，侵蚀着经济发展的生机与活力。造成上述问题的原因，是由于我国长期实行的政社合一的人民公社制度，将村民与人民公社社员一体化，在村民身上附加了不能分开的经济权益因素。农村经济体制改革以来所实行的家庭承包经营体制虽然改变了土地的经营方式，但并没有从根本上解除附加在村民身上的经济权益关系，其最基本的体现是农村集体土地承包经营权的分配仍然是以具有集体所有者成员身份的村民家庭人口为依据的，这种承包权是以产权所有为前提条件的，是产权利益分享的实现形式。因此，在村民与社员一体的条件下，村民的任何迁出迁入、村民家庭人口的任何增减，都会影响到包括耕地、山林、水面以及其他所有集体资产利益的再分配，这种再分配对于村民的利益关系重大，因而也倍受关注。

对于如何处理这些问题，有两种意见。一种是允许这些人员参加村委会选举，理由主要有：一是村民自治有地域自治的含义，既然这些人经常生活、工作在村里，甚至还履行村民的义务，那就应当允许他们参与村庄的自治事务；二是目前我国有近亿的农村流动人口，如果不允许这些人员参加经常生活地的村委会选举，这些人的民主权利就没有履行的条件。另一种意见与之相反。理由主要有：一是村民自治讲的是本村的村民自治，不是本村的村民不能参加本村的村民自治。《村委会组织法》尽管没有给“村民”下定义，但从法的第五、十四、十六、十七条，多次使用“本村”一词来看，村民自治也是指本村的村民自治。二是我国的村民自治主要是以集体经济为背景的，村民自治权利不同于公民权利，村民自治权利与一定的集体经济利益紧密联系，而集体经济利益是有边界的，不是任何人都可以分享的。村民资格的凸现，是社会转型期的积极现象，表明了村民权利意识的觉醒。但如何既能照顾集体经济上村民的既得利益，又能使更多的外来人员有参与基层自治的

机会和权利，确实是需要很好地研究解决的问题④。

让我们回到《村委会组织法》，从立法原义来重新理解“村民”的概念。

从村民自治相关法律对“村民”、“本村村民”的法律规定来看，它的立法精神和立法原意所表达的意思其实是非常清楚的。它所使用的“村民”概念，其真实的意思就是指居住在本村、户籍在本村并且属于农业户籍的人口，即具有农民身份的人。在村民自治相关法律中之所以没有明确作出这样的限定，主要原因就是，在中国大多数农村地区，“村民”本来就是居住在该村、户籍在该村并且具有农业户籍（农民身份）的人。中国农村村民是由身份、户籍和权利义务关系三个主要因素决定的，这是一种特定社会历史条件和现实状况决定的制度安排。在制定一项具有普适性的全国性法律时，国家立法机关主要考虑的是大多数地方农村的一般情况，不可能也不必要对居民构成比较复杂的城中村、城郊结合部农村的特殊情况作出具体、专门的考虑，这至多应当是地方立法机关的事情。另外，从比照原则来看，之所以说居住在农村但已经转为城市居民的人不属于该村村民，还在于国家另有一部规定城市基层社区居民权利和组织形式的法律，就是《城市居民委员会组织法》，这一法律对城市居民在基层社区的组织形式和基本权利作了明确的规定。

因此，从这个角度理解，《浙江省村民委员会选举办法》第十一条“选民应当在户籍所在地的村进行登记。有特殊情况的，户籍不在本村的人员，是否在本村进行选民登记，由本村具体选举办法按有关规定确定”的规定，是符合《村委会组织法》的立法本意的。从这条规定看，它首先从严格的属地主义出发，即本村村民的认定，以户籍为准。其次，它规定的特殊情况考虑到了上面所提到的几类人的村民资格认定问题，只不过从村民自治的角度考虑，要由本村具体选举办法按有关规定来确定⑤。但在具体实施过程中，一些地方在其他特殊情况的认定上，还存在一些问题，即如何保证少数人的权利不受到“多数人的暴政”的侵害。这既是实际操作中的问题，更是立法的完善问题。

三、村民选举权的司法救济途径

从村民自治的内涵来说，村民资格本应不是问题。因为所谓自治，就是自己管理自己。所谓基层群众自治，就是基层群众自治组织管理与自己利益密切相关的本区域内事务，依法实现基层群众的自我管理，自我教育和自我服务。哪些人属于村民，哪些人不属于村民，本应当是属于自治范畴。但是，如前所述，村民身份中附加了经济权益之后，问题就复杂化了。此外，由于中国历史上长期缺乏民主的传统，近代以来，民主的理念被引进国内以后，仅仅只保留在法律制度的表面上，而未能深深扎根于中国社会的基层；民主被异化掉了，成了给专制披上外衣的套子。民主成了中国人民远不可及的事情；但实行村民自治与选举，一下子将把民主政治摆在中国农民的眼前。这是村民选举制度的重大贡献。民主是一种习惯，只有操练熟了，久而久之，才会转换成人们普遍遵守的生活方式，才能为整个国家发展健康成熟的政治民主奠定深刻的基础。而民主是一种公开参与政治的规则。民主正义的核心在于程序上的正义。从这个角度说，村委会选举中司法救济途径的缺失，是现行村民选举制度的一个法律漏洞。为使宪法规定的村民自治制度得以全面实施，并且不突破现有制度产品供给的范围，那么在村民选举制度中增加选民资格案件不失为一种现实的选择，即村民对于村选举委员会所公布的选民名单不服的，可以向村选举委员会提出申诉；村民对于村选举委员会作出的处理决定仍不服的，可以向当地基层法院起诉。这样至少在程序公正的层面上可以解决不服村选举委员会对村民选举资格认定的纠纷。具体理由如下：

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第一、村民对选民名单不服的，向村民选举委员会提出申诉，由村民选举委员会作出最后的处理决定，这种制度，因为村民选举委员会自己既登记选民名单，又自己审查自己登记的选民名单有没有不当违法之处，所以违背了自己不得成为自己法官的自然公正原则。

第二、根据选举权的普遍性原则，选民名单上不予登记选举权的仅限于以下三种情形：年龄至选举日止未满十八周岁，不具有本村村民的身份，被剥夺政治权利。法院是与保护公民的权利的观念相联系在一起的，因而，认定公民是否具有某种权利，如果撇开法院，就显得突兀了。

第三、民事诉讼法设立选民资格案件的目的在于救济选举权。从实践中看，村委会选举中的很多做法完全是模仿县、乡两级人大代表选举时的做法，比如选民登记、候选人产生、投票等等程序，在形式上并无二致。因此，完全可以对民事诉讼法第一百六十四条规定适当地加以扩大解释，使村民委员会直接选举参照适用。从全国范围来看，除了浙江瑞安市的叶阿金案之外，至少还有广州天河区、辽宁省康平县等地的法院均受理了村民选举资格的案件，并且均适用民事诉讼法有关选民资格案件的规定。司法实践中已有先例。从可行性的角度分析，各地法院在实践中对选民资格案件的审理积累了良好的经验，因而将其推广到村民选举中，完全可行。

第四、村民自治制度不仅是宪法规定的法律制度，更是由《村委会组织法》具体规定之。从法律的实施和救济的一般原则出发，法院就是公民寻求司法救济的最后希望。因此，从这个角度说，法院应当履行作为司法救济机关的职能。

由此得出的结论是，由于村委会选举与县乡两级人大代表选举性质上的不同，在村委会选举中直接适用选民资格案件目前没有依据。为了程序公正，在村委会选举中引入司法救济途径的可选择方法是，由国家有权机关对民事诉讼法第一百六十四条作出解释，使村民资格案件参照适用之。这也只能是解决处于转型期的中国农村选举问题的权宜之计。

四、根本解决之道

引入司法救济途径只能解决一个程序公正的问题。要彻底解决村民身份问题，打破户籍制度的障碍乃根本之道。中国城乡二元分割的实质问题是现行户籍制度的改革滞后于现实社会的发展。一些有识之士已大声疾呼，要给中国农民第三次解放。“中国需要进行第三次„解放农民‟的制度革命，以从根本上解决长期以来城乡隔绝、对立、分离的不公平和不公正局面。” ⑥ 这场制度革命的核心，是解放农民、投资农民、转移农民、减少农民、富裕农民。简而言之，就是使农民从土地、农村永久性解放出来，使农民尽快变为非农业人口，特别是为那些具有初、高中文化水平的乡村青年，提供进城务工的机会。

第三次“解放农民”最根本性的措施是消除城乡居民两种身份制度，使农民拥有与城市人口平等的发展机会和享受同等的公共服务水平，包括自由迁徙和自由居住权利、平等接受基础教育权利与职业培训机会；平等就业竞争机会和享有劳动保护权利；享有居住或者工作所在地社区同等民主选举和被选举权利等⑦。目前户籍制度改革已经启动，人为地城乡分割已经打破。广东省已在全省范围内率先取消城镇户口和农村户口，统称为居民户口，浙江省的杭州市也同样。这无疑为解决村民资格问题部分铺平了道路。

当前，我们还要从具体操作层面来研究解决问题的方法。社会总是在为自己的发展开辟道路的，问题的解决方式也往往是在那些首先出现问题而且迫切需要解决的地方产生的。为了稳定土地承包关系，保护承包者预期利益，于二十世纪八十年代一些地方就提出了土地承包权长期不变，实行“增人不增田，减人不减田”，进而转化为第二轮土地承包中实行的三十年不变的政策。对一些为了务工经商或子女上学谋求将户口迁到城乡结合部村庄的农户，迁入地实行了只接收户口关系而不享受当地集体经济产权利益的“变通性挂户”政策。一些因建设性征地成批转为城市居民户口的原村民，也被许诺可以继续享有村组集体经济成员的福利待遇，有些地方还出台了户口进城可以不退出承包田的政策规定。所有这些，都是农村干部群众从实际出发的积极探索，都体现了村民与社员相对分开的改革思路，并在一定程度上缓解了二者一体化所造成的种种现实矛盾，为农村户籍制度的改革提供了经验。但是，这些变革都是在原体制内进行的局部调整，并没有从整体上和根本上解除一体化所造成的经济社会问题。尤其值得关注的是，到城乡结合部或其他经济发达地区务工、经商、长期居住的外地村民，一般都不能取得当地的村民身份。即使一些当地允许“挂户”的外来村民，也不能享有当地村民的同等经济社会权利，即使是个别地方允许他们参加村委会选举，也由于他们不享有集体经济产权利益而难以享有村民委员会组织法赋予村民的所有权益，因为现行的村民委员会组织法，也是立足于村民与社员一体化这一现实基础之上的。

上述问题的根本解决办法，是实行村民身份与集体经济成员身份的分离，实现村民自然身份的回归⑧。其要点是，对现有集体经济组织实行股份制改造，按照农户人口并结合对集体的贡献，将所有集体资产折合的股份一次分配到户到人，今后不再随村内及各户人口变动增减并允许继承，同时按照股份制企业的规则形成新的治理结构和分配制度。在此基础上实现村民身份属地化，外地外村人员只要长期在村居住，即可成为该村村民，履行村民义务并享有相应权利，人口流动不再与集体资产权益发生任何关系。事实上，一些地方在解决“城中村”、“村改居”等问题时，也是采用了这样的思路，即把原村集体资产股份化至个人，实现经济权利与居民身份的分离。

一种比较现实的选择是从进一步完善村民自治制度出发，对现实中两种身份一体化产生的体制性障碍采取一些诸如适当延长土地承包期限、户口进城原村民可以不退出承包田、允许家居本村的退休职工在不侵犯其他村民经济权益前提下享有村民待遇并发挥积极作用等方面进行一些变通性的改进，以利于当地经济社会的发展。叶阿金所处的情形就属于这样一种制度变迁的结果⑨。

也有人提出了另外一种思路⑩。因为从1997年以来，国务院、公安部连续发布了《关于完善农村户籍管理制度的意见》、《小城镇户籍管理制度改革试点方案》、《关于小城镇户籍管理制度改革试点和完善农村户籍管理制度有关问题的解答》、《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》等一系列行政法规、规章。从这些法规和规章出发，涉及农村户籍管理和农民进城后城镇户籍管理最重要的有两条：一是要求建立健全农村常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入和变更更正等项登记管理制度，二是要求经批准在小城镇落户的人员，必须向原所在地的集体经济组织或村民委员会交回承包地和自留地，凭交回承包地和自留地的证明在城镇办理落户手续。这就清楚地表明，村民同农村社会经济组织和土地的关系是身份契约关系，只要农民的身份存在，同农村社会经济组织和土地的权利-义务关系就存在；一旦身份发生改变，其所隐含的契约关系也就随之而发生改变。根据上述法规的精神，那些具有城市户口的居民都不是本村村民，而只能算是常住本村的城市居民。自从他们把自己的户口从本村农业户口转为了城市居民户口以后，就意味着他们终止了同村集体经济组织和土地的契约关系，同时也放弃和改变了同村的权利与义务关系，当这些决定村民身份的关键要件不存在以后，他们的村民身份已经不复存在，哪怕他们事实上一直仍然居住在本村，哪怕他们的家庭成员中仍然有人属于地地道道的本村人。

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五、结论

村民自治是中国社会主义民主政治的一项重要制度，是人民当家作主的一个重要方面。村民自治的内在含义是自我管理、自我教育、自我服务，实行村民自治的方式是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。本文所论及的村民资格问题，只是村民选举过程中暴露出来的诸多问题之一。对村民自治的前景，我们有理由乐观，因为一旦村民自治成为广大农村居民自觉的行动时，就没有理由不让这种制度推进下去。但在具体操作中，如果不及时对有关配套的规则加以完善，则会给村民自治的实施带来很多障碍。

在村民资格认定上，由于各地情况千差万别，国家法律没有必要也毋须作出明确规定，但地方立法中应当考虑到这个问题。由此反观《浙江省村民委员会选举办法》第十一条的规定，确可进一步加以完善。基于当时的情景（《浙江省村民委员会选举办法》于1999年10月制定），可以说立法者已经作出了努力。但经过两届村委会选举（1999年、2002年）的检验，实践中提出了对此问题作出明确规定的要求。笔者建议对该选举办法适时加以修改，对村民作出明确的界定，除了户籍因素，必须要考虑权利义务关系。由于人户分离现象的大量存在，不履行义务者则不享有权利。最现实的做法就是实现村民自然身份与经济权利身份的分离。自然身份就是以居住地为划分标准。村民自治中的民主管理的内容主要是与村民利益密切相关的公共事务，一个人是否属于这个社区的成员，应当考虑其是否与该社区有密切的公共事务方面的利害关系。经济权利身份表明了其是否属于该集体经济组织的成员，可否参与集体权益的分配。这样，就可以解决参与公共事务管理（选举权利）与享受个人经济权益（集体权益的分配）的矛盾。中国农村正处于转型期，各地结合实际的一些创造性做法应当给予肯定。如前所述六种情形的人，如果不再履行村民的义务，就不能享有作为村民的政治权利，就不能参加村委会选举。反之，从政治权利与经济权利可分离的角度，即允许履行了村民义务的人参加村委会选举，但村集体的收益分配等权利只能够由集体资产的所有者来享受。

村民自治制度的实施，使广大农村村民的民主观念、民主意识都有了全面的提高。江泽民在“5.31”重要讲话中提出，发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明，是社会主义现代化建设有重要目标。村民自治是农村基层民主建设的重要内容，也是社会主义民主政治的重要组成部分。但不容否认，在村民自治制度实施过程中尤其是村委会选举中出现了不少问题，如候选人资格是否要规定的问题，选举中的贿选认定问题，罢免中的问题，以及村党支部与村委会关系的处理、新老村委会班子的交接、村务公开等方面都有值得探讨和完善之处。村民自治面临很多困境，本文所涉的村民资格问题无非是一个侧面而已。村民自治作为一项理想政治制度的设计⑾，需要在实践层面和法律制度层面不断地加以完善。

第三篇：浅谈村民自治的发展与完善

浅谈村民自治的发展与完善 郭旭

2005年10月20日09:01 【字号 大 中 小】【留言】【论坛】【打印】【关闭】

村民自治是我国社会主义民主政治制度的一项重要内容，是中国社会最基层、最广泛的政治，它是实现农民当家作主的主要形式。村民自治的实施可以培养农村的民众的自主意识和参与能力，提高政治素质和操作能力，保证了全体村民真正享有通过有效的形式管理基层地方事务的权力，最大限度地调动农民的积极性与主体性，进行物质文明和精神文明的创造。

我国村民自治取得了显著的进步。在当前形势下，要使村民自治更好地发展，应该做好以下几个方面的工作。

一、继续推进依法自治，进一步完善村委会选举

民主的制度化，法制化，其实质是要将民主建设与法制建设结合起来。对容易产生滥用权力的具体机制、制度和薄弱环节加以完善。另外还要完善选举的程序，如认真检查选民身份、分发选票、取消委托投票和流动票箱、公开候选人的提名过程及增加候选人的数量的措施来完善村民自治选举。应广泛宣传选举知识，使村民对自己的责权有一个明确的认识。村委会干部的选拔工作应注意吸收一些复员军人、在乡知识青年、返乡的外出务工人员。加强对村干部的考核培训，组织其参观先进村组，建立干部目标责任管理制，搞好廉政建设，以便村干部自觉接受村民的监督。

进一步完善村民自治的程序并加强村委会组织建设和组成人员的培养。建设社会主义民主重在制度建设、法治建设，所以制度和法律建设是根本。另外，要加强村委会组成人员的教育和培养以及观念的更新，定期向村民代表会议等其他代表村民意愿的组织述职，接受其监督。实行村务公开，尤其是财务公开，并以此为切入点，构建良好和谐的乡村社会秩序。

二、建立村委会与村党支部协调机制

建立两委联席制度。尽管村委会与党支部的性质和职能存在着较大差异，然而其成员都是农村的政治精英，在发展本土经济，丰富乡村文化生活，建设乡村政治文明，实现全面建设小康社会等方面的出发点和最终的归宿是一致的。因而完全可以在保持各自性质和完善各自职能的前提下，实现最大程度的整合，以进一步完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。

三、建立村民议事会制度、发展农村经济

村民议事会制度是强化村民自治组织建设的有效途径。第一、对村民议事会的性质、职能、议事程序、议事范围等，制定详细的规定。对文化参差不齐的议事会成员进行培训，提高其参政议政的能力，提高其政策水平和法制观念，使其既发挥良好的监督职能又不会妨碍村委会工作的正常开展。第二、建立村委会与村民议事会之间的沟通机制，进行必要的定期交流。村委会汇报工作，议事会则集中反映群众的呼声，为村委会作好“信息接受与传递器”，从而密切干群之间的联系。第三、加强村民议事会的经济和文化指导职能的建设，进一步扶持、强化、壮大各种集体经济组织和民间文化组织。实践证明：集体经济的强弱与乡村政治的发展有着密不可分的关系，政治呈良性发展的地区，往往是集体经济发达、工业化程度较高的地区。依托其活跃农村的经济生活和文化生活，并缩小公共权力的集中程度，从而减少因决策失误带来的损失程度，使村委会更好地行使管理公共事务职能。

要大力发展农村经济，提高农民作为主体参与政治活动的积极性。发展经济是农民参与村民自治的根本所在。第一、坚持“科教兴农”战略。大力发展社会文化发展落后地区的职业教育，定期举办各种新技术培训推广班，提高农村的经济发展水平和农民生活水平。第二、推进“税费改革”和免除农业负担的政策，切实减轻农民负担，建立农村最低生活保障制度，改革农村金融体制，实行农业和农村经济发展的信贷制度，建立完善农村医疗保障体系，增强为“三农”服务的能力。第三、改革城乡二元的户籍管理制度，发挥农民在现代化建设中的价值主体的作用。第四、调整农村产业结构，提高农业综合效益和农民参与市场经济的深度、广度，发展龙头企业或协会+农户、龙头企业+科研单位+农户等模式。根据当地实际情况发展特色经济，建立与当地人口、资源、环境相适应的经济发展科学模式。

（作者单位：黑龙江大学哲学与公共管理学院）

第四篇：论中国村民自治制度与

论中国村民自治制度与《村民委员会组织法》的重构

一、村民自治——中国社会转型的出发点。认为不论是村民自治还是地方自治的理念和制度都是从西方引进的“舶来品”。分析了20世纪初和80年代两次引入村民自治的特点和区别。提出村民自治是团体自治的一种形式，是国家和社会分离的必然结果。建设中国村民自治制度是20世纪中国民主政治建设的重要财富，并使民主化成为今后一段时间内中国政治发展的主题。

二、我国现行《村民委员会组织法》的立法缺陷。一是“小马拉大车”。用组织法去规范村民自治制度的全部内容，结果只能是“小马拉大车”不堪重负。

二是所谓农村“两委”问题。认为这是一个伪命题，是一个由制度安排造成的根本无解的命题。村民委员会组织法中就不应该出现有关党支部的条款。

三、重构《村民委员会组织法》——制定《中华人民共和国村民自治法》。不主张在现行《村民委员组织法》的基础上作所谓“条款”的修改、更不主张那种只作个别文字置换式的修改。重构的含义是真正构建具有中国特色的村民自治制度，落实宪法111条的规定，制定《中华人民共和国村民自治法》，这是一部规范村民自治的基本法，通过基本法确立村民自治是我国的基本社会制度。

世界近代历史发展表明，个人自治和团体自治是宪政制度和民主政治的基础，它的学理基础就是人民主权的思想。村民自治是团体自治的一种形式，是国家和社会分离的必然结果。建设中国村民自治制度是20世纪中国民主政治建设的重要财富，并使民主化成为今后一段时间内中国政治发展的主题。自人民公社体制解体后，村民自治（村民委员会）由农民自发的行为逐步成为我国农村社区法定的组织形式，1982年写入宪法，到1987年《村委会组织法（试行）》出台，以及1998年《村委会组织法》正式颁布实施，村民自治成为我国农村社区的基本制度。

经过一百余年的社会转型，中国已经积累了一定的物质资源、体制资源、素质储备和文化准备，在广大的农村实行的村民自治在世纪末的全面活跃，为中国民主政治在新世纪的发展提供了重要的逻辑起点和现实基点。

但是，随着农村民主改革的深化，村民自治与现有的政治体制的制度性矛盾日益突出，村民自治发展进程中出现的问题远远超出人们的预料。九十年代后期开始，三农问题日益突出，村民自治作为农民最广泛的自我管理形式也引起理论界的质疑和否定。人们不禁疑问：实行村民自治对我国而言究竟有何裨益？应当以何种方式促进村民的自治才能在最大程度上发挥其效能？

一、村民自治——中国社会转型的出发点

（一）村民自治的第一次引入

自治作为政治概念与专制集权相对应，是指一定的主体有权自主地处理自身范围内的事务，该权力受法律保障。村民自治就是村落居民有权自主地决定本区域的事务，上级机关非因法定事由不得干涉。村民自治从某种意义上讲是地方自治的延伸，在我国不论是村民自治还是地方自治的理念和制度都是从西方引进的“舶来品”，从源流上追溯是发轫于中世纪欧洲的城市自治。事实上，在一般政治学文献中，自治也多用来描述中世纪欧洲城市的政治特征。自治权作为一个法律概念，最早出现在这些欧洲城市的宪章和特许状里。城市宪章是一种具有宪法性质的法律文献，它一般由封建国王或一个有立法特权的大主教颁发给取得一定自治权的城市，用以从法律上确认城市的自治特权。特许状同样由国王或城市所属的封建主颁发。城市宪章和特许状是城市获得自治权、城市市民获得自由权和财产权的法律凭证，这在当时被归纳成为一个原则，即“城市之空气使人自由”（the air makes free）。[1]

罗马帝国时期，欧洲的一些城市通过城市宪章或特许权取得自治特权而成为自治市。自治市是一个社会，是一个具有法人资格，并拥有自己特殊的法律和制度的自治共同体。按照享有自治权程度的不同，自治城市可分为不同类型，主要有：城市共和国，这种城市不仅有自治权，还控制着郊区农业区域，类似古代城邦国家；城市公社，享有完全自治权，但不控制郊区，只拥有城区；只有不完全自治权的城市，由国王或所属区域的大贵族派代表和城市代表共同管理。获得完全自治权的城市，只向国王或领主交纳定额赋税。市民选举产生的市议会成为最高权力机构，有权制定政策、法令和铸造货币。城市有自己的法庭和武装，有权宣战、媾和。城市通过选举产生市长、法官等管理人员，行使行政、司法、财政大权。这种城市组织形式，是由原来的马尔克脱胎而来的。[2]自治市是由市民单独组成的，“根据单个无权的但是平等的人自愿联合的愿望而获得权力和政治自主权的城市，形成一个聚合体并持续地运转”。[3]这样，城市要求拥有事实上的共同的权力，也就是说，附属的单个个人只是借助其他成员的力量，才能够在一个组成的集体中作为统一体来行动。“事实上，在所有的城市中市民组成一个团体——全城公会（universities）、共同体（communities）、公社，其全体成员相互依赖，构成一个整体中不可分离的各个部分。”[4]市民能运用选举权，选举市议会与市长及官员，管理本地方事务，和自然人一样，能成为权利义务的主体，能凭借自己的意思，处理本市公共事务。这种自主处理公共事务的权力，就是城市宪章或特许状给予的自治权。

地方自治的概念是19世纪初清政府“预备立宪”时，为了推行“新政”从西方国家引入的。1905年6月，清政府派五大臣出洋考察。在考察期间，对英国的地方自治尤为关注，载泽当时深为感触的认为：“夫伦敦地方自治，为英国宪法之起点，英之立宪，先于各国。其地方自治，又为各国所推崇取法者”。[5]回国后他们建言朝廷，“宜取各国地方自治制度，择其尤便者，酌订专书，著为令典，克日颂行，各省督抚分别照行，限期蒇事”。[6]光绪三十四年十二月二十七日颁布了《城镇乡地方自治章程》（共9章112条），同时颁布的还有《城镇乡地方自治选举章程》（共6章81条）。这是中国法制史上第一个有关地方自治的法律，也是有文献记载的“地方自治”概念正式引入的肇始。

民国时期，南京国民政府根据自身政治需要，将乡村自治纳入地方自治制度，从而贯彻了孙中山三民主义理论。按照孙中山的构想，县为中国传统的国家行政管理单位，地方自治也当以县为单位，以实行民权、民生两主义为目的。只有实行县自治才能实现直接民权。他认为：“无分县自治，则人民无所凭藉，所谓全民政治，必无由实现，无全民政治，则虽有五权分立、国民大会，亦终未由举主权在民之实也。以是之故，吾夙定革命方略，以为建设之事，当始于一县，县与县联，以成一国，如此，则建设之基础，在于人民，非官僚所得而窃，非军阀所得而夺”[7]。在其思想的影响以及当局的推动和宣传下，一些省份纷纷进行乡村自治实践。

山西省推行乡村自治最早，各地视其村制为乡村自治制度的范例，纷纷效仿。南京国民政府成立之前，阎锡山就将山西村制（村政）与三民主义联系起来。随后，为扩大山西村制的政治影响，捞取政治资本，他进一步修订了村制法规，完善了关于村民会议、村公所、息讼会、监察委员会等的制度规定，[8]这是村民自治在中国的第一次引入。

（二）村民自治的第一次引入的特点

第一，村民自治的第一次引入体现了现代民主思想，是乡村民主自治的开端。与中国传统治理模式相比，三民主义本身就体现了西方近现代民主思想。在其影响下，各省关于村民自治的立法一般都规定了自治机关，包括权力机关、执行机关、监察机关，自治职员的资格和产生，地方财政以及自治范围等内容。尽管不甚完善，但是，这些规定及其所体现的精神，显然已经摒弃了封建传统统治格局下非“民主自治”的“无为而治”。尤其是关于权力、权力的来源和对其监督的规定，更是体现了以权力制衡为核心的现代民主思想。它所蕴含的直接民权思想也可资借鉴。

第二，村民自治的第一次引入是政府行政力量干预的结果。由前文背景可知，村民自治思想的提起，就是当局对“总理遗教”三民主义的演绎。村民自治的引入和村制在山西的首次提倡，得益于当地行政首脑极力推广。为促进乡村自治等内政工作的全面展开，1928年12月，南京国民政府内政部专门召开民政会议，检讨了乡村自治的意义和运作方式，审议通过了《限期实行乡村自治案》，指出：“地方自治，为训政实施之基础，而乡村自治，又为地方自治之造端，乡村自治不良，则县自治无由美备，而训政设施，亦感困难。我国对于乡村自治，除晋省外，向无一定之成规，际此建设伊始，关于村里闾邻各长之任用标准，以及一切制度之改革厘订各项，亟应颁布施行，以期实现，苏皖闽浙赣五省处交通便利之区，接近畿辅，尤宜树之风声，模范全国，事关训政基本工作，认为无可缓行。”[9] 可以看出，政府在村民自治立法及其在全国的普遍实行过程中扮演了重要的角色，从而使村民自治的第一次引入演化为政府主导型的政治改革。

第三，村民自治在中国的第一次实行并不彻底。有些地方如江西、江苏两省的自治立法，均未规定村民会议的内容，村长副等公职人员皆非由全体村民选举。江苏的村长副系由市乡行政局长保举，因此，这种自治制度下的村制组织就成为政府的行政末梢机关，演化为间接民主方式，而背离了基层直接民主的本意。另外，在政府主导下推行的村民自治，包含着行政力量和行政权威的作用，必然不是彻底的村民自我管理，即自治。

（三）村民自治的第二次引入

新中国建立后，国家通过政社合一的公社制管理农村社会，但公社成员并不是国家单位的成员，也不能享受国家单位成员的待遇与保障。他们的生活更多地是依靠自己的生产条件和生产状况，并有一定的社会自主性，即“三级所有，队为基础”的体制。[10]随着社会经济的发展和农民自身的探索，公社制越来越难以满足农民日益增长的需求，公社制随即被以各种方式突破。尤其是改革开放以后，农村广泛开展家庭联产承包责任制的改革，不仅最终造成了公社制的废除，而且使农民有了更多的自主权，农村社会的培育和发展开始重视农民的人身自由和自主经营。

为了保护改革成果和维持稳定公平的乡村秩序，在广西的宜山、罗城县，农民自发地组织建立村民委员会之类的自治组织，共同维持公共秩序，创造公共福利。这种农民自己管理自己的组织和方式很快得到肯定和推广。并在1982年宪法第111条被明确规定为群众自治性组织。1987年全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，1998年《村委会组织法》正式颁布实施，在这个过程中，一些省份也相应制定了配套法规，为村民自治制度的推行和确立提供了法律保障。

（四）村民自治的第二次引入的特点

与第一次引入相比，村民自治第二次引入最根本的特点在于，它是真正意义上的基层民主自治。按照余英时教授观点，传统封建乡村治理结构中，“皇权只能下伸到县一级而至，县以下皇权便鞭长莫及，基本上是民间自治。”农村中，权威来自于宗族。费孝通先生在《乡土中国》里描述中国农村的权力结构为“长老统治”（Rathermalism）。[11]老年人丰富的经验是他们获得权力和地位的条件，而对长老的服从是长老权威推行的保障。作为“长老统治的核心”和地方精英，“乡绅”行使着“长老”的权威。而要成为“乡绅”，必须同时具备“知识”和财富。也正是由于这两个要素，使得乡绅成为集传统权威（家族势力的代表），感知权威（自己的知识和财富）和法定权威（地方行政首长）于一身的地方精英，在乡土社会中延伸和捍卫着国家权力，完成了地方权威从“血缘”到“地缘”的转化。这种以习惯法为背景的自治，在国家权力只能到达县级政权的封建时代广泛存在着，从某种程度而言，可以称之为“自治”，但只是也只能是“乡绅自治”，而绝对不是现代意义上的基层民主自治。相反，第二次引入的村民自治却是实质上的基层民主，是真正意义上的基层民主自治。根据现行《村民委员会组织法》所确立的原则及其立法精神，村民自治有三层基本含义，其一，村民委员会是农村的基层组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，它是对基层权力形式的制度性安排，是国家正式制度的延伸。其基层性决定了它是构成我国农村社会的基本单元，承担着协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作，带领广大村民群众依法开展自治活动的任务。其二，村民委员会是群众性自治组织，是农民依法管理本村的权力性机构，故而，村民的意见才是村委会权力的真正来源，即称之为农村现代化内生性要求。农民们通过村委会表达意见，对国家正式制度进行监督，提建议。[12]其三，村民委员会是自治组织，这是其最重要的特征。所谓村民自治，就是全体村民组织起来，在本居住地区依照国家的宪法、法律和政策进行自我管理、自我教育、自我服务，真正行使当家作主的民主权利；村民委员会按照自己的事情自己定，大家的事情大家办的原则，办理本村的公共事务和公益事业，为全体村民服务。

这样看来，与传统“乡绅自治”不同，村民自治的第二次引入体现了更为广泛的民主，贯彻了现代民主思想中直接民主理念，而且，由于对自治机关、人员的权力来源和监督机制做出了较为全面的安排，因而也是更彻底的基层民主形式。

二、我国现行《村民委员会组织法》的立法缺陷

《中华人民共和国村民委员会组织法》是规范村民委员会建设的基本法律。我国现行的村民委员会组织法，是在《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的基础上于1998年11月4日完善后正式公布实施的。与（试行）组织法相比，更全面、具体，符合中国农村的实际，具有明显的进步性，对中国农村村民实行自治，发展农村基层民主，建设农村三个文明，都发挥了一定的积极促进作用。通过多年的努力，村民自治取得了实质性的效果，广大农村逐步实现自我教育、自我管理、自我服务，基层民主法制建设得到进一步加强。

但是，由于历史和自然条件的原因，当前村民自治还存在许多突出问题，距离真正的实施还有很长的路要走。而且，随着中国农村经济社会的快速发展，农村的形势已发生了深刻的变化，特别是通过近几年来依法实行村民自治的实践证明，该法的有些规定已经与当代中国新时代新任务的客观要求很不适应，有些条款在具体实践中渐露弊端和缺陷，难以适应实践的需要。行政村是我国广大乡村社会最基本的聚落单元，村民委员会，是以行政村为基础的自治组织形式，村民自治组织建设得如何，直接影响到农村的改革、发展。因此，有必要从制度安排层面上探讨现行立法缺陷，完善村民自治制度，推动新农村建设与农村社会的进步。关于现行《村民委员会组织法》的立法缺陷已有许多学者从不同的角度进行了论证与分析，在这里只就二个问题论证它的立法缺陷，我们认为这是造成《村民委会组织法》缺陷的关键所在。

一是“小马拉大车”。现行立法从性质上讲，它是一部组织法，决定了它不能从制度的层面去规范村民自治制度，结果必然是规定调整范围过于狭窄。从内容上来看，我国现行《村民委员会组织法》主要是围绕村民委员会的建设和权力行使、制约进行规定的。虽然村民委员会的建设是村民行使自治权的重要途径，但是，毋庸置疑，这并不能成为基层民主自治的全部内容，村民自治权的行使也不仅仅局限在村民委员会的运作上。所以，用组织法去规范村民自治制度的全部内容，结果只能是“小马拉大车”不堪重负。另外，我国村民自治制度尚未立法保障，却先提出组织法，并将之并入制度的构建之中，有违立法逻辑。就村民自治制度而言，组织法是其下位概念，是村民自治制度所应当包含的内容，建立了村民自治制度，才存在围绕如何建立自治机关、行使自治权而产生的组织法方面的问题。我国立法机关试图以组织法为中心构建村民自治制度，这一解决问题的路径选择是错误的。

二是所谓农村“两委”问题。这已是研究村民自治的“哥德巴赫猜想”问题了，也是目前许多学者研究《村民委员会组织法》都必须面对和回答的问题，稍做检索就会知晓，凡是研究村民自治的论文或著作都有关于调整“两委”内容而且篇幅都不小，有的学者也提出了解决这一问题的措施或方法，如“两票制”、“二选票联动制”等等，一些机构也把如何调整“两委”关系作为研究的命题。但是，到目前为止，我们还没有看哪一项研究的论文或著作中，提出了起码在逻辑上能够很好地解决这一难题方法或措施。为什么会这样呢？我们认为这是一个伪命题，是一个由制度安排造成的根本无解的命题。首先，村民委员会组织法中就不应该出现有关党支部的条款，这是我们下步如何提高执政党执政能力的问题。党支部与村民委员会是性质不同的组织，在规范自治组织的国家法律中出现有关政党活动和行为的规范在法理上讲不通的，两种组织的权力来源、行使程序、性质都是不同的。村民自治的本质是自治权，而自治权的实质是自主地行使职权，自主就是不受外部力量的干涉，而村委会上面临驾着具有“领导核心作用”的党支部，与《村民委员会组织法》规定的“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”本身就是矛盾的，这是制度安排的悖论，怎么能求解呢？其次，在制度安排就是两个中心，《村民委员会组织法》第二条规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事物和公益事业，调解纠纷，协助维护治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”等主要职责。而第三条又规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”这样，“自我管理”和“领导核心”孰是孰非？制度安排就是两个中心，每个中心必然是围绕各自的圆点来运行，怎么可能通过“调整”来使两个中心在同一轨道上运行呢？即使可以那也是暂时的状态，绝不可能成为一种常态，这是由于任何调整都是柔性的，而制度安排则是刚性的决定的。因此，实践中出现的情况：或者是党支部包揽、干预过多，或者是有的村委会把自治理解成绝对自由，不接受村党组织的正常领导，甚至与党组织比高低。

1999年3月中共中央下发的 《中国共产党农村基层组织工作条例》第九条第二款规定:村党支部讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题，“需由村民委员会村民会议或集体经济组织决定的事情，由村民委员会、村民会议或集体经济组织依照法律和有关规定作出决定。”和《村民委员会组织法》第二条相比，在条文上明显地存在矛盾：一是重要问题与涉及村民利益问题交叉；二是由于农村的现状导致农村的事务错综复杂难以区分重要与非重要问题，导致党支部与村委会在许多问题上拥有同样的决定权，权责不分明。而在实践层面则表现为村主任与村支书的矛盾。在许多重大问题上两者都有发言权，且两者的权力都有合法的来源。村主任的权力来源于村民选举，具有很强的合法性，而村支书的权力来源主要是由于中国共产党的执政党的法律地位决定的，长期以来村支书都是唯一的权力中心。因此，其合法性也不容质疑，并得到了民众的认可。村主任和村支书分庭抗衡现象是制度安排的结果，真正解决就是在法律条款中剔除关于党支部的规定，回归真正意义上的村民自治，具体政党的作用如何发挥那是另外的一种法律关系，这是需要我们探索的课题。

上述两点是我国现行村民委员会组织法实施过程中存在的较为明显和亟待解决的问题，关系到我们思考问题的方式和角度，是解决其他可能存在的问题的关键。

三、重构《村民委员会组织法》——制定《中华人民共和国村民自治法》

这里使用的概念是“重构”而不是“修改”，表明我们不主张在现行《村民委员组织法》的基础上作所谓“条款”的修改、更不主张那种只作个别文字置换式的修改。重构的含义是真正构建具有中国特色的村民自治制度，落实宪法111条的规定，制定《中华人民共和国村民自治法》，这是一部规范村民自治的基本法，通过基本法确立村民自治是我国的基本社会制度。

正如英国学者戴维·赫尔德所言，“民主思想的历史是奇特的，而民主实践的历史则是令人困惑的。”[13]现行立法在实践中固然存在种种问题，但这些不应成为我们大刀阔斧改革的阻碍。应当明确，不仅仅是民主政治的运作, 而且民主制度本身的形成也都是一个历史的过 程。对中国这样一个人口众多、各地社会经济发展不平衡且长期受封建专制影响的国家来说，民主建设不可能一蹴而就，期望在短短的十多年时间就使占人口绝大多数的农村完成民主建设的目标是不现实的。另外，民主不是万能的，它不能解决一切社会政治和经济问题，在任何国家，民主制度都不可能是完美的，民主的效用也是有限的。以村民自治现存的种种问题来否定村民自治制度，那是草率之举，也违背历史发展的潮流。因此，我们应当在更加清醒认识民主本质的基础上，摆脱传统农村治理模式和西方既有经验的束缚，结合我国实际情况，大胆创新，形成有中国特色的村民自治制度。

（一）制定《中华人民共和国村民自治法》，全面规范村民自治制度。

我们建议制定《中华人民共和国村民自治法》（以下简称《村民自治法》），构建起基层民主自治的基本框架。从位阶上来说它是一部基本法，不仅应当成为组织法，还应当是行为法。组织法应当成为其中的一章或单独成为《村民自治法》的特别法。

首先，现行《村民委员会组织法》与自治实践不符。在农村基层行政村一级内部，能够用来使村民实现自治的组织，不仅只有村委会这一组织，而且还有包括其它类型的多个组织。从目前中国农村现实政治状况来看，村委会在村民自治组织体系中，是行使自治权能的自治机关。所以，作为国家的基本社会制度应由一部基本法去规范，单纯制定《村委会组织法》不仅不严谨，而且不利于具体操作。

其次，从国内外的立法模式和逻辑本身而言，使组织法成为自治法中的一章，便于理解和操作，更为立法者接受。如南京国民政府时期的《限期实行乡村自治案》、《乡镇自治施行法》等均对组织法的相关内容加以规定，使之成为这些自治法的一部分。

（二）《村民自治法》主体框架的构想

我们认为《村民自治法》的主体框架应当包括：第一章：总则；第二章：村民自治的设立；第三章：村民的权利义务与村民自治章程；第四章：村民代表大会与村民委员会；第五章：村民自治事务；第六章：监督委员会；第七章：乡、镇人民政府的义务；第八章：附则。

《村民自治法》制定的法源是宪法和国际人权法，是一部具体实施宪法关于村民自治规定的基本法，使村民自治成为我国一项基本的社会制度。

（三）《村民自治法》的主要内容

1、关于总则

《村民自治法》总则部分应明确村民自治的基本原则：自治原则、民主原则和制约原则三个方面。

一是自治原则。所谓“自治意味着不像他治那样，由外人制定团体的章程，而是团体的成员按其本质制定章程（而且不管它是如何进行的）”。[14]“因为自治的概念，为了不致失去任何明确性，是与一个根据其特征以某方式可以划定界限的人员圈子的存在相关联的，哪怕是特征会有所变化，这个人员圈子依据默契或者章程，服从一项原则上可由它独立自主制定的特别法”。“依据默契或者制定成章程的制度，赋予一个人员圈子的自治，在本质上也不同于纯粹的缔约自由”。[15]由此可见，自治是一种在一定的社会团体中，由其成员独立自主地制定章程，并由章程支配其成员行为的能力。它的核心是独立自主，也就是不受外力的干涉和影响，否则就是他治了。[16]自治作为政治概念是与集权专制相对应的，是指一定的主体有权处理自身范围内的事务，该权力受法律保障。村民自治就是村民有权自主地决定本区域内部的事务，上级机关非因法定事由不得干涉。[17]而现代意义上的自治建立在人民主权基础上，是国家与社会分离，以法定的分权方式治理社会的产物。人民通过自治组织直接参与一定区域的公共事务管理，行使民主权利。[18]自治权是一种在社会团体内，经过团体内多数人认可或默示的，合法地、独立自主行使具有约束力和支配力的一种权力。自治权是通过“章程”规定而行使的。简言之，是一种权力的体现，它的本质属性是团体内的合法自主的权力。[19]

相应地，村民自治中的自治原则主要应体现在：村民通过村民委员会、村民大会等方式自我管理、自我教育、自我服务。所谓自我管理，是指在国家法律和政策规定的范围内，按照自己的事情自己定，大家的事情大家办的原则，组织村民群众依法管理本居住区的各项自治事务。自我教育的内容主要包括：宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务，爱护公共财产，维护村民的合法的权利和利益，发展文化教育，普及科技知识，促进村和村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；在多民族村民居住的村庄，教育和引导村民加强民族团结、互相尊重、互相帮助；教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境；通过召集村民大会讨论制定村民自治章程、村规民约进行自我约束等。自我服务意指为本村的生产和村民的生活做好服务。

这里需要注意几个问题。其一是自治权行使的范围，也就是说村民自治究竟可以在多大范围内行使自我管理、自我教育和自我服务的权力。我们认为，自治权的范围应当是广泛的，这里的广泛是指自治的对象或事务，但效力的空间是有限的，即只限于聚落的空间，在不违反国家法律法规的前提下，村委会有权根据本村实际情况和村民的意愿，拒绝执行乡以上各级政府机关的指示和命令。其二是自治权的内容。虽然各国对自治权内容的规定各不相同，但在警察事务、教育事务、工程建设事务、公共卫生事务、社会事业和商业事务等方面还是比较一致的。这些方面涉及农村的稳定和繁荣，与广大农民的生存发展息息相关，自治权在这些内容上的扩大，也意味着农村基本人权水准的提高，我国村民自治的内容应该是法定的，对此《村民自治法》应采取列举的方式明示。

二是民主原则。不少学者以我国农村尚不具备实施民主制度的条件为由反对基层民主自治。同时，一些学者对乡村社会及农民的实证研究也表明，乡村社会不仅拥有民主存在和发展的可供利用的资源和条件，农民自身也有着发展民主的强烈需求和实践民主的能力。[20]人类文明史已证明，人是制度的人，有什么样的制度，就有什么样的人，并不是人具备了什么条件，才能建立什么制度。难道索马里、柬埔寨的农民素质就比中国农民的素质高？他们能进行直选为什么我们的农民就不行？这是从任何方面都说不通的。任何事物的产生和发展都是由多方面原因决定的，民主的发育的成长亦是如此。强调乡村社区民主发育的内在基础和条件并不是否定外在因素的作用和影响。一方面，从我国村民自治制度的成长来看，外在的示范效应及国家部门的推动发挥了极为重要的作用。亨廷顿在分析90年代一些国家的民主化进程时就发现，“在某些环境中民主化是相互传染”，示范效应、感染、播散、仿效是推动民主发展的重要原因。[21]另一方面，实证调查表明，我国农民对民主自治的需求和热情也是非常高涨的。我们没有任何理由否定村民自治中的民主精神，惟有如此才能保障村民自治权的实现和基本人权得以尊重。

三是制约原则。绝对的权力导致腐败，权力不加以制约和监督，必然导致滥用和无序。自治权的行使不是绝对的，也需要监督和制约。一般而言，可以从立法、司法、行政这三个方面对自治权的行使加以制约。立法方面，要求国家立法机关用法律规定自治权的范围及其行使的方式，行使自治权的主体必须遵循，自治权的行使只能在此范围内进行，超出此范围者，法律不予保护。司法和行政发面是指国家通过司法机关和行政机关来对自治权进行制约。例如，我国现行立法中关于村务监督委员会的规定就是行政制约的一种方式。但是，这种方式远远不能满足实践的需要，而且，此类组织的监督在不同自治权主体间的效力如何等问题也有待澄清。我们主张在《村民自治法》中按照权力制衡的要求设置自治权的运作模式，同时也设立专门的监督机构对其予以监督。

2、关于村民自治的设立 主要是明确村民自治为法人团体，设立村民自治的基本要件，如最低要求的户数、村落区域的确定、集体土地和山林、草原以及湖泊水面的财产的权属、分散村落合并实行自治的条件等问题。关于是否在人口较少的村落设立村民小组的问题，我们的主张是不设立村民小组，居住分散的村落，村民可以根据居住条件、生活习惯在自愿、便利的基础上联合设立自治单元，建立村民委员会。当然，也应规定村民自治撤销的条款。

3、关于村民的权利义务与村民自治章程

用列举的方式，明确村民在自治事务中有哪些权利和义务。村民自治章程在村民自治过程中有着举足轻重的作用，可以说是村民实行自治的“小宪法”，是日常行为的基本规范。村民自治章程由必备条款和任意条款构成，对村民行为有拘束力。

这里有一个问题需要讨论，就是村民意志的表达即权利的行使与义务的承担主体是自然人还是家庭？根据我国农村的社会形态以及主要的农业生产方式来看，我们主张是以家庭即户为主体。因为在农村家庭的传统社会功能保存完整，而且在短时期内不会有质的变化，家庭联产承包责任制是农业生产的基本方式，家庭是农业社会的基本细胞。从我国目前农业生产力水平而言绝不能估计过高，大多数农村、尤其是广大的西部地区农业生产力仍然停留在锄耕农业阶段，即使是中东部的一些山区也是如些，所谓现代化农业只是集中在发达地区与自然条件良好的平原地区。家庭仍然是农业的基本生产单位，以户为主体的方式符合我国现阶段农村社会的实际情况，二元结构的社会将是我国未来相当长时间内的社会结构状况。

实践中，我国农村现在一般都以自然人为主体，这样会造成几方面的问题。对于大户家庭来说，家族势力庞大，人员众多，个人意见可能受到家族内其他成员的影响，从而无法真正表达自己的自由意志，使自治权的行使仍不能摆脱宗族势力的影响。此外，随着经济发展，农村外出务工人员增多，留守乡村的多为老幼及妇女，劳动力的外流，加之我国现行户籍制度的制约，使得这部分外出打工人员的自治权实际上无法行使。另一方面，以自然人为单位行使自治权尤其是选举权，会造成管理成本的大幅增加，对于我国农村社会资源本来就不富足的实际而言，无疑是一种资源的无形损耗。

因此，我们主张村民行使自治权的主体应当以户为单位。这不仅能够解决上述现实问题，而且与我国实行家庭联产承包责任制是一致的。因为后者本身就是以户为单位进行，与个人作为主体相比更乐于关心其生产生存的大环境，更容易调动起农民自我管理、自我教育、自我服务的积极性。

4、关于村民代表大会与村民委员会

村民代表大会是村民自治的最高权力机关，要规定村民代表大会的组成、代表的资格、职权、权力行使程序、表决方式、活动规则等内容。

村民委员会是村民自治的执行机关，是村民自治的法人代表，对外代表全体村民承担责任。要规定村民委员会的组成、候选人的资格、村委会的职责和义务、村民委员会的选举和任期、村民委员会职权行使的程序、村民委员会的罢免等内容。另外，村民代表大会和村民委员会的选择应实行一户一票制。

5、关于村民自治事项

用列举的方式明确村民自治的事项，也就是具体明确社会生活中哪一些公共事务和公益事业是村民自治的事项，民间什么性质的纠纷可由村民委员会来调解，调解结果的效力等等，其实就明确是村民自治管理的范围。法律明示村民自治的事项，从某种意义上说是为村民自治筑起一道防护墙来防止公权力的侵入，这对于真正实现村民自治有着十分重要的作用，在我国现阶段尤其必要。因为，我们长期行成的自上而下的行政运作方式，在没有真正转变政府职能的情况下，行政干预村民自治事务的行为随时都在发生。村民自治发展的本质要求是逐渐减弱国家权力对社会的直接控制和干预，只有国家权力对社会直接控制和干预有所减弱，村民自治才有自主发展的基础与空间。

6、关于监督委员会

主要是明确监督委员会的设立、性质、与村民代表大会和村民委员会的关系、职权和义务、议事规则、任期和工作程序等，监督村民委员会工作、村财务开支和罢免村民委员会成员等方面的民主监督权，这是保障民主决策权、防止滥用职权的行为和解决权力制约与监督的问题。

7、关于乡、镇人民政府的义务 这一章主要是规范村民委员会与乡、镇人民政府的关系，要明确尊重、指导、协助、保障村民自治的实现、保障和维护村民的权益，是乡、镇人民政府的义务。

村民委员会与乡、镇人民政府的关系是指导与协助而不是命令与服从的关系。但是，在目前的体制下，乡镇政府对村委会仍有一定的控制权。在我国农村社会管理体制中有两种相对独立的权力：乡、镇人民政府的行政管理权和村民自治权，它们构成了现阶段农村社会“乡政村治”的格局。虽然两种权力的运作法律作了清楚、明确的规定，但在实际工作中，二者又经常发生矛盾。大多数乡、镇人民政府仍把村民委员会当作自己直接的下属行政组织，以各种方式影响和控制村民委员会的活动，沿用传统的领导方法进行指挥管理，或继续控制村民委员会的人事权；或对属于村民委员会自治范围内的生产、经营等村务活动横加干涉，随意发号施令；从而压缩村民自治的空间，使村民自治在一定程度上名存实亡。

为此，村民自治的成长必须依赖于政府的行政放权，而政府是否放权又取决于整个国家治理体制和政策选择。村民委员会与乡、镇人民政府之间是一种相互依赖的关系，或者说是一种交换关系，双方在交换过程中的地位是应该平等的：村民委员会需要乡、镇人民政府的资源，乡、镇人民政府也需要村民委员会所提供的服务。因此，用法律来约束乡、镇人民政府的行为、减弱其对村民自治的束缚是极其重要的。

8、关于附则

主要是规定有关修改和实施生效的条款。

总之，我们在对现行《村民委员会组织法》进行重新梳理、研究的基础上，提出《村民自治法》的基本理论框架。当然，最广泛基层民主的实现不能也不可能一蹴而就，理性化社会的建构和自治组织发育是一个长期的过程。这也决定了村民自治的成长必然会经历一个漫长的成长过程。对此，我们应当有充分的心理准备和勇气。惟有如此，村民自治的改革才能迈开最为艰难的一步。

注释：

[1] 张文山等，《自治权理论与自治条例研究》，法律出版社，2005年6月第一版，第37页 [2] 同上，第39页

[3] [美]贾恩兰科·波齐著：《近代国家的发展》，商务印书馆1997年版，第42页

[4] [比利时]亨利·皮纳著：《中世纪的城市》，商务印书馆1985年，第111页

[5] 《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第11页

[6] 同上，第112页

[7] 陈旭麓等.孙中山集外集[M].上海：上海人民出版社，1992.第35-36页

[8]《阎锡山与山西村制变革》，《晋阳学刊》2001年第5期

[9] 内政部第一期民政会议纪要[Z].南京：内政部第一期民政会议秘书处，1929.第 77页

[10]“绿色崛起”与“都市突破”：中国城市社区自治与农村村民自治比较，时间：2005-12-2，来源：强国论坛 作者：徐勇

[11] 费孝通《乡土中国》三联出版，1985年版

[12] 转型期乡村关系的嬗变与国家法的调适，田成有，http://www.xiexiebang.com/readnews.asp?newsid={93556B7F-6C93-4067-9F23-852C3C163C1D} [13] 戴维·赫尔德：《民主的模式》，燕继荣等译，中央编译出版社1998年2月，第1页

[14] 马克斯·韦伯，《经济与社会》（上卷），商务印书馆1997年版，第79页

[15] 马克斯·韦伯，《经济与社会》（下卷），商务印书馆1997年版，第56页

[16] 张文山等，《自治权理论与自治条例研究》，法律出版社，2005年6月第一版，第4页

[17] 宋甫涛：“简论乡村自治”，见中国人民大学刊印《宪法理论与问题研究》（第一辑）。[18] “绿色崛起”与“都市突破”：中国城市社区自治与农村村民自治比较，时间：2005-12-2 13:05:51 来源：强国论坛 作者：徐勇

[19] 张文山等，《自治权理论与自治条例研究》，法律出版社，2005年6月第一版，第4页

[20] 参见：辛秋水：“村民自治：第三次农村包围城市”，《荆门职业技术学院学报》1999年第5期；肖唐镖：“国家、乡村社会与村民自治”1999年；仝志辉：“程序的凸现及其背后：民主选举与乡村社会的遭遇”“农村基层组织建设与农村社会可持续发展国际讨论会”论文，（1999年7月8－10日，北京）

[21] 参见亨廷顿：《第三波――20世纪后期民主化浪潮》，上海三联书店1998年10月版，第113页

第五篇：中国村民自治选举制度经验性研究

中国村民自治选举制度经验性研究--村委会“组合竞选制”试验报告

一、引言

村民自治是社会主义民主在中国农村最广泛的实践。

无疑，民主选举村委会是村民自治的关键环节，它是实现村民民主管理、民主决策和民主监督的基础和前提。村民自治自实施以来，全国农村的民主氛围大为高涨。仅有3.6亿农村人口参与了村委会选举，50%左右的村委会实行了民主选举。但尽管如此，仍还有少数一些村委会的选举仍停留在“上边定调调，下边画圈圈”，个别乡镇干脆指选、派选，或在选举以后随意更换、调整村委会干部。

《村委会组织法》规定，村委会主任、副主任和委员必须由村民直接选举产生。但却没有具体规定应采取何种途径、方式、进行直接选举。因此，全国各地在推行村民自治过程中，除了上述的的指选、派选以外，还出现以下几种选举模式：

在提名方式上，主要有海选、自荐、联名、户代表、村民代表会议、村民小组、选举领导小组、村党支部等几种提名方式。由于海选具有公平、平等、民主和透明的特点，深受人们的欢迎，已在一些地方推广。

在投票选举程序上，主要有平行式、职次式、叠加式和累计式四种投票选举方式。

1、平行选举，就是分别提名村委会主任、副主任和委员候选人，同时投票选举村委会主任、副主任和委员（与基层人大选举方式相同）。目前，各地大多采取这种选举方式。由于一位候选人只能竞选一次职位，这种选举方式对于高职位落选者不公平，没有机会参加较低职位的竞争，容易导致“能者下、庸者上”的不正常现象。

2、职次选举，就是依次选举村委会主任、副主任和委员，或是先选委员，再从委员中推选村委会主任和副主任（与各级党委选举相似）。这种方式的优点是高职位落选者有机会参加较低职位的选举，缺点是操作复杂，社会成本太高。

3、叠加选举，就是三项职位一次投票，高职位候选人同时也是低职位候选人。这种方式保证了高职位候选人的入选机会，但选举缺乏竞争性，由于高职位候选人挤占低职位候选人的选票，容易导致一次性选举失败，复选机率较大。

4、累计选举（倒叠加式），就是每位候选人可以同时竞选三种职位，一位候选人可能有主任、副主任和委员三种职位的选票。这种方式虽然简单易行，缺点是职位竞争意识模糊，民意不清，不同的统计方法可能得出不同的选举结果，容易发生争议。

以上四种选举方式，从选举制度本身来看，均重视了个体素质的选择，是从传统“选贤举能”政治理念中产生出来的。其最大的缺点是忽视了整体的优化组合，并形成如下民主的悖论：在提名上越是充分发扬民主，越是难以形成协调合作的班子。在实践层面上分析，容易产生班子不团结，聚合力差，工作效率低等现象。据一项权威调查表明，全国农村处于“松散、瘫痪”状态的村委会占了1/3以上。我们认为，之所以产生这种现象与选举制度本身深层次的不合理性不无关系。

事实上，选举方式和选举程序是否科学合理，是民主选举成败的决定性环节。为此，我们对村民自治选举制度进行了长达13年的探索和试验，积累和创造了村委会“组合竞选制”的经验。

二、村委会“组合竞选制”试验基本情况

早在十三年前，我们遵照中共安徽省委负责同志的指示，在岳西县莲云乡腾云村开始了村委会“组合竞选制”试验。所谓“组合竞选制”，指首先由村民自由民主推选村委会主任候选人，按得票多少确定3—4名正式候选人，各候选人提出自己村委会其他组成人员的名单并在竞选大会上发表演说时公布于众，接受村民审查，然后投票选举村委会主任，最后对当选人提出的“组合”名单中的村委会其他委员候选人进行差额选举。村委会“组合竞选制”在历次试验的基础上不断的和总结完善。

第一次试验是在1989年元月17日。在岳西县莲云乡腾云村进行的这次选举的特点是打破过去上级提名、村民举手通过的老框框，采取选区推荐、联名推荐和本人自荐的办法，不限额地产生村委会主任候选人并张榜公布，让选民们评头论足加以比较，经过各村民小组会议民主投票，最后确定4名正式村委会主任候选人，竞选村委会主任。然后召开全村选举大会，4个村委会主任候选人在会上一一发表竞选演说，讲自己为村民服务的诚意和施政宏图，同时把自己的“组合”名单公布于众，一一介绍他们每人的优缺点，并接受选民们的质询，让全体村民鉴别审查。经过两轮无记名投票，一名农民技术员击败了原村长和另外3名候选人，当选为腾云村首任民选村委会主任。选举大会从上午8时开始到下午4时结束，外面下着雪，室内却是暖洋洋的，285名选民忍着饥饿，一直坚持到底，唱票一结束，村民们纷纷议论：“这样选举才是真选举，上面不定框框，我们自由选择，硬抵硬选出的干部，我们信服！”选举取得完全成功。

腾云村民主选举出来的村委会没有辜负村民的信托，1989年元月，这个民选的村委会上任伊始，就建立了一个专门监督村委会的机构（监事会），还聘请了本村离退体干部

担任顾问，指导村委会工作。继而又成立了财务清理小组，对该村“学大寨”以来的从未公开过的村财务账目进行了清理，通报全村，实现了财务公开。他们还收回了前任村干部占用的一笔茶叶款，用这笔钱使多年架不起电线的西岭组当年腊月通了电。随后，村委会又带领村民大搞杂交稻制种，修复了4处年久失修的河岸田坎，加强了山林管理，当年全村粮食产量比前3年平均产量翻了一番，经济收入是常年收入的2倍。民主选举村委会，既调动了广大人民群众的积极性，又增强了干部为人民服务的意识。腾云村这次选举是在《村委会组织法（试行）》刚公布不久仅半年就进行的，这在全国来说应该是最早的。

腾云村第二次试验是在1995年4月25日、第三次试验是1998年5月。这两次腾云村选举比第一次有了较大的改进，即村委会主任候选人在竞选大会上提出的“组合”成员也必须经过村民差额投票选举，从而完全吻合了村委会所有成员都由村民直接选举产生的《村组法》规定。值得一提的是，地处贫困山区的腾云村前后三次选举出来的村委会主任都不是本村大族，而是单门独户，这就充分说明了即使如腾云村这般封闭落后的山村，也并不是某些人担心的那样：宗族宗派势力如何严重干扰民主选举。

后来《组合竞选》试验扩大到一个乡的范围。1998年3月，我们应原滁洲市委书记张春生同志之邀，在安徽省来安县邵集乡进行村委会“组合竞选制”试点，对全乡8个村同时进行了换届选举。从宣传发动到最终竞选投票，一共10天时间，顺利完成了试点任务。邵集乡通过“组合竞选”村委会，重新选出的村委会班子年龄、文化结构都有了较大改善，新班子中党员干部占总数的86.6%，文化程度全部为初中以上，其中高中以上18名，8名女同志当选，班子平均年龄降至34.9岁。

《组合竞选》对于鼓于群众的选举热情十分有效。从这几次选举来看，广大村民不但十分珍视自己手中的民主权利，而且还表现出极大选举积极性。在邵集乡选举过程中，北涧村赵学东等9名在外打工的农民，在选举前夕连夜赶回家参加投票选举。在3月2日选举日那天，全乡3165户农民的参选率达99%。广大村民“组合竞选”不但能正确行使自己的民主权利，还能选举出比较得力的村委会班子，这表明当今中国农民不仅具有成熟的民主意识，而且有成熟的民主参政能力。

三、村委会民主选举为什么要采用“组合竞选制”？

众所周知，城市社区和农村社区的明显区别之一是城市社区居民的人口流动率比农村高的多。在中国农村，农民大都是世代相居一地，由于这一基本特点，村民之间遍布血亲网，存在着错综复杂的宗族和血缘关系；也是由于这种世代相居一地，某些邻里、门户之间往往世代冤仇，见面就眼红，说话就顶撞。如果采用“海选”模式或其他选举方法选举村委会，选民选择的个人，而无法顾及其班子组合情况，一些血亲很近的人，如父子、兄弟、郎舅等很可能同时选到一个村委会班子里，这固然不妥，违反了近亲回避的原则；而把世代冤家对头选到一个村委会班子里，也无法工作。由此可见，如果采取传统的选举办法，是无法克服上述些弊端的。

而采取“组合竞选制”，就能避免这种弊端。首先由村民推选村委会主任候选人3—4人，每位村委会主任候选人提出自己的“组合”名单，在竞选大会上，他们在发表“竞选演说”的同时，公布自己“组合”的村委会其他委员候选人的名单。为了争取村民的信任，谁也不敢把自己“九亲六族”拉进来，更不会把名望不好、明显带有某种集团利益和经济利益关系的人，作为自己的竞选伙伴，否则他就会丢失选票。当然，为了他当选后能做好工作，取得成绩，他们也不会把同自己谈不拢的人和不会把缺才少德的人“组合”到自己的班子中来，这样，当选后的村委会不会是“软”班子、“散”班子；而将是深受众望的，优化的，能干事的团结班子。

需要特别指出的是这里组合的村委会其他成员，最终都必须经过投票选举来决定。当某一村委会主任候选人“竞选”成功后，在同一大会上，我们将这一当选村委会主任的“组合”名单位作为村委会其它成员候选人，进行差额选举。这等于是把村委会主任同他提名的“组合”班子进行“联选”，得票过半数者当选，否则落选。由此可见，“竞选”充分发扬了民主，“组合”体现了民主基础上的集中，而“组合竞选制”则是民主与集中完美的结合，达到了优化组合班子的目标。

四、“组合竞选制”试验引起党政领导高度重视和国内外反响

安徽省村委会“组合竞选制”试验，经过广播、电视和报刊等传媒的宣传报道，已在社会上产生巨大反响，引起理论界的高度重视。

1998年7月中旬，上海社会科学院派出了以副院长左学金博士为首的专家考察组，专程来安徽省考察文化扶贫与村委会“组合竞选制”。7月17日，安徽省社会科学院与上海社会科学院联合举办了“文化扶贫与村民自治研讨会”。经过为期一周的实地考察，上海市专家们认为，“组合竞选制”所设计的程序十分科学，由此选举出来的村委会工作效率好。它是理论结合实际、是对传统村委会选举制度的创新。与会专家、学者还建议安徽省委、省政府进一步加大推广力度，并希望把安徽省首创的这一经验及时报告给全国人大常委会，以利于新的《村委会组织法》的修订和完善。1999年9月，日本著名研究中国问题专家早稻田大学毛里和子教授、日本静冈县立大学菱田雅睛教授、日本东京女子大学茂木敏夫副教授在上海市社科院吴书松研究员陪同下到安徽省岳西县、来安县考察文化扶贫和村民自治，他们认为辛秋水教授的这种社区实验在社会学学科建设上很有价值。对村民自治中的民主选举采取“组合竞选制”方式表示充分肯定，认为“组合竞选制”对于优化班子，加强团结，提高工作效率有很大的推动作用。

2001年4月，国务院发展研究中心杨希雨所长、岳颂东副部长、周戎研究员、卞晓春副主任一行四人专程到安徽省岳西县莲云乡，对文化扶贫与村民自治进行了为期两天的实地考察。他们走村串户，访问了许多因受益于文化扶贫与“组合竞选制”选举村委会而脱贫致富的农民，大量生动的事实证明了“组合竞选制”对于调动广大干部群众的积极性、主动性，对于贫困封闭的山乡从根本上摆脱贫困具有重要意义。考察组的专家们对此做了充分的肯定。我们相信，新的《村委会组织法》在广泛充分吸收各地经验的基础上，必将进一步推进中国乡村民主化进程，中国式“草根民主”终会在广袤的中国大地上生根，开花，结果。

最后，建议在《中华人民共和国村民委员会组织法》修订时，务必将村委会选举制度作出具体规定。我们在安徽省若干地方试验村委会“组合竞选制”十三年的实践经验证明，村委会选举采用“组合竞选制”是既适合中国农村民情又与现代民主制度操作规范接轨，因而，希望能将其吸收到《村委会组织法》中去，以统一全国村委会选举制度。