改革深水区的成功探索

第一篇：改革深水区的成功探索

改革深水区的成功探索

——中国道路的十年探索之五

在历史的演进中，许多时段看似静水深流，实则动人心魄。回顾十六大以来的十年奋斗，最鲜明的特点是改革开放，最多的亮点在改革开放，最大的难点也在改革开放。

今天来看，无论是经济发展的巨大跨越，还是法律体系的形成完善，抑或是文化事业快速发展，似乎一切都是那么自然而然。但10年前，要说经济总量在短短时间内跃居世界第二，要说能够构筑世界上最大的社会保障网，要说能成为世界第三大电影生产国、第一大电视剧生产国，恐怕没有多少人能够想象。

事非经过不知难。社会转型期、矛盾凸显期，对新世纪以来中国发展阶段的概括，形象反映了过去10年改革开放的历史方位。从国内看，经过20多年的改革开放，中国迈入小康社会门槛，但许多深层矛盾逐步凸显，各种利益关系的博弈此消彼长，中国进入了解决“发展的问题”和解决“发展起来的问题”同步推进的阶段。从国际看，伴随着全球化的进一步深入，国内问题与国外问题相互联系更加紧密，尤其是随着中国加入世贸组织，更好地统筹国际国内两个大局成为必须面对的重大课题。

如何通过发展方式的转变，谋求现代化的全面协调可持续？如何处理好改革发展稳定的关系，保持现代化进程的连续性？如何在提高效率的同时，更多地满足人民对公平正义日益高涨的需求？对于这些问题的解答，考验着改革的决心，也检验着统筹兼顾的智慧。10年间，身处改革开放的深水区、攻坚期，我们科学审视改革大局、正确判断改革形势，在科学发展观的指引下，我们不仅向发展要数量，更向发展要质量；不仅向市场经济要效益，更向社会主义要公平。经济体制改革大力推进，政治体制改革积极稳妥推进，文化体制改革步伐加快，社会体制改革不断加强，教育、医疗、社保等方面改革全面推进„„堪称密集的改革举措，成为中国全面改革的鲜明注脚，成为中国社会发展进步的强大动力。10年间，面对“世所罕见”的复杂局面，我们化挑战为机遇，变压力为动力，改革呈现出顺势有为、逆势前行的独特力量。来势汹汹的非典疫情、百年一遇的汶川地震、波诡云谲的国际金融危机„„面对各种风险考验，我们始终坚持用改革的办法破解各种难题。在抗击灾害中提升以人为本的发展理念，在迎战金融危机中倒逼经济发展方式的转变，在应对层出不穷的新情况、此起彼伏的新问题中，我们贯彻落实科学发展观，抵达了治国理政的新高度，增强了社会主义的新优势。

“全党同志必须牢记，我国过去３０多年的快速发展靠的是改革开放，我国未来发展也必须坚定不移依靠改革开放。”回望过去10年，如果没有持之以恒地攻坚克难，如果没有大刀阔斧地昂然奋进，就不会有中国人民、社会主义中国、中国共产党面貌新的历史性变化。以更多智慧、更大勇气和更强决心，加快改革攻坚步伐，我们就一定能更好地增进13亿中国人民的福祉，更好地焕发中国特色社会主义制度的生机活力，实现现代化建设的宏伟目标。

第二篇：改革进入深水区

习近平说“现在我国改革已经进入攻坚期和深水区，必须以更大的政治勇气和智慧，坚持改革开放正确方向，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，既勇于冲破思想观念的障碍，又勇于突破利益固化的藩篱。”

李克强说：“现在改革已进入深水区，要闯险滩必然要触动利益，为了全体人民的根本利益和经济持续健康发展，我们必须义无反顾、奋力向前，敢于打破固有利益格局，坚定不移、循序渐进推动各项改革。从这个意义上说，进一步全面深化改革，就是要敢于啃30多年改革剩下的‘硬骨头’。这是检验我们改革勇气和决心的试金石，也是最终决定改革成败的关键所在。”改革是为了解放和发展生产力。经过30多年的经济高速增长，我国已成为世界第二大经济体，解放和发展生产力的内涵发生了重大变化。如果说在过去30多年的改革中，解放和发展生产力的内涵主要是指推动生产力在量上的扩大，使生产力以更高的速度发展，那么，现在解放和发展生产力的内涵已变为不仅推动生产力在量上的适度扩大，更重要的是促进生产力在质上的提高，使生产力以更高的质量发展，也就是加快转变经济发展方式，把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来。

“使生产力以更高的质量发展”要比“使生产力以更高的速度发展”更困难、更复杂、更艰巨。这是因为，使生产力以更高的质量发展，不仅要通过改革继续打破原有体制的束缚，激发市场经济的活力，而且要通过改革构建起一整套系统完备、科学规范、运行有效的制度保障体系。而在一整套制度保障体系中，最定型化、最有权威、最有效力的就是法律制度保障体系。这也就是要求市场经济向着更高的发育和成熟阶段升级。

市场经济本身虽具有活力，但不能自动地使生产力以更高的质量发展。市场经济具有经营活动的自主性、经营环境的竞争性、经营目的的趋利性3个属性，这3 个属性使市场经济的作用具有两重性：一方面是积极作用，可以发挥市场主体的积极性和能动性，使市场主体面临竞争的外在压力、具有提高经济效益的内在动力，从而使市场经济充满活力，促进资源的合理有效配置;另一方面是消极作用，市场主体出于赢利的内在动机，有可能做出违反市场正常秩序、损害他人利益或社会公共利益的行为，诸如制售假冒伪劣产品、破坏资源环境、不正当竞争、垄断行为、偷税漏税、滋生权钱交易的腐败现象、扩大收入差距等。

为了使生产力以更高的质量发展，一方面要充分发挥市场经济的积极作用，这就要保障市场主体的合法地位和权益，保障正常的市场竞争，保障市场主体合法的经营收益，从

而更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用;另一方面要有效抑制市场经济的消极作用，这就要约束市场主体履行法定的责任和义务，遵守市场竞争规则，维护他人正当利益和社会公共利益，不能为追逐利润而做出违法行为。要做到这两个方面，靠市场机制本身、靠政府的行政权力、靠一般的政策规定、靠普通的道德教育都是不够的，而必须靠一整套法律制度保障体系。法律制度具有规范性、权威性、强制性。规范性是指，以法律形式将市场主体的合法地位和权益定型化，将市场竞争规则定型化，将市场运行秩序定型化，这样可避免行政干预的随意性和一些政策的易变性。权威性是指，法律规定为全社会所接受、所遵循，具有普遍的社会约束力，任何人和组织都没有超越法律的特权。强制性是指，一切违法行为都要予以追究，依法给予惩处。如果说行政权力是传统计划经济得以存在和发展的最高保障，那么，法律制度就是市场经济得以存在和发展的最高保障。所以人们常说，市场经济是法治经济。

由此，第五轮改革应以加强法律制度建设为突破口或重点任务。这是在当前条件下解放和发展生产力、使生产力以更高质量发展的内在要求，是市场经济本身成熟程度升级的内在要求，是在改革深水区、攻坚期，以法律规范方式有效调节各方面利益关系的内在要求。

第三篇：铁路改革进入深水区

铁路改革进入深水区

进入改革深水区的铁路，随着4月2日李克强总理主持召开的国务院常务会议针对铁路建设发展的专项决议，再一次明确了今后的改革目标。尽管改革已经进入深水区，但是有着前途灿烂的指导目标，涉水而过的铁总依然能够会当击水三千里，平稳到岸。在下步的具体操作过程中，针对敏感的投融资市场，铁总绝不只是走过场，而是务实的走“庖丁解牛”的细腻路。

渴望外资走进铁路，初衷不单是为了减轻肩头沉重的债务压力，面对繁重的基础建设重任，中国铁路仍然任重道远，压力也空前的大。尽管在今后的建设项目中，国家投资占据着80%的份额，但是缺口仍需多方筹措，银行终究不是铁路的取款机，沉重的利息也让铁总不堪负重，背水一战的铁总只能寻求外资共同参与国家基础项目建设。此次召开的国务院常务会议也正式明确了外资进入铁路的有效途径，一直徘徊在铁路门外的外资终于可以堂而皇之的登上国家铁路建设的大舞台。

历史的车轮终究不以人的意识为转移，依旧按部就班的向前运转着，创造过太多奇迹的中国铁路，被历史推向了改革的前锋，从此神秘不再，辉煌依旧。国务院制定的加快推进铁路投融资体制改革的五项措施，可以说从政策上确立了外资进入铁路的渠道，也从法律角度保障着外资的稳定性，一切的疑问还有犹豫都将随之化解。当然，在好的融资形式面前，铁总断然不会躺在政策上静等资金进入，也会殚精竭虑的制定出相关的细化措施，犹如庖丁解牛般的透明，让外资不再持有怀疑。事实上，具有庞大资产的铁路，凭着雄厚的基础，再加上良好的信义度，且有稳定的预期效益，应该说一直是各种外资心动的蛋糕，只不过碍于政策的不确定性，无法寻找合适的理由参与铁路的建设和运营。一方面是铁路苦于建设资金囊中羞涩，另一面是众多的外资想分担却苦于无门，两个极端迫使铁总只能靠发行债券和银行贷款来确保建设项目的顺利实施。这也是民众无法理解的，为什么铁路运营这么好却依然有着巨额的亏损。

其实，国家允许外资进入铁路，不仅仅是为了缓解铁路建设的自身压力，更广的一面是让众多的外资也有大显身手的舞台，双赢才是最终目的。随着投融资各项措施的逐步到位，铁总也多方位的敞开融资大门，可以这么说；在今后相当长一段时期内，中国铁路的建设依然还处在黄金期，这个前景也让多数的外资看到了钱景。有着政府的强有力推动，资本市场必将更加规范化，外资的历史地位也终将会被确立，有着外资参与的中国铁路一定会呈现良好的发展趋势，这不是善意的祝福，而是改革的必然

6个小时即做出决策的政企分开，中国最彻底的铁路改革启动，让传统的铁路一步迈向大市场。这是一个时代的结束，也是一个时代的开始。

铁路改革掀大幕 巨灵一斧走蛟龙

文｜秦战

多年以来，对铁路行业政企不分、垄断、服务差的质疑不断，公众一直期待发起深入全面的铁路改革。2013年，沉寂已久的铁路改革终于拉开大幕。

2013年3月13日下午，全国各地铁路局“大员”被火速召集进京开会。14日9时，十二届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革和职能转变方案的决定，铁道部政企分开决定正式生效。

6个小时后，3月14日15时，在铁道部所在地，中国铁路总公司正式挂牌成立。

新一轮的中国铁路改革，是中国铁路一次由内而外的大改革。从体制层面来看，改革的方向是政企分离和政资分离，分离铁道部政府职责，合并入大交通部，让铁路企业回归市场，自主经营、自负盈亏。

中国铁路总公司是经国务院批准，依据《中华人民共和国全民所有制工业企业法》设立，由中央管理的国有独资企业，由财政部代表国务院履行出资人职责，交通运输部、国家铁路局依法对公司进行行业监管。

此外，国务院将原铁道部相关资产、负债和人员划入铁总，将原铁道部对所属18个铁路局、3个专业运输公司及其他企业的权益作为铁总的国有资本。不算地方铁路局的资产，划归在新成立的中国铁路总公司名下的资产就达4.6万亿元。据中国工程院院士王梦恕预估，铁路总公司资产总计在20万亿元以上。合计下来，相当于5~6个中石油，10个国家电网。

新成立的中国铁路总公司，背负着以前铁路建设积攒下来的巨额债务。为了减轻改革负担，国务院决定，铁路总公司的国有资产收益，应按照国家有关法律法规和有关规定执行，历史债务问题没有解决前，国家对其暂不征收国有资产收益。铁路总公司还将继续享有税收优惠政策，继续明确铁路建设债券为政府支持债券。

中国铁路总公司成立后不久，就在货运改革方面出了一记重拳。2013年6月15日开始，中国铁路总公司启动其成立以来第一次货运组织改革。改革旨在从根本上改进铁路货运服务，并依托铁路全天候、大运力、低运价等优势，从整列大宗货物运输到高铁快递包裹，全面参与现代物流业竞争。

这次铁路货运组织改革有四大内容。一是改革货运受理方式，简化手续，拓宽渠道，敞开受理，随到随办，试图给广大客户提供最直接、最方便、最快捷的服务。二是改革运输组织方式，根据客户的运输需求编制运输计划，及时安排装运，提高运输效率。三是清理规范货运收费，严格执行国家的运价政策，坚持依法合规、公开透明收费。四是大力发展铁路“门到门”全程物流服务。构建“门到门”接取送达网络，实行“门到门”全程“一口价”收费，推动铁路货运加快向现代物流转变。

铁路货运组织改革以来，市场的感受是：现在要车皮不难了。原来人们印象中的“铁老大”变身“店小二”，迎合市场，改进服务，成为现代物流企业。货运需求不断回升，铁路货运装车呈攀升趋势。2013年1至11月，全国铁路货运总发送量完成361399万吨，同比增加4678万吨，增长1.3%。其中，货物发送量完成360817万吨，同比增加5226万吨，增长1.5%。

铁路运输在我国客、货运输中均占有最重要地位。但铁道部长期实行政企合一的体制，不仅成为制约铁路自身发展的体制性障碍，对于建立统一的综合交通管理体制也构成了现实阻碍。一方面市场竞争机制无法建立；另一方面政府安全监管职责履行不到位。铁路体制改革的滞后严重影响了综合运输管理体制的建立。

随着国务院机构的改革和职能的改变，已经规划多年的铁路制度改革终于尘埃落地。铁路改革方案在社会上引起了很大的关注，对于铁路政企分开的改革方案也是议论纷纷，褒贬不一。其实各种铁路体制模式都有其优点，也有其缺点，完美的模式是没有的。中国的铁路改革需要借鉴各国经验，也需要结合自己的特点。总体而言此次改革利应该远远大于弊。原铁道部既承担铁路建设规划和项目审批以及价格管制等政府职能，又承担路网建设与维护管理及运输组织及运输服务等企业职能，实行政企合一的体制，这在历史上对于中国铁路发展起到了一定作用，但现在远远不能适应市场经济体制的要求。没有政企分开，其他什么改革都无法推进，什么模式都无从谈起。实行政企分开的改革方案，其优势主要有四点：

一是通过改革，有利于形成政府依法管理、企业自主经营、社会广泛参与的铁路发展新格局。中国铁路总公司成为市场主体，可以落实经营自主权，促进企业内部改革，提高发展内生动力，增强铁路发展后劲，推动铁路建设和运营健康可持续发展。

二是通过改革，明确中国铁路总公司的安全生产主体责任和国家铁路局的安全监管责任，有利于厘清企业和政府角色，有利于从体制上保障铁路运营秩序和安全。

三是通过改革，有利于充分发挥各种交通运输方式的整体优势和组合效率。由交通运输部统筹规划铁路、公路、水路、民航发展，可以加快推进综合交通运输体系建设，推动各种运输方式协调发展和有机衔接，优化布局结构，形成真正意义上的大交通格局。

四是通过改革，铁路成立总公司以后，有利于更好的适应市场竞争的需要，为老百姓提供更好的服务打下一个坚实的基础。

铁路是国民经济大动脉，铁路的改革和发展对改善经济结构、拉动地方经济发展起着举足轻重的作用，发展铁路是利国利民，关乎民众出行的便利性，而铁路公司化经营会使其提高效率，加快建设步伐，为老百姓创造更加便利地出行条件，获得更大的实惠。

铁路的这次改革，将掀开发展的崭新一页。相信铁路会用一个良好的开局，为经济社会发展，为人民生活改善做出应有贡献

第四篇：中国税制改革进入深水区

中国税制改革进入深水区

李宁

国务院10月26日常务会议决定，扩大增值税征收范围的改革，将从2012年起在上海开展试点。改革试点目标是，为进一步解决货物和劳务税制中的重复征税问题，完善税收制度，支持现代服务业发展。

回顾近年来历次影响较大的税制改革，主要有两次，一次是1994年的分税制改革，另一次是2008年的结构性减税改革。1994年分税制改革时一次体制性机制性的变革。至今进行的税制改革，也是在分税制改革基础上的完善和改进。2008年的结构性减税改革，主要针对增值税等大税种的改革，目的是拯救金融危机，防止经济衰退。国务院2012年在上海试点增值税和营业税扩容改革，一方面是对2008年结构性减税改革的延伸；另一方面如果试点成功全国推广的话，则是又一次税制领域的深刻变革，改革带有根本性全局性变革性的特点。因为增值税第一大税种的地位决定了此税制改革必须结合其他税制改革进行，必须结合财税体制综合性改革进行，改革牵一发而动全身。

一是房产税改革有望全国推开，征收范围也涉及存量住宅。今年2月份，上海重庆试点房产税改革，是税制向个人私有财产征收的一次重大举措，对于完善税制、提高直接税在整个税制中的比例具有十分重要的意义。如果增值税和营业税合并，地方主体税种就会消失。对此，从税制方面为地方开辟新的税源、建立新的支撑地方收入的税种则成了税制改革首先考量和解决的问题。纵观国际经验，房产税承担着充当地方主体税源的重大使命。这次在上海试点增值税改革，也与上海试点房产税改革有很大关系。当然，上海试点房产税，征税范围是增量房，目前的税制并不能适应整体税制改革需要。下一步，如果房产税继续深入改革，那么上海必须向存量房“开刀”，至于是否向首套房开征，还要观察增值税改革情况和民意对加税改革的可承受度。

二是绿色税制建设借机推进。所谓的绿色税制，就是有利于节能减排、保护环境和资源的一系列税制体系，包括物业税、环境税和资源税等。当然现有车船税、资源税、耕地占用税等具有节能环保的作用，但不尽完善，需要结合整体税制改革进行合并改革。建立有利于资源与环境向匹配的税制体系，不仅符合经济发展要求，而且也有利于人民根本利益保护。改革可谓大势所趋。如果增值税改革深入推进，并且秉承降低基本税率减税改革（有学者建议将增值税基本税率降低至11%），那么绿色税制改革必定会提上税制改革日程，随着增值税改革的进程有加快之势。

三是税制改革既是经济领域的改革，也是行政体制改革的重要组成部分。税制改革必须依赖于行政体制改革的推进和经济发展方式的转变。因为与税制改革紧密相连的是财政管理体制改革和预算制度改革等行政体制改革的核心内容。所以，推进税制改革，还要看财政管理体制改革的推进程度。同样，经济发展方式的转变的进程，也是决定税收改革的重要因素。如果积极的财政政策退出经济领域，当然国家花的钱也就少，自然收税的压力也就降低，减税改革推进阻力就小。如果积极财政政策只管充当经济发展先锋，那么以结构性减税为主的税制改革就会降速，甚至延缓。

不管怎样，增值税试点了，房产税也试点了，我们有理由相信改革会逐渐深入，会逐渐建立与经济发展相适应的税制体系。

（甘肃省陇西县国家税务局 748100 身份证：***055 联系电话：*** 建行账户：***1828开户行，中国建设银行甘肃省定西市陇西县支行东大街储蓄所，备注，如有条件，稿费请打卡号。此致敬礼。）

第五篇：公共财政：剑指改革“深水区”讲解

公共财政：剑指改革“深水区”

■政府正致力于由“非公共性”向“公共性”的财政运行格局的转换

■今后财政体制改革要减少用于政府自身的支出,改革的主体要先革自己的命

■坚决退出长期处于“越位”状态的竞争性领域，让财政腾出手来专注于公共性支出

■公共财政要求以公民权利平等、政治权力制衡为前提的规范公共选择作为决策机制

访谈嘉宾：

财政部财政科学研究所所长

贾 康 研究员

中共中央党校研究室副主任

周天勇 教授

中国政法大学宪政研究所所长

蔡定剑 教授

首都经济贸易大学财政税务学院院长 赵 仑 教授

3月18日，温家宝总理在会见中外记者时掷地有声地说道，“在今后5年，我们要下决心推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益”。经过30年的改革，让公共财政的阳光照耀每一个人，不但成为时代和人民的呼唤，也成为政府推进行政管理体制改革的重大选项。如果说转变政府职能是建设服务型政府的核心，那么财政体制改革就是核心的核心。中国总理的承诺直指的已是改革的“深水区”。

公共性：政府直面社会公共需要

正如总理所言，一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义。社会各阶层的利益诉求和表达都会集中反映在国家公共财政这块蛋糕的分配中。只有财政蛋糕做大后，建设服务型政府的政治意愿才有可能实现。毕竟，为世界上五分之一的人提供基本公共服务，是一个前所未有的挑战。

公共财力不断增长，是政府履行职能的物质基础。2003年至2007年，5年间中国财政收入大幅度增长，政府的财政蛋糕逐渐做大。2003年中国财政收入首度突破2万亿元，2005年突破3万亿元，2006年接近4万亿元，2007年突破5万亿元大关，达到51304.03亿元。2007年，我国财政收入占GDP的比重突破20%，财政收入占GDP的比重比上年的18.79%提高了约1.89个百分点。财政部财政科学研究所所长贾康研究员对记者表示，近几年财政收入增幅连续保持在20%以上，约为GDP增幅的2倍，2008年财政收入增幅仍有望保持在20%以上。

对于公共财政，贾康解释道，其关键的内在导向就是强调财政的公共性。公共财政的特征是以满足社会公共需要作为财政分配主要的目标和财政工作的重心。

“公共性”——即满足社会公共需要。其实，从提出公共财政概念并以此作为改革目标的那一天起，政府就在致力于由“非公共性”向“公共性”的财政运行格局的转换。近年，中央政府民生财政投入力度持续加大。进入2008年，浙江省提出，新增财政收入的三分之二“投向民生”；上海市明确提出，公共财政支出安排应本着“先用于民生改善”的原则。种种现象表明，政府的确越来越注重公共财政的公共性。

尽管如此，中共中央党校研究室副主任周天勇教授依然认为，当前财政体制改革的难度很大。他表示，这些年来，改革基本是在做增量的文章，也就是说，在每年新增的财政收入中，尽可能增加农村和落后地区的教育、卫生、医疗、文化和科技等支出。今后的改革肯定要触及存量，即改变原有的支出结构，大幅度增加直接用于公共服务的支出，相应减少用于政府自身的支出。

不难想见，这一伤筋动骨的改革将会遭遇多大阻力。实施这一改革的主体，首先就要革自己的命，就要减少自身的支出。有学者估算过，2003年我国的党政公务支出，如果加上财政预算外的全部支出，大约占政府收入的37%，而这一数据在2007年的保守估计约为30%左右。西方发达国家中，行政公务支出最高的美国只有15%，最低的日本则只有2%多一点儿。

被用作预算外行政开支的这部分钱，无法被认定用于支持公共财政的公共性目标。“今年全国两会上，温家宝总理所作的政府工作报告中说，2007年全国财政收入5.13万亿元，但实际上全国去年大约收了4.8万亿元的税、1.2万亿元的卖地收入、1.6万亿元的收费罚款，加上彩票收入、社保基金及烟草税等，总数大约为9万亿元”，按照周天勇的推算，去年约有3.9万亿元财政收入没有进入全国人大的监督视线。除去预算外行政开支，这笔巨款的另一部分可能被用作了建设投资。因为它没有进入国库，财政部没法对它进行统筹，自然也无法保证其为公共性目标服务。

非盈利性：财政退出竞争性领域

在公共财政的视野下，财政支出应该有“保”有“压”。“保”是指确保新增财力全部或绝大部分投向教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等基本公共服务领域。“压”是指坚决退出长期处于“越位”状态的竞争性领域，让财政腾出手来专注于公共性支出，从而补足长期处于“缺位”状态的基本公共产品和公共服务。

在市场经济条件下，政府作为社会管理者，其行动的动机不是也不能是取得相应的盈利，其只能以追求公共利益为己任。财政作为政府宏观调控的综合部门，在市场经济体制下，将逐步退出竞争性领域，不再充当资源配置的主体，而是全面进入为弥补市场失灵的非盈利性的以及为市场和社会提供公共服务的活动，这是建立公共财政的基本思路。

首都经济贸易大学财政税务学院院长赵仑教授就此表示，要想最大限度地满足全体人民日益增长的物质文化需要，关键是有效地配置有限的资源和财富。市场理应成为资源配置的基础，但是，市场活动中形成的资源配置也存在失灵的区域，而跟市场失灵相对应的政府的职责，就是提供那些市场不能有效提供的公共产品和公共服务。公共财政满足社会公共需要的基本方式，就是提供这些公共产品和公共服务。这种政府和市场互补的关系，有利于社会总体效益的最大化。

对于记者关于政府需要提供哪些公共产品和服务的提问，赵仑解释道，首先，公共产品和公共服务是能够为民众共享的，比如环境改善了，水和空气净化了，大家都可以享用；其次，公共产品和公共服务可以被民众均等地享用；最后，这种公共产品和公共服务的供给是非盈利性的，民众可以“搭便车”，不交钱也可以享受到好处，这是市场中的其他主体所不可能提供的。总之，不能由市场有效提供的这种公共产品和公共服务，就必然需要政府来提供。

2008年，我国公共财政支出更加倾向民生领域，中央财政安排的民生支出超过11974亿元，比上年增加2567亿元。对此，赵仑分析认为，政府理应承担起那些具有明显正外部效应的民生责任，如国民教育、公共卫生与基本医疗卫生服务、养老保障、劳动就业和生态环境保护等。一个人受到良好的教育，受益的不仅是其本人，而且整个国家和民族也随之受益。另一方面,社会成员之间的禀赋能力差异和获取的发展机会大不相同。在收入分配上进行调节，避免社会成员间贫富差异过分拉大，纠正负的外部效应，避免动荡、维护社会稳定是政府的应尽职责。我们追求的是全体社会成员福利的最大化，追求的是全体社会成员大致均等地享受民生。国民收入分配愈是均等，社会经济福利就愈大。因此,要增加经济福利,在生产方面增大国民收入总量,在分配方面消除国民收入分配的不均等。

法制性：预算制度尚需权力制衡

公共财政是建设法治政府的当务之急，而公共财政的核心是代议机关掌握国家的预算权。公共财政理应有公共预算，但是，如果因为公共财政的“公共性”要求，认为公共预算就是把预算更多地投入公共服务方面，那就难免武断和片面了。“公共预算是预算性质的公共性，不仅预算用于公共服务，更重要的是预算决策过程是公共的，即民主的、公众参与的和透明的过程”，中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑教授如是说。

在蔡定剑看来，公共预算有利于政府管事、管钱，依法治权最重要的就是依法治钱；公共预算有利于有效预防腐败；公共预算有利于明晰公民和政府之间的权利义务关系，让官员知道政府是纳税人出钱养的，增强官员责任和服务意识。

去年年末，财政部部长谢旭人在部署2008年财政工作时表示，要进一步深化预算制度改革，强化财政预算管理，这番讲话可以视为改革预算体制的明确信号。

周天勇评价道，近几年的财政预算体制改革，如政府统一采购、国库集中支付、绩效预算等，总的来说，成绩很大，但问题尚存。这些问题可以集中概括为九大方面：第一，政府各种收入没有完全纳入财政预算管理，巨额收入的支出游离于人大监督之外；第二，现行财政的生产建设和吃饭养人特征较为明显，还不是一个完全的公共服务型财政；第三，行政、执法和司法的事业化和收费化；第四，财政收支不透明、不公开，没有形成科学和有效的财政收入和支出的制衡机制；第五，财政显性、隐性或债务率较高，2004年全部财政和非财政但需要国家最后承担的债务，高达16.4万亿元，处于高风险状态；第六，批租式卖地财政；第七，建设项目混入经常性预算；第八，中央与地方间收入和支出关系不顺；第九，现行税制的不合理导致地区发展不平衡。

针对财政预算体制存在的上述问题，周天勇不久前向全国人大提交了一份关于财政预算体制改革的研究报告。在这份长达6万多字的报告中，周天勇提出了统一财政预算；一些部门的收支两条线改为拨款；调整财政支出结构；政府向同级人大进行财务报告；改革税费制度，以利创业和就业；改革土地批租制度；划清中央与地方各自的事务、收入和支出；科学、公开和公正地进行转移支付；成立总理预算办公室等九项建议。

体制内部的权力制衡是法制化的必然要求。作为公共财政坚定的阐释者和呼吁者，贾康始终强调公共预算要实现编制、执行、监督的分离。他认为，在公共财政的框架里，既然提供公共产品，就必须相应地构建一个决策机制。公共财政的基本特征之一，就是它要求以公民权利平等、政治权力制衡为前提的规范的公共选择作为决策机制。

通过观察和研究，贾康发现，美国人之所以能做到严格按照预算安排执行，是因为他们的预算管理运行没有随意改变的空间。首先有一个权力制衡的框架，预算编制、执行、监督各管各的事，互相监督，谁都不能偏离。如果执行过程中确实需要修正预算，那就必须按照法律规定启动修正程序。虽然他们同样存在“急事急办，特事特办”的情况，但一旦确定下来，执行环节的官员就没有变动空间。

预算经过立法机构审批通过，就开始具有法律效力，要按照审批的预算来执行，且执行的过程必须非常严格。严格执行是现代意义的预算管理的一个基本要求。如果这个预算执行上是很随意、很有弹性的，那前面所有的工作精力基本上就白投入了。“买棺材的钱不能买药，打酱油的钱不能打醋”，贾康认为预算若不被严格执行，那么它发生的种种扭曲会背离原来确定的政府活动的范围和方向，背离公众意愿、政策意图的事情就变成了不可控的，变成了公共权力最后会局部化到部门、局部化到权力环节、局部化到操作者，就很可能使公共权力变成一种不受制约的变相的私权，背弃公共利益。

这种权力制衡的规范公共选择，实际上是“政治文明”包含的一个基本的路径。我们现在也要一步一步地向着法治化、民主化目标接近，这可能是公共财政最深刻、内涵最复杂的一个内容。

对于权力制衡，周天勇提到，我国于1994年3月通过的《预算法》，随着公共财政预算体制改革的推出，一些与公共财政预算不相适应的地方日益显露出来，因而必须按照权力制衡的原则进行修订和调整。着眼于我们当前的情况，周天勇认为，我国就存在财政部门随便调整预算的问题，说到底是预算缺乏一个科学的制衡，一是人大代表不是常任制，缺乏具备专业知识的人大代表；二是中央政府编制预算和执行没有分开，政府内部不能监督，社会更无法监督。

当然，《预算法》的修订和调整还必须遵从公开、透明的原则。

贾康的观点是，公共财政既然是“公共的”，那就必须以“公开性”作为预算管理运行的第一要义，就是要保证公众知情权的实现，知道政府理财方面的信息，而且能让公众的意愿传达到政府理财部门和立法部门，最后形成财政预算和具有法律效率的执行文件。公开性确立之后，接下来就是一个透明度问题。理财部门必须最大限度地公开信息，让公众充分了解相关信息后发表意见、提出建议，然后才能通过制度安排，形成可执行的方案。

这种现代意义的公共预算，作为一种基本管理制度，其基本原则必须得到彻底贯彻，才不会发生严重扭曲的情况。而公共财政，必然是一个由粗到细的动态发展过程，我们现在还没有人有能力提出一个中国公共财政的具体的无所不包的细致蓝图。没有这样一个很清晰的设计图纸，我们只能在中国进一步改革当中由粗到细地发展它、完善它。

最后，贾康提醒，财政体制改革还需要进行一系列外部的配套改革，如行政体制、市场制度、财产制度的改革等。中国的改革走到现在，牵一发而动全身，政府的理财系统和其他方面有着千丝万缕的联系，如果没有相应的配套改革，就会流于表面。经过30年“先易后难”的改革，中国现在推行任何一项改革都会触动既得利益，因此特别需要解决好配套改革问题。