当前我国收入分配不公问题的深层制约因素及对策分析

第一篇：当前我国收入分配不公问题的深层制约因素及对策分析

当前我国收入分配不公问题的深层制约因素及对策分析

[摘要]目前，我国收入分配不公的制约因素主要有三大方面：一是我国一次分配存在缺陷；二是公共服务不到位；三是城乡二元经济结构。破解收入分配不公问题的对策主要有两方面：一是深化收入分配制度改革，理顺分配关系；二是采取有效的公共政策缓解过大的收入差距。

[关键词]收入分配；不公；制约因素；对策

[中图分类号]F124．7 [文献标识码]A [文章编号]1002-7408(2007)02-0018-04

国家统计局有关负责人2006年6月表示，目前我国的基尼系数已经超过0．4的国际警戒线，达到0．47。长期进行中国居民收入差距研究的北京师范大学特聘教授李实说，“横向来看，中国的收入差距在亚洲仅次于菲律宾，超过了所有的欧洲国家。比一些南美和非洲国家略低。”收入分配不公平已经成为我国社会所面临的最严峻的问题。

一、我国收入分配不公的深层制约因素

最近二十来年，我国已经“从一个收入分配最为平均的国家，一跃成为贫富差距位居世界前列的国家之一。”持续的收入分配不公，已经沉淀了许多社会矛盾，构成了巨大的社会张力，有些甚至到了一触即发的严重程度，对改革的进一步深化以及和谐社会的构建产生了相当大的负面影响。解决收入分配不公问题已经成为我国政府近年来所实施的各项改革的核心。那么当前造成收入分配不公深层次的原因有那些呢?

1、一次分配存在缺陷。一次分配是更为基础性的分配关系，不仅数额大，而且涉及面广。如果在一次分配中出现重大的社会不公正，在政府再分配中就很难加以扭转。一次分配中市场调节机制的缺失，会导致分配秩序混乱，从而造成收入差距扩大，现实情况也正是如此。从上个世纪90年代以来，我国改变收入分配差异的重点一直放在二次收入分配上。中央政府进行以分税制为主体的税制改革，以及从上个世纪的西部大开发振兴东北到近年来的中部崛起和建设社会主义新农村，都可以说是这一政策的体现。这一政策也体现在诸如扶贫和建立社会低保政策等举措。没有人否认二次分配的重要性。但是，问题不仅在于二次分配政策的力度尤其是执行的力度不够，而且也在于光是二次分配不足以有效解决收入分配问题。从现实情况看，至少有两大不利因素在有效地制约着我国政府改变分配的努力：

(1)一次分配制度保障不足。如果一次分配出大问题，那么二次分配怎样努力也会无济于事。要追求分配的公正性，就首先必须从一次分配人手，在这方面，最大的问题是一次分配制度没有法制上的保障。由于权利得不到保障，致使一部分人的收入长期在低位徘徊。我国尽管有最低工资制度，但法律上名存实亡。譬如农民工工资被拖欠，已成为久治不愈的顽疾；譬如在许多省份都存在着“最低工资标准”得不到落实、致使工资比“最低”还低的普遍现象。并且最低工资制度在多数情况下只针对城市居民。值得注意是，几乎所有的中国城市，低收入的工作大多是由农村转移到城市的农民工从事的。我国有一亿多流动人口，表明至少这部分人口的最低工资是没有得到任何法律保障的。尽管中央政府三令五申地呼吁要保护农民工的利益，但在各级政府和资本利益者结合—体的情况下，法律和政策就显得苍白无力了。

(2)行政性的经济垄断。经济垄断对不同社会群体的收入分配的差异影响最大。在国家“抓大放小”政策的影响下，我国形成了一些巨大无比的国有企业。这些特殊的行业和特殊的企业掌握着垄断性的权力和垄断性的资源。它们与其它一般的行业和一般的企业处在不平等竞争的地位，这些垄断性企业，如电力、铁路、电信、银行、证券、保险、烟草和石油等。尽管不同的行业的收入不可能平等，但收入差异过大的现象主要是通过垄断行业造成的。国有垄断企业分配失控，是造成分配秩序混乱的根源，主要表现为分配规则的混乱、无序，资 1

金渠道过多、过滥：国家垄断经营企业凭借其垄断地位获得的差额利润，并没有上缴国家财政或转为国有资本金，而是直接或变相地转化为职工收入和福利，造成行业间收入差距过大，越是垄断性的行业，工资管理越是失控。这是一个结构性的问题，只要这个结构还存在，不仅改善收入分配情况没有任何希望，而且也会导致公共资产的严重流失。

2、政府提供的公共产品“短缺”。当前，我国在经济社会发展中遇到的一个突出问题，是公共需求的全面快速增长与公共产品供应的严重不足。提供公共产品应该说是有效改善收入分配情况的手段之一，也是政府二次分配的主要内容。公共交通、基本教育和医疗是公共服务产品主要表现形式。这些年来，我国政府在提供公共产品方面的努力不少，从发展型政府向服务型政府转型更是近年来政府改革的目标。但现有的公共产品显然没有对改变收入分配不公产生举足轻重的影响。

(1)公共产品“短缺”且不合理倾斜。提供公共产品对我国政府来说还是一个新概念，一种新的实践。公共服务的核心是“以人为本”。如果“以钱为本”，那么就难以提供真正的公共服务。更为严重是，现在所提供的公共服务产品中大多是向有钱人群倾斜的。无论是教育、医疗和公共交通，更多地是为富人提供方便，而给穷人设置种种障碍。尽管近年来这些领域的各项基础设施获得了很大发展，但穷人仍然是处于看不起病、上不起学的景况，乘车难也到了使人望而却步的地步。教育的过度市场化把穷人的孩子排挤在校门之外。医疗改革的利益性导向使一些人选择死亡。城市交通改革为个人汽车提供方便，公共交通则难以改善。而公共服务产品的提供向富人倾斜主要是因为富人有更多渠道去影响政府的决策。要想实现分配公平，就必须使社会的各种利益主体都能够在制度约束与市场竞争下各得其所。要实现这一点，政府部门必然要直面体制弊端，相关改革措施要真正敢于触及某些利益集团的根本利益，建立起符合和谐社会需要的利益均衡机制。(2)公共权力的“寻租”行为使收入分配扭曲变形。在从计划经济向市场经济转轨中，基于个人能力和公平竞争导致的收入差距，不是社会争议的焦点。老百姓最不满的是权钱交易，是那些通过不正当手段发横财的，暴富的。所以，社会争议的真正焦点在于行政权力参与市场化分配产生的不公平。一个突出问题是，行政性资源配置中的权力市场化问题。一些掌握着行政权力和稀缺资源的单位和个人可能利用手中的公共权力为自己谋私利，寻求在行政定价与市场价格之间产生的巨额的政策“租金”，权力的介入造成机会的不平等，目前中国居民收入的不平等恐怕主要是因为机会不平等。腐败造成的收入不平等占多大的分量?应该加以估量。如上世纪80年代中期利用“双轨”价差牟利，90年代要素市场化中的“寻租”，近年来土地批租转让、资金信贷以及资本市场中的“圈钱”等腐败现象。近期突出地表现在国有土地和国有资产的划拨与交易、贷款及各种许可证的发放、稀缺资源的调配、上市指标和各种投资项目的审批等方面。这是对社会财富的瓜分，它极大地破坏了公平竞争的市场秩序，导致了收入差距的不合理扩大，引发了广大人民的不满。

3、城乡二元经济社会结构。近年来，我国城乡差距不仅没有逐步缩小，而且呈现拉大的势头。据资料分析，1989年我国城镇居民人均可支配收入是农村居民人均纯收入的2．28倍，2003年扩大到3．23倍。城乡二元结构仍然是城乡收入差距拉大的根源。经过20多年的改革开放，我国长期形成的城乡二元结构虽然有所松动。但至今“二元结构”特征在一些地方仍表现得十分明显。我国城乡居民不平等的经济待遇。特别是差别明显的城乡就业福利政策。并未随着改革的深化而完全消除。比如，农民进城经商办企业仍然受到多种有形无形的歧视和制约。加之公共财政对农村教育投入的严重不足，使农村教育事业的发展相对滞后。导致农村新成长劳动力的文化技术素质偏低。就业竞争能力不强，其转移致富的难度加大。一些欠发达地区的城市化程度不高。整体经济增速偏低工业基础脆弱，财政实力不强。当地财政根本无法加大对农村和农业扶持的力度，致使“以工促农。以城带乡”在欠发达地区仍然停留于一种美好的愿望，而难以在改变农村落后现状中产生实质性效果。

总的来说，在市场经济中人们之间收入差距的扩大有一定的必然性，问题在于这种差距的存在是否违反了社会公平的原则，是否损害经济和社会的和谐发展。离开了具体的公平原则，就无法对收入差距合理性作出判断。

二、解决我国收入分配不公问题的对策思考

从世界各国的发展经验来看，经济高速发展过程中的早期收入分配差异的拉大不可避免。目前，我国正处于人均收入从1000美元到3000美元这样一个关键的发展阶段。极易出现所谓_“拉美现象”，拉美的教训是：总财富增长的过程中，如果忽视低层民众的利益，就有可能导致一个人口众多的社会群体享受不到经济发展带来的好处，一旦这个群体被排挤在发展之外，那么这个社会很可能孕育危机，经济也可能无法持续稳定的发展。

我国收入分配不公，从浅层次看是个经济问题，是由经济体制改革过程中的种种问题所酿成；但从深层次看，却主要是政治问题、法律问题。换言之，要解决收入分配不公，不能太直截，就分配而谈分配，而是应该寻根溯源，从根本上入手。其形成主要原因，是权力运作不规范，权利未能得到充分保障。所以，要有效解决这一问题，须从保障权利、规范权力人手。亟须政府进行自我完善，建立健全市场化的收入分配制度，在经济发展中确保收入分配的公平与效率，因此应从以下方面思考对策：

1、深化收入分配制度改革，完善和规范收入分配秩序：政府在收入分配上的作用主要是通过制度性安排完善和规范收入分配秩序。现阶段，应坚持以按劳分配为主体，多种分配方式并存的制度，把按劳分配同按生产要素分配结合起来。要建立健全收入分配的激励机制和约束机制、规范社会分配秩序。

(1)推进政府体制改革，避免行政权力转化成不平等收入。深化收入分配制度改革，理顺分配关系，要强化对权力的约束。“权钱交易”的腐败行为是引发收入分配不公的重要原因之一，政府要维护市场公平竞争和效率，同时要防止权力“寻租”性腐败，实现社会公平和正义。具体来讲，政府需要做好两件事情，一方面，政府要向服务型政府的方向发展，把政府行政管理体制改革作为重点，强化政府公共服务职能，增强公务人员办事过程的公开性、透明性和程序性，完善权力的制约机制，进行市场化操作，减少政府官员寻租的机会；逐步取消各种行政审批权，减少审批项目，不断减少政府对经济活动的干预，降低因“寻租”和“共谋”等滥用权力的行为而使“权力精英”和“经济精英”获得不当利益而引发的贫富差距。同时，政府要建立健全各项法律制度，提高腐败及其他非法行为的成本，阻截寻租行为的发生，维护正常的分配秩序。另一方面，政府要在二次分配中发挥作用，以政府再分配的公平与效率的统一，实现国民收入分配的效率与公平的统一。通过税收和转移支付这两个途径来实现收入再分配，发挥缩小收入差距的功能。强化收入分配税收调节功能，通过税收调节收入分配中的不合理现象，调整财政支出结构，平衡资本利益与劳动利益的关系，彻底打破行业垄断，真正体现初次分配中的按劳分配与按生产要素分配的原则，让各利益主体在同一平台博弈的基础上达成共识。集中财力解决医疗救助、义务教育以及困难群体的社会保障等问题；另外，要建立利益均衡机制和利益表达对话机制，扩大公民依法参与社会治理的空间，使公民在参与社会活动中建立新的和谐关系。(2)公共权力的“寻租”行为使收入分配扭曲变形。在从计划经济向市场经济转轨中，基于个人能力和公平竞争导致的收入差距，不是社会争议的焦点。老百姓最不满的是权钱交易，是那些通过不正当手段发横财的，暴富的。所以，社会争议的真正焦点在于行政权力参与市场化分配产生的不公平。一个突出问题是，行政性资源配置中的权力市场化问题。一些掌握着行政权力和稀缺资源的单位和个人可能利用手中的公共权力为自己谋私利，寻求在行政定价与市场价格之间产生的巨额的政策“租金”，权力的介入造成机会的不平等，目前中国居民收入的不平等恐怕主要是因为机会不平等。腐败造成的收入不

平等占多大的分量?应该加以估量。如上世纪80年代中期利用“双轨”价差牟利，90年代要素市场化中的“寻租”，近年来土地批租转让、资金信贷以及资本市场中的“圈钱”等腐败现象。近期突出地表现在国有土地和国有资产的划拨与交易、贷款及各种许可证的发放、稀缺资源的调配、上市指标和各种投资项目的审批等方面。这是对社会财富的瓜分，它极大地破坏了公平竞争的市场秩序，导致了收

本文原文入差距的不合理扩大，引发了广大人民的不满。

3、城乡二元经济社会结构。近年来，我国城乡差距不仅没有逐步缩小，而且呈现拉大的势头。据资料分析，1989年我国城镇居民人均可支配收入是农村居民人均纯收入的2．28倍，2003年扩大到3．23倍。城乡二元结构仍然是城乡收入差距拉大的根源。经过20多年的改革开放，我国长期形成的城乡二元结构虽然有所松动。但至今“二元结构”特征在一些地方仍表现得十分明显。我国城乡居民不平等的经济待遇。特别是差别明显的城乡就业福利政策。并未随着改革的深化而完全消除。比如，农民进城经商办企业仍然受到多种有形无形的歧视和制约。加之公共财政对农村教育投入的严重不足，使农村教育事业的发展相对滞后。导致农村新成长劳动力的文化技术素质偏低。就业竞争能力不强，其转移致富的难度加大。一些欠发达地区的城市化程度不高。整体经济增速偏低工业基础脆弱，财政实力不强。当地财政根本无法加大对农村和农业扶持的力度，致使“以工促农。以城带乡”在欠发达地区仍然停留于一种美好的愿望，而难以在改变农村落后现状中产生实质性效果。

总的来说，在市场经济中人们之间收入差距的扩大有一定的必然性，问题在于这种差距的存在是否违反了社会公平的原则，是否损害经济和社会的和谐发展。离开了具体的公平原则，就无法对收入差距合理性作出判断。

二、解决我国收入分配不公问题的对策思考

从世界各国的发展经验来看，经济高速发展过程中的早期收入分配差异的拉大不可避免。目前，我国正处于人均收入从1000美元到3000美元这样一个关键的发展阶段。极易出现所谓_“拉美现象”，拉美的教训是：总财富增长的过程中，如果忽视低层民众的利益，就有可能导致一个人口众多的社会群体享受不到经济发展带来的好处，一旦这个群体被排挤在发展之外，那么这个社会很可能孕育危机，经济也可能无法持续稳定的发展。

我国收入分配不公，从浅层次看是个经济问题，是由经济体制改革过程中的种种问题所酿成；但从深层次看，却主要是政治问题、法律问题。换言之，要解决收入分配不公，不能太直截，就分配而谈分配，而是应该寻根溯源，从根本上入手。其形成主要原因，是权力运作不规范，权利未能得到充分保障。所以，要有效解决这一问题，须从保障权利、规范权力人手。亟须政府进行自我完善，建立健全市场化的收入分配制度，在经济发展中确保收入分配的公平与效率，因此应从以下方面思考对策：

1、深化收入分配制度改革，完善和规范收入分配秩序：政府在收入分配上的作用主要是通过制度性安排完善和规范收入分配秩序。现阶段，应坚持以按劳分配为主体，多种分配方式并存的制度，把按劳分配同按生产要素分配结合起来。要建立健全收入分配的激励机制和约束机制、规范社会分配秩序。

(1)推进政府体制改革，避免行政权力转化成不平等收入。深化收入分配制度改革，理顺分配关系，要强化对权力的约束。“权钱交易”的腐败行为是引发收入分配不公的重要原因之一，政府要维护市场公平竞争和效率，同时要防止权力“寻租”性腐败，实现社会公平和正义。具体来讲，政府需要做好两件事情，一方面，政府要向服务型政府的方向发展，把政府行政管理体制改革作为重点，强化政府公共服务职能，增强公务人员办事过程的公开性、透明性和程序性，完善权力的制约机制，进行市场化操作，减少政府官员寻租的机会；逐步取

消各种行政审批权，减少审批项目，不断减少政府对经济活动的干预，降低因“寻租”和“共谋”等滥用权力的行为而使“权力精英”和“经济精英”获得不当利益而引发的贫富差距。同时，政府要建立健全各项法律制度，提高腐败及其他非法行为的成本，阻截寻租行为的发生，维护正常的分配秩序。另一方面，政府要在二次分配中发挥作用，以政府再分配的公平与效率的统一，实现国民收入分配的效率与公平的统一。通过税收和转移支付这两个途径来实现收入再分配，发挥缩小收入差距的功能。强化收入分配税收调节功能，通过税收调节收入分配中的不合理现象，调整财政支出结构，平衡资本利益与劳动利益的关系，彻底打破行业垄断，真正体现初次分配中的按劳分配与按生产要素分配的原则，让各利益主体在同一平台博弈的基础上达成共识。集中财力解决医疗救助、义务教育以及困难群体的社会保障等问题；另外，要建立利益均衡机制和利益表达对话机制，扩大公民依法参与社会治理的空间，使公民在参与社会活动中建立新的和谐关系。

(2)消除行政性行业垄断，避免垄断利润转化为不平等收入。行政性行业垄断的存在，是造成了收入分配的严重不平等是造成收入分配不公的又一个重要原因。当前，政府对垄断行业高收入的调节，只限于个人所得税，这既不会取消大大高于平均利润的垄断利润，也不会对职工的高收入发生较大的影响。解决这个问题，必须借鉴成熟的市场经济国家的经验，以法律和规则的形式，对行政性垄断的范围和价格等加以限制。按照国际惯例提高一些垄断行业的市场准入程度，引入竞争机制，缩小行政性垄断性行业的范围，减小垄断行业与非垄断行业之间的收入差距。对少数必须由国家垄断经营的行业，要加强对其收入分配的控制和管理，防止该行业与其他行业收入差距过大。铲除滋生腐败和“特殊利益集团”的土壤。具体来讲，政府要做好以三件事：一是加强垄断企业的股份制改造，建立健全法人治理结构，通过企业内部机制规范收入分配行为；二是制定消除垄断引入竞争的法律法规，监督和约束企业行为，确保良好的外部竞争环境；三是加强对特殊行业的监管，审计企业利润，规范员工收入，完善企业所得税和个人所得税的征收。

(3)促进机会均等，避免机会不平等带来收入不平等。人们获得收入的机会不均等是引发收入分配不公的另一个重要原因。人们在获得收入之前，就已经处在不同的起点，机会的不均等，必然会导致人们收入的不平等。我国人口众多，只有部分人可以首先占据稀缺资源富裕起来，一旦起步他们将占据更多的资源，而更多的人尤其是农民在经济发展中处在后发位置，这时政府是否可以协调资源，给每个人提供一个平等发展的机会变得至关重要。然而，现阶段政府在很多方面的工作还不到位，人们在教育、医疗、社会保障、就业、融资等方面都存在着严重的机会不均等。以教育为例，现阶段我国仍然没有实现全面的义务教育，很多地方的人们缺乏基础教育，这就导致这些人缺乏竞争力，收入自然得不到提高。以就业为例，现阶段我国城乡分割的户籍制度使大量农民不能像城市居民一样选择工作，只能从事那些“脏、累、苦、险”的工作，收入自然无法与城市居民相比：再以融资为例，现阶段银行等金融机构都愿意给大企业提供资金，而小企业、农产很难得到贷款，只能小本经营原地打转。人们获得资源的机会不均等，造成了收入分配制度的严重不平等。

为此，政府要做好以下几件事，一是积极推动全国义务教育的普及，确保所有人拥有平等的受教育机会；二是逐步取消城乡分割的户籍制度，为农民提供平等的就业机会；三是加快社会保障体系的建立，逐步实现所有人拥有平等的社会保障机会；四是进一步完善投融资体制，为所有人提供平等的融资机会。

2、采取有效的公共政策缓解过大的收入差距。面对我国收入差距过大的现状，政府首先要正确地认识和判断，除完善和规范基本的收入分配制度外，更应引导社会形成积极的舆论导向，采取一些有效的公共政策缓解过大的收入差距：

(1)继续完善社会保障体系，切实抓好“低保”政策的落实。在我国市场经济框架已经初

步建立起来的条件下，结果不平等问题也应当认真对待。当务之急是继续完善社会保障体系，特别是“低保”(最低生活保障、最低教育保障、最低医疗保障等)。然而，现阶段我国的社会保障体系仍不完善，社会保障对劳动者的覆盖率比较低，医疗、失业保险覆盖还不到20％，相当数量的低收入者得不到基本的社会保障。针对这种现状，政府应该不断推进社会保障体系的完善。在一些成熟的市场经济国家，政府除了对贫困者提供救济之外，更建立了覆盖所有人口的福利制度。首先是包括农民在内的全民最低收入保障。我认为这应该成为五年规划中的一个约束性指标。这是目前国家财力完全能够做得到的。另外一方面，是归还国家对老职工的社会保障欠账，这件事也是目前的国家财力完全可以做得到的。从实际出发，既要逐步扩大保障的覆盖面，又要合理确定保障水平，实现社会保障的可持续性，构建起具有中国特色的社会保障体系。

(2)完善收入调节机制，为三次分配提供多样化的渠道。北京科技大学管理学院白津夫教授接受《中国经济周刊》采访时表示，“在当前贫富差距拉大的情况下，强调三次分配尤为必要。”目前，政府对于收入差距的调节主要是通过税收来实现的，通过对高收入者征收高额的个人所得税，来贴补低收入者，实现收入的再分配，进而缩小高低收入者之间的收入差距。针对这种现状，全国人大常委会副委员长成思危在接受《21世纪经济报道》的媒体专访时，强调仅仅依靠以效率为主的初次分配和以政府财税为主的二次分配，并不能解决中国的贫富差距问题，应该大力提倡慈善事业等三次分配，鼓励先富起来的人在自愿的基础上，拿出自己的部分财富来帮助贫困地区和弱势群体。初次分配一定要讲效率，二次分配要讲公平，而三次分配则要讲社会责任，先富起来的人在自愿的基础上，拿出自己的部分财富，通过慈善事业等方式，来帮助贫困地区和弱势群体，改善他们的医疗、文化、教育和生存条件。政府可以鼓励高收入者从事慈善事业，资助失学儿童、建立希望小学或者建立敬老院等，还可以鼓励高收入者拿出部分收入成立非盈利性基金，完成一些针对低收入者的资助项目，对于从事这些捐钱方式的高收入者，政府可以考虑适当的减免税收。这些方式在发达国家是非常常见的，形式多样，而在我国还比较少见，我们应该吸收和借鉴其中比较好的方式，为高收入者提供多样化的捐钱渠道。

(3)统筹城乡发展，缩小城乡居民收入差距。党中央一再强调，要把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，坚持实施“工业反哺农业、城市支持农村”的政策，推进社会主义新农村建设。一是本着“多予、少取、放活”的原则，加大各级财政对农村社会保障、基础设施、教育卫生条件等公共品的投入。让我国广大农村和农民逐步享受到“公共财政阳光普照”的温暖；二是要改变以往简单化地加快城市化的做法与倾向，真正本着富裕农民必须减少农民的要求，在推进城市化的同时，首先消除劳动力自由流动的一切制度性障碍，彻底打破劳动力市场人为的地域分割、城乡分割的状况，促进劳动力的自由流动，为人们在参与收入的创造和分配的过程中有一个比较平等的机会。帮助农业富余劳动力在城乡和产业之间实现有效转移。改革开放以来的事实已经证明，劳动力流动，特别是城乡之间劳动力的流动，已经在缩小收入差距上起了显著的作用。三是要在推进农业产业化，提高农业组织化程度和综合生产能力的同时，加强对农民的职业技能培训，从而全面提高农村劳动力的综合素质和就业竞争能力，从根本上解决农民收入问题。

总之，解决我国目前收入分配不公的问题只有深化改革，积极推动社会主义市场经济秩序的建立和完善，同时要发挥政府在收入再分配上的有效功能。从根子上解决转型期的无序状态所带来的问题。实践证明，任何头痛医头、脚痛医脚的政策举措都已经证明不能有效改变收入分配不公的状况。要达到收入分配正义，所需要的不仅是一个能够保证基本社会正义的政治体系，而且也是一个能够提供基本社会正义的经济体系。

第二篇：浅议中国收入分配不公问题及对策

中国特色社会主义 理论与实践研究论文

浅议中国收入分配不公问题及对策

XH 居民收入是消费的基础，当前内需不足主要根源是居民收入偏低。分配制度不够合理，深化收入分配制度改革，增加城乡居民收入，这不仅是推动经济发展的需要，而且关系到如何体现社会主义基本经济制度的优越性以及如何建设社会主义和谐社会的根本问题。

自上世纪90年代中期以来，不同社会群体和行业之间收入差距的扩大，已经日益成为中国经济转型非常关键的一个趋势。在一系列因素的作用下，这种趋势在过去10年间显得尤为突出。其中最重要的，就是日益发展的“国家主义”的经济结构，它所导致的权力和垄断成为收入差距的一个根本结构性来源。在新一轮的收入差距扩大化进程中，尚未完全反映在国民经济核算中的“灰色收入”起到了决定性的作用。与此同时，收入差距扩大化的后果已经远远超越分配领域，对整个经济、社会和政治的健康发展造成了严重的影响。

根据官方的统计数据，大部分经济学家对中国基尼指数的估计在0.45和0.5之间，远高于0.4的世界警戒标准。如此大的收入差距也将中国和东亚大多数国家和地区的分配结构区分开来，例如日本、韩国和台湾地区，即使是比起金砖四国，中国的收入差距也仅仅略低于巴西，而高于俄罗斯和印度。而且我们也有理由相信，实际的收入分化程度远远大于建立在官方统计数据之上的估值。这主要是因为大量的“灰色收入”实际上并未计入官方统计，使得官方统计大大低估了最富阶层的收入水平。根据王小鲁博士过去三年对灰色收入所作的系统取样和研究，中国城市家庭间的收入分配差距要远远大于根据官方数据所作的估计，可能远超过0.5这个危险临界点。根据王小鲁的最新估计，灰色收入可能占到国民收入的15％，其中90％更是被收入最高的10％家庭所占有。

近10年来收入差距的扩大还伴随着私人财富差距的急剧增长。经济学家们根据家庭收入和财富的独立取样调查，对当今中国的财富分配格局做出了比收入分配更加惊人的估计。即使是从最乐观的结果看，10％的家庭实际控制了私人财富的45％以上。私人财富分配与灰色收入紧密相关。

与很多人看法相反，我们认为收入差距的扩大并非经济高速增长的必然结果。从全国范围来看，除去城乡间的收入差距，当今中国城市家庭的收入差距和经济结构，尤其是国家权力对经济活动的垄断密切相关。例如国有能源、电信和运输行业的正式员工的收入以及各种福利补助，就构成了家庭间收入差距的一个重要来源。社会福利体系的过度市场化，例如教育、住房和医疗的过度产业化，在导致分配体系扭曲的同时，更加剧了收入差距扩大化的社会影响。

家庭收入和财富分配的日益不均，一方面是中国独特政治经济体系的产物，另一方面又造成了严重的政治、经济和社会后果。这就包括不同社会群体之间日益尖锐的矛盾、扭曲的国内经济结构，社会公平正义的缺失，以及日积月累的系统性政治风险。在房地产市场和年轻人群体当中，这种收入不均带来的社会和经济问题尤为严重。其中的一个表现，就是在网络舆论中充斥的不满情绪，更反映在以各种形式出现的群体性事件尤其是暴力事件之中。

值得庆幸的是，各级政府已经意识到问题的严重性，并且已经采取了不同的方式，例如扩大社会福利支出和修改最低工资条例，缓解贫富分化并减轻收入差距的负面影响。不过，这些政策目前的成效并不很大。十七届二中全会公布的《发展规划》中，中央政府宣布要系统地提出一系列新战略，改革分配体系，以便遏制收入差距的快速扩大。虽然我们尚未看到这些政策细节的出台，但这些新政策无疑会成为下一轮社会和经济改革的重点。过去一般认为中国的收入和财富不均主要来自不同区域、产业和所有制形式下经济效率的差别。现在，人们日渐认识到，中国城市家庭间的收入和财富差距更是由制度因素造成的。比如，工资收入很大程度上并非绝对取决于劳动生产率，而是地位的高下、行业垄断和个体所占有的社会资源所致。这种情况在“灰色收入”主导的收入格局中就更加纷繁复杂。灰色收入是指在正式收入之外的，未计入国民收入统计的那部分家庭收入。对于收入最高的10％的家庭，灰色收入在总体收入中的比重要大于50％。

如果我们对比行业间的收入差距，那么国有垄断行业是收入差距的一个重要的结构性来源。各种研究均表示，垄断行业的收入在全国各行业都是最高的。平均下来，一个垄断行业的正式员工的工资加津贴和福利可以达到其他行业的4到10倍。对于任何一个央企而言，一般一个人的年均劳动报酬大约是12万，这比全国其他行业的平均水平要高出4～5倍。众所周知，这并不是因为垄断行业本身效率要比其他行业更高，员工比其他行业更勤奋，而是由于国有资源的垄断收入所致。这些资源收益中的绝大部分本来应该是归一般国民所享有。

比起垄断行业员工，公务员系统和部分事业单位员工的灰色收入也不遑多让。多年以来，随着中央和地方尤其是经济发达地区的省市级财政的急剧扩张，再加上各部门利用行政权力寻租行为的猖獗，公务员的工资和福利水平已经是今非昔比，大大超过其他行业实际收入的增幅。而一般单位和私营企业员工在“劳动力买方”市场的大格局下，一方面要面对组织化的资本，另一方面又得不到国家的支持，而且又没有可靠的工会组织，最后拿到的只是维持温饱的基本收入。即使是在《劳动法》颁布这三年以来，普通劳动的实际收入增长仍然低于GDP、垄断行业与公务员的收入增长，这恰好证明妨碍劳动者收入增长的制度因素尚未革除。中国国民经济分配体系中“权钱”结合与过度市场化的“渐退”分配机制是导致收入差距扩大的另一个主因。根据中国家庭收入统计项目1998-2002的资料，以福利市场化为标志的上一轮社会改革就严重损害了中下层的利益，大大抑制了大部分城乡居民的消费能力。据估计，如果把国有单位的住房福利这部分隐形收入算进来，那么早在2002年房价激增之前，住房补贴就导致了16％的城市收入差距。当然，在房地产泡沫的驱动下，现在这一比例更高。对于政府官员而言，住房补贴只是各种隐形补贴的一种。同理，权力位置也给予公务员阶层，尤其是政府官员更多的额外获利机会，这就必然导致社会阶层间收入差距的恶化。

更重要的是，工资在国民经济总量中的持续下降，意味着大部分国民的实际收入增长速度远远落后于GDP增长。换句话说，这反映了劳动在分配体系中的地位不断下降。相反，企业利润尤其是垄断利润、各种租金尤其是土地和资源和国家税收一直在加速增长，除了用于积累和投资以外，这其中一部分就形成了灰色收入。正如王小鲁推测，高收入家庭绝大部分的灰色收入并非劳动收入，而很可能正是从这些渠道中获取。这些灰色收入的存在使我们有理由怀疑，中国的收入分配差距远比官方数据更严重；这种差距并没有带来劳动生产率的提高，反而限制了经济的进一步增长。

综上所述，国家对市场的控制和垄断的强化可能是上世纪90年代中期以来中国收入分配差距扩大最为深刻的体制根源。我们必须承认，强势的国家是主宰中国“财富蛋糕”分配的关键力量。我们可以把90年代分税制改革以来的国家财政收入和工资总量在GDP中的比重做一个简单的对比。在90年代初，税收和工资占GDP比重都从15％开始下降，而月工资的比重下降得比税收要缓慢，但90年中期来，财政收入的不断增加和工资的相对停滞，已经导致财政收入达到GDP的20％，而工资总额却进一步下降到10％。中国一般民众的收入水平就是显而易见的。“内需不足”也自然成为一个永久的问题。

收入不公可能对经济、社会甚至政治体系造成一系列长期的恶劣影响。中科院前年的一项调查，采集了五个省份40个县市的城市居民对当今社会的意见。该调查表明，收入分配已经成为普通民众心中第二严重的社会问题。持续的工资收入低迷、难以承受的房价负担和高昂的医疗成本被认为是与收入分配密切相关的两个问题。

另一个相关社会问题是民间相对剥夺感的急剧上升。2008年《人民日报》下属人民论坛的一项大型网络调查发现，68.5％的受访者不满意于当今社会的收入分配，并认为他们的劳动价值被低估和剥削。更重要的，绝大多数(96％)的受访者已经认识到，公权力是造成公平正义缺失的重要根源。相对剥夺感、对社会分配体系不公的怨恨以及对社会阶级固化的担忧，构成了社会和谐稳定的长期隐患。

汉族和少数民族间的收入差距以及社会经济机会分配问题也是近几年来边疆省份社会冲突的根源之一，例如2008年的西藏事件和2009年的新疆事件。当小部分藏族人和维吾尔族人，尤其是日益膨胀的少数民族青年，不能很好地整合到现存市场经济结构之中，他们对经济意识更强、机会更多的汉族人就容易怀有敌意，误认为汉人在经济上的成功与他们对机会垄断相关。

另一个相关的现象就是在中国愈演愈烈的仇富仇官现象，以及底层民粹主义思潮的重新抬头。“仇富”思想是当代中国社会分配不均和公正缺失的一种病理学反应。近年来，围绕着“富二代”和“官二代”的财富和权力继承，网上讨论不断，激烈言论层出不穷。富二代和官二代往往被视为是中国收入分配不均和社会地位不公的标本，频繁受到中下层的激烈批判。而事实上，这只是社会经济差距拉大的一种集中反映，在这背后有更深层次的结构性矛盾，这种存在于富人阶层、官员和一般民众之间的矛盾，并没有通过经济增长得到消解，一旦增长停顿或者物价失控，就难免爆发。

最后，当今分配体系的问题，还必然影响中国长期的经济增长，导致中国经济进入恶性循环，以至最后促发危机。中国经济长期的发展目标是“消费社会”和内需经济，但随着国民收入、财富和资源不断向少数富人和政府机构集中，越来越多的资源会被导向投资、腐败和财富转移，也就是“钱生钱，钱生权和权生钱”的“内部自循环”当中，而真正建立在劳动和创新基础上的经济增长却难以得到当今分配体系的充分支持，必须依靠广大中产阶级才可能强大的国内消费市场必然进一步萎缩。这样，中国离共同富裕的中产社会或者全面小康社会的目标也就会渐行渐远，而不稳定的经济结构会进一步得到强化，直到政府的动员能力遭遇到人口、资源和国际市场的瓶颈，最后面临经济发展难以为继的局面。

在改革初期，邓小平早已提出，改革的目标是要实现共同富裕，而“让一部分先富起来”只是为了目标必须做出的一种不得己的选择。如果收入差距达到一种不可调和的程度，那么改革也就是失败的。现在，改革的设计师最担心的事情已经在发生，而政府也在调整政策，只是尚未取得很好的效果，那么下一步应该怎么走呢? 要想调整收入分配必须进行经济体制改革以及政治体制改革。调整收入结构的一个比较顺其自然的办法就是提高劳动者收入，加大劳动在收入分配中的份额，借助劳动市场力量平衡收入分配的失衡。提高劳动者收入也是当务之急。这不仅仅涉及分配体系中的不合理因素，而且能够推动整个经济体系向“科学发展观”的方向发展。这种方案的另一个优势是，作为利益集团之一的政府本身，不必从自身寻找初始动力，而是通过适应市场向市场借力。

改革开放之后，中国劳动者的廉价劳动力成为了中国的经济发展优势。正是这种廉价劳动力优势促成了中国过去20多年的高速发展。但是，当这种优势发挥到极致而不能及时实现优势转型的时候，廉价劳动力到今天已经成为中国最大的劣势，也有效地阻碍着中国进一步的发展。

尽管中国现在也想提高劳动者工资，中央政府已经制订了最低工资制，但很显然面对的阻力非常之大。不仅资方反对，连地方政府也反对。近年来，虽然对提高劳动者收入的讨论多了起来，但没有出现有效的政策和制度。通过提高劳动者收入调整分配格局，中国要向发达经济体取经。事实上，在任何国家，资方不会自动提高劳工者工资，压低劳动者工资是资本的本质。在西方发达国家，长期的劳工运动，或者工人阶级运动在提高劳动者收入的过程中扮演了很重要的作用。资方和劳方的长期互动，主要是后者的抗争，西方发展出了很多劳资谈判制度。政府介入其中，因为有民主的压力，政府不能简单地站在资方一边，因此成为了协调者。劳动者工资的提高，促成了资方通过技术创新和提高管理水平来增加利润。没有劳动方的压力，技术进步不会那么快。

要实现劳动者收入提高的目标，光靠政府提高最低收入标准是绝对不够的，政府能直接影响的，还是公务员和事业单位的收入分配。要真正改善劳动者地位，政府可能必须重新考虑工会的作用。如果政府还继续站在资方一边，帮助资方压低劳动者工资，那么在劳动者、资本和政府三边之间，力量继续失衡。表面上，政府在经济发展过程中扮演着积极的角色，但从长远看是阻碍经济发展的，尤其是可持续的发展。道理很简单，经济的发展应当依靠的是技术和管理水平的提高，而不是人为地压低劳动者工资。所以，一个办法就是增加工会的相对独立性，允许工人发挥更多的主导作用，而政府只是扮演一个仲裁者的角色，这样在当前劳动力市场开始从“买方市场”向“卖方市场”的转型过程中，工人只需要依靠自身的力量，就可以快速地提高自身的经济社会地位，促进劳动收入的逐步提高。

当然，顺应市场力量，提高劳动者收入，只是改革的一个突破口，需要其他方面的配套改革才能够全面改革分配体制，进而引领整个经济结构的改革。这就包括：限制国企垄断和恶性扩张、引入民间力量改革金融体制、拓宽民间融资渠道、加强技术教育、建立官员收入申报体系以及我们现在热烈讨论中的税制改革。通过这样的整体性改革，扭曲的经济结构能够向更有效的方向发展，灰色收入也能从源头上得以限制和管理。最终，中国的税收体系也将从间接税为主体的税制向渐进的直接税转型，收入分配也被纳入国家力量的控制之下。

第三篇：简要分析我国当前生态环境问题和对策

简要分析我国当前生态环境问题和对策

中国改革开放以来，已经取得了举世瞩目的经济成就，成为了世界上第二大经济体。在经济高速发展的同时，我们越来越感觉到我国生态环境问题的严重性，它不但成为制约我国经济发展的重要因素，而且不断恶化的生态环境直接威胁着我们自身的生存发展。

我国的生态环境形势已经相当严峻。主要表现如下： 1.大气污染十分严重

我国大气污染属于煤烟型污染，以尘和酸雨（二氧化硫）污染危害最大，并呈发展趋势。就酸雨污染而言，由于煤炭是我国最重要的能源资源，我国迄今尚未对燃煤产生的二氧化硫采取有效措施，而煤炭消耗量不断增加，造成区域性大面积酸雨污染严重。广东、广西、四川盆地和贵州大部分地区形成了我国西南、华南酸雨区，已成为与欧洲、北美并列的世界三大酸雨区之一。

2.水环境污染日益突出

我国的水环境污染以有机物污染为主，重金属等有害物质的污染在“七五”期间曾得到较好控制，但近几年又有所恶化。我国湖泊普遍遭到污染，尤其是重金属污染和富营养化问题十分突出。例如：滇池是昆明最大的饮用水源，供水量占全市供水量的54％，由于昆明市及滇池周围地区大量工业污水和生活污水的排入，致使滇池重金属污染和富营养化十分严重，作为饮用水源已有多项指标不合格，藻类丛生，夏秋季84％的水面被藻类覆盖。

3.植被破坏更加严峻

森林是生态系统的重要支柱。一个良性生态系统要求森林覆盖率不低于30％。尽管建国后我国开展了大规模植树造林活动，但森林破坏更为严重，特别是用材林中可供采伐的成熟林和过熟林蓄积量已大幅度减少。几十年来，由于过度放牧和管理不善，造成了13 亿亩草原严重退化、沙化、碱化，加剧了草地水土流失和风沙危害。虽然我国政府提出了“经济、社会和环境保护协调发展”的战略，来加大环境保护力度，但由于各种各样的原因，我国环境污染仍然严重而且治理没有得到满意的效果。原因如下：

（一）能源消耗量大，能源消费的超常规增长，是环境污染治理不善的深层次原因。

“十五”期间,高能耗、高物耗、高污染的火电、钢铁、建材、有色等行业出现过热发展的态势，年平均增长率都在15%以上，能源需求弹性系数实际达到1．6，是规划预测的4倍。统计数据表明，2005年全国能源消费量达到22．2亿吨标准煤，比2000年增长了55．2％。全国二氧化硫排放总量为2549万吨，超过总量控制目标749万吨，比2000年增加了约27％。污染行业排污总量没有得到有效控制，污染治理进程相对缓慢。同时，许多老企业年久失修，设备陈旧、技术落后、管理不善，污染防治设施存在问题，污染种类日趋复杂。

（二）地方政府对环境保护的重视远远不够，科学发展观、构建和谐社会未能得到有效贯彻落实。

在以GDP为中心的干部考核体制下，一些地方政府片面追求GDP的增长，甚至以牺牲环境和群众健康为代价，违法违规审批、建立污染环境、破坏生态的建设项目，造成一些地区的生态环境边治理、边破坏，治理赶不上破坏，导致环境质量恶化。严重背离了生态建设、环境保护是政府应该履行的基本职责；还有一些地方根本不充分重视环境治理设施和环境保护基础设施的建设。可以说，地方政府的环境保护责任制没有得到全面落实。尤其是破坏环境的政府问责制、责任追究制没有实行或流于形式。

（三）环保制度不健全，环保法律法规严肃性不强。

环境保护法规不健全、操作性不强的问题没有得到根本改变，法规制定和修订的进程缓慢；由全国人大制定的有关环保法律和国务院及其和环保有关的部门施行的法规、规章都一定程度上表现为时间的滞后性，往往先有普遍性严重性污染问题，才再引起立法。环境违法处罚力度也不够，执法不严现象较为突出。

（四）环境治理市场化发育程度太低，治污与经济运营未形成良性互动的市场机制。

目前，我国绝大部分环境基础设施的建设与运行维护都由政府财政预算负担。随着环境治理力度加大，地方政府已越来越难以支撑环境基础设施建设的迅速扩大。环境基础设施企业化经营、使用者收费政策、排污交易政策还没有畅行。而美国早已通过市场机制成功地解决了工业排污的治理问题。现行的价格体系也存在着扭曲现象，资源、能源的价格影响了其有效利用和合理配臵，表现在一些环境资源的低价甚至无偿使用，排污计量征费、排污市场价格没有反映社会成本。市场机制被行政权力“僭越”，未能让市场有效地起配制自然资源、环境资源的作用。资源更新补偿机制和生态环境补偿机制还未落到实处，未进入市场进行有效的循环运行。

（五）各级环境部门在各级政府内的地位与“保护环境是我国的基本国策”这一定位不相称。

我国政府的各级环境部门在政府的各部委办局中，其地位明显不高，重要程度远未为人们所认识，机构负责人的影响力不足挂齿，其权威在政府内、在社会中几乎无足轻重。国家环境保护总局也基本不具备以前的国务院环境保护委员会的综合协调功能，没有统一监管机构的权威。

面对我国生态环境不断恶化并且治理不利的现状，应该如何改善呢？

（一）建立适当完善的环境法律体系

同西方发达国家的环境保护法律体系相比，我国现有的环境保护法律体系还是不完整的，法律规定也过于原则，缺乏可操作性。因此，从今后立法方向来看，我们应当做好以下几点工作：

1、在环境立法中确立各项基本法律原则，包括可持续发展原则，预防污染原则，污染者负担原则，经济效率原则，水、大气、固体废物等污染的综合控制原则，有效控制跨界污染原则，公众参与原则和环境与经济综合决策原则等。

2、建立健全各项环境保护基本法律制度，包括总量控制、许可证、排污费、环境影响评价、环境审计等，力求使之成为更加完备、更加透明、更加公正的法律制度，并把污染综合控制和全过程控制作为这些制度的一个基本目标。

（二）强化环境保护法律的实施

国家法律，包括各项环境保护法律的有效实施，是保障市场经济健康、公正发展的基本条件。从目前来看，我们的市场经济立法和环境保护立法落后于实际社会生活的需要，但同立法的进程相比，有关法律的实施，阻碍了市场经济的正常运转，不少地方违法破坏环境的行为还通行无阻。其结果除加剧了环境污染和破坏外，还造成了这样一种局面：守法者经济上吃亏，违法者经济上占便宜，不支出和负担防治污染费用，同等条件下成本相对较低，形成不公平竞争的现象。应当强调，强化法律实施，共同遵守国家法律，是保证市场正常运转、公平竞争的基本条件，是市场经济条件下经济主体地位平等、等同对待、自我负责等原则的具体体现。

（三）加强政府环境领域的公共服务

为公众和企业提供包括污水处理、废物和垃圾的收集与处理，保证水体、空气、生活环境的清洁优美，保证生态环境的安全等，是任何现代国家公共服务的基本职能，同时采取经济措施鼓励私人和企业也提供这种服务。能否高效、高质量地提供这种服务，常常是衡量一个政府效能和业绩的重要标志。随着市场经济的发展和政府职能的转变，各级地方政府应努力提供以下公共服务，当然，受经济发展木平和地方财政能力的限制，各地方和各城市在提供这些公共服务方面，能力还是相当有限的。但这是迟早都要做的，是各级政府不可推卸的责任。

（四）注意同国际环境保护趋势相衔接

在国际环境领域，世界各国既有共同利益，也有许多矛盾和冲突，特别是在有关环境保护的责任和义务，有关国际环境规则和标准等方面，发达国家和发展中国家还存在着很多矛盾和利益冲突。在这方面，我们既要坚决反对发达国家借保护环境设臵贸易壁垒，也要适应国际环境保护发展的大趋势，注意保持同国际上、同主要发达国家环境保护的标准和作法相衔接，以适应国际和各国环境保护的发展对国际市场所构成的越来越多的限制。我们的企业应当认识到，这是将来企业能够在国际市场上生存和发展的一个基本条件。

生态环境，生态文明建设同经济建设，法制建设，文化建设一样重要，生态环境的好坏关乎我们的生存和发展，在意识到生态环境问题后，就要采取有效措施，实施可持续发展战略，为实现中华民族的伟大复兴提供坚实的环境和自然资源保证。

第四篇：当前农民增收的制约因素及对策

当前农民增收的制约因素及对策

对策, 农民, 因素

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当前，作为经济工作重中之重的“三农“问题已经日益受到党和政府的重视。在“三农”问题中，农民是主体、利益是根本、收入是核心。近年来，由于多种因素的影响，农民收入增速缓慢、增长乏力，导致农户的实际收入水平下降。城乡之间、地区之间、产业之间的差距进一步拉大。认真分析影响农民增收的原因、积极寻求增加农民收入的对策和措施，对早日实现全面建设小康社会的宏伟目标具有重要意义。

一、农民增收的制约因素分析

1.农村公共财政严重缺位。一是农村义务教育投资方面的缺位。农村税费改革之前，是9亿多农民通过缴纳各种税费支撑了我国的农村义务教育事业。为了普及农村九年义务教育，不少地方只能通过集资、借款等方式建农村校舍。结果，不仅农户而且不少村级组织都因此背上了数额巨大的债务。二是在农田水利基本建设方面投资的缺位。水利是农业的命脉。搞好农田水利基本建设是提高农业综合生产能力的基本条件，也是获取农业丰收的最基本的保证。但长期以来，各级财政在农田水利基本建设方面有很多欠账，导致我国大部分地区的农业基础设施非常薄弱，严重地影响了农业生产。三是农村科技成果应用与推广方面投资的缺位。据有关资料显示：目前我国农业生产经营中的科技贡献率大约在30%左右，农业科技成果推广应用率只有20%至30%，远远低于世界发达国家水平。四是农村社会保障及公益建设方面投资的缺位。目前，绝大多数城市人口已经享受到了较好的医疗、养老、失业保险以及生活最低保障等方面公共财政所带来的好处。但是，对于占全国人口绝大多数的农民来说，公共财政的阳光还远远没有照到他们身上。

2.农村和农业经济结构不合理。一是在我国大多数地区的农村，农业生产一般仍是以种植业为主。在种植业中又大多以小麦、玉米等粮食作物为主，经济作物较少。这种单一的农业生产结构导致农民增收的渠道十分狭窄。二是农产品的供需结构不合理。近年来，随着人们生活水平的不断改善，对农产品需求的层次也有了很大的提高。追求优质化、高档化、多样化已成为人们生活的常态。而我国农产品中一般性品种多，专用品种少；大路货多，名优产品少；初级产品多，加工产品少，而精深加工产品更少，结构性矛盾十分突出。三是虽然农业生产的区域化分工有了很大进步，但区域比较优势尚未充分发挥出来，区域性农作物结构不同程度地存在大而全、小而全的问题。四是农户经营规模狭小。目前农村地区平均每个农户的土地经营面积只有0.5公顷左右，大致相当于欧盟的1/40，美国的1/400。即使与农业生产经营规模较小的日本和韩国相比，也仅大致相当于其1/3。土地经营规模狭小制约了农业新技术的推广和应用，不利于机械化作业，影响了农业劳动生产率的提高。

3.农产品价格低。近年来，尽管国家采取了一系列的政策如提高粮食收购价格、免除农业税、发放种粮补贴等措施来刺激粮食生产，但伴随着继之而来的各种农业生产资料的涨价，使得政府给农民的“好处”很快就会被迅速上涨的农业生产资料价格“抵消”了，农业生产的比较利益仍然十分低下。若再扣除农民种田的劳动力成本，几乎很难再有过多的剩余。而且，由于农产品生产上的供需脱节，农产品旺季上市时又常常出现“卖难”现象，甚至有可能导致农民血本无归。

4.城市化进程滞后。中国的城市化不单纯是城市建设问题，更主要的是，它还涉及农业剩余劳动力转移、产业结构调整等其他方面的问题。城镇化的滞后，直接限制了农业剩余劳

动力转移的途径，使大量农村剩余劳动力滞留在农业部门，延缓了农业剩余劳动力转移的速度。中国农业剩余劳动力的转移主要有两条途径：一是向城镇非农产业转移；二是向农村非农产业转移（主要是乡镇企业）。乡镇企业曾经在吸纳农业剩余劳动力转移上发挥了巨大作用。但自1995年以来，乡镇企业吸纳劳动力的能力在持续减弱，接纳农业剩余劳动力的数量逐年减少。这也是近年来农民收入增长缓慢的主要原因。

5.城乡“二元化”割据体制。一是地域限制。现行户籍制度将农民束缚在农村，即使外出打工也被冠以二等公民的印记。二是就业限制。政府在解决失业和再就业问题时，往往只考虑城市居民，而没有将农民的就业纳入政策范围。三是社会保障方面的限制。目前除了部分地方养老保险、医疗保险进行小范围的改革试点以外，其他社会保障项目几乎是一片空白。城乡“二元化”割据体制中的户籍制度限制了农民的迁徙自由，不公平的就业制度使得农民面临着不平等的就业机会，社会保障制度的不完善使得农民的未来充满不稳定性。这种不平等的体制使农民增收受到了多方面的限制。

6.农业产业化经营层次低。一是发展不平衡。除为数不多的地区农业产业化龙头企业发展比较好外，大多数地区还缺乏龙头带动。二是龙头企业规模小，缺乏知名品牌，竞争力不强。三是产业化经济组织与农户的利益联结机制还不完善、不稳固，有的地方甚至出现了坑农害农现象。四是农业产业化支撑体系建设缓慢，社会化服务功能不完善、不配套，市场信息网络体系建设滞后。

7.农业生产技术落后。一是农业科技推广专业技术队伍人才匮乏，乡村两级政府和组织基本没有建立起像样的农技推广队伍。二是农业科技缺乏创新机制，农业生产科技成果储备不足，缺少既可以大幅度增产又能提高农产品品质的新品种和新技术。三是缺乏农业科技推广对象。随着工业化和城镇化发展，愈来愈多的农村青壮年强劳力外出务工经商，留守乡土的基本上是老弱病残及儿童，缺乏有文化的农业技术推广应用传承人。农业科技推广方面的这些问题，导致农业生产技术长期落后，农业生产效率很难有大的提高。

8.农民受教育程度低。据有关部门此前的一项调查结果表明，目前我国农村劳动力中文盲或半文盲、小学、初中、高中、大专以上文化程度的比重分别占农村劳动力总数的8.5%、33.9%、46.2%、10.1%、1.3%。初中及其以下文化程度的劳动者占了88.6%。农村劳动力的低素质，增加了他们学习农业科技知识、市场经济知识的难度，加大了他们通过利用新技术发展高效农业、特色经济的难度，也加大了农民增收的难度。

二、增加农民收入的对策建议

1.加大财政对“三农”的投入。解决好“三农”问题，实现农民增收，必须进一步加大财政对“三农”的投入。这需要从三个方面入手：一是要健全财政支农资金稳定增长机制，大幅度增加对农村基础设施建设和社会事业发展的投入，大幅度提高政府土地出让收益、耕地占用税等新增收入用于农业的比例，大幅度增加对中西部地区农村公益性建设项目的投入。二是要加强和完善促进农业发展的财税政策。扩大粮食直补、农资综合补贴、良种补贴和农机购置补贴，较大幅度地提高粮食最低收购价。三是要加强监管，提高支农资金使用的综合效益，确保财政支农资金安全有效。

2.调整和优化农业产业结构。调整和优化农业和农村产业结构，是农业和农村经济发展的本质要求和必然趋势，也是农业增产、农民增收、农村稳定的必然途径。调整和优化农业产业结构，一是要从实际出发、因地制宜。宜农则农、宜林则林、宜牧则牧，切忌避免产业结构趋同现象。二是要面向国际国内两个市场，下工夫在“优”、“特”、“高”上做文章。“优”就是要抓住良种这个要素；“特”就是要大力发展生态农业，重点培育和发展无公害的水果、蔬菜、食用菌、茶叶、花卉等绿色产品并形成优势产业；“高”就是要按照“高产、高效、优质”农业的要求，加快形成粮食作物、经济作物、饲料作物三元结构，加快推广立体种养、耕地套种、反季节生产等生产模式。

3.大力开展农业产业化经营。开展农业产业化经营、对农产品进行深加工，是提高农产品附加值、增加农民收入的重要途径。据测算，我国农产品加工产业产值与农业产值的比值，每增加0.1个百分点，就可以带动230万人就业，带动农民增收193元，而且增长潜力很大。当前，我国农产品加工业基础十分薄弱，处于初级发展形态，加工水平和层次不高，没有形成“田间到餐桌”的完整链条，产品附加值水平低，最终导致农民增收能力不强。因此，针对这种状况，我们必须大力促进农产品生产的专业化、商品化、集约化经营，充分发挥龙头企业的带动作用，引导农民尽快走上致富的道路。

4.进一步加快城市化进程。有效转移农业剩余劳动力，逐步减少农民的数量，是增加农民收入的根本出路之一。为此，我们必须加快推进工业化与城市化的进程，为农民创造更多的就业机会。当前，尤其要搞好小城镇建设。小城镇是具有中国特色的城镇化道路的重要选择，在调整农村就业结构、发展劳动密集型产业等方面具有大中城市不可替代的作用。搞城市化建设必须把小城镇建设放到重要地位。要通过科学规划、合理布局、突出特色地发展县城和小城镇，促进人口、经济、建筑、文化、信息等要素在城镇高度集聚和整合，使小城镇成为二、三产业的集中地，成为农村剩余劳动力转移就业的主渠道，形成较强的经济辐射带动能力。与此同时，还要加快推进户籍制度改革，放宽户口迁移政策，消除小城镇发展的体制障碍。

5.切实维护进城务工农民的正当权益。鼓励农民外出务工经商是活跃城乡经济，增加农民收入的有效方式。为了切实保障进城务工农民的合法权益，必须尽快改变传统的城乡二元管理体制，深化城市用工制度改革，解决城市农民工面临的各项问题。一是要加快建立农民工职业技能培训体系，加大对农民工的职业培训力度，全面提高和增强农民就业务工的能力。二是要为农民工提供必要的法律服务，切实解决他们在土地承包、工资支付以及工伤和职业病保险方面遇到的各种纠纷。三是要保障进城农民工子女接受义务教育的权利。通过逐步完善各种政策和机制，使进城务工农民的子女能够接受并完成必要的义务教育。四是要积极创造条件，力争把农民工的各项社会保障需求纳入城市整体制度规划中。总之，要尽最大努力为农民工排忧解难，免除他们的后顾之忧，使他们能够安心地在城市务工经商。

6.加快农村金融体制改革。加快农村金融体制改革，完善农村金融服务体系，可以为农业生产和农村经济的发展提供必要的资金保障。当前，在这方面需要做好三项工作。一是要制定和完善相关政策，适当降低设立金融机构的门槛。要通过积极引导和规范，允许农户建立和发展一些互助性的农村合作金融组织，以满足广大农户小额、频繁的生活和生产资金需求。二是要建立有效的农村资金回流机制。国家应出台相关的政策，采取相应的措施，控制资金大量流出农村，支持资金向农村回流，使金融资金能够更好地为农村经济发展和农业生产服务。

7.大力发展农村教育。发展农村教育，提高农民素质，是拓宽农民就业渠道、增加农民收入的根本途径。国家必须从战略的高度，充分认识到大力发展农村教育的重要性。要采取切实有效的措施，尽快改变农村教育落后的面貌。一是要针对落后和贫困地区的农村，进一步加大教育投资，改变农村教育发展不均衡状况。二是在确保农村九年义务教育的全面实施的前提下，进一步提升农村教育的水平和质量。三是积极构建多层次的农村教育体系，尤其是要尽快构建科学的农村职业技术教育体系，搞好农村成人教育，提高农民的科学文化素质。

8.搞好农业科技推广工作。首先，要把充实农业专业技术人才队伍作为当前工作的重点。如，在招聘乡镇公务员和事业人员以及“村官”时，可以尽量多招聘农业专技大学生；在职业高中学校，要尽量多设置相关的农业专业技术课程；在各类农业院校，可以把农村生源学生列入国家学费减免和生活资助范围，吸引更多的青年学习农业科学技术。其次，在实际工作中，要创新农业科技推广的方式和方法。如，可以通过建立农业科技培训基地，把农村基层干部、农民技术骨干和专业大户，分期分批组织到培训基地培训；以开展项目的方式实施

农业科技推广；充分发挥远程教育在农业科技推广中的作用，等等。

作者：河南省哲学社会科学规划办公室 蔡红霞 来源：《理论前沿》2009年第17期

第五篇：论文-我国行政管理体制改革问题与制约因素分析

SXX大学 毕业论文

题 目 我国行政管理体制改革问题与制约因素分析

姓

名 教育层次

学

号

分

校

专

业 教 学 点

我国行政管理体制改革问题与制约因素分析

｛摘要｝：

涵义界定关于行政管理体制改革的含义,由于各国社会制度以及研究的角度和方法不同,目前在我国尚无定论。我们这里认为行政管理体制改革简要地就是指政府系统为适应环境的变化而对自身结构、功能、运行方式等所进行的调整和变革。

｛关键字｝： 体制改革； 制约因素； 行政系统

行政管理体制改革滞后已经成为中国改革和发展过程中各种矛盾的汇集点,成为制约改革和发展整体进程的“瓶颈”.改革开放以来,中国对行政管理体制进行了一系列改革,虽然取得了一定成效,但与经济体制改革相比,行政管理体制改革明显滞后,至今没有取得实质性进展.行政管理体制改革已成为影响整体改革进程的掣肘环节,其他领域的改革攻坚都有赖于加快行政管理体制改革,因此深化和完善我国行政管理体制改革刻不容缓.一、行政管理体制改革的涵义及动因

（一）涵义界定

关于行政管理体制改革的含义，由于各国社会制度以及研究的角度和方法不同，目前在我国尚无定论。我们这里认为行政管理体制改革简要地就是指政府系统为适应环境的变化而对自身结构、功能、运行方式等所进行的调整和变革。它通常包括以下几个方面：

1、行政管理体制改革是行政系统对行政环境的适应过程。政府系统处在社会公共管理的重要位置，与整个社会环境存在着相互依存的关系改革实际上是个充满活力的行政系统的重要存在方式，是行政系统自身根据执政环境的变更以相适应的行为。一个国家的行政系统能否根据环境的不同而及时改革决定着一个国家的强盛。举例来说，日本在第二次世界大战失败后，为了适应战后国内国外环境，长期不懈的进行行政体制改革，目前已经大致实现了行政系统的现代化，其经济实力和国际竞争力也得到了大幅度提升，由第二次世界大战的战败国成为仅次于美国、欧盟的世界第三大经济实体。中国目前作为“世界上最大的市场”，国内经济正蓬勃发展，社会变革迅速。因此，行政系统如何改革以适应执政环境是必须要深入研究的课题。

2、行政管理体制改革是个有目标、有计划的变革过程。行政管理体制改革的目标在于增强行政系统的活力，促进整体效能的提高，最终促进社会生产力的发展。行政管理体制改革需要与经济体制改革、政治体制改革协同开展，需要整合社会资源，形成有准备、有规划、有目标、有措施的系统工程。

3、行政管理体制改革是个循序渐进的发展过程。行政管理体制改革只能随着社会经济、政治的不断发展而逐步展开，分步进行。它涉及到整个国家的方方面面，可以说牵一发而动全身。前苏联政权的一夜崩溃和它过快的行政体制改革有很大关系。循序渐进的改革可以说既是现实的需要也是理性的选择。

4、行政管理体制改革涉及权利和利益的分配。行政管理是行使公共权利的过程，也是社会利益调控的过程。在改革中必然会触及到对社会资源包括权力和利益的调整与再分配。

（二）动因分析 行政管理体制改革受到行政系统内外因素的交互作用，行政管理体制改革的动因根植于社会经济、政府、科学技术发展的客观需要，以及行政系统内部不断自我调整和改造的需要，因此，行政管理体制改革有其内部动因和外部动因。

1、行政管理体制改革的内部动因。行政管理体制改革的内部动因主要是：①发挥行政功能的需要。随着社会的发展，衍生出许多新的管理范畴，政府管理事务的范围不断扩大，必然要相应改革行政机构和行政机制，使行政功能得以顺利发挥；②对行政权力进行监控的需要，绝对的权力带来绝对的腐败。行政权力通常有自我膨胀的倾向，如不适当加以约束，则会偏离合理的权力轨道，难以遏制政机构和行政人员的官僚主义以及腐败行为；③调整行政机构和行政人员之间关系的需要。组织的目标和个人目标之间，组织的要求和个人的要求之间，往往存在着不协调因素甚至冲突。

2、行政管理体制改革的外部动因。外部动因主要是：①经济的动因。经济基础决定上层建筑，随着经济基础的发展变化，作为上层建筑要素之一的行政系统也要发生相应变化调整和完善与经济基础之间的关系，更好地服务于经济基础；我国行政管理体制改革的根本目标之一是完善市场经济体制，促进社会生产力的发展。我国已经加入世界贸易组织，正全面融入全球经济之中。全国经济一体化同时也是一把“双刃剑”，挑战与机遇并存。如何利用好，关键是立足于本国经济的发展与市场经济体制的完善（目前仍有部分国家对我国的市场经济体制不予以认同），这就要求我们必须加快行政体制改革，推进市场经济体制不断完善。②政治的原因。国家政治体制模式、政治力量格局以及政治文化等因素的发展变化，往往对行政体制提出新的要求，推动行政体制进行改革。二十多年来，我国已经进行了五次大的行政改革，分别是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年，每次改革的原因都与当时的政治背景息息相关；③科技的原因。科技的发展促使政府行政日趋专业化、技术化和职业化，这便要求行政人员具有较高的素质，来适应，来学习，进而通过行政领域内的创新来推进行政体制改革。如现代行政管理学起源于西方，随着在我国的研究和不断发展、完善，直接推动了我国行政体制改革；电子政务是近年来兴起的新型政务工作方式，它在一定程度上提高了行政效率，改变了传统的行政方式，未来仍有广阔的发展空间。

二、我国行政管理体制改革中存在的主要问题及制约因素

目前，我国行政管理体制改革与市场经济体制的需要和社会主义政治文明建设的要求相比，仍然存在着一些不相适应的问题。

（一）主要问题

1、政府角色定位不明确。政府对自身角色定位的错误，认为自己是“全能政府”，政府管理就是控制，社会和民众都是被管制的对象，仍然高高在上，只要发施令，就会一呼百应，民众不敢不从；对自身功能认识错误，往往认为政府是“一家之长”社会是“小孩”，认为政府应对社会无所不包，功能应强于社会。

2、职能转变不到位。政府职能还需要进一步转变，管理错位、缺位、越位并存。政府包揽了过多的社会事务，承担了本应由其它职能部门承担的公共事务，社会中介组织没有充分发挥有效作用；政府仍习惯于用行政手段干涉经济事务，政企尚未完全分离；政府职能分工过细，部门之间职权交叉、重复。

3、行政管理方式不规范，制度不完善。行政管理方式、手段单一，重行政管理等直接手段，轻经济调控、法律约束等间接管理；重事前审批，轻事后监督；行政管理观念落后，重人治，轻法治；行政机关的决策、决定程序透明度和公开性不够，权力缺乏有效的监督、制约；行政权力与利益挂钩，有的行政机关把利益作为目标，把权力作手段；行政执法队伍素质不够高，有法不依、执法不严甚至执法犯法、滥用职权。

4、行政体制改革步伐落后于社会和经济的发展。从我国行政体制改革的过程来看，每次改革对于推动市场的形成与政府管理方式的完善均起到了重要作用，但是每次改革都是行政体制的滞后与社会和经济的发展之间的矛盾达到一定程度，进而直接阻碍社会生产力的发展的情况下开展的。相对于经济体制的发展与完善，行政管理体制改革步伐明显落后，处于被动状态，缺乏前瞻性。

5、行政管理体制改革机制不完善。行政管理体制改革涉及到政府机构自身及个体的权力与利益，而行政管理体制改革又是由政府自身发起，对权力与利益的追求，使行政管理体制改革缺乏自动力机制，只能依靠经济体制改革推动。但是，中国目前市场经济的发展水平总体较低，并且在全国不同区域不同行业的发展很不平均。市场经济的不完善与不充分使行政体制改革受到了制约，因此，对体制和机构的多次改革，没有使政府摆脱“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈，行政管理体制始终难于彻底。

（二）制约因素

1、中央高度集权的政治体制。中央高度集权的政治体制实际上是战时体制的延续，这样的政治体制存在两个问题。①在行政系统内部，地方（下级）缺少必要的自主权，一切听命于中央（上级），事无大小，都得请示，造成工作中“文山会海”，“公文旅行”。严重影响行政效率。②政府对社会形成高度的控制和管理，造成政府越来越“大”，社会越来越“小”，使社会对政府产生依赖性，自身机制得不到发挥，迫使政府为承担不该承担的职能付出额外的管理成本，同时不利于政府职能转变和机构精简。

2、法制不完善，法治社会、法治政府尚未完全建立。现代化的政府其实质是一个法治化的政府，其理想状态是政府依从法律赋予它的权力和责任，按照法定的程序和规范管理社会公共事务。这样的政府才是负责任的政府，才是公民可以信任的政府，才能保障社会、经济有序、健康地发展。但是目前我国法制化程度不够，政府依法行政的能力有限，法制观念不强，造成政府决策、政府行为不规范，甚至违法。

3、行政人员对行政管理体制改革构成阻力。政府既是行政管理体制改革的执行者和推动者，又是行政管理体制改革的直接对象。对政府及其行政人员而言，行政管理体制改革是基于外部压力下的自我改革，它需求政府对其自身的结构、功能和权力进行限定，对其自身的活动以及方式进行约束，这势必会在一定程度上触及政府及其行政人员的即有权力和即得利益格局，行政管理体制改革的阻力因此产生。

4、行政管理体制改革缺乏系统性。体制改革本身就是一个系统工程，如果不能做到整体协同进行，只能造成原有矛盾在行政体系内部转移和滞留，而不能得到彻底解决。1982年改革后国务院机构减少到61个，但后来又增加了11个，1992年改革从86个减少到59个，但1993年又膨胀到72个。2003年改革以后，虽然整体形势比过去几次要好，但仍然存在反弹的可能。缺乏系统性，使行政机构改革始终走不出精简与膨胀的怪圈。

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