探索社区主导型发展推动农村基层群众自治

第一篇：探索社区主导型发展推动农村基层群众自治

探索社区主导型发展推动农村基层群众自治

作者：刘秀清

一、全面理解坚持基层群众自治制度的精神实质

基层群众自治制度是中国特色政治制度的重要组成部分。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。十七大报告指出：“要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度”。在这里，“基层群众自治制度”是首次纳入中国特色政治制度范畴。这是我们党不断推进社会主义政治制度自我完善和发展的生动体现。

如何坚持基层群众自治制度？报告后续相关内容包括了对这一问题的回答：“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利。人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”

这一论述实质上包含了基层群众自治制度的丰富内涵：一是基层民主是坚持基层群众自治制度的基本前提；二是基层群众自治的基本对象是基层公共事务和公益事业；三是基层群众自治的基本要求是实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督；四是基层群众自治的保障条件是基层党组织的领导，并在党组织的领导下建立健全充满活力的基层群众自治机制；五是基层群众自治的有效载体和平台是城乡社区建设。农村基层群众自治制度是基层群众自治制度建设的重要内容，同时也是难点。从我国基层群众自治实践看，城市社区发展相对较为成熟，而农村社区建设刚刚起步。因此，从总体上看，农村基层群众自治制度建设还缺乏有效载体，是当前和今后我国基层群众自治制度建设的难点。现阶段，农村基层群众自治制度建设贯彻落实十七大精神的重点，是要积极探索农村社区发展模式下的村民自治。正在我国部分省市试行的农村社区主导型发展作为农村社区建设的具体模式，对农村基层群众自治制度建设具有直接的推动作用。

二、农村社区主导型发展是农村群众自治的有效途径

所谓农村社区主导型发展，就是通过赋权，将资源的决策权、使用权和控制权完全缴交给农民，农民有权决定实施什么项目，由谁来实施，并由农民掌握、控制项目资金的使用。在实践中表现为，农民独立自主地处理社区事务，在参与中实现自我管理、自我教育、自我服务、推动社区的可持续发展。

社区主导发展是世界银行项目运营评估部在20世纪90年代初提出的一个新的发展模式。近年来，作为农村扶贫领域的一种创新模式开始引入我国。作为农村社会经济领域的一种新的发展模式，主要是通过赋权，将资源的决策权、使用权和控制权完全交给农民，农民有权决定实施什么项目，由谁来实施，并由农民掌握、控制项目资金的使用。在实践中表现为，农民独立自主地处理社区事务，在参与中实现自我管理、自我教育、自我服务、推动社区的可持续发展。

农村社区主导型发展的具体内容主要涉及三个方面：(1)社区小型基础设施与公共服务建设；（2）社区发展基金；（3）社区自然资源与环境改善。其最终目标是通过把将资源的决策权和控制权交给社区和农户，从而提高农民自我组织、自我管理和自我发展的能力。农村社区主导型发展主要依托各类发展项目来实施。项目内容涉及改善农村生活和生产条件，提高农民素质，增加农民收入，改善社区环境，提高农村基层民主水平和文明风气等方面。

社区主导型发展有赖于四个系统：一是建立与之相适应的政府服务系统；二是建立相应的项目办和NGO（非政府组织）支持系统；三是建立社区自我组织、自我管理、自我建设的组织实施系统；四是建立社会评价机构的独立评估监测系统。其中，政府服务系统摆在四个系统之首。由此可见，社区主导发展离不开服务型政府的建设。

从上述可以看出，农村社区主导型发展是推动农村基层群众自治制度建设的有效载体。

三、建设服务型政府推动农村社区主导型发展

从国际经验看，政府在社区建设中具有宏观决策、指导、资源提供的职能,政府在推动社区发展，引导基层群众自治方面具有不可推卸的责任，充当着不可替代的角色。作为具体推动农村社区主导型发展的县一级政府，其职能主要体现在三个方面：一是为本县域的建设提供基本的公共管理服务，包括为国家机器正常运转所提供的管理服务，以确保县域社会经济运行的协调有序；二是为辖区内农民提供教育、卫生、环保等公共产品和服务，完善农村优抚、救济、救灾等社会保障体系，创建和谐有序的社会氛围；三是把握辖区的社会经济走向，制订成相应的建设规划和提供政策指导。为了充分发挥这些方面的职能，应该按照十七大报告的要求：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。

在正确原则指导下推动服务型政府建设。要真正建立起适应农村社区主导型发展需求的服务型政府，必须坚持如下原则：（1）以人为本、服务群众的原则。以农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，着力解决群众需要解决的问题，把群众满意作为衡量农村社区建设成果的标准；（2）扩大民主、村民自治的原则。切实尊重和保障农民群众参与管理基层公共事务和公益事业的权利，提升农村社区管理与服务功能，增强社区凝聚力，完善村党组织领导下充满活力的村民自治新机制。（3）依靠群众、广泛参与的原则。培育农村社区民间组织和专业经济合作组织，发展壮大志愿者队伍，开展群众性互助和自娱自

乐活动，增强群众的文化认同感和家园归属感。（4）整合资源、共建共享的原则。调动社会各方面力量参与农村社区建设的积极性，对各项惠农政策、措施和各方的物质帮助进行整合，使之达到社会效益最大化。

在新的公共管理理念指导下提高服务能力。在我国，尤其是在传统公共管理理念下，都是政府做主。在社区主导型发展模式下，显然政府要改变角色。（1）树立政府与非政府合作的理念。在传统的公共服务理念中，政府是公共服务的唯一提供者，而新的公共服务理念却认为，公共服务的主体是多元的，即非政府组织也可以提供一定数量的公共服务，政府与非政府组织要建立合作的伙伴关系。(2)市场导向理念。在公共服务中引进市场竞争机制，采用招标、承包、租赁等市场手段，运用全面质量管理、成本效益管理、人力资源管理等方法，并对公共服务的收费、数量和质量进行监管和规范，以降低公共服务成本，提高效率。（3）有限政府理念。要坚持把公共服务的决策职能与执行职能适度分离，实现公共物品生产形式的多样化，公共服务主体的多样化。（4）顾客导向理念。应该将顾客满意作为政府服务质量的核心，将顾客导向作为政府改革的一个重要措施，以此改变传统上政府的权威心态和政府为尊的状况，具体讲，以顾客为导向就是以公众利益为导向，实现“机构驱使的政府”向“受顾客驱使的政府”转变。

在建设责任性政府的前提下推动服务型政府建设。什么是服务型政府？服务型政府相对管制型政府而言更加强调民主责任，要求政府在提供服务时必须对服务对象负责；更加强调法制秩序，要求政府既是秩序的建立者，又是秩序的遵守着；还是一个有限的政府，主要职能在于提供公共产品，弥补“市场缺陷”。从这一意义上说，对微观经济直接干预最少的政府就是最好的政府。服务型政府遵循的价值观念是公平正义，在这一价值取向下，政府最主要职责是保障公民的合法权利，保障公民的根本利益。建设服务型政府要求政府的定位必须紧扣“服务”二字。公共服务应该是公民需求的反映，而不是政府需求或有能力向政府施加压力的利益集团需求的反映。政府不是想服务就服务，不想服务就不服务。政府所提供的服务还必须是公民真正需要的服务，而不是政府想提供什么服务就提供什么服务。否则那就是一个没有尽到责任的政府。

在国家法律制度允许下大力培育和发展非政府组织。以非政府组织为代表的社会组织，是建设服务型政府推动社区主导发展的有益补充。长期沿袭的自上而下单一行政治理体制的一个重要缺陷是，外部性的整合机制一旦发生变化，乡村没有相应的组织来承接和应对大量农村内部公共事务，进行自我整合，从而陷于“治理真空”。由此需要重新构造农村微观组织体系，大力推动乡村社区民间组织的发育，使之成为社区主导型发展的重要组织载体。从西部省份农村社区主导型发展实际看，国外非政府组织在社会主导型发展中发挥了重要作用，但其中很少有国内非政府组织参加，这是我国农村社区主导型发展的组织缺失。因此，建设服务型政府必须要高度重视社会组织的培育，尤其是在国家法律政策框架下引导国内非政府组织的发展纳。首先，这是服务型政府建设的基本任务之一。培育和发展社会组织，是为社区主导发展创造良好的社会环境，对此，政府有不可推卸的责任，因此，应该为各种合法的社会组织的农村地区的存在和发展创造宽松的体制、政策环境。其次，培育和发展社会组织，是为了充分发挥社会组织在社区主导型发展中的专长，弥补政府和社区居民所不及，从而形成政府和社区组织优势互补，推动农村社区主导型发展的格局。

第二篇：扩大社区民主，建设自治型社区

兴达社区位于xx新区，成立于2000年6月，社区总面积1.8万平方米，共有居民住宅楼25幢，入住居民1368户，总人口4020人。居民70%以上为失地农民，其中暂住人口近400多人，18岁以上人口2400多人。去年3月份，兴达社区在区民政局、街道的具体指导和帮助下，经过学习、动员、宣传教育、组织实施，在兴达广场举行了第二届社区居民委员会的换届选举大会，顺利进行了换届，全面完成了换届选举各项工作任务，充分体现了居民的选举和被选举权。选举是一种基本的公民权利，选举的政治含义就是把居民的形式通过投票的方式有效地转化为实质性权利的过程。兴达社区最直接、广泛、公开、公正、规范的依法“直选”变成一个活生生的现实，其最基本的启示就是依法“直选”，扩大民主。在兴达社区换届选举中84%选民的参选率及成千年满十八周岁、不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限的依法享有选举权和被选举权的社区选民参加了投票，首次实现全民“直选”。

1、加强对换届选举工作的组织领导。根据街道选举工作安排及选举工作方案，我们于去年3月初召开了居民代表及楼幢长会议，推选了7名同志成立“社区选举工作委员会”，以第一号公告在社区内公示于众。这7名成员中，街道社会事务科吴顺彬当任选举委员会主任，社区党支部书记朱华福为副主任，成员中有社区民警及3名居民。选举委员会成立以后，参加了街道举办的选举工作骨干培训，召开社区选举工作会议，传达街道选举工作的文件精神和要求，根据兴达社区的实际情况制定社区第二届换届选举办法（草案），我们采取的是户代表和驻社区单位代表差额选举方式。街道还另派了一名选举工作指导员负责指导本社区选举工作。

2、广泛开展选举法规的宣传发动。强化宣传发动工作，营造社区建设的浓厚氛围。

1、组织居民代表、楼幢长、积极分子学习《建邺第二届社区居民委员会换届选举工作宣传手册》，发放由区政府统一印制的致社区居民的一封信1362份。

2、利用社区宣传栏，广泛深入宣传社区建设的重要意义以及民主选举社区居民委员会成员的方法、步骤、程序和基本原则，及选举工作日程安排，让广大居民了解、掌握选举的方法步骤、重要意义和法规、法律的重要精神，做到家喻户晓、人人明白。

3、充分发动楼幢长、居民组长及社区积极分子、志愿者上门入户进行宣传发动，同时针对居民中存在的各种思想、顾虑、派别等实际问题，深入细致地做好疏导化解工作，引导群众正确行使民主权利，充分调动广大社区居民群众参与民主政治活动的积极性，争取尽可能多的社区居民参加投票，广泛参与。同时利用横幅、标语、板报及小喇叭在小区内广泛宣传，社区共悬挂横幅3条、标语50条、黑板报2块，扩大了宣传面，营造了换届选举浓厚氛围。

3、做好选民登记和提名候选人工作。首先根据《居民委员会组织法》第十二条规定，确认选民资格，选举委员会成员、楼幢长、居民小组长、志愿者分片包干，对社区内所有居民进行摸底核实，对所有符合年龄、属地、政治及健康条件的居民都进行了登记，做到了不重、不漏、不错，对居住在本地区半年以上的暂住人口和外来流动人口也进行了登记打印了社区户代表名册，兴达社区符合选举条件的居民户1208户，共2429人，并在社区内张榜公布。其次组织选民酝酿提名候选人。这项工作是选举工作的关键环节，直接关系到社区居民委员会成员的产生和确定，关系到是否真正反映居民的意愿。社区选举工作委员会为此召开了居民代表大会，结合“居民之家”建设思路，积极探索社区管理体制改革，尝试由一定群众基础，愿为社区建设做贡献的居民参选兼职主任，这一想法得到社区居民的积极拥护。经民主协商和居～名提名，共产生第二届社区居民委员会主任、副主任候选人4名，委员5名，并在社区宣传栏中公开其简介，以换届选举第三号公告的形式于选举前5日在社区内张榜公布。

4、召开换届选举大会。为了保证居民行使选举权，方便居民投票，兴达社区把换届选举大会定在去年3月22日星期六，根据建邺区制定的《选举办法》，兴达社区主任、副主任实行差额选举，4名正式候选人，差额1名，委员实行等额选举。经过精心准备、周密安排，去年3月22日上午9点，我社区作为全区选举工作试点先行选举，市区有关部门、本街道其他5个社区及兄弟街道全部到会进行观摩学习。四位主任、副主任候选人上台发表了精彩竞选演讲，在选举过程中，居民选举热情很高，有年近九旬的老奶奶，坐着轮椅来投票的，有的全家出动，为的是想听听候选人的竞选承诺，选出为自己办事的主任。至中午11：40分，选举大会结束，选举工作顺利结束，本次大会应到选民1208人，实到1008人，发放选票1008张，收回选票1002张，其中有效票969张，废票33张，参选率达84%。根据候选人选举得票情况，王平同志以866高票成为我省第一位不拿政府津贴，完全尽义务的社区主任，人民日报以及十多家省、市新闻媒体给予报道。选举结果让居民满意，选举大会现场氛围浓郁，组织工作井然有序，没有出现因工作疏漏而产生的抱怨、投诉现象。兴达社区“直选”遵循了以下几方面的基本程序：

1、依法成立社区选举工作委员会。居民委员会是社区自治的主体组织，应率先依法组建。

2、制定和发布主要文件：（1）《致社区居民的一封公开信》（2）《社区建设选举宣传标语、横幅》（3）《成立第二届社区居民委员会选举工作指导小组的通知》（4）《第二届社区居民委员会换届选举的工作方案》（5）《社区居民委员会换届选举（直选）工作程序》（6）《联合提名社区主任、副主任、委员候选人登记表》（7）《兴达社区居民委员会委员候选人简

介》（8）《兴达社区选民名单》

3、依法选举社区居委会。（1）根据1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。（2）根据南京市民政局2002年12月《关于认真做好全市第二届社区居委会换届选举工作的意见》

4、遵循直接选举的原则：普遍、平等、直接、差额、竞争五项原则。

5、直接选举的主要步骤：（1）建立选举机构，周密进行部署；（2）广泛宣传发动，教育居民积极参选；（3）确认选民资格，登记公布选民名单；（4）组织选民酝酿，提名初步候选人；（5）根据差额原则，确定正式候选人；（6）坚持客观公正，宣传介绍候选人；（7）公开唱票、计票，当场公布选举结果。兴达社区选举带给人们的启示很多，但作为一种民主选举的尝试，它至关重要的是要通过选举的方式防止和扭转了以下几种倾向：第一，人事。法律规定，作为群众自治组织，居委会要经过全体居民选举产生。事实表明，以选举的方式组成居委会已成为共识，并得到广泛的执行。但是在目前的条件下，由于对社会动员比较有限，加上政府的直接干预，这种选举基本上流于形式。居委会的选举一般都是在街道的帮助下进行的，但出于政府行政管理的需要，这种帮助实际上与直接主导居委会选举没有什么两样。居委会干部的修选人基本上是由街道工委的党群科和社会事务科来考察和选定，然后提交居委会选举，而且多采用间接选举方式。有的街道因为工作需要，在非本居住区的人员中选聘居委会干部。显然，选举成为了一种形式，在这种选举中，结果比程序更为重要。组织后的居委会的“二头”（党支部书记、主任）属于街道管，居委会中的各职能组织的干部，由居委会直接聘用，报请街道党群科备案，在这样的人事制度下，居委会干部实际上成了政府聘用的干部，因而对这些居委会干部来说，他们的工作不是直接面对社会的要求，而是直接对政府的需求。人是组织的主体，工作的主体，因而直接关系到组织的性质和功能。这样的人事关系，必然会从根本上影响并动摇居委会的群众性和自治性，这是和法律的精神不一致的。第二，职责。根据居委会组织法，居委会的职能可以概括为六大方面：政治整合、公共服务、民间调节、治安维护、政府协助、～表达。但在实际工作中，居委会所承担的工作远远大于法律的规定。居委会的实际工作内容有八大类条项，即：环境卫生、社区治安、社区服务、计划生育、社区教育、社区文化、社区党建、民政帮困等。居委会工作范围的严重“膨胀”与居委会组织的行政化密切相关。在居委会成为政府派出机构的“派出机构”的情况下，政府派出机构及其相关的职能部门，都有意无意地把居委会作为自身的各工作机构，并将自身的一些工作委派给居委会承担，于是形成了居委会干部常说的“下面一根针，上面千条线”的工作格局，这又同居委会的选举初衷是不一致的。第三，考核。从理论上讲，作为基层群众自治组织，居委会工作的好与坏应由居民或居民代表来考核、评价，而担当指导角色的政府部门主要是提建议和提意见。但实际的情况并非如此。在指导与被指导的关系变为领导与被领导的关系的情况下，居委会工作不是面向社会，而是面向政府，因而对居委会来说，政府的评价要比社会的评价更为重要。政府为了促进居委会更好地承担政府的工作，实现政府的工作目标，往往以考核、评比代替工作上的指导，以考核、评先进为指挥棒左右居委会的工作精力投向。街道对居委会具体工作的考核，往往实行工作目标考核。这样考核实际上是办事处各科室对居委会工作实施考核。因而一到年末，居委会往往要应接不暇地接待考核和检查。尽管兴达社区直选是初步的，尚未完全成熟，尚不是很完善的，但它所追求的扩大民主、加强自治理念，它依法创新的规范，它努力严格遵循的程序，都是带有方向性的。

第三篇：探索社区管理与自治新模式

探索社区管理与自治新模式新华网浙江频道（2006-12-01 14:34:41）来源 编辑：

近年来，杭州市下城区浙大御跸社区强化特色、发挥优势，围绕“以党建为龙头，以中介为抓手，以自治为目标”的工作思路，推出“专业工作一条线，社会事务一块田”的社区管理与自治新模式，通过加强社区干部的学习培训，打造精品特色楼宇自治会，加大对自治会的引导，构筑社区自治层级化管理，较好地发挥了社区干部在社区自治中的引导、管理和服务作用，发挥了社区中介服务组织凝聚力量的作用，发挥了楼宇自治会在社区自治中的主力军作用，发挥了社区保安保洁人员对社区卫生与安全的保障作用，使4支力量有机融合，整合资源，进一步调动广大社员的积极性和创造性，实现了“条块式管理，立体式自治”的社区居民自治新格局。

“各方协同”推进社区自治组织建设。构筑一个机构健全、职责明晰、力量精良的组织体系是做好社区自治的重要前提。浙大御跸社区通过各方协同，实现“条块式管理，立体式自治”。具体组织构架为：

社区干部每人对上一条专业工作线，社区内每位社区干部都有自己的一项具体工作，实现计生、民政、综治、党务、文化、城管等对口管理。每位社区干部除线上工作以外，每人还有自己的一片责任田，一般以300户左右，责任田划分注重地域相亲、文化相近、需求相通，结合社区楼宇自治会情况实施责任田划分，分析每片居民素质等情况,根据社区干部的能力和特长落实责任田实现责任到人。目前社区有责任田9块，每块责任田人员构成主要有：第一层面社区干部1名。第二层面楼道党支部书记，楼宇自治会会长，企业退休自管小组长、各民间团队队长、社区侨联小组长、志愿服务小组长、辖区单位代表等

6-10人。第三层面支部委员和自治会单元长和社区保安、保洁、城市协管员等人数在20-30之间不等。第四层面为全体社区居民平均每块责任田300户左右，居民数在800人左右。每个责任田前三个层面人员共计约40人左右，整个社区9个责任田共计350人左右，他们是整个社区自治责任田的骨干力量。

“各司其职”推进社区自治制度建设。为把“专业工作一条线，社会事务一块田”的管理模式落到实处，社区党委制定“责任田工作制度”，主要有：

1.责任田人员知晓率双百分制度。通过责任田人员身份、联系方式、工作职责、工作制度亮相，通过社区干部经常上门服务，实现居民对责任田人员及工作知晓率百分百，责任田人员对每户家庭知晓率百分百的双百分制度。

2.责任田每月例会制度。各中介组织每月一次的例会社区干部必须参加。楼道党支部、楼宇自治会每月一次例会、企业退休小组长每月一次组织老人活动、社区团队经常性的开展文体活动，确保了人员的沟通交流和社区情况的掌握。

3.社区干部包片联户责任制度。每位社区干部对自己责任田的住户家庭情况要做到心中有数，责任人是责任田中社会事务的第一责任人，一般问题及时处理，发现问题及时解决，有困难及时上报。

4.党委对社区干部年终考核制度。社区干部专业工作情况由对口科室和社区党委、居委会共同评定，责任田工作由块上构架前三层人员评定，社区干部述职后，评出优秀、称职、基本称职、不称职。对不称职人员劝其改行，对基本称职人员轮岗考查半年后根据表现再定岗。对优秀人员每次给予一次性奖励1000元。

5.社区党委对责任田监督协调机制。实行居务公开，推行听证会、协调会、议事会、民情恳谈会等四会制度，进一步完善了社区自治的监督机制，增加了社区工作的透明度，使居民群众参与社区事务和社区建设的积极性得到了提高。社区党委对每个责任片每月进行工作检查，对责任片处理不了的工作进行全面协调和解决。

6.责任田情况通报制度。各责任田的社区干部每月一次总结上月工作，计划下月工作，形成书面材料报社区党委、居委会。并把每月总结和计划向本责任田居民公开。每半年一次工作通报，每年一次总结大会，并由大家共同提出下一年的工作计划和目标。

7.党委对责任田表彰激励制度。对责任田的各个层面进行每年表彰活动。“各尽所能”推进社区自治工作队伍建设。加强社区自治工作队伍建设是推进社区自治工作的关键所在。只有充分发挥和调动社区干部、社区各类中介服务组织等各方面力量，做到“干部与居民结合、专业与业余结合、组织与自愿结合”，才能守好、管好责任田，营造安定、祥和、有序、优美的社区环境，实现社区打造“生态之景，人文之地”的构想。近年来，社区通过加强对社区干部和4050人员的培训和职业道德教育力度，增强了责任意识，提高了工作水平；对社区中介服务组织进行了一次全面梳理，现有各类中介40多个，主要为楼宇自治会9个、志愿者服务队8支、企业退休人员自管小组8支，民间团队10支。在责任田队伍建设中社区实施“五五行动”：

1.加强社区干部素质教育，发挥社区自治主导队作用。社区干部是社区自治工作的核心力量，提高他们服务群众的意识，优化服务手段，提升服务水平，是做好社区自治各项工作最直接有效的保障。我社区在实行居干直选、党委纪

委、居委会换届选举，加强社区干部培训教育，促进了社区干部队伍结构的优化，提升了干部队伍素质，提高了服务居民群众的水平。全社区现有工作人员12人，主要分布在党建、治保、福利、环境卫生、文化体育、计划生育、劳动保障、帮扶救助等工作岗位，具有大专、本科学历的已占80%。

2.完善楼宇自治会，发挥社区自治主力队作用。一个楼宇自治会覆盖3-5幢楼房、100户左右居民，设立一名会长和3-5名委员。会长一般选择楼宇中年龄适中、热心社区工作的居民担任，并通过所在楼宇所有居民选举产生，负责日常居民事务的联络、服务工作。通过建立楼宇自治会会长联席制度、工作通报制度、民情日记制度、自治会星级评估制度，使楼宇自治会成为居民群众的政策时事宣传员、社区建设议事员、为民办事服务员、文体活动组织员、社会管理信息员。自我管理，自我教育、自我服务、自我监督意识得到提升。

3.加强公益性队伍建设，发挥社区自治预备队作用。通过对辖区单位社区服务业的引导，把社区内的可用资源充分利用好，辖区单位的场地设施利用，社区服务业单位的双赢服务等。社区每年开展这样的活动不少于10次，参与人次不少于600人次。极大的丰富了群众的文体生活。也为商家带来了商机。也充分体现了社区的自治力。

4.加强民间团队的管理，发挥社区自治生力队作用。社区以引导，培育骨干，适当扶持（如协助请老师、组织参加比赛，取得名次给予鼓励等等），使之成为团结在社区党组织和居委会周围的群众组织。并带动更多的社区融入健康团队，人员的动态管理和思想动态得到有效掌握。目前，共有文体团队10支，会员300多人，分别有九九书画室、球操队、网丝花班、集邮队、舞蹈队、时装队等。

5.发展志愿服务队伍，发挥社区自治支援队作用。以志愿服务站为平台，通过完善志愿者招募、培训、服务程序和制度，营造氛围，让更多的社会群体参与服务居民群众，解决社区中教育难，家有难、老来难、行路难等实际问题。构筑志愿服务“五色”平台，成为了社区志愿服务的精品。□

第四篇：巩固村民自治成果_发展农村基层民主

巩固村民自治成果 发展农村基层民主

余 琳

2008年第8期 ——政治建设

近几年来，省委、省政府和各级党委、政府高度重视《中华人民共和国村民委员会组织法》的贯彻实施，加强领导、完善法规、健全制度、督导检查、狠抓落实，推进了农村基层民主政治建设，促进了农村的改革与发展。

一、村民自治不断取得新进展

村民自治的核心内容是民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。它发端于20世纪80年代初期，发展于80年代，普遍推行于90年代，伴随着人民公社体制的解体而迅速普及，成为具有中国特色社会主义的农村基层民主制度和农村治理的一种有效方式。

（一）农村基层自治组织不断发展壮大。1988年6月1日《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》颁布后，我省分3年完成首届村民委员会选举工作。截至目前，我省已经进行过6次村民委员会换届选举。1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布实施后，全省普遍推行了直接选举村民委员会，逐步实现了从点到面、从指定到选举、从等额选举到差额选举、从间接选举到直接选举的转变。各地坚持村民选举委员会成员由村民会议或各村民小组推选产生，保证村民推选权；实行严格的选民登记，保证村民选举权；通过选民大会或小组选民会，由选民直接提名产生候选人，保证村民直接提名权；依法组织选举大会或投票站选举，保证村民投票权。2007年底，全省有村民委员会25519个，村民委员会成员91647人，村民代表845791人。随着村民委员会换届选举逐届顺利进行，绝大多数地方村民委员会组成人员的素质、结构逐步得到了提高和改善。

（二）村民自治制度不断完善。从1989年8月开始，村民自治从试点到全面展开，制度体系不断完善。省人大相继出台了《湖北省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》和《湖北省村民委员会选举办法》，省政府出台了《湖北省村务公开实施办法》。2004年，省委办公厅、省政府办公厅下发了《关于贯彻落实<中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见>的通知》，使村民自治“有章可循、有据可依”。各地就村务公开民主管理工作也纷纷下发文件，普遍制定并实施了村民自治章程、村民会议和村民代表会议制度、“一事一议”的民主决策制度、对村干部的民主评议制度、村务公开的民主监督制度、村级民主理财小组审核财务制度等规章制度。

（三）村民民主管理意识不断增强。农村干部和群众民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的民主意识，依法办事的法制意识，自我管理、自我教育、自我服务的自治意识不断增强。在村民自治中不断完善村务公开内容：各地把中央及地方的惠农政策、新农村建设发展规划、收益分配等重大事项列入公开内容，村务至少每季度公开一次，群众普遍关心事

项及时公开。规范民主决策程序：各地进一步规范了村党组织的决策组织权、村民会议的决策表决权、村民委员会决策执行权、村民议事组织的决策监督权及民主理财、民主管理、民主决策程序。强化民主监督落实：各地普遍建立了村务公开监督小组和民主理财小组，监督村务公开制度的落实，制定本村集体的财务计划和各项财务管理制度，检查、审核财务账目及相关的经济活动事项，有权否决不合理开支。与此同时，不断加强对农村集体财务的审计监督和村干部的民主评议，基本做到每年定期对村干部进行评议，并将评议结果与村干部的工资直接挂钩。全省99%的村实行了村务公开、建立了村民代表会议制度，99.36％的村建立了村务公开监督小组，98.12%的村建立了民主理财小组。

（四）村民自治的督查力度不断强化。加强督促检查是确保村民自治得到落实的重要手段。近年来，全省及各地都加大了对这一工作的督查力度。2005年10月，省人大常委会执法检查组对全省《中华人民共和国村民委员会组织法》和《湖北省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》实施情况开展了执法检查。省委、省政府组织督导组于2005年11月，对孝感等9个市的村委会换届选举工作进行了检查督导。

（五）民主管理实践活动不断创新。各地积极探索村级民主管理的新形式、新途径、新经验。如武汉市“家园建设行动计划”民主制定、安陆市“三会四评”制度、恩施州“1+4+X”模式、钟祥市“四个六”民主管理机制及通山县推行“村官”工作岗位及工资由村民票决的管理新模式等，既立足了本地实际，把握民主管理的内在规律，又拓展了途径、探索了经验。

（六）村民自治的运行机制不断健全。先后成立了由省委、省政府领导同志任组长的村民自治工作领导小组和村务公开民主管理协调小组，明确落实了各成员单位的职责，健全了联络员制度等；各地也调整充实了领导协调机构，落实专人负责。各级协调小组成员单位，加大了农村基层村民自治工作的力度，明确目标任务，落实工作人员，健全了民主管理的考评机制。各级党委、政府把村民自治作为固本强基的一项重要任务来抓，纳入当地经济社会发展规划和计划、目标责任制考核的内容，定期组织考核检查，严格奖惩制度，不断增强了各级干部的责任意识和自觉性。

二、我省村民自治存在的主要问题

我省村民自治工作虽然取得明显成效，但随着农村改革发展的不断推进，村民自治还存在一些问题和困难，主要表现在以下几个方面：

（一）认识不足，工作进展不平衡。大部分地方对3年一度的村民委员会换届选举大多比较重视，投入精力相对较多，而对选举后的村务管理关注和重视不够。有的认为，农村实行税费改革后，农民负担减轻，村级集体经济收入来源少，村里权力也小，村务公开没有必要搞；有的认为，村里又没有多少开支，村务公开可搞可不搞；还有的村干部怕公开。县与县、乡与乡、村与村之间存在着差距和不平衡问题。

（二）能人难选，部分村级班子后继乏人的问题突出。在一些地方，农村青年和致富能人大量外流。由此造成在村民委员会选举中，村干部可供选择的对象越来越少，少数村民委员会成员综合素质不高，老龄化现象严重。

（三）经费缺乏，部分村民委员会运转困难。农村税费改革后，村级可用资金减少，一些贫困村仅靠转移支付入不敷出。村干部误工补贴偏低。这种状况导致少数村开始出现“无人管事”的现象。

（四）事情难办，一些地方“一事一议”较难推进。税费改革之后，农村公共事务、公益事业的经费来源有一些要靠“一事一议”来解决，在一些地方往往是事难议、议难决、决难行﹑行难成。

（五）法律缺位，对一些侵犯村民民主权利的行为缺乏相应的纠错机制和惩罚办法。

三、推进我省村民自治的对策建议

针对我省村民自治面临的情况和问题，我们认为，健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，要以党的十七大精神为指导，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，不断改革创新。

（一）加强农村基层自治组织建设。民主选举村民委员会是推动村级组织整体建设的有效途径。要以今年将要进行的村民委员会换届选举为契机，真正把思想好、作风正、有文化、有本领，真心实意为群众办事，能够带头致富、带领群众共同致富，受到群众拥护的人选进村民委员会领导班子。要注重从农村致富能手、合作经济组织和产业协会负责人、农村实用技术人才、外出务工经商人员、复退军人、大中专毕业生、乡镇机构改革分流人员中发现优秀人才，不拘一格选贤任能。要切实帮助村级组织和村干部解决实际困难，积极提倡将德才兼备的村干部选拔为乡镇政府公务员，不断增强村级组织的吸引力。

（二）建立稳定有效的政府投入保障机制。各级政府应加大对村民自治工作的投入，建立健全村民自治的财政保障机制，建立和完善村民自治财政预算制度、村干部养老保险、医疗保险、离职补偿制度，建立长效的村干部误工补贴保障机制，逐步提高村干部误工补贴标准，切实增强农村基层组织的经费保障能力，确保农村基层组织正常运转。

（三）积极调动农民群众参与村级公共事务的积极性。要引导农村干部牢固树立农村农民群众主体意识，充分信任、依靠农民群众，建立和完善群众参政议政的决策、管理和监督机制，充分发挥农民群众自我管理、自我教育、自我服务的主体作用，落实好农民群众的知情权、决策权、参与权和监督权。县、乡政府要积极推行为民服务全程代理制，切实解决农民群众办事难的问题，适时出台“一事一议”资金扶持奖励政策，鼓励农民群众积极出资出劳参与农村公共事务和公益事业的建设，不断满足农民群众日益增长的物质、精神和政治民主的需求。

（四）建立科学培训机制。搞好培训是做好村民自治工作的前提条件。应将村委会组织法和相关地方法规纳入各级党校学习培训的重要内容，对县乡村干部进行培训。省、市重点进行示范培训；县级要对村书记、主任进行培训；乡级要对村“两委”成员和村民代表进行培训。通过培训，使他们充分认识到村民自治工作的重要性，转变思想观念、工作方法和工作作风。

（五）完善村民自治法规制度。加强制度建设是做好村民自治工作的保障。要抓紧制定

和完善保障人民群众在基层行使民主权利的法律法规。要不断健全村民委员会组织法实施办法、村民委员会选举办法、村务民主管理条例，不断完善地方法规。在农村基层，要以保证人民当家作主为根本目标，不断制定、完善、创新、落实各项基层群众自治的具体制度，健全完善村务公开制度和村级重大事务决策程序，规范《村民自治章程》和《村规民约》。

（六）建立健全多元一体的监督机制。建立多元一体的监督机制是做好村民自治工作的重要举措。要健全乡镇监督与群众监督相结合、舆论监督与社会监督相统一、内外监督并重的多元一体的民主管理监督机制，特别是要加强对换届选举、村务公开、农村集体财务的监督、村干部民主评议及村级经济社会发展规划制定、项目布局、政策落实、土地征用等重大事项决定实施的监督，确保村民民主权利的落实及积极性、创造性发挥。要强化县乡党委、政府对村级民主制度落实情况的指导和监督，通过多种形式大力宣传、表彰先进典型、总结推广先进经验、探索新的途径，促进民主管理健康有序、卓有成效地开展。

（七）不断创新村民自治的有效形式。改革创新是做好村民自治工作的有效手段。要认真研究和探索外出务工经商人员参与村级民主管理的有效形式。要适应经济社会发展的要求，不断丰富民主形式，创新民主内容。力求从农村改革发展稳定的全局出发，不断推进理论和体制、机制的创新。

（八）切实加强对村民自治工作的领导。加强领导是做好村民自治工作的关键。各级党委、政府要把村民自治工作列入重要议事日程，纳入当地经济和社会发展规划，与新农村建设的其他工作一同规划、一同部署、一同检查、一同落实，及时研究解决工作中的重点、难点，并把其纳入基层干部政绩考核的重要内容，不断完善考评办法，加大督促检查力度，指导督促基层把民主管理各项工作落到实处。要建立健全村民自治工作领导机构或协调机构，明确各成员单位工作职责，做到各司其职、各尽其责，通力协作、密切配合，真正形成党政领导、办公室协调、部门配合、社会支持、职责明确、上下联动、齐抓共管的工作局面。■

（作者系湖北省民政厅副厅长）

第五篇：我国农村基层群众自治制度存在的问题(修改版)

我国基层群众自治制度存在的问题

（一）村民自治制度立法不完善

村民自治条文与地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的条文放在宪法的同一章节之中，容易使人产生错觉认为村民委员会是我国的一级基层政权，享有国家的行政管理权，实际上村民委员会属于基层群众自治组织，不是基层政府机关。

我国刑法、行政处罚法、治安管理处罚法规定较少，使得村民自治中违法的行为得不到及时的惩治，极大地阻碍了村民自治。

（二）现行制度设计难以实现村民委员会与乡镇政府之间的较好衔接。

在很多情况下，乡镇政府仍然习惯于传统的命令式的管理方式，对村民委员会从产生到日常工作进行干预和控制，把村委会视同自己的行政下级或派出性机构，变 “指导 ”为事实上的 “领导 ”。

案例:(1)湖北省南漳县某城关镇，以“减轻农民负担”为由，擅自对全镇21个村的村委会干部进行清编整顿，其中清退村委会干部30人，清退村民小组长34人，违反了法律规定和人民群众的意愿，结果被推上了被告席。

(2)重庆市巫山县官阳区，在1998年底至1999年初村委会换届选举中，有4名被群众推选走上村委会主任岗位的村干部，因为不是乡镇领导“圈定”的人选，上任后总是得不到区、乡主要领导的支持。1999年11月前后，这4名村委会主任，终因与直接领导发生分岐而被免职。

（三）民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等民主原则不能落到实处

在民主选举方面，存在“富农”干政现象，有的富农利用金钱优势拉帮结派、贿赂各级党政干部、操纵选举结果，有些地方甚至形成了独霸一方的恶势力“自治制度”；

在民主监督方面，村务公开监督小组形同虚设，甚至根本就没有村务公开监督小组，有些地方虽然建立了村务公开监督小组，但是没有真正履行起职责，对于持有不同政见的村民或者村民代表提出的村务批评和建议置之不理，造成村民对村务公开产生怀疑，甚至引起群众上访。

基层群众自治制度如何改善

（一）完善村民自治立法，为农村基层群众自治制度提供法律保障

一是完善宪法规定，为村民自治提供根本法保障。

二是完善村民自治的相关法律，（1）建立村民自治的诉讼救济制度，将破坏村民自治的违法行为纳入实体法和程序法进行规范；（2）完善村民自治的行政复议救济、信访救济、行政处分救济、人大监督救济制度，通过法律来明确各救济主体及其职责、工作程序和应承担的法律责任，以发挥救济的实效。

（二）改进乡镇工作的方式方法，建立服务型、指导型的基层政府。

一是尊重村民自治的法律地位，尊重村民自治的权利，相信群众、依靠群众自己管好自己，逐步做到群众的事情由群众自己依法去办;二是放权。（乡镇应从过去传统的统治型观念为主向现代的服务型观念转换，要从过去的政治经济社会合一，向以公共服务为主转变，从控制村级组织为主转到放手让村民自治，给予支持、帮助指导上来，凡属村民自治的事务，乡镇政府不越权、越位干预，不搞强迫行政命令;）

三是指导和引导管理。在村民自治制度下，政府对村的管理又是必要的，而且应该积极提倡中国农村发展的缓慢和停滞业已证明该体制的不足与局限，只不过管理的方式由计划经济时代政府对村内事物的直接管理，转为以村民自治为前提，依法定权限和程序进行的间接管理。政府与村民自治组织具有指导与被指导、管理与被管理的双重属性。乡镇政府要运用思想教育、法律手段、行政管理、经济管理和开展服务的方式指导、帮助村委会工作，不干涉属于村民自治范围内的事项。村民委员会则要自觉接受乡镇政府的指导，依法协助乡镇政府开展工作，保证完成各项工作任务。

（三）发展民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等民主原则。

明确农村村民民主决策的形式，规范村民民主决策的程序。

明确村务公开的内容，规范村务公开的形式、时间和基本程序。国家政策要求公开的必须公开，所有收支必须逐项逐笔公布明细账目，让群众了解、监督村集体资产和财务收支情况。涉及农民利益的重大问题以及群众关心的事项要及时公开。合理设立村务公开监督小组，建立听取和处理群众意见的制度